編者按：本文主要從引言；OECD國家監(jiān)管政策的演變；現(xiàn)階段OECD國家監(jiān)管治理的具體實踐；OECD國家監(jiān)管治理對我國的啟示四個方面進(jìn)行論述。其中，主要包括：促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并提升其應(yīng)變能力、傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是簡單的“命令控制”式的直接干預(yù)模式、“非管制化”和“減少文牘主義”很快讓位于監(jiān)管改革理念、監(jiān)管質(zhì)量管理理念、監(jiān)管政策理念、監(jiān)管治理、監(jiān)管治理的內(nèi)涵：從充分保護(hù)私人投資者和消費(fèi)者權(quán)益的角度，論述監(jiān)管治理的必要性、將監(jiān)管治理安排置于其政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化的大環(huán)境中（制度稟賦）來考慮、OECD實現(xiàn)有效監(jiān)管治理的三要素、轉(zhuǎn)變觀念，引入監(jiān)管治理理念、運(yùn)用多種監(jiān)管工具，并積極推動對RIA的政治承諾、擴(kuò)大政府咨詢和獨立機(jī)構(gòu)的研究

一、引言

有鑒于監(jiān)管型國家的興起與監(jiān)管失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府監(jiān)管改革已成為當(dāng)今世界各國最為重要的政府改革課題之一，其目標(biāo)是促進(jìn)各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并提升其應(yīng)變能力。當(dāng)前的監(jiān)管改革是希望透過制度與流程的設(shè)計以引導(dǎo)發(fā)展出一個更為健全及符合民主治理精神的監(jiān)管系統(tǒng)，同時促進(jìn)目前多層次監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)間地協(xié)調(diào)與配合，以期最終能矯正監(jiān)管失靈現(xiàn)象并完成社會各組成部分自我治理與自我監(jiān)管。

美國著名公共行政學(xué)者DavidH．Rosenbloom曾定義公共行政為：“政府立法、行政、司法部門對社會進(jìn)行全部或局部監(jiān)管或提供服務(wù)的過程?！闭墓δ苷且云鋵竦摹胺?wù)”或“監(jiān)管”過程來實現(xiàn)。正如OECD公共管理委員會(PublicManagementCommittee)所指出的，監(jiān)管質(zhì)量對于經(jīng)濟(jì)績效及政府在改善公民生活質(zhì)量方面所做努力的效果，都至關(guān)重要。以O(shè)ECD為代表的發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家首次提出了監(jiān)管治理理念，目前已有一半以上的OECD國家在監(jiān)管治理理念的指導(dǎo)下確定了不同性質(zhì)的監(jiān)管政策質(zhì)量評估方案及立法。為了使我國監(jiān)管改革能更符合公民的利益，以實現(xiàn)善治，有必要將監(jiān)管治理作為監(jiān)管政策制定與執(zhí)行過程中重要的遵循準(zhǔn)則與規(guī)范架構(gòu)。在這方面，OECD國家監(jiān)管政策從干預(yù)主義到監(jiān)管治理的演變，對我國監(jiān)管改革具有重要的參考價值、典型意義和借鑒作用。

二、OECD國家監(jiān)管政策的演變

自20世紀(jì)80年代以來，OECD國家監(jiān)管政策經(jīng)歷了從干預(yù)主義到監(jiān)管治理的演變過程，經(jīng)歷了如下幾個階段

從1990年3月19日上海證券交易所成立開業(yè)到2004年末，經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經(jīng)從最初的地區(qū)性市場迅速發(fā)展成為有一定規(guī)模的全國性市場。上市公司數(shù)量不斷增加，結(jié)構(gòu)有所改善；市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，直接融資功能進(jìn)一步增強(qiáng)；投資者開戶數(shù)不斷增加，機(jī)構(gòu)投資者比重不斷提高；證券公司、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員也不斷增加。我國的證券監(jiān)管對證券市場的發(fā)展起到了重要的引導(dǎo)、推動和促進(jìn)作用。并且，隨著證券市場的發(fā)展，證券監(jiān)管體系也逐步建立。

但與此同時出現(xiàn)的情況是：上市公司經(jīng)營業(yè)績普遍滑坡，“一年績優(yōu)、二年績平、三年ST、四年P(guān)T”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續(xù)惡化與中國宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)走好形成了鮮明的對比。各類違法違規(guī)現(xiàn)象增多，造假欺詐、內(nèi)幕交易、股市操縱、購買審計與審計舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規(guī)范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機(jī)心態(tài)參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現(xiàn)最好時)，市價總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經(jīng)達(dá)到近400億元。而與此同時，中國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，國際化程度日益提高，企業(yè)的再融資需求旺盛。越來越多的優(yōu)秀大型企業(yè)，尤其是作為國家重要戰(zhàn)略資源的優(yōu)質(zhì)上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數(shù)據(jù)說明，發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經(jīng)成為我國證券市場和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法回避和亟待解決的關(guān)鍵問題。然而，在理論界和證券業(yè)界的大多數(shù)政策建議都集中在提高監(jiān)管能力、拓展監(jiān)管權(quán)限和擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)模等方面。筆者認(rèn)為，政府證券監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變，才是目前完善我國證券監(jiān)管體系的關(guān)鍵。

