內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經(jīng)濟時代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟時代正向我們走來。由于經(jīng)濟對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)強烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟時代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機關(guān)，而不宜稱為管理機關(guān)，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經(jīng)濟時代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟時代正向我們走來。由于經(jīng)濟對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)強烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟時代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機關(guān)，而不宜稱為管理機關(guān)，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

內(nèi)容摘要：本文主要論述隨著人類進入知識經(jīng)濟時代，行政執(zhí)法方式也隨之變革，通過論述知識經(jīng)濟與行政法治的關(guān)系較全面的了解行政執(zhí)法方式變革的必要性及其內(nèi)涵，并主要從以下三大方面闡述：一、行政執(zhí)法方式的多樣化；二、行政執(zhí)法方式的非權(quán)利化；三、行政執(zhí)法方式的法治化、公開化。

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟、行政執(zhí)法方式、行政職能、服務(wù)行政、法治行政、創(chuàng)新。

一、行政執(zhí)法方式變革與知識經(jīng)濟的關(guān)系以及其變革的必要性

人類跨越了幾千年的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代和幾百年的工業(yè)經(jīng)濟時代之后，隨著以電子計算機為代表的微電子技術(shù)，光導(dǎo)纖維、生物工程、新材料、新能源、空間技術(shù)等新技術(shù)群的產(chǎn)生也發(fā)展，歷史的車輪自然使以知識和信息的生產(chǎn)、分配、傳播和使用為基礎(chǔ)、以創(chuàng)造性人力資源為依托、以高科技產(chǎn)業(yè)和智業(yè)為支柱的知識經(jīng)濟時代正向我們走來。由于經(jīng)濟對法治的基礎(chǔ)性作用，新的經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)強烈地震憾著工業(yè)經(jīng)濟社會法治根基，已經(jīng)引起并必將繼續(xù)推動行政法治的全面變革，即行政法治觀念革新、行政組織法治變革，行政立法制度創(chuàng)新、行政執(zhí)法方式變革等。為迎接知識經(jīng)濟時代的到來和挑戰(zhàn)，本文擬對行政執(zhí)法方式變革方面作些初步探討。

行政機關(guān)在本質(zhì)上是執(zhí)法機關(guān)，而不宜稱為管理機關(guān)，不管是從理論上分析還是從實定法觀察。行政機關(guān)的行政行為也主要是執(zhí)法行為，行政職能實現(xiàn)主要是通過行政執(zhí)法行為進行的；而不同的執(zhí)法方式又直接影響或制約行政職能的實現(xiàn)。因而，在知識經(jīng)濟的背景下，行政職能的轉(zhuǎn)變客觀上要求與之相適應(yīng)的行政執(zhí)法方式。當(dāng)然，這種變革并非對現(xiàn)有的行政執(zhí)法全盤拋棄，進行暴風(fēng)驟雨般的革命。經(jīng)濟條件之間的連續(xù)性，國家政治經(jīng)濟改革的漸進性，以及法律和法治觀念發(fā)展的相對獨立性和繼承性，決定了行政執(zhí)法方式的變革只是在人類實踐中已取得成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，因應(yīng)新經(jīng)濟形態(tài)的要求和政治經(jīng)濟制度的改革，對工業(yè)社會的執(zhí)法方式進行改良，賦予新的時代精神。為此，我們認(rèn)為，知識社會行政執(zhí)法形式的發(fā)展趨勢和總體要求是行政執(zhí)法方式的多樣化、非權(quán)力化、法治化和公開化。

二、行政執(zhí)法方式的多樣化

公檢法司是國家專政機關(guān)，其職能是代表國家執(zhí)行法律，肩負(fù)著打擊敵對勢力、懲治違法犯罪、調(diào)解內(nèi)部矛盾、維護社會穩(wěn)定的任務(wù)和職能，可以說任務(wù)明確、職能專一。但隨著社會的發(fā)展和形勢的需要，政法機關(guān)在公平、公正、公開、高效地完成上述工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，還要緊緊抓住振興本地經(jīng)濟，立足職能、著眼全局，努力為本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

一、法機關(guān)在為我市經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)過程中存在的問題及原因

1、政法隊伍部隊分人員素質(zhì)不高

當(dāng)前在政法機關(guān)中，有部分人員在新的形勢下，沒有以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為指導(dǎo)，沒有將科學(xué)、正確地處理打擊犯罪的“顯績”與發(fā)展經(jīng)濟的“潛績”的關(guān)系，沒有真正形成依法辦事的作風(fēng)，執(zhí)法人員的執(zhí)法觀念落后，難以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的變化。

