導(dǎo)語：政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長改變了我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，使股權(quán)投資成為新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的重要途徑。百億元級(jí)別、千億元級(jí)別的政府產(chǎn)業(yè)投資基金不斷涌現(xiàn)，但配套的法律規(guī)制體系遲遲未現(xiàn)身。我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金缺乏必要的頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致宏觀目標(biāo)左右搖擺，微觀問題不斷滋生。通過梳理我國相關(guān)規(guī)范性文件及基金運(yùn)作中的現(xiàn)實(shí)問題，提出提高立法層級(jí)、改變重疊交叉的監(jiān)管秩序，實(shí)行分層管理、平衡政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)的關(guān)系，細(xì)化基金設(shè)立可行性審查標(biāo)準(zhǔn)、改善盲目跟風(fēng)導(dǎo)致的同質(zhì)化問題等對(duì)策，以期政府產(chǎn)業(yè)投資基金能夠符合市場化運(yùn)作要求，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)自身形成科學(xué)合理的競爭秩序。

關(guān)鍵詞：政府產(chǎn)業(yè)投資基金；雙重目標(biāo)；市場化發(fā)展；法律規(guī)制

引言

自2002年“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立以來，截至2018年6月底，我國已成立的政府引導(dǎo)基金超過千只，母基金和子基金涉及金額超過五萬億元［1］，政府產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、撬動(dòng)社會(huì)資本、降低地方政府債務(wù)壓力和促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途徑，成為我國新時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要手段之一。盡管規(guī)模龐大，影響廣泛，目前我國仍未出臺(tái)針對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律或行政法規(guī)。法律規(guī)制缺位模糊了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作中政府與市場的邊界，放大了政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身存在的金融風(fēng)險(xiǎn)，加劇了當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的不確定性。政府產(chǎn)業(yè)投資基金的良性發(fā)展亟待系統(tǒng)全面的頂層制度設(shè)計(jì)。

一、政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制現(xiàn)狀

（一）起步階段的系列規(guī)范性文件

2002年到2007年是我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的起步階段，法律規(guī)制明顯落后于實(shí)踐需要。2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的成立標(biāo)志著政府產(chǎn)業(yè)投資基金在我國實(shí)現(xiàn)突破，但配套的規(guī)范性文件卻一直未出臺(tái)。直到2005年《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），才實(shí)現(xiàn)了政府產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)范性文件零的突破。盡管《辦法》的出臺(tái)填補(bǔ)了管理上的空白，但其內(nèi)容以倡導(dǎo)性、原則性規(guī)定為主，對(duì)于退出方式、監(jiān)管模式等具體規(guī)則表述模糊，對(duì)績效管理、信息公開、資金來源等核心問題沒有涉及。同時(shí)，在《辦法》中直接提出利用稅收優(yōu)惠政策扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，表明此階段我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展依然偏重采用傳統(tǒng)的行政引導(dǎo)與財(cái)政扶持雙管齊下的老路，并未真正意識(shí)到政府產(chǎn)業(yè)投資基金的市場化屬性。之后的相關(guān)規(guī)范性文件也多以鼓勵(lì)、支持等倡導(dǎo)性規(guī)定為主。

（二）爆發(fā)性增長階段的規(guī)范性文件

2008年到2014年是我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的爆發(fā)性增長階段，也是相關(guān)規(guī)范性文件密集出臺(tái)的階段，但表現(xiàn)為多頭治理，碎片化嚴(yán)重。以2008年出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱為《指導(dǎo)意見》）為代表，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部和財(cái)政部等多部門相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件?！吨笇?dǎo)意見》中明確了財(cái)政資金在政府產(chǎn)業(yè)投資基金中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的杠桿作用，同時(shí)細(xì)化了財(cái)政資金來源、運(yùn)作方式、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的內(nèi)容。但從具體規(guī)定來看，針對(duì)上述幾個(gè)方面的規(guī)定沒有凸顯出政府產(chǎn)業(yè)投資基金市場化的靈活性，取而代之的是明顯的行政指導(dǎo)性。例如：《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定擬扶持項(xiàng)目的決策權(quán)由政府部門、相關(guān)行業(yè)自律組織代表和社會(huì)專家組成，相較于其他兩方，政府既是游戲的參與者也是規(guī)則的制定者，顯然在決策過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。盡管《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)依然沒有形成系統(tǒng)的法律規(guī)制框架，但隨著各級(jí)地方政府與日俱增的投資沖動(dòng)和債務(wù)總量，政府產(chǎn)業(yè)投資基金總量開始了飛速增長。特別是2015年我國新修訂《預(yù)算法》的實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范了地方政府的舉債行為，也迫使各級(jí)政府將產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施轉(zhuǎn)向市場化途徑，紛紛推動(dòng)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立。2014年中國證監(jiān)會(huì)的《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）沒有對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金作出適用除外規(guī)定，改變了政府產(chǎn)業(yè)投資基金游離于傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系的局面。盡管在《暫行辦法》第34條至37條專門對(duì)創(chuàng)投基金作了特別規(guī)定，但也僅為差異化管理的原則性規(guī)定，具體如何體現(xiàn)差異性沒有提及，一方面體現(xiàn)出傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制已意識(shí)到政府產(chǎn)業(yè)投資基金巨大的體量可能對(duì)金融體制、社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的深重的影響，另一方面也表現(xiàn)出傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制在面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金特有的主體復(fù)雜、目標(biāo)多元等具體問題時(shí)的局促。