1我國證券監(jiān)管的過度集權(quán)

我國股市的市場管理體制自20世紀(jì)90年代末期以來向證券監(jiān)管部門集權(quán)的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權(quán)的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發(fā)展的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，成為整個股市監(jiān)管體系的一個“一線監(jiān)管單位”，它的市場組織功能已經(jīng)基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經(jīng)營。

其實，這并非當(dāng)初的本意在上個世紀(jì)9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報價系統(tǒng))和NET(全國電子交易系統(tǒng))，以及1993年8月l8日試運(yùn)行的淄博證券交易自動報價系統(tǒng)。當(dāng)時的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實行由當(dāng)?shù)卣鞴?、理事會實際管理的模式。這些不同的交易系統(tǒng)的出現(xiàn)，很適合中國多層次經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況。

一、加強(qiáng)地方政府金融監(jiān)管責(zé)任的迫切性

1．多頭監(jiān)管，監(jiān)管責(zé)任模糊當(dāng)前地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體十分復(fù)雜，除大多數(shù)銀行類金融機(jī)構(gòu)和地方性證券公司、保險公司分屬一行三會監(jiān)管外，其他非銀行類地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體五花八門，多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管效率極低，狀況百出。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，大多只是在風(fēng)險發(fā)生后進(jìn)行查處，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管，對金融風(fēng)險的認(rèn)識不足，監(jiān)管責(zé)任不明確。二是在多頭監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)監(jiān)管空白和重復(fù)監(jiān)管的問題，如銀監(jiān)會不承認(rèn)農(nóng)村資金合作社的合法性，對農(nóng)村資金合作社的監(jiān)管責(zé)任由省級農(nóng)業(yè)委員會承擔(dān)，非專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難對其進(jìn)行專業(yè)有效的監(jiān)管，使其陷入監(jiān)管真空;而對于農(nóng)村信用社，各級政府占有股份具有管理權(quán)，這又與銀監(jiān)會產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管的矛盾。三是某些領(lǐng)域如非法集資監(jiān)管責(zé)任不明，一旦出現(xiàn)風(fēng)險，各監(jiān)管主體相互推卸責(zé)任。2．監(jiān)管手段落后，監(jiān)管方式單一目前地方金融監(jiān)管主要以行政手段為主，具體采取行政檢查和行政罰款等措施，對法律手段和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用能力不足。這一方面是因為地方性監(jiān)管主體的監(jiān)管人員素質(zhì)不高，監(jiān)管資源有限;另一方面是因為監(jiān)管立法不足，運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段的意識薄弱。此外，對于互聯(lián)網(wǎng)金融類的金融風(fēng)險問題，缺乏創(chuàng)新的監(jiān)管手段，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的經(jīng)驗不足［2］。在地方金融監(jiān)管的監(jiān)管方式選擇上，主要是以外部監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一。一是缺乏有效的風(fēng)險事前識別控制能力，往往在風(fēng)險發(fā)生之后采取罰款取締等手段;二是缺乏規(guī)范的定量指標(biāo)體系，難以將風(fēng)險進(jìn)行量化，對金融風(fēng)險的監(jiān)管不科學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)。三是現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管、日常監(jiān)管與重點監(jiān)管不到位，缺乏合理的監(jiān)管計劃。3．地方政府權(quán)責(zé)不一致地方政府是地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險的第一救助人，我國中央政府明確規(guī)定政府對地方金融風(fēng)險承擔(dān)全部責(zé)任，但在金融監(jiān)管方面卻實行中央直接集中管理體制，地方政府對地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力不夠清晰。第一，對于小額貸款公司、典當(dāng)行和融資擔(dān)保公司之類的地方金融機(jī)構(gòu)，我國缺少對地方政府的法律授權(quán)。第二，地方金融辦權(quán)力大小不同，有的地方金融辦只作為協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，并未對地方性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管;而有的地方金融辦則權(quán)力過大，甚至能夠控制信貸指標(biāo)，產(chǎn)生尋租空間［3］。第三，對于其他地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則分散到不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度、監(jiān)管效果存在很大差別，又由于金融機(jī)構(gòu)之間存在業(yè)務(wù)往來，導(dǎo)致監(jiān)管的權(quán)力混亂，各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，難以正確厘清權(quán)責(zé)關(guān)系。4．縣區(qū)級監(jiān)管單位缺位在現(xiàn)行的地方金融監(jiān)管體制中，“一行三會”的監(jiān)管范圍局限于市級，對于縣區(qū)級及以下地區(qū)很少設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。一方面，人民銀行雖在縣區(qū)級設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，但不具備對金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理職責(zé);銀監(jiān)會只在少數(shù)縣區(qū)級地區(qū)設(shè)立辦事處，但辦事處機(jī)構(gòu)簡單，人員配置少，而且不具有檢查權(quán)，對于縣區(qū)級的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管往往力度很小，有名無實;保監(jiān)會和證監(jiān)會在縣區(qū)級不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，只在省級設(shè)點，對縣域證券公司和保險公司的監(jiān)管處于空白。另一方面，僅有的縣區(qū)級金融監(jiān)管單位待遇低，工作環(huán)境差，很難留住優(yōu)秀人才，導(dǎo)致縣區(qū)級監(jiān)管人員的素質(zhì)普遍較低，監(jiān)管能力有限，監(jiān)管效率低。而由于證監(jiān)會和保監(jiān)會在縣區(qū)級并無分支監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致縣區(qū)級的金融監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)、聯(lián)動機(jī)制，無法進(jìn)行監(jiān)管信息共享，難以進(jìn)行全面有效地金融監(jiān)管。5．金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大體現(xiàn)在兩個方面，一是中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，目前中央政府對地方金融監(jiān)管實行的是垂直監(jiān)管，其地方監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)代表的是中央的利益，而地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)以地方政府為主導(dǎo)，代表的是地方政府的利益。在尋求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，中央政府與地方政府容易發(fā)生不一致的情況，這就導(dǎo)致在監(jiān)管過程中中央與地方的協(xié)調(diào)難度較大。二是地方各監(jiān)管主體之間監(jiān)管協(xié)調(diào)難度大，由于地方監(jiān)管主體過多，各監(jiān)管主體間缺乏信息共享機(jī)制和監(jiān)管聯(lián)動機(jī)制，因此金融機(jī)構(gòu)間復(fù)雜的業(yè)務(wù)往來往往導(dǎo)致各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，無法統(tǒng)一調(diào)配資源。地方監(jiān)管主體不全是金融部門，非金融部門對于金融部門的監(jiān)管缺乏有效方法和經(jīng)驗，監(jiān)管能力的差異容易導(dǎo)致一些風(fēng)險漏洞，形成區(qū)域性風(fēng)險。