2、服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展思想認(rèn)識不到位

主要體現(xiàn)在如在大局意識、開拓創(chuàng)新意識淡化，責(zé)任感、使命感、緊迫感不強，營造經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的氛圍不濃，思想僵化，機械教條執(zhí)法，不注重法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一，這些觀念明顯的與新形勢下對政法機關(guān)的要求不相適“發(fā)展才是硬道理”，經(jīng)濟發(fā)展是一切工作的出發(fā)點和最終目的。一個地方經(jīng)注發(fā)展需要有良好的法制環(huán)境，公檢法司作為政法機關(guān)，理應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，為保障經(jīng)濟健康快速發(fā)展創(chuàng)造良好軟環(huán)境。應(yīng)。

伴隨著我國經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，政法工作在加強社會管理、維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟危機對我市經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大沖擊的大環(huán)境下，政法機關(guān)深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀，立足經(jīng)濟發(fā)展變化，不斷改進執(zhí)法方式方法，以服務(wù)企業(yè)為重點，努力提高服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的能力和水平則具有更為重大的意義。

一、新形勢對政法工作提出的新需求

1、要在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局上取得更大成效。要積極為各類市場主體提供司法服務(wù)，依法調(diào)處經(jīng)濟糾紛，打擊經(jīng)濟犯罪，維護良好經(jīng)濟秩序；推動建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，抓好矛盾糾紛排查化解、治安問題排查整治，維護良好社會秩序；嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，不斷提高辦案質(zhì)量和效率，維護良好法律秩序。

2、要在維護社會公平正義上取得更大成效。要一手抓思想教育，一手抓司法體制和工作機制改革，在解決辦“關(guān)系案”、“人情案”、“金錢案”和“訴訟難”、“執(zhí)行難”等突出問題上，務(wù)求取得讓人民群眾感受得到的實效。要以完善內(nèi)外部監(jiān)督制約機制為重點，加快政法機關(guān)信息化建設(shè)，大力推廣網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)督，注重運用科技手段解決監(jiān)督不力的問題；加大推進司法民主的力度，除法律規(guī)定保密外，辦案程序、流程、結(jié)果要最大限度地公開，接受公眾監(jiān)督。

3、要在建設(shè)過硬政法隊伍上取得更大成效。要著力加強政治建設(shè)，使政法干警堅定理想信念，自覺踐行為民宗旨，恪守良好職業(yè)道德，始終堅持黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上；著力加強執(zhí)法能力建設(shè)，嚴(yán)把“進口”，暢通“出口”，加強培訓(xùn)，提高執(zhí)法素質(zhì)和水平；著力加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，從政策和體制機制上研究采取措施，使能力強、有經(jīng)驗的政法干警能夠穩(wěn)定在基層第一線，提高基層政法干警執(zhí)法辦案、化解矛盾、做群眾工作的本領(lǐng)；著力加強反腐倡廉建設(shè)，健全審務(wù)、檢務(wù)、警務(wù)、獄（所）務(wù)督查工作機制，嚴(yán)肅查處違法違紀(jì)案件，堅決清除害群之馬。

4、要在創(chuàng)造良好的執(zhí)法司法環(huán)境上取得更大成效。各級黨委政府要支持政法機關(guān)依法履行職責(zé)，排除對執(zhí)法辦案活動的非法干擾；動員組織各方面力量，共同疏導(dǎo)化解矛盾，促進社會和諧；加強法制宣傳和輿論引導(dǎo)，促進公正廉潔執(zhí)法，促進全社會學(xué)法守法用法，維護法律尊嚴(yán)和權(quán)威。政法機關(guān)要健全新聞發(fā)言人制度，主動向公眾及時準(zhǔn)確信息。

