編者按：本文主要從引言；OECD國家監(jiān)管政策的演變；現階段OECD國家監(jiān)管治理的具體實踐；OECD國家監(jiān)管治理對我國的啟示四個方面進行論述。其中，主要包括：促進各國經濟的發(fā)展并提升其應變能力、傳統(tǒng)的監(jiān)管方式是簡單的“命令控制”式的直接干預模式、“非管制化”和“減少文牘主義”很快讓位于監(jiān)管改革理念、監(jiān)管質量管理理念、監(jiān)管政策理念、監(jiān)管治理、監(jiān)管治理的內涵：從充分保護私人投資者和消費者權益的角度，論述監(jiān)管治理的必要性、將監(jiān)管治理安排置于其政治、經濟、法律和文化的大環(huán)境中（制度稟賦）來考慮、OECD實現有效監(jiān)管治理的三要素、轉變觀念，引入監(jiān)管治理理念、運用多種監(jiān)管工具，并積極推動對RIA的政治承諾、擴大政府咨詢和獨立機構的研究

一、引言

有鑒于監(jiān)管型國家的興起與監(jiān)管失靈現象的出現，政府監(jiān)管改革已成為當今世界各國最為重要的政府改革課題之一，其目標是促進各國經濟的發(fā)展并提升其應變能力。當前的監(jiān)管改革是希望透過制度與流程的設計以引導發(fā)展出一個更為健全及符合民主治理精神的監(jiān)管系統(tǒng)，同時促進目前多層次監(jiān)管治理結構間地協(xié)調與配合，以期最終能矯正監(jiān)管失靈現象并完成社會各組成部分自我治理與自我監(jiān)管。

美國著名公共行政學者DavidH．Rosenbloom曾定義公共行政為：“政府立法、行政、司法部門對社會進行全部或局部監(jiān)管或提供服務的過程?！闭墓δ苷且云鋵竦摹胺铡被颉氨O(jiān)管”過程來實現。正如OECD公共管理委員會(PublicManagementCommittee)所指出的，監(jiān)管質量對于經濟績效及政府在改善公民生活質量方面所做努力的效果，都至關重要。以OECD為代表的發(fā)達市場經濟國家首次提出了監(jiān)管治理理念，目前已有一半以上的OECD國家在監(jiān)管治理理念的指導下確定了不同性質的監(jiān)管政策質量評估方案及立法。為了使我國監(jiān)管改革能更符合公民的利益，以實現善治，有必要將監(jiān)管治理作為監(jiān)管政策制定與執(zhí)行過程中重要的遵循準則與規(guī)范架構。在這方面，OECD國家監(jiān)管政策從干預主義到監(jiān)管治理的演變，對我國監(jiān)管改革具有重要的參考價值、典型意義和借鑒作用。

二、OECD國家監(jiān)管政策的演變

自20世紀80年代以來，OECD國家監(jiān)管政策經歷了從干預主義到監(jiān)管治理的演變過程，經歷了如下幾個階段

從1990年3月19日上海證券交易所成立開業(yè)到2004年末，經過10多年的發(fā)展，我國的證券市場從無到有、從小到大，已經從最初的地區(qū)性市場迅速發(fā)展成為有一定規(guī)模的全國性市場。上市公司數量不斷增加，結構有所改善；市場規(guī)模不斷擴大，直接融資功能進一步增強；投資者開戶數不斷增加，機構投資者比重不斷提高；證券公司、會計師事務所、律師事務所、證券投資咨詢機構及其從業(yè)人員也不斷增加。我國的證券監(jiān)管對證券市場的發(fā)展起到了重要的引導、推動和促進作用。并且，隨著證券市場的發(fā)展，證券監(jiān)管體系也逐步建立。

但與此同時出現的情況是：上市公司經營業(yè)績普遍滑坡，“一年績優(yōu)、二年績平、三年ST、四年PT”成為證券市場廣為人知的一大特色。上市公司盈利持續(xù)惡化與中國宏觀經濟持續(xù)走好形成了鮮明的對比。各類違法違規(guī)現象增多，造假欺詐、內幕交易、股市操縱、購買審計與審計舞弊等案件層出不窮，社會影響惡劣。面對不規(guī)范的市場，投資者要么孤注一擲，以短期投機心態(tài)參與股市，要么對市場失去信心，選擇“用腳投票”。中國證券市場陷入了長期的低迷。中國證監(jiān)會最新數據顯示，截至2005年3月，中國證券市場市價總值為34802．72億元，而2001年6月(近幾年市場表現最好時)，市價總值為53630．58億元；2005年3月的流通市值為10996．52億元，而2001年6月為18866．36億元；籌資額方面，2005年3月銳減為7．92億元，而2000年籌資額曾經達到近400億元。而與此同時，中國經濟迅猛發(fā)展，國際化程度日益提高，企業(yè)的再融資需求旺盛。越來越多的優(yōu)秀大型企業(yè)，尤其是作為國家重要戰(zhàn)略資源的優(yōu)質上市公司，都由于各種原因奔赴海外上市，以解決融資瓶頸。