二、地方政府金融監(jiān)管責(zé)任分析

地方政府對于地方金融機(jī)構(gòu)扮演著監(jiān)管者與管理者的雙重角色，這就意味著地方政府除了擔(dān)負(fù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和控制金融風(fēng)險的責(zé)任外，還擔(dān)負(fù)著促進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展的責(zé)任。地方政府監(jiān)管者與管理者的身份矛盾直接導(dǎo)致了其在地方金融監(jiān)管中的責(zé)任矛盾。

(一)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的首要責(zé)任，也是地方政府加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范金融風(fēng)險的最根本的目標(biāo)。地方政府以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要金融監(jiān)管責(zé)任，其原因在于，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民生活水平的提高是提高地方政府競爭力的重要保障，地方金融是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，對金融進(jìn)行有效地監(jiān)管、防范金融風(fēng)險，是地方經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展的前提和保障。地方金融發(fā)展越快，對地方經(jīng)濟(jì)的支持力度就越大，同時地方金融的發(fā)展好壞也直接反應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r［4］。地方金融監(jiān)管是否有效，地方金融風(fēng)險是否存在，關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和地方政府的形象及利益。

1對醫(yī)藥電子商務(wù)加強(qiáng)政府監(jiān)管的必要性

1.1醫(yī)藥電子商務(wù)在我國的快速健康發(fā)展需要強(qiáng)有力的政府監(jiān)督作為保障醫(yī)藥電子商務(wù)是以醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥公司、銀行、藥品生產(chǎn)單位、醫(yī)藥信息服務(wù)提供商以及保險公司為網(wǎng)絡(luò)成員的電子商務(wù)交易平臺。從以上醫(yī)藥電子商務(wù)的概念中我們不難看出，醫(yī)藥電子商務(wù)包含了醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥公司、銀行、藥品生產(chǎn)單位、醫(yī)藥信息服務(wù)提供商、消費(fèi)者以及保險公司等多個相互聯(lián)系的參與者。雖然，在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行醫(yī)藥電子商務(wù)所經(jīng)歷的實際交易過程十分快捷、方便，交易雙方甚至只用動動鼠標(biāo)就能完成大宗藥品的交易，然而，由于其參與者較多，保障交易順利實施的環(huán)節(jié)較多，而任何一個環(huán)節(jié)都有可能潛藏著欺詐行為，各個參與者在交易過程中，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，比如藥品生產(chǎn)企業(yè)伙同信息服務(wù)商虛假藥品廣告，誤導(dǎo)消費(fèi)者，損害消費(fèi)者的利益。醫(yī)療機(jī)構(gòu)也普遍存在著拖欠藥款問題，往往不能按時支付貨款，從而嚴(yán)重影響生產(chǎn)企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)。這些問題的存在都有可能導(dǎo)致交易無法順利進(jìn)行，甚至影響到人民群眾的生命健康，造成比較嚴(yán)重的后果。那么僅靠各參與者之間的合同約束來規(guī)范彼此之間的權(quán)利和義務(wù)顯然是微不足道的。因此，交易的各方都迫切需要藥品監(jiān)督管理部門加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)督管理來確保交易過程的安全與公正，為醫(yī)藥電子商務(wù)在我國的順利健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的外部保障。