一、分類式管理在執(zhí)法過程中的運用及取得成績

樂陵煙草專賣局在長期的執(zhí)法過程中，總結(jié)概括出了“前置式”、“親情式”、“預(yù)警式”、“說理式”和“聯(lián)合式”等執(zhí)法方式，有效提高了執(zhí)法的效率和效果。（一）采用“前置式”、“親情式”執(zhí)法方式，預(yù)防違法行為的發(fā)生煙草專賣執(zhí)法的重點是查出違規(guī)違法經(jīng)營戶，凈化卷煙市場環(huán)境，但是畢竟這種執(zhí)法方式屬于事后的處罰，盡管執(zhí)法打擊了違法犯罪，但是執(zhí)法成本相對比較高。樂陵煙草專賣局嘗試實施“前置式”執(zhí)法放式，具體來講就是讓卷煙經(jīng)營零售戶簽訂守法經(jīng)營承諾書，并針對日常檢查、走訪及特殊節(jié)日突擊檢查中發(fā)現(xiàn)的隱患進行摸底分析。為建立和諧的管理與服務(wù)的社會關(guān)系，樂陵煙草專賣局制定了“送溫暖”走訪活動，同時還專門下發(fā)了《樂陵市煙草專賣局2012年卷煙零售戶致富工程實施方案》，幫助零售戶解決經(jīng)營和生活中的實際問題，拉近與零售戶的距離。通過走訪和深入溝通，對一些煙草零售市場中存在的隱性問題采取提醒、建議、指導(dǎo)、教育等非強制方法予以糾正，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，把好預(yù)防關(guān)，將違法行為扼殺在萌芽中。在這種事前指導(dǎo)中，執(zhí)法人員既注意對相對人個案指導(dǎo)，也注意一些帶有共性的苗頭性、傾向性的問題，及時制定出應(yīng)對措施，有針對性的集中指導(dǎo)，避免醞釀成大的違法事件。（二）采用“預(yù)警式”執(zhí)法，防止案件違法案件惡化樂陵煙草專賣執(zhí)法始終貫徹“教育為主，處罰為輔”的執(zhí)法理念，積極探索柔性執(zhí)法中的預(yù)警機制。對未構(gòu)成行政處罰的輕微違章違規(guī)行為的經(jīng)營戶，采用教育勸導(dǎo)予以預(yù)警，有針對性地推出行政指導(dǎo)建議制度。具體來講就是在實施行政管理活動中，對雖有違法行為但依法不予行政處罰的經(jīng)營戶，以現(xiàn)場進行教育勸導(dǎo)的的形式告知相對人違法行為所在，給予警示預(yù)警，同時提出整改指導(dǎo)意見，讓其了解自己違法問題及可能產(chǎn)生的不良后果，引導(dǎo)其自覺遵守?zé)煵輰Ｙu各項法律法規(guī)，提高卷煙經(jīng)營零售戶的自律能力，預(yù)防輕微違法行為演變成重大違法行為。從執(zhí)法實際反饋效果來看，這種執(zhí)法模式受到相對人的極大歡迎和肯定，很好地緩和了執(zhí)法相對方的矛盾和對立，同時，執(zhí)法人員也借此方法做到了法律宣傳和服務(wù)指導(dǎo)，取得很好的執(zhí)法效果。（三）對于未構(gòu)成犯罪的嚴(yán)重違法行為的經(jīng)營用戶，采用“說理式”處罰方式盡管經(jīng)營零售戶的違法行為事實清楚，依然要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中做到以理服人，尊重相對人的人格權(quán)，杜絕用粗暴的手段和方式進行處罰。具體來講，對于相對人在堅持嚴(yán)格執(zhí)法的前提下，通過辦案人員“口頭式”、“文書式”、“證據(jù)式”說理等方式，說理主要體現(xiàn)在兩個方面：一是違法事實的說理，要求認(rèn)定違法事實必須有確鑿的證據(jù)。二是法律依據(jù)的說理，主要講明違法事實與適用法律的關(guān)系，使其明白行為的危害性而自愿接受處罰，從而實現(xiàn)法律的教育感化功能，緩解了執(zhí)法人員與行政相對人的緊張關(guān)系，提高了執(zhí)法的效率和效果。（四）執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)不屬于職權(quán)范圍的案件，及時移交，確保執(zhí)法的有效性和嚴(yán)肅性煙草執(zhí)法過程中，針對違法犯罪行為要將案件及時移交公安機關(guān)，對于涉及工商管理職能的案件，及時移交工商管理部門，杜絕超越職權(quán)執(zhí)法情況的發(fā)生。2012年1-12月樂陵煙草專賣局在執(zhí)法過程中移送工商局無證經(jīng)營案件一起，移送公安機關(guān)涉煙案件兩起；2013年1-5月，移送工商管理部門案件一起，移送公安機關(guān)案件2起。（五）分類管理制度實施以來取得的成績通過實施分類管理，使執(zhí)法過程前移，加強了預(yù)防和預(yù)警機制，減少了卷煙零售戶的違法犯罪率。執(zhí)法過程中采用前置式、預(yù)警式、親情式和說理式執(zhí)法方式，避免了傳統(tǒng)執(zhí)法過程中單一、粗暴的執(zhí)法模式，緩和了執(zhí)法人員與相對人的矛盾，樹立了執(zhí)法人員文明、規(guī)范的執(zhí)法形象，提升了執(zhí)法專賣人員良好的社會形象。樂陵煙草專賣局實施分類管理執(zhí)法方式一年來，違法案件呈現(xiàn)下降趨勢。2012年共查處違法案件57起，其中假煙案件5起。案件總數(shù)2012年57起相比2011年108起下降了47.22%；假煙和煙葉案件2012年5起相比2011年30起下降了83.3%。2012年同一主體同年違法率為1人。2013年1-5月，累計查獲違法涉煙案件18起，與2012年1-5月份違法案件23起相比，同期下降了21.74%。處罰后違法戶都主動履行處罰，沒有一件案件向法院申請強制執(zhí)行，做到了“零錯案”、“零復(fù)議”、“零撤銷”、“零訴訟”。