這些數據說明，發(fā)展和完善證券監(jiān)管體系已經成為我國證券市場和國民經濟發(fā)展無法回避和亟待解決的關鍵問題。然而，在理論界和證券業(yè)界的大多數政策建議都集中在提高監(jiān)管能力、拓展監(jiān)管權限和擴大監(jiān)管機構規(guī)模等方面。筆者認為，政府證券監(jiān)管職能的轉變，才是目前完善我國證券監(jiān)管體系的關鍵。

1我國證券監(jiān)管的過度集權

我國股市的市場管理體制自20世紀90年代末期以來向證券監(jiān)管部門集權的趨勢越來越明顯，這就是中國證券市場最大的問題。證券市場本來是一個最需要創(chuàng)新、最需要競爭的市場，而在這種高度集權的管理體制下，證券交易所日漸失去了市場發(fā)展的規(guī)則主導權，成為整個股市監(jiān)管體系的一個“一線監(jiān)管單位”，它的市場組織功能已經基本退化。這就意味著，在我國，證券市場完全由政府來操作和經營。

其實，這并非當初的本意在上個世紀9O年代初，中國股市除了1990年11月26日成立的上海證券交易所，1990年l2月1日成立的深圳證券交易所外，還有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全國證券市場自動報價系統(tǒng))和NET(全國電子交易系統(tǒng))，以及1993年8月l8日試運行的淄博證券交易自動報價系統(tǒng)。當時的滬深交易所雖然是地方性的，但面向全國開放，實行由當地政府主管、理事會實際管理的模式。這些不同的交易系統(tǒng)的出現，很適合中國多層次經濟結構的狀況。

