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腐敗是一種世界性的現(xiàn)象。腐敗對(duì)一個(gè)國(guó)家的公共權(quán)力有著巨大的侵蝕作用，對(duì)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展有著嚴(yán)重的危害。在改革開放的進(jìn)程中，中國(guó)雖然對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行了堅(jiān)決的斗爭(zhēng)，然而，腐敗蔓延的勢(shì)頭并沒有得到有效的遏制。如何從源頭上抑制腐敗，成為擺在我們面前的一項(xiàng)歷史性任務(wù)。

一、體制缺陷成為中國(guó)腐敗蔓延的重要源頭

目前我國(guó)存在的腐敗問題，在一定程度上帶有明顯的體制性腐敗的特征，應(yīng)引起我們的高度重視。

第一，當(dāng)前我國(guó)存在的腐敗現(xiàn)象，從某種意義上說已超出了個(gè)別單位和個(gè)別人的問題，而帶有明顯的泛化趨勢(shì)。這種泛化趨勢(shì)，與我國(guó)所處的社會(huì)與體制“雙重轉(zhuǎn)型”的歷史過程緊密地聯(lián)系在一起。

從社會(huì)層面看，我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)劇烈陣痛的轉(zhuǎn)型期。社會(huì)轉(zhuǎn)型期人們急于求富的心態(tài)，以及由此萌發(fā)的強(qiáng)勁的利益驅(qū)動(dòng)，使社會(huì)處于騷動(dòng)不安的狀態(tài)，部分社會(huì)成員行為失范以及犯罪率上升、社會(huì)環(huán)境惡化等，都可能誘發(fā)各種掌握政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源分配權(quán)的意志薄弱者鋌而走險(xiǎn)，用手中握有的權(quán)力，為個(gè)人或小集團(tuán)謀取私利。這種當(dāng)年在西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)有過的經(jīng)歷，似乎在我國(guó)正有卷土重來之勢(shì)。

從體制層面看，我國(guó)正經(jīng)歷著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)型過渡期。在雙軌體制并存的條件下，就業(yè)與通貨膨脹壓力的交替出現(xiàn)，以及由此引發(fā)的市場(chǎng)行為的紊亂，市場(chǎng)主體的重組、分化，貧富差距的拉大，法律規(guī)范的欠缺以及法制對(duì)社會(huì)控制功能的滯后，道德約束功能的下降，也會(huì)誘發(fā)一些掌握政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源分配權(quán)的意志薄弱者鉆體制轉(zhuǎn)換的空子，通過各種途徑，利用種種手段侵吞、占有、攫取國(guó)家和集體乃至他人的財(cái)富，使腐敗問題更加嚴(yán)重。

不僅如此，當(dāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌與我國(guó)當(dāng)前的改革開放同處于一個(gè)歷史發(fā)展過程的時(shí)候，必將使上述問題表現(xiàn)出更加復(fù)雜的情形。也就是說，當(dāng)社會(huì)的發(fā)展、現(xiàn)代化的進(jìn)程迫切需要我們的政府以及社會(huì)各種管理主體不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的管理時(shí)，而管理層由于腐敗問題的干擾，權(quán)力行使中的某些失控，又顯得力不從心，軟弱無力，甚至出現(xiàn)政府行為扭曲、行業(yè)不正之風(fēng)泛濫以及經(jīng)營(yíng)管理層中少數(shù)人腐化墮落等大面積的不廉潔行為。

第二，改革開放以來，黨和國(guó)家為了遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延，曾采取過一系列重要舉措，如制定有關(guān)黨政干部廉潔自律的規(guī)定等，但實(shí)事求是地講，這些政策性的規(guī)范體系，因缺乏體制上的保證與依托，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用?？陀^地分析，在這樣一個(gè)復(fù)雜局面下，似乎也很難收到顯著的效果。常常出現(xiàn)的情況是：當(dāng)我們注意到了這方面的問題，同時(shí)又忽視了另一面；這方面的問題堵住了，那方面的問題又出現(xiàn)了。有些腐敗問題如權(quán)錢交易、貪污受賄以及不擇手段地侵吞國(guó)家財(cái)產(chǎn)等，都有愈演愈烈之勢(shì)，不僅犯罪的數(shù)額越來越大，形式也越來越翻新多樣，如窩案、集體犯罪等。上述表明，我國(guó)目前的腐敗，表現(xiàn)為權(quán)力行使的非理性腐敗，而實(shí)質(zhì)上帶有某種體制性腐敗的特征。要根治這種體制型腐敗，還必須從體制入手，并以此作為突破口，不斷完善中國(guó)特色的政治與行政體制。