1.2藥品的特殊性要求政府必須加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)的監(jiān)督管理藥品是特殊商品，其質(zhì)量關(guān)系到人們的身體健康與生命安全。因此，必須通過加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)的監(jiān)督管理來確保藥品在互聯(lián)網(wǎng)交易過程及其網(wǎng)下配送過程中的藥品質(zhì)量問題?！吨腥A人民共和國藥品管理法》明確規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)對藥品流通領(lǐng)域的質(zhì)量安全實施全面的監(jiān)督管理。因此，國家食品藥品監(jiān)督管理局對醫(yī)藥電子商務(wù)領(lǐng)域?qū)嵤┱O(jiān)管責(zé)無旁貸。

我國醫(yī)藥市場體系尚不健全、不規(guī)范，藥品流通市場缺乏必要的自律和強(qiáng)有力的監(jiān)督，加之傳統(tǒng)的購藥方式在人們心中已經(jīng)根深蒂固，人們大多還是寧愿多花些錢、費(fèi)些事到實體藥店去購買藥品，也不愿意輕易嘗試網(wǎng)絡(luò)購藥的方便與快捷。社會對于醫(yī)藥電子商務(wù)的淡漠,在客觀上就造成了醫(yī)藥企業(yè)對政府（BTOC）模式的醫(yī)藥電子商務(wù)在我國發(fā)展較為緩慢。因此，醫(yī)藥電子商務(wù)的快速發(fā)展迫切需要政府切實加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)的監(jiān)管以及宣傳的力度，確保網(wǎng)上交易過程中藥品的安全性，使社會逐漸培養(yǎng)出對醫(yī)藥電子商務(wù)較強(qiáng)的認(rèn)同感，以便早日得到廣大消費(fèi)者的普遍認(rèn)可。

1.3政府應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)的監(jiān)管來杜絕網(wǎng)絡(luò)犯罪行為雖然醫(yī)藥電子商務(wù)自身存在諸多優(yōu)勢，其快速發(fā)展確實有利于提高醫(yī)藥企業(yè)的交易效率，降低交易成本；有利于形成有效的企業(yè)與客戶之間的互動機(jī)制，切實保障消費(fèi)者合法權(quán)益；有利于避免或減少醫(yī)藥商業(yè)賄賂及其他不良銷售行為。然而，一種嶄新的商業(yè)模式的出現(xiàn)必然需要政府的有效監(jiān)管來規(guī)范其發(fā)展。否則，這種新興的商務(wù)形式也會給社會各方面乃至于公共安全帶來巨大危害，成為網(wǎng)絡(luò)犯罪的新渠道［1］。

據(jù)報道，澳大利亞不少吸毒和販毒者在互聯(lián)網(wǎng)上匿名交換信息，并進(jìn)行交易。警方苦于沒有法律依據(jù)對此束手無策。澳大利亞警方發(fā)言人稱,網(wǎng)絡(luò)是警方很難觸及和管制的領(lǐng)域，警方雖然可以針對具體的信息采取行動，但如果經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)來自海外，澳大利亞司法部門對此沒有任何制裁權(quán)。在悉尼，一些年輕人經(jīng)常利用互聯(lián)網(wǎng)來購買。悉尼的一些大麻種植者也常在互聯(lián)網(wǎng)上定購大麻種子。這種通過網(wǎng)上交易濫用藥品的情況在歐美國家也普遍存在，令各國政府都為此十分頭疼。可見醫(yī)藥電子商務(wù)是潘多拉魔盒也是一把雙刃劍，我們既要看到醫(yī)藥電子商務(wù)自身的諸多優(yōu)勢，同時也要加強(qiáng)監(jiān)督管理才能保障其能夠順利、健康、快速的發(fā)展。因此，加強(qiáng)對醫(yī)藥電子商務(wù)政府監(jiān)管是十分應(yīng)該和必要的。

所謂政府投資項目，就是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為目的，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。政府投資項目的效率與廉潔狀況，直接影響到資金使用效果和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，直接影響到政府的形象和干群關(guān)系，加強(qiáng)政府投資項目的監(jiān)管是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)義不容辭的職責(zé)。這幾年，*市行政監(jiān)察機(jī)關(guān)一直注重強(qiáng)化這項工作，結(jié)合實際采取了系列監(jiān)管措施，監(jiān)管的項目不斷增加，工作強(qiáng)度越來越大，取得了一定的成績。根據(jù)市紀(jì)委、監(jiān)察局開展學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動的要求，針對我市的政府投資項目監(jiān)管問題進(jìn)行了調(diào)研，客觀總結(jié)了我們前階段的工作情況，認(rèn)真研究工作中存在的問題，著重對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何深化對政府投資項目的監(jiān)管工作提出一些建議。