一、加強地方政府金融監(jiān)管責任的迫切性

1．多頭監(jiān)管，監(jiān)管責任模糊當前地方金融機構的監(jiān)管主體十分復雜，除大多數銀行類金融機構和地方性證券公司、保險公司分屬一行三會監(jiān)管外，其他非銀行類地方金融機構的監(jiān)管主體五花八門，多頭監(jiān)管導致監(jiān)管效率極低，狀況百出。一是部分監(jiān)管主體缺乏專業(yè)監(jiān)管能力，監(jiān)管手段落后，大多只是在風險發(fā)生后進行查處，缺乏有效的事前和事中監(jiān)管，對金融風險的認識不足，監(jiān)管責任不明確。二是在多頭監(jiān)管過程中容易出現監(jiān)管空白和重復監(jiān)管的問題，如銀監(jiān)會不承認農村資金合作社的合法性，對農村資金合作社的監(jiān)管責任由省級農業(yè)委員會承擔，非專業(yè)監(jiān)管機構很難對其進行專業(yè)有效的監(jiān)管，使其陷入監(jiān)管真空;而對于農村信用社，各級政府占有股份具有管理權，這又與銀監(jiān)會產生重復監(jiān)管的矛盾。三是某些領域如非法集資監(jiān)管責任不明，一旦出現風險，各監(jiān)管主體相互推卸責任。2．監(jiān)管手段落后，監(jiān)管方式單一目前地方金融監(jiān)管主要以行政手段為主，具體采取行政檢查和行政罰款等措施，對法律手段和經濟手段運用能力不足。這一方面是因為地方性監(jiān)管主體的監(jiān)管人員素質不高，監(jiān)管資源有限;另一方面是因為監(jiān)管立法不足，運用法律手段、經濟手段的意識薄弱。此外，對于互聯(lián)網金融類的金融風險問題，缺乏創(chuàng)新的監(jiān)管手段，運用網絡技術手段進行監(jiān)管的經驗不足［2］。在地方金融監(jiān)管的監(jiān)管方式選擇上，主要是以外部監(jiān)管為主，監(jiān)管方式單一。一是缺乏有效的風險事前識別控制能力，往往在風險發(fā)生之后采取罰款取締等手段;二是缺乏規(guī)范的定量指標體系，難以將風險進行量化，對金融風險的監(jiān)管不科學不嚴謹。三是現場監(jiān)管和非現場監(jiān)管、日常監(jiān)管與重點監(jiān)管不到位，缺乏合理的監(jiān)管計劃。3．地方政府權責不一致地方政府是地方金融機構發(fā)生風險的第一救助人，我國中央政府明確規(guī)定政府對地方金融風險承擔全部責任，但在金融監(jiān)管方面卻實行中央直接集中管理體制，地方政府對地方金融機構的監(jiān)管權力不夠清晰。第一，對于小額貸款公司、典當行和融資擔保公司之類的地方金融機構，我國缺少對地方政府的法律授權。第二，地方金融辦權力大小不同，有的地方金融辦只作為協(xié)調管理機構，并未對地方性金融機構進行監(jiān)管;而有的地方金融辦則權力過大，甚至能夠控制信貸指標，產生尋租空間［3］。第三，對于其他地方金融機構的監(jiān)管權力按照“誰審批、誰負責”的原則分散到不同的監(jiān)管機構，監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度、監(jiān)管效果存在很大差別，又由于金融機構之間存在業(yè)務往來，導致監(jiān)管的權力混亂，各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，難以正確厘清權責關系。4．縣區(qū)級監(jiān)管單位缺位在現行的地方金融監(jiān)管體制中，“一行三會”的監(jiān)管范圍局限于市級，對于縣區(qū)級及以下地區(qū)很少設立分支機構。一方面，人民銀行雖在縣區(qū)級設立分支機構，但不具備對金融機構的風險管理職責;銀監(jiān)會只在少數縣區(qū)級地區(qū)設立辦事處，但辦事處機構簡單，人員配置少，而且不具有檢查權，對于縣區(qū)級的金融機構監(jiān)管往往力度很小，有名無實;保監(jiān)會和證監(jiān)會在縣區(qū)級不設立分支機構，只在省級設點，對縣域證券公司和保險公司的監(jiān)管處于空白。另一方面，僅有的縣區(qū)級金融監(jiān)管單位待遇低，工作環(huán)境差，很難留住優(yōu)秀人才，導致縣區(qū)級監(jiān)管人員的素質普遍較低，監(jiān)管能力有限，監(jiān)管效率低。而由于證監(jiān)會和保監(jiān)會在縣區(qū)級并無分支監(jiān)管機構，導致縣區(qū)級的金融監(jiān)管缺乏協(xié)調、聯(lián)動機制，無法進行監(jiān)管信息共享，難以進行全面有效地金融監(jiān)管。5．金融監(jiān)管協(xié)調難度大金融監(jiān)管協(xié)調難度大體現在兩個方面，一是中央與地方金融監(jiān)管協(xié)調難度大，目前中央政府對地方金融監(jiān)管實行的是垂直監(jiān)管，其地方監(jiān)管分支機構代表的是中央的利益，而地方監(jiān)管機構以地方政府為主導，代表的是地方政府的利益。在尋求地方經濟發(fā)展過程中，中央政府與地方政府容易發(fā)生不一致的情況，這就導致在監(jiān)管過程中中央與地方的協(xié)調難度較大。二是地方各監(jiān)管主體之間監(jiān)管協(xié)調難度大，由于地方監(jiān)管主體過多，各監(jiān)管主體間缺乏信息共享機制和監(jiān)管聯(lián)動機制，因此金融機構間復雜的業(yè)務往來往往導致各監(jiān)管主體各自為戰(zhàn)，無法統(tǒng)一調配資源。地方監(jiān)管主體不全是金融部門，非金融部門對于金融部門的監(jiān)管缺乏有效方法和經驗，監(jiān)管能力的差異容易導致一些風險漏洞，形成區(qū)域性風險。

二、地方政府金融監(jiān)管責任分析

地方政府對于地方金融機構扮演著監(jiān)管者與管理者的雙重角色，這就意味著地方政府除了擔負地方經濟建設和控制金融風險的責任外，還擔負著促進地方金融機構蓬勃發(fā)展的責任。地方政府監(jiān)管者與管理者的身份矛盾直接導致了其在地方金融監(jiān)管中的責任矛盾。

(一)促進地方經濟發(fā)展

促進當地經濟發(fā)展是地方政府的首要責任，也是地方政府加強金融監(jiān)管、防范金融風險的最根本的目標。地方政府以促進地方經濟發(fā)展為首要金融監(jiān)管責任，其原因在于，經濟的發(fā)展、人民生活水平的提高是提高地方政府競爭力的重要保障，地方金融是地方經濟發(fā)展的重要支撐，對金融進行有效地監(jiān)管、防范金融風險，是地方經濟得以發(fā)展的前提和保障。地方金融發(fā)展越快，對地方經濟的支持力度就越大，同時地方金融的發(fā)展好壞也直接反應了地方經濟的發(fā)展狀況［4］。地方金融監(jiān)管是否有效，地方金融風險是否存在，關系到地方經濟發(fā)展的速度和地方政府的形象及利益。