二、從體制上抑制腐敗必須解決三個(gè)核心問題

從體制上抑制腐敗是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要對(duì)現(xiàn)行的政治體制以及行政管理體制等進(jìn)行必要的改革和調(diào)整。其改革和調(diào)整的整體思路是：一方面要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行的政治與行政管理體制中有關(guān)抑制腐敗的各個(gè)重要環(huán)節(jié)進(jìn)行認(rèn)真的分析和研究，從中發(fā)現(xiàn)最薄弱的環(huán)節(jié)，并提出相應(yīng)的改革措施；另一方面，這種改革和調(diào)整應(yīng)在保持社會(huì)政治穩(wěn)定和有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及提高人民行使國(guó)家各種權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)主義政治民主的前提下進(jìn)行。在具體實(shí)施上，仍應(yīng)采取漸進(jìn)式的改革策略。

從體制上抑制腐敗，首先要有理論上的指導(dǎo)或支持。如果離開對(duì)基本理論的研究，或者我們?cè)谝恍┲卮罄碚搯栴}上不能達(dá)成某種共識(shí)，無論是政治體制改革和調(diào)整，還是一些重大政策的制定，都會(huì)由于缺少必要的基礎(chǔ)而最終難以實(shí)施。按照筆者的理解，我國(guó)要從源頭上清除腐敗，從體制層面來看，關(guān)鍵要解決以下三個(gè)對(duì)全局有重要影響的理論問題。

1.要不要構(gòu)筑用權(quán)力制約權(quán)力的體系？

自從法國(guó)著名思想家孟德斯鳩提出“不受制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”的論點(diǎn)以來，用權(quán)力制約權(quán)力的思想被越來越多的人所接受。這種理論的潛在思想基礎(chǔ)是，在權(quán)力的行使和運(yùn)用上，首先把制度安排放在了最為重要的地位。之所以如此，不是說在權(quán)力行使和運(yùn)用的實(shí)踐中，對(duì)權(quán)力行使者個(gè)人的覺悟和品格一概地采取不信任的態(tài)度，而是說，對(duì)個(gè)人的信任必須建立在某種穩(wěn)定的制度約束的基礎(chǔ)之上。如果有了這樣的制度安排，即使一個(gè)權(quán)力擁有者或權(quán)力行使者在權(quán)力的運(yùn)用中，出現(xiàn)了非理性的人格變異，或權(quán)力的濫用，也會(huì)有足夠的制度力量加以糾正，以保證公共權(quán)力行使的正確方向。在一些西方國(guó)家，雖然權(quán)力制衡的目標(biāo)是為了維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治，其權(quán)力制衡的具體方式，也有許多消極的東西，然而，它在維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治、規(guī)范公共權(quán)力的行使和運(yùn)用方面，仍然發(fā)揮了十分重要的作用。

作為社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的權(quán)力制約機(jī)制和形式，肯定不可能照搬西方國(guó)家的模式。我們需要關(guān)注和分析的是，在我國(guó)，人們究竟是否真正接受了用權(quán)力制約權(quán)力的思想或理論，或者這種制約究竟在多大程度上發(fā)揮了作用。因?yàn)閺谋砻嫔峡矗ㄎ覀兊母骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人在內(nèi)，似乎都認(rèn)為應(yīng)該建立用權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制和制度。在實(shí)踐中，至少?gòu)男问缴衔覀円材軓?qiáng)烈地感受到這種制約制度的存在：如國(guó)家立法權(quán)、司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約；廣大人民群眾以及社會(huì)其他力量對(duì)國(guó)家立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)的制約等。但同時(shí)，我們還有另一種感受：許多監(jiān)督制約權(quán)力的機(jī)制形同虛設(shè)，許多制約權(quán)力的權(quán)力顯得蒼白無力，以至于一些擁有重要權(quán)力的腐敗分子如成克杰、程維高、劉方仁、田鳳山等，在濫用權(quán)力的過程中，幾乎暢通無阻，且官職還在繼續(xù)提升。這就促使我們思考：在對(duì)待用權(quán)力制約權(quán)力的問題上，我們究竟是認(rèn)識(shí)上的問題，還是制度上的問題，或者兩者兼有？如果我們的反腐敗，首先不能解決這個(gè)帶有根本性的理論問題，或者找出存在上述問題的深層次原因，要想從源頭上清除腐敗，就可能是一種美好的愿望，或者很難在實(shí)踐中取得實(shí)質(zhì)性成效。因此，從觀念到實(shí)踐普遍樹立用權(quán)力制約權(quán)力的理念和制度體系，將是我國(guó)從源頭上清除腐敗必須解決的重要問題。只有這樣，才能從根本上改變監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力蒼白無力，甚至在實(shí)際上常常缺位的尷尬局面。