基本情況

目前，我市的政府投資項目，指使用市本級財政性資金的政府投資項目和市與鹽都、亭湖及市開發(fā)區(qū)聯(lián)建項目，也包括國家、省財政資金投資補(bǔ)助或直接投資的項目。界定是否是財政性資金有9個標(biāo)準(zhǔn)：1.財政內(nèi)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金；2.財政預(yù)算內(nèi)其它支出中用于固定資產(chǎn)投資的資金；3.納入財政預(yù)算管理的專項基金中用于固定資產(chǎn)投資的資金；4.財政預(yù)算外資金中用于固定資產(chǎn)投資的資金；5.政府統(tǒng)借國際金融組織和外國政府貸款、贈款；6.由政府承諾還款的借款資金及利用國債資金；7.轉(zhuǎn)讓、出售拍賣國有資產(chǎn)、經(jīng)營權(quán)所得的國有資產(chǎn)權(quán)益收入；8.土地使用權(quán)出讓金等其它財政性資金中用于固定資產(chǎn)投資的資金；9.政府以土地使用權(quán)等資源、資產(chǎn)作價出資。投資范圍主要包括：農(nóng)業(yè)、水利、能源、交通、城鄉(xiāng)公共設(shè)施等基礎(chǔ)性項目；教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等公益性項目；科技進(jìn)步、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等國家和省重點扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目；政府公共服務(wù)設(shè)施項目。

近年以來，*市紀(jì)委、監(jiān)察局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，整合力量和資源，建立重點項目紀(jì)檢監(jiān)察巡查制，切實強(qiáng)化對政府投資項目實施過程的執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察，確保重點項目實施的高效、廉潔。一方面對項目的外部環(huán)境進(jìn)行巡查。巡查組重點巡查市委、市政府出臺的有關(guān)推動項目實施的各項政策措施是否得到落實，相關(guān)部門和單位在項目立項審批、資金劃撥、工程招標(biāo)、施工建設(shè)、竣工驗收等環(huán)節(jié)的服務(wù)是否規(guī)范、高效，同時也對行政職能部門、項目責(zé)任單位的工作作風(fēng)、工作成效等情況進(jìn)行了監(jiān)督檢查，促進(jìn)各地各單位切實轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提升服務(wù)水平，提高行政效能，強(qiáng)勢推進(jìn)項目建設(shè)。另一方面對項目內(nèi)部運(yùn)作環(huán)節(jié)進(jìn)行巡查。重點巡查項目推進(jìn)的序時進(jìn)度、工程招投標(biāo)、質(zhì)量跟蹤監(jiān)管、專項資金使用管理，以及參建單位工作人員勤政廉政情況。巡查辦通過聯(lián)席會議、工作例會、報告反饋、信息交流、交辦督辦和巡查點評會等途徑，動態(tài)跟蹤巡查工作情況，及時分析研究新情況、新問題，確定各個時期的階段性巡點。在此基礎(chǔ)上，不定期編印《巡查工作簡報》，通報面上情況。據(jù)統(tǒng)計，去年先后組織巡查近25批（次），參加巡查520人次，查糾各類問題260多個，協(xié)調(diào)解決矛盾193多個，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失5600多萬元，為全市經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供了強(qiáng)有力的紀(jì)律保證，得到了市委、市政府的充分肯定和社會各界的好評。

2008年以來，為了應(yīng)對國際金融危機(jī)，黨中央、國務(wù)院做出積極的擴(kuò)內(nèi)需促增長的戰(zhàn)略部署，迎來了新的一輪政府投資建設(shè)項目的高潮。這次政府投資項目涉及面廣，政策性強(qiáng)，是社會和群眾關(guān)注的焦點。根據(jù)中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策落實檢查組和市委、市政府、市紀(jì)委主要負(fù)責(zé)同志要求,市紀(jì)委、監(jiān)察局牽頭會同發(fā)改、財政、審計等部門組成5個檢查組，多次對我市2008年新增中央投資項目中央檢查組已檢查項目暴露出來的問題整改情況和未檢查項目的實施情況進(jìn)行了專項檢查。市委常委、市紀(jì)委書記周福蓮?fù)鞠群笕尉蜋z查工作進(jìn)行專門部署并聽取工作匯報。通過檢查組的現(xiàn)場檢查和跟蹤督查，各縣（市、區(qū)）和市直有關(guān)部門積極響應(yīng)和執(zhí)行中央關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的決策部署，對中央新增投資項目按照相關(guān)要求推進(jìn)有力，成效明顯，“國十條”政策對我市經(jīng)濟(jì)的拉動效應(yīng)正在逐步顯現(xiàn)。

存在問題

1社會轉(zhuǎn)型期的界定與政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

(1)社會轉(zhuǎn)型期的界定。

社會轉(zhuǎn)型期是指當(dāng)代中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會和信息社會、由高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、由人治社會向法治社會、由封閉型社會向開放型社會轉(zhuǎn)變的時期。

(2)政府管理創(chuàng)新的內(nèi)涵。

何謂政府管理創(chuàng)新，主流觀點認(rèn)為:“政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)等的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府的政策法規(guī)、行政體制等方面的一系列新變化”。