1對醫(yī)藥電子商務加強政府監(jiān)管的必要性

1.1醫(yī)藥電子商務在我國的快速健康發(fā)展需要強有力的政府監(jiān)督作為保障醫(yī)藥電子商務是以醫(yī)療機構、醫(yī)藥公司、銀行、藥品生產單位、醫(yī)藥信息服務提供商以及保險公司為網絡成員的電子商務交易平臺。從以上醫(yī)藥電子商務的概念中我們不難看出，醫(yī)藥電子商務包含了醫(yī)療機構、醫(yī)藥公司、銀行、藥品生產單位、醫(yī)藥信息服務提供商、消費者以及保險公司等多個相互聯(lián)系的參與者。雖然，在互聯(lián)網上進行醫(yī)藥電子商務所經歷的實際交易過程十分快捷、方便，交易雙方甚至只用動動鼠標就能完成大宗藥品的交易，然而，由于其參與者較多，保障交易順利實施的環(huán)節(jié)較多，而任何一個環(huán)節(jié)都有可能潛藏著欺詐行為，各個參與者在交易過程中，任何一個環(huán)節(jié)出現問題，比如藥品生產企業(yè)伙同信息服務商虛假藥品廣告，誤導消費者，損害消費者的利益。醫(yī)療機構也普遍存在著拖欠藥款問題，往往不能按時支付貨款，從而嚴重影響生產企業(yè)的資金周轉。這些問題的存在都有可能導致交易無法順利進行，甚至影響到人民群眾的生命健康，造成比較嚴重的后果。那么僅靠各參與者之間的合同約束來規(guī)范彼此之間的權利和義務顯然是微不足道的。因此，交易的各方都迫切需要藥品監(jiān)督管理部門加強對醫(yī)藥電子商務領域的監(jiān)督管理來確保交易過程的安全與公正，為醫(yī)藥電子商務在我國的順利健康發(fā)展提供強有力的外部保障。

1.2藥品的特殊性要求政府必須加強對醫(yī)藥電子商務的監(jiān)督管理藥品是特殊商品，其質量關系到人們的身體健康與生命安全。因此，必須通過加強對醫(yī)藥電子商務的監(jiān)督管理來確保藥品在互聯(lián)網交易過程及其網下配送過程中的藥品質量問題。《中華人民共和國藥品管理法》明確規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)督管理局負責對藥品流通領域的質量安全實施全面的監(jiān)督管理。因此，國家食品藥品監(jiān)督管理局對醫(yī)藥電子商務領域實施政府監(jiān)管責無旁貸。

我國醫(yī)藥市場體系尚不健全、不規(guī)范，藥品流通市場缺乏必要的自律和強有力的監(jiān)督，加之傳統(tǒng)的購藥方式在人們心中已經根深蒂固，人們大多還是寧愿多花些錢、費些事到實體藥店去購買藥品，也不愿意輕易嘗試網絡購藥的方便與快捷。社會對于醫(yī)藥電子商務的淡漠,在客觀上就造成了醫(yī)藥企業(yè)對政府（BTOC）模式的醫(yī)藥電子商務在我國發(fā)展較為緩慢。因此，醫(yī)藥電子商務的快速發(fā)展迫切需要政府切實加強對醫(yī)藥電子商務的監(jiān)管以及宣傳的力度，確保網上交易過程中藥品的安全性，使社會逐漸培養(yǎng)出對醫(yī)藥電子商務較強的認同感，以便早日得到廣大消費者的普遍認可。

1.3政府應當通過加強對醫(yī)藥電子商務的監(jiān)管來杜絕網絡犯罪行為雖然醫(yī)藥電子商務自身存在諸多優(yōu)勢，其快速發(fā)展確實有利于提高醫(yī)藥企業(yè)的交易效率，降低交易成本；有利于形成有效的企業(yè)與客戶之間的互動機制，切實保障消費者合法權益；有利于避免或減少醫(yī)藥商業(yè)賄賂及其他不良銷售行為。然而，一種嶄新的商業(yè)模式的出現必然需要政府的有效監(jiān)管來規(guī)范其發(fā)展。否則，這種新興的商務形式也會給社會各方面乃至于公共安全帶來巨大危害，成為網絡犯罪的新渠道［1］。

據報道，澳大利亞不少吸毒和販毒者在互聯(lián)網上匿名交換信息，并進行交易。警方苦于沒有法律依據對此束手無策。澳大利亞警方發(fā)言人稱,網絡是警方很難觸及和管制的領域，警方雖然可以針對具體的信息采取行動，但如果經互聯(lián)網來自海外，澳大利亞司法部門對此沒有任何制裁權。在悉尼，一些年輕人經常利用互聯(lián)網來購買。悉尼的一些大麻種植者也常在互聯(lián)網上定購大麻種子。這種通過網上交易濫用藥品的情況在歐美國家也普遍存在，令各國政府都為此十分頭疼?？梢娽t(yī)藥電子商務是潘多拉魔盒也是一把雙刃劍，我們既要看到醫(yī)藥電子商務自身的諸多優(yōu)勢，同時也要加強監(jiān)督管理才能保障其能夠順利、健康、快速的發(fā)展。因此，加強對醫(yī)藥電子商務政府監(jiān)管是十分應該和必要的。