2.要不要促進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和整合？

一種體制具備不具備抑制腐敗的能力，或在多大程度上具備抑制腐敗的能力，關(guān)鍵取決于這種體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化和運(yùn)行的整合。在一些政治、行政體制較為完善的國(guó)家，由于構(gòu)成憲政體制基本框架的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化和整合達(dá)到了比較理想的程度，因此，憲政秩序本身對(duì)權(quán)力的行使和運(yùn)用，就有較強(qiáng)的糾錯(cuò)功能，從而可以有效地防范公共權(quán)力的腐敗。這里所說的權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化，是指在國(guó)家治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一般有明確的分工，各權(quán)力主體各司其職，并相互制約，從而使整個(gè)國(guó)家權(quán)力處于某種平衡的狀態(tài)。這就是說，權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化，主要體現(xiàn)在不同權(quán)力行使機(jī)關(guān)的功能的分化，只有這種分化達(dá)到比較充分的地步，才能更好地發(fā)揮該組織在權(quán)力行使和運(yùn)用中的作用。而權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，則是指國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。在一個(gè)國(guó)家，權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化固然重要，但是權(quán)力結(jié)構(gòu)分化的結(jié)果如果造成權(quán)力運(yùn)行的紊亂，或者不同權(quán)力行使機(jī)關(guān)之間難以進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和合作，同樣會(huì)對(duì)權(quán)力的行使和運(yùn)用產(chǎn)生負(fù)面影響。這說明，權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，其目標(biāo)主要是增強(qiáng)各權(quán)力行使機(jī)關(guān)之間的協(xié)同功能，而防止它們之間的相互掣肘和對(duì)立。

如果用上述分析框架來觀察當(dāng)代西方國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)的話，我們可以發(fā)現(xiàn)，在普遍實(shí)行“三權(quán)分立”的西方國(guó)家，其權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化無疑是相當(dāng)充分的，但權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在整合卻嚴(yán)重不足。這種狀況對(duì)抑制公共權(quán)力的腐敗，雖然能發(fā)揮一定的作用，但從整個(gè)國(guó)家治理的角度看，則帶來許多負(fù)面影響。這是我們之所以反對(duì)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，在分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化與整合的關(guān)系時(shí)，有一點(diǎn)是十分重要的，這就是：國(guó)家權(quán)力的整合必須建立在權(quán)力結(jié)構(gòu)充分分化的基礎(chǔ)之上；如果沒有權(quán)力結(jié)構(gòu)功能的充分分化，而一味地去強(qiáng)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合，或權(quán)力運(yùn)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就難以建立起有效的權(quán)力監(jiān)督體系，并可能為公共權(quán)力的腐敗提供制度上的空間。我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的歷史過程中，之所以出現(xiàn)某些體制性腐敗的特征，一個(gè)重要原因就在于此。