政府管理創(chuàng)新內(nèi)涵包括以下幾個方面:

作者：劉國玲單位：陜西國際商貿(mào)學(xué)院商學(xué)院

公職人員公共權(quán)力的實施過程實質(zhì)上是公共利益的分配過程，公民所得到的公共利益來自政府，但直接決定誰享有公共利益的則是政府的公職人員。因此，直接決定公民個人利益的不是抽象的政府，而是具體的某位或某些國家公職人員。相應(yīng)的公民要感激和回報的直接對象也不會是抽象的政府，而是具體的公職人員，于是，利益的主體就發(fā)生了轉(zhuǎn)換，公職人員作為人卻享有了利益主體的權(quán)利。這一結(jié)果沉淀在公職人員心理上的是一種錯覺，認(rèn)為決定利益分配的是他個人的意志。作為政府組織主體的官員及一般公務(wù)員是否適用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，長期以來為人們所諱言。馬基雅維利在為君主設(shè)計統(tǒng)治術(shù)時也注意到了人“避險逐利”的本性。休謨說：“政府是由帶有一切人類弱點的人所組成?！敝袊糯囊恍┱嗡枷爰胰畿髯印⒛拥纫舶褜θ诵缘睦斫庾鳛樽约赫斡^點的起點。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是公共選擇學(xué)派明確將經(jīng)濟(jì)人理念納入政府領(lǐng)域，“公共選擇學(xué)派的基礎(chǔ)是一個從根本上說十分簡單但卻很有爭議的思想－－即擔(dān)任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解”?？娎照f得更明白：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經(jīng)濟(jì)市場轉(zhuǎn)入政治市場之后就由仔細(xì)求利的自利者轉(zhuǎn)變成＇大公無私＇的利他者呢？這是絕不可能的事。”

有學(xué)者從機(jī)構(gòu)利益角度對此進(jìn)行了探討，指出：“政府傳統(tǒng)上被設(shè)定為公共機(jī)關(guān)，代表并謀求社會公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性選擇學(xué)派從＇經(jīng)濟(jì)人假設(shè)＇出發(fā)研究政府與人民的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就有一個政府利益與社會公共利益的關(guān)系問題?！到y(tǒng)的各個部門和不同層次也各有自己的特殊利益。既然這樣，政府系統(tǒng)及其子系統(tǒng)就會有謀求自身利益實現(xiàn)的自利性。”博弈論是研究政策主體的行為發(fā)生直接作用時候的決策以及這種決策的均衡問題的，也就說，當(dāng)一個主體，好比說一個人或一個企業(yè)的選擇受到其他人、其他企業(yè)選擇的影響，而且反過來影響到其他人、其他企業(yè)的選擇時的決策問題和均衡問題。所以在此意義上說，博弈論又稱為“對策論”。所謂博弈，就是指參加競爭的各方為了自身利益最大化而采取的策略。政策執(zhí)行主體的多層次性和利益的多重性，決定了他們在政策執(zhí)行過程中必然會進(jìn)行成本－收益分析，如果其實際收益與預(yù)期收益之間，或本人的收益與他人的收益之間存在差距，就會產(chǎn)生利益相對被剝奪的心理感受，這種利益受損的心理感受將直接導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離政策目標(biāo)的各種行為。中央與地方政府的博弈。中央政府與地方政府的博弈主要是建立在地方利益雙重性的基礎(chǔ)之上的。一方面，地方政府利益與中央政府利益具有內(nèi)在和外在的統(tǒng)一性。中央政府從國民經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展的戰(zhàn)略要求出發(fā)，從而提出一系列發(fā)展政策，保證了國家整體利益和人民基本利益的實現(xiàn)，地方政府也能夠在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，分解和承擔(dān)著國家發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)；另一方面，地方的局部利益與國家整體利益存在著許多矛盾。伴隨中央政府行政權(quán)和財政權(quán)的下放，地方逐漸形成了部門和地方所有制的局面，眾多的權(quán)力和利益主體產(chǎn)生，他們各自追求著自身局部權(quán)力和利益，對中央的政策處理也顯得剛性不足。一些地方政府往往從局部利益出發(fā)，對中央一些不利于本地區(qū)的政策進(jìn)行調(diào)整，有時甚至忽視和違背中央的政策法規(guī)，以達(dá)到本地區(qū)的利益最大化。中央政府與地方政府、上級與下級政府之間的利益矛盾客觀存在，使得政府在行使公共利益代表者身份的同時，作為地方利益或局部利益代表者的傾向性越來越明顯，從而造成了政策執(zhí)行的困難。