所謂政府投資項目，就是指以政府為主導，以滿足公共需求為目的，以公務公產和公有公共設施公產為內容，以國有資產投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性項目。政府投資項目的效率與廉潔狀況，直接影響到資金使用效果和社會經濟發(fā)展水平，直接影響到政府的形象和干群關系，加強政府投資項目的監(jiān)管是行政監(jiān)察機關義不容辭的職責。這幾年，*市行政監(jiān)察機關一直注重強化這項工作，結合實際采取了系列監(jiān)管措施，監(jiān)管的項目不斷增加，工作強度越來越大，取得了一定的成績。根據市紀委、監(jiān)察局開展學習實踐科學發(fā)展觀活動的要求，針對我市的政府投資項目監(jiān)管問題進行了調研，客觀總結了我們前階段的工作情況，認真研究工作中存在的問題，著重對紀檢監(jiān)察機關如何深化對政府投資項目的監(jiān)管工作提出一些建議。

基本情況

目前，我市的政府投資項目，指使用市本級財政性資金的政府投資項目和市與鹽都、亭湖及市開發(fā)區(qū)聯(lián)建項目，也包括國家、省財政資金投資補助或直接投資的項目。界定是否是財政性資金有9個標準：1.財政內預算內基本建設資金；2.財政預算內其它支出中用于固定資產投資的資金；3.納入財政預算管理的專項基金中用于固定資產投資的資金；4.財政預算外資金中用于固定資產投資的資金；5.政府統(tǒng)借國際金融組織和外國政府貸款、贈款；6.由政府承諾還款的借款資金及利用國債資金；7.轉讓、出售拍賣國有資產、經營權所得的國有資產權益收入；8.土地使用權出讓金等其它財政性資金中用于固定資產投資的資金；9.政府以土地使用權等資源、資產作價出資。投資范圍主要包括：農業(yè)、水利、能源、交通、城鄉(xiāng)公共設施等基礎性項目；教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、生態(tài)建設、環(huán)境保護、資源節(jié)約等公益性項目；科技進步、高新技術、現代服務業(yè)等國家和省重點扶持的產業(yè)發(fā)展項目；政府公共服務設施項目。

近年以來，*市紀委、監(jiān)察局充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，整合力量和資源，建立重點項目紀檢監(jiān)察巡查制，切實強化對政府投資項目實施過程的執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察，確保重點項目實施的高效、廉潔。一方面對項目的外部環(huán)境進行巡查。巡查組重點巡查市委、市政府出臺的有關推動項目實施的各項政策措施是否得到落實，相關部門和單位在項目立項審批、資金劃撥、工程招標、施工建設、竣工驗收等環(huán)節(jié)的服務是否規(guī)范、高效，同時也對行政職能部門、項目責任單位的工作作風、工作成效等情況進行了監(jiān)督檢查，促進各地各單位切實轉變作風，提升服務水平，提高行政效能，強勢推進項目建設。另一方面對項目內部運作環(huán)節(jié)進行巡查。重點巡查項目推進的序時進度、工程招投標、質量跟蹤監(jiān)管、專項資金使用管理，以及參建單位工作人員勤政廉政情況。巡查辦通過聯(lián)席會議、工作例會、報告反饋、信息交流、交辦督辦和巡查點評會等途徑，動態(tài)跟蹤巡查工作情況，及時分析研究新情況、新問題，確定各個時期的階段性巡點。在此基礎上，不定期編印《巡查工作簡報》，通報面上情況。據統(tǒng)計，去年先后組織巡查近25批（次），參加巡查520人次，查糾各類問題260多個，協(xié)調解決矛盾193多個，挽回直接經濟損失5600多萬元，為全市經濟社會又好又快發(fā)展提供了強有力的紀律保證，得到了市委、市政府的充分肯定和社會各界的好評。

2008年以來，為了應對國際金融危機，黨中央、國務院做出積極的擴內需促增長的戰(zhàn)略部署，迎來了新的一輪政府投資建設項目的高潮。這次政府投資項目涉及面廣，政策性強，是社會和群眾關注的焦點。根據中央擴大內需促進經濟增長政策落實檢查組和市委、市政府、市紀委主要負責同志要求,市紀委、監(jiān)察局牽頭會同發(fā)改、財政、審計等部門組成5個檢查組，多次對我市2008年新增中央投資項目中央檢查組已檢查項目暴露出來的問題整改情況和未檢查項目的實施情況進行了專項檢查。市委常委、市紀委書記周福蓮同志先后三次就檢查工作進行專門部署并聽取工作匯報。通過檢查組的現場檢查和跟蹤督查，各縣（市、區(qū)）和市直有關部門積極響應和執(zhí)行中央關于擴大內需、促進經濟增長的決策部署，對中央新增投資項目按照相關要求推進有力，成效明顯，“國十條”政策對我市經濟的拉動效應正在逐步顯現。