我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化不充分、監(jiān)督體系不到位是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。而這種現(xiàn)象的存在又嚴(yán)重地影響著我國(guó)對(duì)公共權(quán)力行使和運(yùn)用的有效監(jiān)督。按照我國(guó)的憲政體制，國(guó)家權(quán)力分別由行使立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)、行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)和行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)來行使。這些不同的機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，憲法都作出了明確的規(guī)定，并要求這些機(jī)關(guān)按照憲法規(guī)定的職責(zé)，明確分工，各司其職。這說明，我國(guó)憲政體制本身要求國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)必須充分分化，在此基礎(chǔ)上，才強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，如國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督等。但在實(shí)踐中，憲政體制所體現(xiàn)出的上述要求，往往被過分的權(quán)力結(jié)構(gòu)的整合所取代。也就是說，我們常常強(qiáng)調(diào)的是政治體制運(yùn)行的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，而忽視了權(quán)力結(jié)構(gòu)本身的功能分化。而權(quán)力結(jié)構(gòu)功能不能充分分化，不僅會(huì)直接影響各權(quán)力行使機(jī)關(guān)權(quán)力的有效行使，而且還會(huì)嚴(yán)重影響憲政體制本身應(yīng)該具備的糾錯(cuò)功能。以監(jiān)督為例，在我國(guó)的法律條文中，對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的具體規(guī)定，應(yīng)該說并不算少，有些規(guī)定甚至反復(fù)再三制定，但實(shí)施的效果卻難以奏效。這種現(xiàn)象固然有多方面原因，但從體制本身的角度來考察，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力結(jié)構(gòu)功能分化不充分帶來的必然后果。這從一個(gè)側(cè)面告訴我們，如果我們不能從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的功能分化和權(quán)力運(yùn)行的整合這樣一個(gè)帶有根本性的問題上加以解決，體制性腐敗的現(xiàn)象就很難從源頭上得到遏制。

3.要不要建立嚴(yán)格的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任機(jī)制？

在探討從體制上清除腐敗的問題時(shí)，還有一個(gè)重要的理論問題，就是有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機(jī)制問題。所謂黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任機(jī)制，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在選拔任命的過程中以及擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后最終向誰負(fù)責(zé)的問題。這個(gè)看起來似乎不是問題的問題，實(shí)際上與公共權(quán)力的腐敗有著非常密切的聯(lián)系。

按照我國(guó)的憲政體制以及中國(guó)共產(chǎn)黨的建黨宗旨，所有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，不管職位高低，都是人民的公仆，都要堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，因?yàn)檫@些領(lǐng)導(dǎo)干部手中所擁有的權(quán)力，說到底是要代表人民群眾利益的，甚至是直接由人民群眾賦予的。因此，對(duì)黨和人民的事業(yè)負(fù)責(zé)，全心全意為人民服務(wù)，應(yīng)該是每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者必須遵循的準(zhǔn)則。這樣的描述，在理論上應(yīng)該說是無懈可擊的，也是我們一種美好的愿望。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，這樣一種美好的目標(biāo)模式，在我們的體制運(yùn)作中，似乎還沒有形成一套有效的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。換句話說，我們的目的不是簡(jiǎn)單地提出一個(gè)美好的目標(biāo)，關(guān)鍵是要解決如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的責(zé)任機(jī)制。恰恰在這一點(diǎn)上，我國(guó)現(xiàn)行的政治體制和行政體制，似乎都沒能有效地解決這個(gè)問題。

體制中缺乏約束領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)人民利益負(fù)責(zé)的實(shí)現(xiàn)責(zé)任機(jī)制，關(guān)鍵在于人民群眾在很多情況下，無權(quán)選擇領(lǐng)導(dǎo)者，或者只有形式上的選擇權(quán)。其結(jié)果，必然會(huì)出現(xiàn)責(zé)任機(jī)制的變形和扭曲：即從理論上說，絕大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者都會(huì)把向人民群眾負(fù)責(zé)，全心全意為人民服務(wù)之類的口號(hào)掛在口頭上，而實(shí)際上，他們的真正責(zé)任機(jī)制，是千方百計(jì)地向直接擁有決定他們職務(wù)高低、去留的上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這種理論與實(shí)際的嚴(yán)重脫節(jié)以及領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任機(jī)制的嚴(yán)重扭曲，不僅助長(zhǎng)了少數(shù)腐敗分子濫用權(quán)力的囂張氣焰，而且也是近年來“買官賣官”等丑惡現(xiàn)象屢禁不止的重要根源。這就告訴我們，從體制上改革目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度，把黨政領(lǐng)導(dǎo)干部被扭曲了的責(zé)任機(jī)制糾正過來，就成為從體制上清除腐敗的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。