（三）理性規(guī)制階段的規(guī)范性文件

2015年至今為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的規(guī)范化發(fā)展階段，這一階段政府產(chǎn)業(yè)投資基金呈現(xiàn)出體量大、分布廣、影響深的特點(diǎn)，規(guī)范化的監(jiān)管迫在眉睫。以2015年財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》和2016年國家發(fā)展改革委出臺(tái)的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》為代表，政府產(chǎn)業(yè)投資基金的管理邁上了新的臺(tái)階。與以往出臺(tái)的規(guī)范性文件不同，財(cái)政部重點(diǎn)著眼于財(cái)政資金的監(jiān)管，明確了政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財(cái)政資金應(yīng)來源于一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算，特別是第22條至第25條，專門與《預(yù)算法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行銜接，加強(qiáng)了對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財(cái)政資金的約束，明確了政府產(chǎn)業(yè)投資基金中財(cái)政資金的收支管理制度；國家發(fā)展改革委的發(fā)文重點(diǎn)在于加強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)投資基金管理的有效性，制定了一系列明確細(xì)化的指標(biāo)，包括返投比例、績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、信用信息監(jiān)管制度等。2015年后出臺(tái)的兩個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)發(fā)展過熱的政府產(chǎn)業(yè)投資基金起到了一定的“降溫”作用，但仍然沒有正面回應(yīng)關(guān)于財(cái)政資金的運(yùn)用及政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作中的很多矛盾。例如：財(cái)政資金在撬動(dòng)社會(huì)資本時(shí)應(yīng)如何發(fā)揮激勵(lì)作用，是否可以將財(cái)政預(yù)算資金作為劣后資金？如果作為劣后資金是否違反了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》確立的國有資產(chǎn)保值增值的要求？各級(jí)政府是否有權(quán)將一般公共預(yù)算無償支出轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斨С?？相關(guān)財(cái)政資金的預(yù)算監(jiān)管如何面對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策性目標(biāo)與營利性目標(biāo)的混合？這些問題既是政府產(chǎn)業(yè)投資基金可持續(xù)發(fā)展無法回避的核心問題，也是我國日后預(yù)算體制改革需要面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