二、分類管理方式保障機制的建立

（一）嚴(yán)格執(zhí)法程序，使執(zhí)法過程規(guī)范化與文明化《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》對于煙草專賣執(zhí)法的程序作了詳細的規(guī)定，執(zhí)法過程中必須嚴(yán)格按照這一規(guī)定進行執(zhí)法，在執(zhí)法程序中必須保障公開制度、告知制度、說明理由制度、陳述申辯制度和救濟等制度的落實，體現(xiàn)了執(zhí)法主體與相對人之間的人格平等，保護相對人的權(quán)益。同時，在行政處罰和強制中要確保對違法事實的認(rèn)定要有充分確實的證據(jù)，進行處罰或者送達行政處罰書和強制措施時要告知相對人救濟的權(quán)利和方式。執(zhí)法人員特別注意舉止要文明、規(guī)范，語言要具有親和力。為此，樂陵煙草專賣局專門制定《執(zhí)法服務(wù)制度》和《文明執(zhí)法行為規(guī)范》等制度，規(guī)范執(zhí)法人員行為和語言，杜絕因行為舉止或語言不文明激化矛盾。特別強調(diào)作為法律制裁的一種形式，處罰不是目的而是一種手段，要從人性化的角度出發(fā)，注重發(fā)揮對相對人的教育功能。（二）建立案后回訪制度，保障行政強制措施和行政處罰的法律效果樂陵煙草專賣局對于已經(jīng)結(jié)案的案件建立了回訪制度，避免過去那種以罰了之的執(zhí)法方式。該規(guī)定要求對于已經(jīng)辦理完畢的案件，要求在結(jié)案后六個月內(nèi)對相對人進行回訪，了解相對人是否整改到位，有無新的違法行為。根據(jù)不同案件的實際情況，可以采用上門、電話、信函等方式進行回訪。特別要求對重大案件必須采取上門回訪的方式。另外，回訪人員由專門的監(jiān)察人員進行，以便了解執(zhí)法人員是否依法行政，接受相對人的咨詢，及時反饋相對人對執(zhí)法措施的意見。通過回訪，一方面監(jiān)督案件的處理的有效落實，同時也調(diào)查辦案人員的執(zhí)法程序是否規(guī)范、文明，有無違法亂紀(jì)的行為。通過對執(zhí)法行為、執(zhí)法過程的全方位監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問題，并予以糾正。專賣局定期對案件回訪制度進行檢查，防止對回訪流于形式。自2002年6月以來，樂陵煙草專賣局對案件回訪率達到100%。（三）建立爭議協(xié)調(diào)制度，解決行政爭議，避免激化矛盾樂陵煙草專賣局根據(jù)市執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)制度的要求成立由法制、專賣、內(nèi)管等部門組成的執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和解決執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中與行政相對人之間發(fā)生的爭議。行政爭議協(xié)調(diào)主要涉及以下三種情形：行政許可過程中引發(fā)的爭議；市場檢查過程中引發(fā)的爭議；案件處理過程中引發(fā)的爭議。除此之外，執(zhí)法過程中發(fā)生的相對人與執(zhí)法人員的行政爭議，在得到相對人同意后，也可以采用爭議協(xié)調(diào)制度。爭議協(xié)調(diào)小組應(yīng)通過分析原因，找準(zhǔn)爭議點，講明所依據(jù)的法律法規(guī)條款、法律后果，取得當(dāng)事人的理解和支持，避免激化矛盾。執(zhí)法方式的改革目前處于起步階段，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和法制環(huán)境的改善，我們相信會有越來的適合中國行政管理特色的執(zhí)法方式涌現(xiàn)出來，并在社會管理中發(fā)揮著更重要的作用。

作者：袁志勇王強單位：山東省德州樂陵市煙草專賣局局長

盡管專項治理是我國公安機關(guān)及其他政府部門普遍采取的社會治理手段,但是,學(xué)術(shù)界對這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對這一治理方式或工作模式的批評居多,而對公安行政專項治理的積極意義挖掘不足,尤其是對這種具有臨時性、間歇性和強制性特征的運動式執(zhí)法模式,何以會成為當(dāng)下中國轉(zhuǎn)型社會中常態(tài)化的公安行政執(zhí)法模式或者社會公共安全管理方式缺乏深入研究。對此,我們必須結(jié)合中國轉(zhuǎn)型社會的治理過程揭示中國公安行政執(zhí)法中的困境,并由此揭示公安行政專項治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國的語境出發(fā)來實效性地看待公安行政專項治理①工作,從而揚其長而抑其弊,畢竟公安行政專項治理作為一項治理手段得到了公安實務(wù)部門的偏好,其實際執(zhí)法效果在民眾中也得到了很大程度的認(rèn)可。對于理論界的質(zhì)疑和批判,公安理論界有必要從行業(yè)視角入手,為其合理性和正當(dāng)性提供辯護,本文正是立基于此。