存在問題

1社會轉型期的界定與政府管理創(chuàng)新的內涵

(1)社會轉型期的界定。

社會轉型期是指當代中國由傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)社會和信息社會、由高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、由人治社會向法治社會、由封閉型社會向開放型社會轉變的時期。

(2)政府管理創(chuàng)新的內涵。

何謂政府管理創(chuàng)新，主流觀點認為:“政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務等的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風、政府的政策法規(guī)、行政體制等方面的一系列新變化”。

政府管理創(chuàng)新內涵包括以下幾個方面:

作者：劉國玲單位：陜西國際商貿學院商學院

公職人員公共權力的實施過程實質上是公共利益的分配過程，公民所得到的公共利益來自政府，但直接決定誰享有公共利益的則是政府的公職人員。因此，直接決定公民個人利益的不是抽象的政府，而是具體的某位或某些國家公職人員。相應的公民要感激和回報的直接對象也不會是抽象的政府，而是具體的公職人員，于是，利益的主體就發(fā)生了轉換，公職人員作為人卻享有了利益主體的權利。這一結果沉淀在公職人員心理上的是一種錯覺，認為決定利益分配的是他個人的意志。作為政府組織主體的官員及一般公務員是否適用經濟人假設，長期以來為人們所諱言。馬基雅維利在為君主設計統(tǒng)治術時也注意到了人“避險逐利”的本性。休謨說：“政府是由帶有一切人類弱點的人所組成?！敝袊糯囊恍┱嗡枷爰胰畿髯?、墨子等也把對人性的理解作為自己政治觀點的起點。新政治經濟學特別是公共選擇學派明確將經濟人理念納入政府領域，“公共選擇學派的基礎是一個從根本上說十分簡單但卻很有爭議的思想－－即擔任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內面臨的各種誘因而得到理解”?？娎照f得更明白：“同樣的人怎么可能僅僅因為從經濟市場轉入政治市場之后就由仔細求利的自利者轉變成＇大公無私＇的利他者呢？這是絕不可能的事?！?/p>

有學者從機構利益角度對此進行了探討，指出：“政府傳統(tǒng)上被設定為公共機關，代表并謀求社會公共利益，不具有自身的特殊利益即自利性。但是理性選擇學派從＇經濟人假設＇出發(fā)研究政府與人民的關系，發(fā)現政府具有自利性并謀求自身利益的最大化。這樣就有一個政府利益與社會公共利益的關系問題。……政府系統(tǒng)的各個部門和不同層次也各有自己的特殊利益。既然這樣，政府系統(tǒng)及其子系統(tǒng)就會有謀求自身利益實現的自利性?！辈┺恼撌茄芯空咧黧w的行為發(fā)生直接作用時候的決策以及這種決策的均衡問題的，也就說，當一個主體，好比說一個人或一個企業(yè)的選擇受到其他人、其他企業(yè)選擇的影響，而且反過來影響到其他人、其他企業(yè)的選擇時的決策問題和均衡問題。所以在此意義上說，博弈論又稱為“對策論”。所謂博弈，就是指參加競爭的各方為了自身利益最大化而采取的策略。政策執(zhí)行主體的多層次性和利益的多重性，決定了他們在政策執(zhí)行過程中必然會進行成本－收益分析，如果其實際收益與預期收益之間，或本人的收益與他人的收益之間存在差距，就會產生利益相對被剝奪的心理感受，這種利益受損的心理感受將直接導致政策執(zhí)行偏離政策目標的各種行為。中央與地方政府的博弈。中央政府與地方政府的博弈主要是建立在地方利益雙重性的基礎之上的。一方面，地方政府利益與中央政府利益具有內在和外在的統(tǒng)一性。中央政府從國民經濟總體發(fā)展的戰(zhàn)略要求出發(fā)，從而提出一系列發(fā)展政策，保證了國家整體利益和人民基本利益的實現，地方政府也能夠在中央政府的領導下，分解和承擔著國家發(fā)展的目標和任務；另一方面，地方的局部利益與國家整體利益存在著許多矛盾。伴隨中央政府行政權和財政權的下放，地方逐漸形成了部門和地方所有制的局面，眾多的權力和利益主體產生，他們各自追求著自身局部權力和利益，對中央的政策處理也顯得剛性不足。一些地方政府往往從局部利益出發(fā)，對中央一些不利于本地區(qū)的政策進行調整，有時甚至忽視和違背中央的政策法規(guī)，以達到本地區(qū)的利益最大化。中央政府與地方政府、上級與下級政府之間的利益矛盾客觀存在，使得政府在行使公共利益代表者身份的同時，作為地方利益或局部利益代表者的傾向性越來越明顯，從而造成了政策執(zhí)行的困難。