二、目前我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金存在的突出問題

（一）政府產(chǎn)業(yè)投資基金的擠出效應(yīng)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的初衷在于幫助相關(guān)產(chǎn)業(yè)克服發(fā)展初期“市場失靈”狀態(tài)下的融資障礙，但政府產(chǎn)業(yè)投資基金與市場股權(quán)投資基金之間、不同區(qū)域的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間以及不同層級(jí)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間也存在擠出效應(yīng)。1.區(qū)位因素不同導(dǎo)致的區(qū)域性引導(dǎo)作用差異已有的實(shí)證研究結(jié)果表明，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府產(chǎn)業(yè)投資基金具有引導(dǎo)效應(yīng)，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則具有擠出效應(yīng)。［2］在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，市場自發(fā)形成的股權(quán)投資基金相對(duì)成熟，強(qiáng)勢的政府產(chǎn)業(yè)投資基金往往對(duì)市場股權(quán)投資基金產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，整體金融實(shí)力較弱的情況恰能放大政府產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用和彌補(bǔ)作用。目前我國政府產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立及運(yùn)作情況卻與此相反。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金起步早、規(guī)模大，且繼續(xù)保持快速發(fā)展的趨勢，中西部地區(qū)雖然近年加快了發(fā)展步伐，但與東部沿海地區(qū)相比差距仍然明顯。2016年的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示［3］，政府投資基金數(shù)量最多的廣東省總數(shù)達(dá)122只，最少的西藏僅有2只，中西部多個(gè)省份平均不到20只，區(qū)域發(fā)展失衡嚴(yán)重。區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金香愛，李巖峰政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律規(guī)制路徑探析金的作用難以充分發(fā)揮。2.同質(zhì)化嚴(yán)重導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間的競爭2015年財(cái)政部的發(fā)文明確要求各級(jí)財(cái)政部門要控制政府投資基金的數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)置基金。但現(xiàn)實(shí)情況是，地方政府往往緊跟中央步伐，設(shè)立與中央層面方向趨同的政府產(chǎn)業(yè)投資基金，大多集中在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、能源化工產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)中。很多地方政府盲目設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境不符，當(dāng)?shù)厝狈εc基金扶持方向一致的項(xiàng)目，同時(shí)又受制于嚴(yán)格的區(qū)域返投比例，最終導(dǎo)致資金冗余。就資金冗余這一現(xiàn)實(shí)問題而言，還存在更加突出的矛盾。當(dāng)前各級(jí)政府設(shè)立的政府產(chǎn)業(yè)投資基金盲目擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致百億元級(jí)別、千億元級(jí)別的資金不斷涌現(xiàn)，但規(guī)模巨大的母基金對(duì)具體項(xiàng)目的要求極高，單個(gè)項(xiàng)目投資額過億元已成為很多政府產(chǎn)業(yè)投資基金選擇項(xiàng)目的入門要求，但相較于大型企業(yè)，中小企業(yè)受制于產(chǎn)業(yè)發(fā)展“市場失靈”的情況更加嚴(yán)重。但同時(shí)受制于政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量過多、同質(zhì)化嚴(yán)重的情況，政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目選擇上也存在泛化風(fēng)險(xiǎn)。即政府產(chǎn)業(yè)投資基金在資金運(yùn)用上存在資金冗余與泛化投資的雙重矛盾?？偟膩砜?，同質(zhì)化嚴(yán)重可能造成兩個(gè)嚴(yán)重的后果：一是政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)立逐漸泛化，難以就產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成“拳頭”效應(yīng)，導(dǎo)致基金低效運(yùn)轉(zhuǎn)；二是進(jìn)一步導(dǎo)致各級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)投資基金之間展開非理性競爭，直至在該領(lǐng)域引發(fā)“政府失靈”，例如地方保護(hù)主義等。

（二）政策性與盈利性之間的目標(biāo)沖突

政府產(chǎn)業(yè)投資基金既要考慮財(cái)政資金對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)作用，也要考慮社會(huì)資本的盈利需求。兩種目標(biāo)存在本質(zhì)的沖突，這種矛盾在政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作中正日益凸顯。1.財(cái)政資金保值增值與激勵(lì)引導(dǎo)的矛盾政府產(chǎn)業(yè)投資基金要成功撬動(dòng)社會(huì)資本，必然需要作出相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，通常表現(xiàn)為財(cái)政資金在投資收益與風(fēng)險(xiǎn)的分配中作出讓步。問題的關(guān)鍵在于讓步的尺度底線與財(cái)政資金監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。［4］在實(shí)踐中，財(cái)政部的發(fā)文明確規(guī)定財(cái)政資金可以作出適當(dāng)讓利，但沒有明確財(cái)政資金是否可以作為劣后資金優(yōu)先承擔(dān)投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在實(shí)踐中顯然更為激進(jìn)，例如中部某省近期出臺(tái)的規(guī)范性文件明確設(shè)定了財(cái)政資金增值收益用于激勵(lì)管理團(tuán)隊(duì)的比例，同時(shí)針對(duì)單個(gè)投資項(xiàng)目給予一定程度的投資失敗容忍度，這一做法顯然與《企業(yè)國有資產(chǎn)法》明確規(guī)定的國有資產(chǎn)保值增值的要求有所出入。對(duì)此規(guī)定是否具備合法性、合理性也引發(fā)了很多爭議，主要包括：是否會(huì)成為預(yù)算管理的盲區(qū)進(jìn)而引發(fā)權(quán)力尋租；投資失敗容忍度在預(yù)算編制中應(yīng)該如何列明，是否需要重構(gòu)我國當(dāng)前的預(yù)算體制；是否需要從法律解釋的角度重新定義國有資產(chǎn)保值增值的具體內(nèi)涵。2.行政干預(yù)的界限模糊市場化運(yùn)作是政府產(chǎn)業(yè)投資基金保持生命力的根本，但目前行政干預(yù)的界限模糊進(jìn)一步阻礙了政府產(chǎn)業(yè)投資基金的市場化進(jìn)程。行政干預(yù)的界限模糊主要表現(xiàn)在基金運(yùn)作和監(jiān)管兩個(gè)方面。在基金的運(yùn)作中，部分地方政府沿用了過去主管部門組成評(píng)審委員會(huì)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行審核的辦法，基金管理人與托管人之間的職能劃分交叉重疊，在社會(huì)資本以銀行等受制于政府監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)為主的情況下，各級(jí)政府在政府產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)、募、投、管、退各個(gè)環(huán)節(jié)中依然擁有最大的話語權(quán)。在基金監(jiān)管方面，各個(gè)部門的監(jiān)管職能也存在交叉，例如在財(cái)政部和國家發(fā)展改革委的發(fā)文中，均對(duì)政府出資的資金來源和基金投資方向作出了規(guī)定，但這些規(guī)定的表述并不一致，各個(gè)政府職能部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)缺乏統(tǒng)籌安排，未能清晰合理地劃分監(jiān)管職責(zé)，模糊了監(jiān)管的界限。