一、公安行政專項治理的界定及其特征

(一)公安行政專項治理的界定

為了對公安行政專項治理這種執(zhí)法模式形成一個正確的認(rèn)識,我們首先有必要對專項治理的概念進行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個統(tǒng)一的理解平臺防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項治理行動,是我國公安行政執(zhí)法部門比較常用的一種執(zhí)法方式,是公安行政執(zhí)法部門針對社會上所出現(xiàn)的某種違法現(xiàn)象而采取的一種“從嚴(yán)、從重、從快”進行治理的執(zhí)法方式。公安行政專項治理行動屬于我國學(xué)者所稱的運動式執(zhí)法方式,即采取一種廣泛動員的方式、充分調(diào)用各種資源、在集中時段內(nèi)加大執(zhí)法力度、以追求行政效率為目的的行政執(zhí)法方式。公共管理實踐中的專項治理,一般會經(jīng)歷這樣的發(fā)展過程:出現(xiàn)震驚社會的重大惡性事件或者困擾社會公共安全的常發(fā)性行政違法事件,在一定時期內(nèi)快速受到社會公眾或者輿論、媒體的關(guān)注,進而引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的充分重視,領(lǐng)導(dǎo)做出重要指示,政府有關(guān)部門召開緊急會議,統(tǒng)一部署專項整治行動,執(zhí)法部門展開聲勢浩大的檢查、整治行動,最后進行總結(jié)表彰,宣布專項整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規(guī)模最大的打擊群租房的專項行動,這次專項整頓使得中遠兩灣城633家群租戶在數(shù)月內(nèi)消失。這次專項治理行動的參與者包括公安、工商、衛(wèi)生等多家部門,他們通過聯(lián)合執(zhí)法對群租戶進行了專項整治,使社會治安隱患得到了快速消除。又如為了切實維護好春運期間社會治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊聯(lián)合其他警種和有關(guān)部門,大力開展了為期一個月的社會治安大整治專項行動……諸如此類的專項治理行動在中國公安行政執(zhí)法過程中俯拾皆是。公安行政專項治理行動往往是對具有重大社會影響的惡性事件進行集中治理,通過颶風(fēng)式的專項行動如火如荼地開展進行,能夠在短時間內(nèi)取得良好的社會治理效果,因而得到了社會基層群眾的廣泛支持。這一活動充分體現(xiàn)了公安部門對關(guān)系人民重大利益事件的高度關(guān)注,體現(xiàn)了公安部門執(zhí)法為民、立警為公的執(zhí)政策略,是公安部門快速回應(yīng)人民群眾需要的一種表現(xiàn)。

(二)公安行政專項治理的特征

專項治理行動作為我國公安機關(guān)經(jīng)常采用的行政執(zhí)法方式,是我國在建設(shè)中國特色社會主義法治國家初級階段而采取的運動式執(zhí)法方式,這一執(zhí)法方式區(qū)別于制度性執(zhí)法方式。所謂制度性執(zhí)法,是執(zhí)法部門根據(jù)法律規(guī)定,在執(zhí)法過程中嚴(yán)格遵循執(zhí)法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進行常態(tài)式執(zhí)法,而不是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人意志對執(zhí)法活動進行部署,針對社會的治安情況而采取“寬猛相濟”原則的運動式執(zhí)法。具體說來,公安行政專項治理行動這一執(zhí)法模式具有如下特征:

為深入貫徹落實生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》文件精神，按照生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境執(zhí)法局《關(guān)于落實監(jiān)管執(zhí)法正面清單相關(guān)工作的通知》的要求，結(jié)合我區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法工作實際，制定本工作方案。

一、指導(dǎo)思想

以關(guān)于病毒肺炎疫情防控工作的一系列重要指示精神為指導(dǎo)，堅決貫徹黨中央關(guān)于統(tǒng)籌推進肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展的決策部署，認(rèn)真落實生態(tài)環(huán)境部、省委省政府和省生態(tài)環(huán)境廳、市委市政府和市生態(tài)環(huán)境局的相關(guān)工作要求，通過建立實施監(jiān)督執(zhí)法正面清單，進一步集中有限執(zhí)法資源，探索優(yōu)化執(zhí)法方式，推動分類管理新模式，幫助指導(dǎo)企業(yè)嚴(yán)格遵守生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)，支持企業(yè)渡過難關(guān)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

二、工作措施

（一）周密籌劃部署，建立企業(yè)清單

按照廳執(zhí)法局要求，依據(jù)監(jiān)督執(zhí)法正面清單（見附件1，以下簡稱“正面清單”），結(jié)合本區(qū)實際情況，研究制定本實施方案，進一步細化標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施要求。經(jīng)過全面梳理、認(rèn)真核實轄區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)，列出符合條件的企業(yè)清單，填寫“區(qū)納入正面清單企業(yè)名單”（見附件2），將根據(jù)實際情況實時進行動態(tài)調(diào)整。