如為了搞活經濟，中央曾授予個別沿海地區(qū)在對外經濟活動中可以變通執(zhí)行中央和國家的政策，為了加快落后地區(qū)的經濟發(fā)展，對偏遠省份或少數民族省份進行政策保護或政策傾斜。對少數地區(qū)和開放地區(qū)的政策優(yōu)惠，不僅很容易誘導那些不享有中央政策優(yōu)惠的地區(qū)去暗中“模仿”特區(qū)和開放區(qū)的變通行為，而且還會刺激他們向中央要類似的甚至更多的特殊權力，從而導致政策執(zhí)行中的分散主義普遍化，并造成國家宏觀政策的緊張和政策執(zhí)行的無序。政府官員在政策執(zhí)行中的博弈。在公共選擇理論家們看來，政府不過是一個無意識、無偏好的“稻草人”。因為政府是由政治家和政府官員組成的，政府決策和政府行為是由這些人做出的。因此，政府政策行為和政府目標在很大程度上受政治家和官員的利益動機支配，政策執(zhí)行的有效與否也在很大程度上取決于這些具體的執(zhí)行人員。政府官員在政策執(zhí)行中的博弈主要表現在以下方面：首先，追求政治利益變通執(zhí)行政策。從我國目前的干部考核體制來看，衡量一個干部的政績如何，主要是看他在任期內產值增加多少，新建了多少項目，所謂“數字出干部，干部出數字”。政府官員為了贏得上級和老百姓的好評，謀求自身的政治利益最大化，自然要有選擇性地執(zhí)行那些有利于獲取公眾好感和支持，提升自身形象的政策，對其他政策則暫緩執(zhí)行或變通執(zhí)行。當政府官員的利益函數始終受任期長短制約的時候，就會造成政策執(zhí)行中的“折扣”行為。其次，追求自身經濟利益變通政策執(zhí)行。政府官員為了追求自身經濟利益，在政策執(zhí)行中打著政府利益或國家利益的旗號，大肆進行權錢交易。腐敗，必然會扭曲政府政策執(zhí)行過程，破壞政策執(zhí)行結果。腐敗的本質就是運用公共權力獲取私人利益，表現在政策執(zhí)行中，就是以犧牲政府政策來換取個人的物質利益。無論是偉大的馬克思主義，抑或是國內外學者從“經濟人”、博弈論或者是人性基礎上對于政府利益的分析，我們不得不承認政府利益的客觀現實性。政府及其政府官員遵循公共利益的價值原則符合社會發(fā)展和政權存在的基礎，在公共利益基礎上謀求自身利益的現實也客觀存在。這一存在似乎是不可消除的，因此我們應該把問題的焦點放在政府利益的價值取向上，如何做到公共性第一，自利性第二？政府機關和政府官員如何在政策執(zhí)行中和社會管理中最大限度的體現公共利益？我們又該如何正確的看待政府利益的雙重價值取向？這些問題都有待我們理性的思考和分析。

信用是市場經濟的基石，是?個政府凝聚民心。樹立權威的關鍵所在。改革開放以來，我國經濟穩(wěn)定增長，人民生活水平不斷改善，政府管理與公共服務水平不斷提高。人民對政府的信任也空前提高。但是，我國目前正處于改革攻堅和社會轉型的關鍵時期。政府管理和公共服務的水平與人民群眾的期待還存在一定的差距。加強行政管理，清楚認識政府角色定位、強化政府信用行為、鞏固升華行政文化，以提高政府的公信力，是現代文明社會發(fā)展和民主政治自身發(fā)展的必由之路。

一、提高政府公信力的重要意義

公信力是政府的影響力與號召力。它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。政府公信力具有重要的作用

首先，它是社會主義市場經濟秩序的基礎。信用是現代市場經濟的基石和靈魂，完善的信用制度是市場經濟正常運轉的基礎條件；不講信用，社會主義市場經濟就無法存在。社會主義市場經濟秩序依賴于全體社會成員對普遍性的行為規(guī)范的遵守和信任。政府是社會秩序與市場秩序的維護者，政府不守信用，就會破壞整個社會信用的基礎。由此可見，加強政府信用建設是構建社會信用體系的關鍵。

其次，政府公信力是政府治理社會的基本要求。政府公信力實質上是人民群眾對政府履行公共職責情況的評價，同時也是對政府合法性的檢驗。信用政府能夠增強人民群眾的社會信任感和歸屬感，政府失信則會導致人民群眾對政府信任的喪失，從而造成社會普遍失信，削弱政府的合法性。

第三，政府公信力是社會穩(wěn)定與發(fā)展的前提條件。政府公信力是構建和諧社會的重要組成部分。也是落實科學發(fā)展觀的必然要求。政府作為社會信用體系建設的示范者、倡導者和組織者，只有具備較高的公信力，才能將依法治國與以德治國統(tǒng)一起來，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關系，促進經濟社會的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