（三）政策目標(biāo)與盈利目標(biāo)放大基金固有風(fēng)險(xiǎn)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)交叉并存的特征，決定了其風(fēng)險(xiǎn)也將表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是固有的市場風(fēng)險(xiǎn)，其二是政府的信用風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。1.固有的市場風(fēng)險(xiǎn)我國的政府產(chǎn)業(yè)投資基金大多采用基金托管人委托專業(yè)機(jī)構(gòu)托管的運(yùn)作模式，在這種模式下，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)無法杜絕，［5］但政策目標(biāo)與盈利目標(biāo)的沖突放大了此種運(yùn)作模式固有的風(fēng)險(xiǎn)?；裟匪固啬放c米爾格羅的研究結(jié)果表明，當(dāng)人存在多重目標(biāo)時(shí)，將會(huì)顯著降低對(duì)人的激勵(lì)，并放大固有風(fēng)險(xiǎn)。［6］結(jié)合政府產(chǎn)業(yè)投資基金雙重目標(biāo)的沖突，基金托管時(shí)政府和社會(huì)資本在選擇基金托管人時(shí)的考量因素并不一致，雙方各有側(cè)重，如果政府占據(jù)主導(dǎo)地位，勢必削弱社會(huì)資本的盈利性需求，無法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，各級(jí)政府成立的產(chǎn)業(yè)投資基金最終無法落地；如果社會(huì)資本占據(jù)主導(dǎo)地位，財(cái)政資金的安全性及基金政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)勢必受到影響。2.政府信用風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作中，政府除面臨投資中必然出現(xiàn)的市場風(fēng)險(xiǎn)外，還面臨更加復(fù)雜的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)作不利導(dǎo)致的政府失信風(fēng)險(xiǎn)。政府產(chǎn)業(yè)投資基金撬動(dòng)社會(huì)資本投入給出的各項(xiàng)政策優(yōu)惠措施以政府信用為基礎(chǔ)。當(dāng)前，地方政府債務(wù)問題所遺留的政府信用危機(jī)尚未完全化解，在政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作中也出現(xiàn)了“明股實(shí)債”的變通做法。我國新修訂的《預(yù)算法》對(duì)地方債治理采取了“開前門堵后門”的總體思路，但“后門”封堵如果不徹底，就會(huì)使政府產(chǎn)業(yè)投資基金等新的融資模式演變成為政府信用危機(jī)的導(dǎo)火索。政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)投資基金中的財(cái)政資金缺乏必要的預(yù)算監(jiān)督。例如，通過梳理2015—2017年中部某省會(huì)城市的預(yù)算報(bào)告和決算報(bào)告，不論在總體報(bào)告中還是在收支明細(xì)中，都無法找到當(dāng)?shù)乜偭砍^千億元的政府產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)信息，這說明我國財(cái)政資金預(yù)算管理尚未實(shí)現(xiàn)全面約束、公開透明的目標(biāo)。財(cái)政資金貫穿了政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作的全過程，預(yù)算監(jiān)管的缺失就會(huì)導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展不受控制，甚至成為全口徑預(yù)算原則中的例外情形，最終形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)力尋租，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中的“政府失靈”。