1行政指導(dǎo)概述

1．1行政指導(dǎo)的起源和發(fā)展。根據(jù)行政執(zhí)法行為是否帶有強制性，行政執(zhí)法方式可以分為強制性和非強制性的方式，也就是平常人們說的剛性方式和柔性方式，前者表現(xiàn)為行政檢查、行政處罰、行政強制等形態(tài)，權(quán)力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現(xiàn)為行政指導(dǎo)、行政合同等形態(tài)，權(quán)力色彩平淡，需要相對人與行政主體的合意。行政指導(dǎo)是一種非強制性的執(zhí)法方式。行政指導(dǎo)的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強制手段對于蕭條的日本經(jīng)濟及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導(dǎo)。在國際社會，隨著行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式應(yīng)運而生并逐步發(fā)展起來，并且“日益廣泛運用于各國的經(jīng)濟與行政管理過程中”，例如日本、德國、美國和法國。但是，從總體來看，各國的行政指導(dǎo)立法迄今還比較零散、粗疏且發(fā)展不平衡，比較而言，日本是當(dāng)今制定有關(guān)行政指導(dǎo)法律規(guī)范最多和比較完整的國家。1．2行政指導(dǎo)的概念和特征。行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理的需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的之行為。簡言之，行政指導(dǎo)就是行政機關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)是改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導(dǎo)具有非強制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時，行政指導(dǎo)行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當(dāng)性、自愿性和必要性原則。根據(jù)行政指導(dǎo)對象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導(dǎo)和具體型（個別性）行政指導(dǎo)。政府作為一個公共管理者，其行政指導(dǎo)不僅僅是一種微觀的、個別性調(diào)整手段，如示范、規(guī)勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時也應(yīng)包括非拘束性（指導(dǎo)性）的行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、信息等宏觀性調(diào)整方式，還應(yīng)包括遵循法律位階原則，制定誘導(dǎo)性的法律規(guī)則等普遍性調(diào)整方式。當(dāng)前，實行行政指導(dǎo)的國家大都認(rèn)可其普遍性和個別性兩種形式，只是在實務(wù)中有的國家主要是針對特定相對人而做出具體行政指導(dǎo)，有的國家則并行兼用抽象的和具體的行政指導(dǎo)行為。1．3行政指導(dǎo)在我國行政管理中的運用狀況。21世紀(jì)初，行政指導(dǎo)在福建省泉州市等工商系統(tǒng)進行試點，后在總結(jié)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，在全國工商系統(tǒng)以及江蘇省蘇州市進行了推廣。目前國務(wù)院一些部委以及一些省市通過制定統(tǒng)一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺過一些行政指導(dǎo)法律規(guī)范，用于調(diào)整行政指導(dǎo)行為，如國家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門規(guī)章《工商行政管理機關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)為“行政指導(dǎo)”；2010年北京市在規(guī)范性文件《北京市人民政府關(guān)于進一步加強和改善行政執(zhí)法工作的意見》中指出要全面推行行政指導(dǎo)，隨后，行政指導(dǎo)在北京各個行政執(zhí)法領(lǐng)域都有所實踐。北京市工商管理局、城管等部門還出臺了專門的規(guī)范性文件以及行政指導(dǎo)文書范本。截至目前，特別是在工商管理領(lǐng)域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機關(guān)，在實施行政指導(dǎo)方面已經(jīng)取得了非常顯著的效果。這主要體現(xiàn)在改善與相對方的關(guān)系、幫助相對方發(fā)展、促進行政執(zhí)法和提高行政效率等方面。同時，在行政管理實務(wù)中，行政指導(dǎo)作為一類新型的行政管理方式，由于在理論和實踐中都還不太成熟，在行政指導(dǎo)的制度建設(shè)、程序規(guī)范以及監(jiān)督約束方面還需要進一步完善。