如為了搞活經(jīng)濟(jì)，中央曾授予個別沿海地區(qū)在對外經(jīng)濟(jì)活動中可以變通執(zhí)行中央和國家的政策，為了加快落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對偏遠(yuǎn)省份或少數(shù)民族省份進(jìn)行政策保護(hù)或政策傾斜。對少數(shù)地區(qū)和開放地區(qū)的政策優(yōu)惠，不僅很容易誘導(dǎo)那些不享有中央政策優(yōu)惠的地區(qū)去暗中“模仿”特區(qū)和開放區(qū)的變通行為，而且還會刺激他們向中央要類似的甚至更多的特殊權(quán)力，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行中的分散主義普遍化，并造成國家宏觀政策的緊張和政策執(zhí)行的無序。政府官員在政策執(zhí)行中的博弈。在公共選擇理論家們看來，政府不過是一個無意識、無偏好的“稻草人”。因為政府是由政治家和政府官員組成的，政府決策和政府行為是由這些人做出的。因此，政府政策行為和政府目標(biāo)在很大程度上受政治家和官員的利益動機(jī)支配，政策執(zhí)行的有效與否也在很大程度上取決于這些具體的執(zhí)行人員。政府官員在政策執(zhí)行中的博弈主要表現(xiàn)在以下方面：首先，追求政治利益變通執(zhí)行政策。從我國目前的干部考核體制來看，衡量一個干部的政績?nèi)绾?，主要是看他在任期?nèi)產(chǎn)值增加多少，新建了多少項目，所謂“數(shù)字出干部，干部出數(shù)字”。政府官員為了贏得上級和老百姓的好評，謀求自身的政治利益最大化，自然要有選擇性地執(zhí)行那些有利于獲取公眾好感和支持，提升自身形象的政策，對其他政策則暫緩執(zhí)行或變通執(zhí)行。當(dāng)政府官員的利益函數(shù)始終受任期長短制約的時候，就會造成政策執(zhí)行中的“折扣”行為。其次，追求自身經(jīng)濟(jì)利益變通政策執(zhí)行。政府官員為了追求自身經(jīng)濟(jì)利益，在政策執(zhí)行中打著政府利益或國家利益的旗號，大肆進(jìn)行權(quán)錢交易。腐敗，必然會扭曲政府政策執(zhí)行過程，破壞政策執(zhí)行結(jié)果。腐敗的本質(zhì)就是運(yùn)用公共權(quán)力獲取私人利益，表現(xiàn)在政策執(zhí)行中，就是以犧牲政府政策來換取個人的物質(zhì)利益。無論是偉大的馬克思主義，抑或是國內(nèi)外學(xué)者從“經(jīng)濟(jì)人”、博弈論或者是人性基礎(chǔ)上對于政府利益的分析，我們不得不承認(rèn)政府利益的客觀現(xiàn)實性。政府及其政府官員遵循公共利益的價值原則符合社會發(fā)展和政權(quán)存在的基礎(chǔ)，在公共利益基礎(chǔ)上謀求自身利益的現(xiàn)實也客觀存在。這一存在似乎是不可消除的，因此我們應(yīng)該把問題的焦點放在政府利益的價值取向上，如何做到公共性第一，自利性第二？政府機(jī)關(guān)和政府官員如何在政策執(zhí)行中和社會管理中最大限度的體現(xiàn)公共利益？我們又該如何正確的看待政府利益的雙重價值取向？這些問題都有待我們理性的思考和分析。

信用是市場經(jīng)濟(jì)的基石，是?個政府凝聚民心。樹立權(quán)威的關(guān)鍵所在。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷改善，政府管理與公共服務(wù)水平不斷提高。人民對政府的信任也空前提高。但是，我國目前正處于改革攻堅和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。政府管理和公共服務(wù)的水平與人民群眾的期待還存在一定的差距。加強(qiáng)行政管理，清楚認(rèn)識政府角色定位、強(qiáng)化政府信用行為、鞏固升華行政文化，以提高政府的公信力，是現(xiàn)代文明社會發(fā)展和民主政治自身發(fā)展的必由之路。

一、提高政府公信力的重要意義

公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。政府公信力具有重要的作用

首先，它是社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)。信用是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基石和靈魂，完善的信用制度是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件；不講信用，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就無法存在。社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序依賴于全體社會成員對普遍性的行為規(guī)范的遵守和信任。政府是社會秩序與市場秩序的維護(hù)者，政府不守信用，就會破壞整個社會信用的基礎(chǔ)。由此可見，加強(qiáng)政府信用建設(shè)是構(gòu)建社會信用體系的關(guān)鍵。

其次，政府公信力是政府治理社會的基本要求。政府公信力實質(zhì)上是人民群眾對政府履行公共職責(zé)情況的評價，同時也是對政府合法性的檢驗。信用政府能夠增強(qiáng)人民群眾的社會信任感和歸屬感，政府失信則會導(dǎo)致人民群眾對政府信任的喪失，從而造成社會普遍失信，削弱政府的合法性。

第三，政府公信力是社會穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件。政府公信力是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。也是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。政府作為社會信用體系建設(shè)的示范者、倡導(dǎo)者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統(tǒng)一起來，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