摘要：新興證券市場的政府監(jiān)管有著市場無法替代的重要作用，包括強化法律的地位、教育和培養(yǎng)成熟的投資者、一定程度上減少市場失靈等。但是，新興市場的政府本身就是不成熟的，從而造成法律不完善、監(jiān)管者的道德危機、監(jiān)管機構設置不合理、行政化手段過多、規(guī)范和發(fā)展難以兩全其美等問題。因此新興市場的現實選擇是完善法制體系，對上市公司進行徹底市場化，合理設計監(jiān)管機構，減少行政化手段不斷向市場化跨越。

關鍵詞：證券市場；政府監(jiān)管；市場調節(jié)

一、引言

長期以來，證券市場政府監(jiān)管就受到經濟學家和實務界人士的詬病，以斯蒂格勒（Stigler）和佩爾茲曼（Peltzman，1976）為代表的“俘獲論”觀點認為監(jiān)管機構代表了相關產業(yè)集團的利益，產業(yè)集團通過尋找代言人說服監(jiān)管機構采用對自己有利的監(jiān)管政策，監(jiān)管機構最終受該產業(yè)集團的控制；羅納德·麥金農和愛德華·肖提出的“金融抑制理論”認為發(fā)展中國家中大量的中小企業(yè)被排斥在有組織的金融市場之外，政府監(jiān)管實質上是使資金被特權階層掌控，運用效率低下。詹姆士·布坎南運用“經濟人”假設證明了政府監(jiān)管失靈的問題。制度經濟學家格拉斯·諾斯也認為政府監(jiān)管的成本大得驚人。經濟學家的研究成果似乎已經表明政府監(jiān)管只會抑制資本市場發(fā)展、增加成本、帶來負外部性。盡管如此，一個不容回避的現實就是世界上任何一個證券市場都存在政府監(jiān)管，只是成熟市場和新興市場在監(jiān)管機構、監(jiān)管手段、監(jiān)管層次、監(jiān)管效果上有所差異。特別是一些新興證券市場，政府監(jiān)管的范圍更廣、行政手段更多、監(jiān)管層次更低、產生的影響更大；人們一面害怕不當的政府監(jiān)管帶來的負面影響，一面又希望通過政府監(jiān)管可以促進資本市場優(yōu)化資源配置推動經濟發(fā)展。政府監(jiān)管這只“看得見的手”和市場調節(jié)這只“看不見的手”在證券市場各有分工、各有優(yōu)劣，世界各國的證券市場實踐表明，任何國家都不可能單靠政府監(jiān)管或者市場調節(jié)來發(fā)展資本市場，成功的做法往往是將兩者很好地結合起來。

二、新興證券市場政府監(jiān)管的優(yōu)勢

政府之所以可以在證券市場監(jiān)管中發(fā)揮作用，是因為它是國家權利的代表，具有強制力，特別是新興市場經濟國家，政府監(jiān)管在證券市場發(fā)展中產生了深遠的影響，包括立法權、執(zhí)法權、培養(yǎng)教育投資者、減少市場失靈帶來的負外部性等。

[內容摘要]社會養(yǎng)老保險基金“養(yǎng)命錢”具有重要性與特殊性，政府是基金監(jiān)管的主體，但受自身局限性影響，政府監(jiān)管有必要保持適度性，必須引入其他的監(jiān)管主體才能有效實現監(jiān)管目標。我國現行的養(yǎng)老基金監(jiān)管體制必須進行改革，構建多層次制衡式基金監(jiān)管模式將是一種可行的選擇。

[關鍵詞]養(yǎng)老保險基金；政府監(jiān)管；適度性；多層制衡模式

近年來，我國社會保障基金規(guī)模逐步擴大，截至2006年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項基金累計結余達到8006億元，其中養(yǎng)老基金結余達5268億元，占基金結余總量的65.8％。與此同時，發(fā)生在社?；鸸芾眍I域的違規(guī)和犯罪也逐年增加。根據勞動和社會保障部的消息，全國已發(fā)現違規(guī)使用社?；鸺s71億元，涉及上海、寧夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多個省份，違規(guī)主體包括地方政府有關部門及社會保險經辦機構，2006年上海市的社?；鸢父且鹆伺e國震驚，由此引發(fā)了人們對于社?；鸨O(jiān)管問題的思考，而養(yǎng)老保險基金以占社保基金結余總量65.8％的比重，更成為監(jiān)管的主要對象。

一、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管概述

養(yǎng)老保險基金監(jiān)管既是對養(yǎng)老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養(yǎng)老保險基金管理的一種結果控制。從養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的內容可以看出，主要涉及了基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規(guī)定等。

之所以要對養(yǎng)老保險基金加以監(jiān)管，動因在于社會養(yǎng)老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養(yǎng)命錢”要采取審慎與科學管理的態(tài)度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規(guī)范性、安全性、收益性、可持續(xù)性與協(xié)調性，注意對風險的防范和分化。