2水行政執(zhí)法實踐中行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及問題

2．1現(xiàn)狀。在我國，行政指導(dǎo)畢竟是一種非強制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務(wù)管理領(lǐng)域的理論和實踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執(zhí)法中，尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項文件，但是上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)工作實踐中已大量存在，既有針對不特定多數(shù)人的制定規(guī)范性文件的指導(dǎo)方式，也有針對特定相對人的提醒、建議、規(guī)勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶按期辦理排水證，集中約談超標(biāo)排水單位，規(guī)勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執(zhí)法實踐中，行政指導(dǎo)主要適用于以下情形：（1）通過官方網(wǎng)站和服務(wù)窗口等平臺向全民宣告相關(guān)信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務(wù)。例如，在行政審批大廳發(fā)放《辦事指南？，既可節(jié)省行政相對人辦事時間，又可提髙行政機關(guān)辦事效率。（2）指導(dǎo)幫助行政相對人完善涉水事務(wù)行為，預(yù)防或者避免行政相對人違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生。例如，在北京市水務(wù)局層面，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對開辦餐館的單位制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件，對這類商戶的取水和排水行為予以事前指導(dǎo)。（3）法律法規(guī)雖賦予行政管理機關(guān)監(jiān)管職責(zé)，但未明確監(jiān)管措施和手段或處罰權(quán)在其他部門。例如，根據(jù)《北京市河湖保護管理條例》第三十二條，為了保護群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動但存在危險的水域，水政監(jiān)察人員發(fā)放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實施行政處罰相結(jié)合使用。在執(zhí)法實踐中，在“處罰與教育相結(jié)合”原則的指導(dǎo)下，執(zhí)法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會對相對人做說服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導(dǎo)一般存在這樣幾種情況：一是先指導(dǎo)，后不處罰；二是先指導(dǎo)，后處罰，之后再指導(dǎo)；三是先處罰，后進行指67導(dǎo)。例如，餐飲單位未安裝隔油設(shè)施，經(jīng)告誡并指導(dǎo)，行政相對人主動安裝了隔油設(shè)施，因而依法對其不予處罰。又如，對于在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的無家可歸、撿拾廢品人員在進行了說服教育、規(guī)勸引導(dǎo)之后行政相對人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執(zhí)法人員引導(dǎo)行政相對人到社會救助站尋求幫助。再如，在對私自接入公共排水管網(wǎng)排放污水的餐飲戶進行處罰之后，執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)市排水集團上門解決該餐飲戶排水難問題，最終將其排水管線接入了市政污水管線。上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒有對于行政指導(dǎo)這一執(zhí)法方式予以明確界定，這類行為被作為一般的監(jiān)管行為來看待，或者在行政處罰案件中實施了，但是在執(zhí)法文書中沒有被體現(xiàn)出來。2．2存在的問題。2．2．1對行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一。在水務(wù)工作實踐中，對行政指導(dǎo)的理解和運用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認(rèn)為在執(zhí)法中的一切指導(dǎo)、幫助行為都屬于行政指導(dǎo)，包括在行政處罰、行政許可、行政強制案件過程中前、中、后的指導(dǎo)行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以指導(dǎo)形式結(jié)案的行政行為。作為執(zhí)法方式之一的行政指導(dǎo)應(yīng)取其廣義還是狹義，還沒有統(tǒng)一和明確。同時，對于行政指導(dǎo)具體包括哪些方式也沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。這將不利于水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的開展和推進。2．2．2缺乏行政指導(dǎo)考核激勵機制。對于水務(wù)執(zhí)法實踐中已經(jīng)存在的大量的行政指導(dǎo)行為，包括市水務(wù)局層面的普遍性行政指導(dǎo)以及各被授權(quán)單位的具體行政指導(dǎo)行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒有納入依法行政考評體系，有礙于激發(fā)行政管理單位開展行政指導(dǎo)的積極性以及其作用的充分發(fā)揮。2．2．3缺乏相關(guān)規(guī)范性文件及文書規(guī)范。雖然行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式在實踐中已廣泛應(yīng)用，但是目前我國尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項法律法規(guī)，僅有少數(shù)部委及一些地方政府推出的規(guī)范性文件。北京市、水利部還沒有出臺行政指導(dǎo)方面的政策文件，直接影響到這一執(zhí)法方式的實踐和推廣。所以需要出臺一些效力等級較高的法律文件作為實施行政指導(dǎo)工作的法律依據(jù)，使其規(guī)范化、制度化。

3界定和推廣水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的措施建議

3．1明確水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的涵義，制定實施規(guī)則。當(dāng)前人們通常在兩種情境中使用“行政指導(dǎo)”一詞。一種是廣義的行政指導(dǎo)，包括在實施其他強制措施前、中、后過程中的一切指導(dǎo)行為。另一種是狹義的行政指導(dǎo)，與行政處罰、行政強制等同為執(zhí)法方式的一種，作為一種執(zhí)法方式在執(zhí)法實踐中予以推廣運用。借鑒其他部門的做法以及結(jié)合水務(wù)系統(tǒng)的實際情況，建議將行政指導(dǎo)限定為在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以行政指導(dǎo)方式結(jié)案的行政行為。在行政處罰等強制性措施前、中、后過程中實施的行政指導(dǎo)，不單獨拿出來作為行政指導(dǎo)看待，但是應(yīng)體現(xiàn)在行政處罰等案件的法律文書中，也是對“處罰與指導(dǎo)相結(jié)合”原則的肯定和激勵。而且，借鑒理論研究和其他部門實踐的基礎(chǔ)上，可以在水務(wù)系統(tǒng)選取部分單位進行試點，逐步探索出適合運用水務(wù)行政指導(dǎo)的執(zhí)法事項并予以明確，進而制定出相應(yīng)的水務(wù)系統(tǒng)行政指導(dǎo)工作規(guī)則和文書范本，使水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)在內(nèi)容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級部門為行政指導(dǎo)提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時給予法律和政策上的支持，將給予行政指導(dǎo)在水務(wù)系統(tǒng)的開展以大力推進。另外，開展行政指導(dǎo)，如果沒有充足的資金投入，將難以保證得到積極開展，所以各級政府部門應(yīng)該加大資金投入，排除開展過程中的物質(zhì)干擾。3．3修訂依法行政考核標(biāo)準(zhǔn)，將行政指導(dǎo)納入其中。根據(jù)不同層級水政監(jiān)察工作適用的行政指導(dǎo)不同的情況，例如在較高層級的水政監(jiān)察機關(guān)抽象性行政指導(dǎo)的考核比例應(yīng)大于基層水政監(jiān)察機關(guān)的比例，應(yīng)針對不同層級水政監(jiān)察工作分別制定匹配的考核評定標(biāo)準(zhǔn)，使對水政監(jiān)察工作的考核更加科學(xué)，一方面有利于形成行政指導(dǎo)的激勵機制，另一方面也有利于形成對行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督。3．4積極開展調(diào)查研究和宣傳培訓(xùn)。在開展行政指導(dǎo)的同時，應(yīng)經(jīng)常開展實踐調(diào)查和問題研究，及時對行政指導(dǎo)工作進行調(diào)整和規(guī)范。而且，在水務(wù)行政指導(dǎo)推行的初期，應(yīng)有計劃、有針對性地組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強水務(wù)干部對行政指導(dǎo)的認(rèn)知，進而依法適時地運用行政指導(dǎo)，提高行政效能，達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。水務(wù)系統(tǒng)在推行行政指導(dǎo)的同時，應(yīng)認(rèn)識到行政指導(dǎo)行為作為一種非強制的柔性管理方式，是在督促行政機關(guān)依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一的原則下，逐步形成以人為本、剛?cè)岵男姓芾砗托姓?zhí)法模式，提升管理和服務(wù)效能，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。