摘要：新興證券市場的政府監(jiān)管有著市場無法替代的重要作用，包括強(qiáng)化法律的地位、教育和培養(yǎng)成熟的投資者、一定程度上減少市場失靈等。但是，新興市場的政府本身就是不成熟的，從而造成法律不完善、監(jiān)管者的道德危機(jī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、行政化手段過多、規(guī)范和發(fā)展難以兩全其美等問題。因此新興市場的現(xiàn)實選擇是完善法制體系，對上市公司進(jìn)行徹底市場化，合理設(shè)計監(jiān)管機(jī)構(gòu)，減少行政化手段不斷向市場化跨越。

關(guān)鍵詞：證券市場；政府監(jiān)管；市場調(diào)節(jié)

一、引言

長期以來，證券市場政府監(jiān)管就受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和實務(wù)界人士的詬病，以斯蒂格勒（Stigler）和佩爾茲曼（Peltzman，1976）為代表的“俘獲論”觀點認(rèn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表了相關(guān)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的利益，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)通過尋找代言人說服監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用對自己有利的監(jiān)管政策，監(jiān)管機(jī)構(gòu)最終受該產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的控制；羅納德·麥金農(nóng)和愛德華·肖提出的“金融抑制理論”認(rèn)為發(fā)展中國家中大量的中小企業(yè)被排斥在有組織的金融市場之外，政府監(jiān)管實質(zhì)上是使資金被特權(quán)階層掌控，運(yùn)用效率低下。詹姆士·布坎南運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)證明了政府監(jiān)管失靈的問題。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家格拉斯·諾斯也認(rèn)為政府監(jiān)管的成本大得驚人。經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究成果似乎已經(jīng)表明政府監(jiān)管只會抑制資本市場發(fā)展、增加成本、帶來負(fù)外部性。盡管如此，一個不容回避的現(xiàn)實就是世界上任何一個證券市場都存在政府監(jiān)管，只是成熟市場和新興市場在監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管手段、監(jiān)管層次、監(jiān)管效果上有所差異。特別是一些新興證券市場，政府監(jiān)管的范圍更廣、行政手段更多、監(jiān)管層次更低、產(chǎn)生的影響更大；人們一面害怕不當(dāng)?shù)恼O(jiān)管帶來的負(fù)面影響，一面又希望通過政府監(jiān)管可以促進(jìn)資本市場優(yōu)化資源配置推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府監(jiān)管這只“看得見的手”和市場調(diào)節(jié)這只“看不見的手”在證券市場各有分工、各有優(yōu)劣，世界各國的證券市場實踐表明，任何國家都不可能單靠政府監(jiān)管或者市場調(diào)節(jié)來發(fā)展資本市場，成功的做法往往是將兩者很好地結(jié)合起來。

二、新興證券市場政府監(jiān)管的優(yōu)勢

政府之所以可以在證券市場監(jiān)管中發(fā)揮作用，是因為它是國家權(quán)利的代表，具有強(qiáng)制力，特別是新興市場經(jīng)濟(jì)國家，政府監(jiān)管在證券市場發(fā)展中產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，包括立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、培養(yǎng)教育投資者、減少市場失靈帶來的負(fù)外部性等。

[內(nèi)容摘要]社會養(yǎng)老保險基金“養(yǎng)命錢”具有重要性與特殊性，政府是基金監(jiān)管的主體，但受自身局限性影響，政府監(jiān)管有必要保持適度性，必須引入其他的監(jiān)管主體才能有效實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金監(jiān)管體制必須進(jìn)行改革，構(gòu)建多層次制衡式基金監(jiān)管模式將是一種可行的選擇。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險基金；政府監(jiān)管；適度性；多層制衡模式

近年來，我國社會保障基金規(guī)模逐步擴(kuò)大，截至2006年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項基金累計結(jié)余達(dá)到8006億元，其中養(yǎng)老基金結(jié)余達(dá)5268億元，占基金結(jié)余總量的65.8％。與此同時，發(fā)生在社?；鸸芾眍I(lǐng)域的違規(guī)和犯罪也逐年增加。根據(jù)勞動和社會保障部的消息，全國已發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用社保基金約71億元，涉及上海、寧夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多個省份，違規(guī)主體包括地方政府有關(guān)部門及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，2006年上海市的社?；鸢父且鹆伺e國震驚，由此引發(fā)了人們對于社?；鸨O(jiān)管問題的思考，而養(yǎng)老保險基金以占社保基金結(jié)余總量65.8％的比重，更成為監(jiān)管的主要對象。

一、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管概述

養(yǎng)老保險基金監(jiān)管既是對養(yǎng)老保險基金運(yùn)營與管理的一種過程控制，也是對養(yǎng)老保險基金管理的一種結(jié)果控制。從養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的內(nèi)容可以看出，主要涉及了基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費(fèi)模式、運(yùn)營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規(guī)定等。

之所以要對養(yǎng)老保險基金加以監(jiān)管，動因在于社會養(yǎng)老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養(yǎng)命錢”要采取審慎與科學(xué)管理的態(tài)度，對于托管方和運(yùn)營方要進(jìn)行嚴(yán)格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運(yùn)營的規(guī)范性、安全性、收益性、可持續(xù)性與協(xié)調(diào)性，注意對風(fēng)險的防范和分化。