三、政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化的路徑選擇

（一）統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)一立法

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額龐大，涉及財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策等多個(gè)領(lǐng)域，特別是調(diào)動(dòng)大量的財(cái)政資金涉及預(yù)算制度的改革與創(chuàng)新。提高政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級(jí)、進(jìn)行統(tǒng)籌立法，是合理劃分監(jiān)管職權(quán)、促進(jìn)政府產(chǎn)業(yè)投資基金面向市場化方向的制度保障。同時(shí)，由于政府產(chǎn)業(yè)投資基金需要調(diào)動(dòng)大量的財(cái)政預(yù)算資金且涉及國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本走向，以專門化法律規(guī)制也更加符合我國《立法法》修訂后的精神，并可協(xié)調(diào)與其他部門法之間的關(guān)系。統(tǒng)籌立法應(yīng)注重宏觀把握：第一，應(yīng)當(dāng)牢牢把握貫穿政府產(chǎn)業(yè)投資基金運(yùn)作全過程的財(cái)政預(yù)算資金這一主線，圍繞主線構(gòu)建總體制度框架。第二，要明確政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律定位，厘清其與一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的聯(lián)系與區(qū)別。第三，以全面約束、公開透明為制度構(gòu)建的基本理念，確立面向市場化發(fā)展的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場化改革的需求，既要防止“市場失靈”也要避免“政府失靈”。第四，形成統(tǒng)一的監(jiān)管目標(biāo)，合理分配監(jiān)管權(quán)限并形成完整的監(jiān)管體系，避免當(dāng)前碎片化監(jiān)管產(chǎn)生的低效。

（二）尊重市場、進(jìn)退有度

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的可持續(xù)發(fā)展必須尊重市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，政府在基金發(fā)展中的責(zé)任應(yīng)著重體現(xiàn)在創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和構(gòu)建合理的制度體系，做到有所為有所不為。1.運(yùn)作過程去行政化政府產(chǎn)業(yè)投資基金在項(xiàng)目選擇過程中，如果無法做到按照市場規(guī)律進(jìn)行專業(yè)判斷，并輔之以明文規(guī)定的失敗容忍度，則政府產(chǎn)業(yè)投資基金的運(yùn)作無疑將成為權(quán)力尋租的溫床。在項(xiàng)目選擇中，應(yīng)該打破過去的主觀判斷方式，代之以明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)和門檻，使項(xiàng)目的判斷和決策更具科學(xué)性、合理性。2.打破同質(zhì)化與區(qū)域傾斜制度并舉政府產(chǎn)業(yè)投資基金同質(zhì)化嚴(yán)重問題，一方面在于地方政府盲目跟風(fēng)，另一方面在于基金設(shè)立審查中結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的可行性分析不足。在基金設(shè)立的事前審查中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合基金的設(shè)立目標(biāo)與投資方向，重點(diǎn)審查基金設(shè)立的可行性，分析當(dāng)?shù)乜赏顿Y企業(yè)的質(zhì)量、數(shù)量以及與上級(jí)政府產(chǎn)業(yè)投資基金之間是否存在沖突。目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展明顯優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但已有研究表明在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，體量過大的政府產(chǎn)業(yè)投資基金對(duì)于正常的社會(huì)資本而言具有明顯的擠出效應(yīng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府產(chǎn)業(yè)投資基金能發(fā)揮出更有效的引導(dǎo)作用。在制度構(gòu)建中，要充分考慮區(qū)域差異，對(duì)中西部落后地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)傾斜，一方面更好地發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)投資基金的引導(dǎo)作用，另一方面縮小區(qū)域發(fā)展不平衡的狀態(tài)。（3）把握時(shí)機(jī)適時(shí)退出發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)投資基金的目的在于解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的“市場失靈”，當(dāng)新興產(chǎn)業(yè)市場競爭機(jī)制逐漸完善，政府產(chǎn)業(yè)投資基金也應(yīng)當(dāng)適時(shí)退出，促進(jìn)相關(guān)市場自身有序發(fā)展。目前多地出臺(tái)的規(guī)范性文件中均提出要完善退出機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資基金的循環(huán)利用，但大多未提及政府產(chǎn)業(yè)投資基金自身整體退出的時(shí)間或者標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)“市場失靈”的局面得到有效緩解、相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到充分培育和發(fā)展后，政府產(chǎn)業(yè)投資應(yīng)顯示出階段性特征，找準(zhǔn)時(shí)機(jī)適時(shí)退出［7］。