一、依法行政對于西部地方政府管理創(chuàng)新具有特殊意義

(一)依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的重要路徑

1依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的必由之路。中國國情決定了西部大開發(fā)是有計劃、有組織、有目的的政府性開發(fā)行為，離開了政府的直接參與和支持，離開了政府的規(guī)劃、投入、調(diào)控和管理，西部大開發(fā)將不可能順利實施。無數(shù)事實如西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)、青藏鐵路、西部退耕還林還草等重大生態(tài)環(huán)境保護等不斷證明，政府的直接參與是順利實施西部大開發(fā)的有力保障。但政府如何參與西部大開發(fā)，參與到什么程度，怎樣才能做到權(quán)力不越位、不缺位和不錯位，卻還是一項需要認(rèn)真調(diào)查研究的重大理論和實踐課題。到目前為止，實踐不斷地證明，政府特別是西部地區(qū)的政府要適應(yīng)西部大開發(fā)的實際需要，只有不斷進行管理上的創(chuàng)新——全面依法行政，才能適應(yīng)西部大開發(fā)的發(fā)展需要，也才能把西部大開發(fā)實施好，為全面落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建設(shè)小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

2依法行政是西部地方政府管理創(chuàng)新的核心內(nèi)涵。政府管理創(chuàng)新是一項全新的課題，涉及到政府管理的方方面面。內(nèi)容十分龐雜。選擇什么切入點進行創(chuàng)新，怎樣創(chuàng)新，創(chuàng)新到什么程度才能做到有的放矢，適應(yīng)西部大開發(fā)的實際發(fā)展需要，這是需要做出明確回答的。就中國實施西部大開發(fā)的外部環(huán)境來看，中國加入WTO，成其正式法定成員多年，必須嚴(yán)格按照WTO法定規(guī)則和程序做事。通俗地說，WTO本身就是一套較為規(guī)范和成熟并帶有強制性的規(guī)范國際貿(mào)易的法律制度，這就要求中國各級政府按其法律制度依法行政。就國內(nèi)環(huán)境來看，中國把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家確立為治國的基本方略，因此，各級政府依法行政必然成為其題中應(yīng)有之義，依法行政成為各級政府進行管理創(chuàng)新的基本核心內(nèi)涵。

(二)依法行政是西部地區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的根本保障

1依法行政是西部地方政府落實科學(xué)發(fā)展觀的重要途徑?？茖W(xué)發(fā)展觀不但是一個內(nèi)涵極為豐富的重大理論問題，而且是一個關(guān)乎國家和地方發(fā)展的重要實踐問題，是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，也是西部地區(qū)政府依法行政的基本指導(dǎo)思想?？茖W(xué)發(fā)展觀的四個基本點對于政府依法行政具有重要指導(dǎo)價值?！鞍l(fā)展”是科學(xué)發(fā)展觀的第一要義，表明政府依法行政必須以推動社會發(fā)展為標(biāo)的，同時也促進著依法行政內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展；“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的核心，內(nèi)在規(guī)定著政府依法行政的根本目標(biāo)和實現(xiàn)原則；“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，揭示了依法行政的基本原則是多層面、多維度的；“統(tǒng)籌兼顧”是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，必然成為政府依法行政建設(shè)的路徑模式。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會必須加強政府自身建設(shè)，對于關(guān)系人民群眾切身利益的重大行政決策，要建立健全聽取意見制度、聽證制度、合法性審查制度、集體決定制度和實施后的情況評價等制度。沒有政府依法行政，就難以實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)西部地區(qū)的科學(xué)發(fā)展和和諧發(fā)展。