（三）平衡目標(biāo)分層管理

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的政策性目標(biāo)與社會(huì)資本的盈利性目標(biāo)二者需要兼顧，但依照目前政府產(chǎn)業(yè)投資基金母子基金的發(fā)展模式，針對(duì)母子基金的監(jiān)管策略予以區(qū)分，有助于實(shí)現(xiàn)二者之間的平衡。1.差異化的管理對(duì)策對(duì)母子基金制定差異化的管理策略，有助于平衡財(cái)政資金和社會(huì)資本目標(biāo)之間的沖突。目前階段，針對(duì)母基金的監(jiān)管策略應(yīng)以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)為導(dǎo)向，而對(duì)子基金的監(jiān)管策略可以適當(dāng)向?qū)崿F(xiàn)盈利性目標(biāo)傾斜。在現(xiàn)有的規(guī)制機(jī)制中，針對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的投資方向，既有鼓勵(lì)的正面清單也有限制的負(fù)面清單，管理相對(duì)嚴(yán)格。在母基金的監(jiān)管策略中以政策性目標(biāo)為導(dǎo)向確保基金的整體發(fā)展方向不偏離，保障財(cái)政資金的安全性；而在總體實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向的情況下，子基金在項(xiàng)目選擇中堅(jiān)持市場化的選擇模式，選擇更具有盈利前景的項(xiàng)目，既符合市場經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律，同時(shí)也能賦予相關(guān)產(chǎn)業(yè)一定的競爭壓力，形成良性循環(huán)。2.明確財(cái)政資金適當(dāng)讓利的底線為充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用，適當(dāng)作出讓利具備合理性與正當(dāng)性，但需要嚴(yán)防讓利行為成為濫用財(cái)政預(yù)算資金的“后門”。財(cái)政資金的讓利行為可以表現(xiàn)為收益分配中讓利于社會(huì)資本，但不能直接讓財(cái)政資金作為劣后級(jí)資金或者對(duì)社會(huì)資本作出最低收益保證以及“明股實(shí)債”等，這些變通做法曲解了財(cái)政資金適當(dāng)讓利的初衷，使政府產(chǎn)業(yè)投資基金淪為政府預(yù)算外舉債的又一途徑。對(duì)當(dāng)前部分地方實(shí)踐中出現(xiàn)的投資失敗容忍度而言，設(shè)置清晰的投資失敗界限是尊重市場運(yùn)行規(guī)律的表現(xiàn)，但需要輔之以完善的第三方事后倒查措施以確保財(cái)政資金的有效性。當(dāng)某一特定項(xiàng)目虧損達(dá)到閾值后，要暫時(shí)停止對(duì)該項(xiàng)目的投資，同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)介入，嚴(yán)格審查決策過程存在的問題。如果出現(xiàn)相關(guān)機(jī)構(gòu)玩忽職守、濫用職權(quán)的情形，則啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，提高決策機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)中的責(zé)任意識(shí)。

四、結(jié)語

政府產(chǎn)業(yè)投資基金已成為新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的主要實(shí)施手段之一，幾乎涵蓋了從高新技術(shù)發(fā)展到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方方面面，但散亂、低層次的法律規(guī)制體系沒有為其科學(xué)持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，導(dǎo)致其在發(fā)展過程中，宏觀目標(biāo)左右搖擺，微觀問題不斷滋生。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并提高立法層級(jí)是未來政府產(chǎn)業(yè)投資基金良性發(fā)展的必由之路。盡管本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)融合的視角對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了初步梳理，但金融工具的創(chuàng)新性將不斷對(duì)立法技術(shù)和思路提出新的挑戰(zhàn)。完善相關(guān)立法有待更多學(xué)者深耕于政府產(chǎn)業(yè)投資基金領(lǐng)域，特別是進(jìn)一步理順在產(chǎn)業(yè)扶持中政府與市場的關(guān)系、財(cái)政預(yù)算管理理論與實(shí)踐的創(chuàng)新，以及產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場化改革法律規(guī)制的具體規(guī)則。隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法治化問題逐漸受到學(xué)界關(guān)注，必然能夠改變當(dāng)前理論研究嚴(yán)重滯后的局面，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律規(guī)制提供必要的理論支撐，加快構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)投資基金為代表的產(chǎn)業(yè)政策市場化實(shí)施方式的法律規(guī)制框架。

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作者:金香愛，李巖峰 單位:鄭州大學(xué)