[摘要]隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項(xiàng)政策適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，充分發(fā)揮其構(gòu)建和諧社會(huì)的保障作用，是當(dāng)前需要加以研究和解答的新課題；進(jìn)一步認(rèn)清過(guò)時(shí)、失效政策的現(xiàn)狀和對(duì)和諧社會(huì)造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問(wèn)題。從組織角度、倫理角度、團(tuán)體角度等多種角度分析終結(jié)政策，具有理論上的邏輯性和實(shí)踐上的可操作性。

[關(guān)鍵詞]公共政策；政策終結(jié)；倫理視角；組織視角

一、問(wèn)題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報(bào)道中分別刊登了《無(wú)戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無(wú)戶口嬰兒之死》講述了一個(gè)父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因?yàn)槠涓傅膫€(gè)人心理問(wèn)題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無(wú)辜的，生命是可貴的?！痘钊松蠎綦y死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗(yàn)，對(duì)戶籍制度中存在的弊端作了分析。據(jù)他工作實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，農(nóng)村死人不銷戶現(xiàn)象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機(jī)費(fèi)；二是醫(yī)學(xué)死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農(nóng)村居民大多數(shù)死在家里，沒(méi)有醫(yī)學(xué)死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒(méi)戶口，那就不能參加高考、參軍、買(mǎi)房子，甚至沒(méi)有辦法結(jié)婚，當(dāng)然對(duì)他們的管理也給公安機(jī)關(guān)和政府部門(mén)帶來(lái)更大的麻煩。如果一個(gè)沒(méi)有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實(shí)年齡至為關(guān)鍵，因?yàn)榉梢?guī)定對(duì)不滿十四周歲的當(dāng)事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機(jī)關(guān)就只好檢查骨質(zhì)判斷年齡，但檢查骨質(zhì)不是所有地方都有，需要去省會(huì)城市的公安機(jī)關(guān)，而且骨質(zhì)檢查也未必完全準(zhǔn)確無(wú)誤，這對(duì)行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準(zhǔn)確性都是考驗(yàn)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，同時(shí)也處于建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，許多不適合新體制的政策都應(yīng)該予以終結(jié)。這里需要注明的是：政策終結(jié)并不僅是政策的終止、結(jié)束，而往往是伴隨著新政策的開(kāi)始。關(guān)于政策終結(jié)在政策過(guò)程中的地位，不同學(xué)者有不同的主張。政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治(或政策)行為。政策終結(jié)具有強(qiáng)制性，因?yàn)檎呓K結(jié)會(huì)遇到利益受損者的反抗，需要靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行；政策終結(jié)具有更替性，是新代舊的過(guò)程；同時(shí)政策更替也具有靈活性。但也有學(xué)者認(rèn)為政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一個(gè)階段。如果把政策過(guò)程看作某種有序的活動(dòng)的話，那么，它的最后一個(gè)階段便是政策評(píng)價(jià)。政策終結(jié)位于政策過(guò)程的末端，對(duì)一項(xiàng)政策的終結(jié)意味著一項(xiàng)新的政策的開(kāi)始，所以政策終結(jié)也是一個(gè)發(fā)展的概念。政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一環(huán)，是理性化政策過(guò)程的最后結(jié)果，但也被認(rèn)為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié)，而且也意味著修正或調(diào)整。政策終結(jié)是政策運(yùn)行過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個(gè)階段用“公共政策實(shí)現(xiàn)”這一概念為好，即是指人們通過(guò)政策實(shí)施，使政策目標(biāo)和功能解化，使政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的政策活動(dòng)。

黨和政府自從改革開(kāi)放以來(lái)也比較重視政策終結(jié)工作，尤其是我國(guó)加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實(shí)上，類似戶口政策(由于我國(guó)沒(méi)有《戶籍法》，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國(guó)還有很多政策都滯后現(xiàn)實(shí)十幾年甚至幾十年，這些不僅是學(xué)界探討的焦點(diǎn)，也是實(shí)務(wù)界人士心思所在。

摘要:公共政策終結(jié)發(fā)揮著承上啟下的作用，是一個(gè)完整的政策過(guò)程中不可或缺的一部分，也是政策自我調(diào)整的重要手段。可以說(shuō)，政策終結(jié)是一種政策的淘汰機(jī)制，是一種積極的政策選擇行為。它是將無(wú)效的或已過(guò)時(shí)的公共政策予以廢除，其目標(biāo)是提升政府管理水平與管理能力，促進(jìn)政策的科學(xué)性及合理性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府和諧發(fā)展。本文選擇了近幾年來(lái)中國(guó)終結(jié)的政策案例，從公共政策終結(jié)原因方面對(duì)其終結(jié)進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞:公共政策;政策終結(jié);原因分析

一、政策終結(jié)

隨著時(shí)代的前進(jìn)和發(fā)展，公共政策發(fā)展到一定程度的時(shí)候也會(huì)出現(xiàn)終結(jié)現(xiàn)象。政策終結(jié)是指公共政策決策者通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行審慎評(píng)估后，采取一些必要措施來(lái)終止那些錯(cuò)誤的，過(guò)時(shí)的，多余的或無(wú)效的政策，政策功能，政策工具或政策組織的一種行為。正如最近我們大家熱議的取消晚婚假政策一樣，根據(jù)全面兩孩政策的新形勢(shì)，符合政策生育的夫妻可以獲得延長(zhǎng)生育假的獎(jiǎng)勵(lì)或者其他福利待遇。同時(shí)，晚婚晚育假和獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)等規(guī)定被刪除，也意味著“晚婚假”、“獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)”等帶有時(shí)代特色的公共政策也將走向終結(jié)。也就是說(shuō)，我們的政策也跟隨著時(shí)代的變化而不斷變化著。學(xué)者陳振明指出:“政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要措施以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效政策的一種行為”。因此，政策的終結(jié)，既是一個(gè)政策的終點(diǎn)，也是一個(gè)政策的起點(diǎn)。政策終結(jié)過(guò)程是一個(gè)節(jié)約政策資源、優(yōu)化政策資源結(jié)構(gòu)、提高行政效率和政策質(zhì)量的過(guò)程。政策終結(jié)既要剔除不合時(shí)宜、存有瑕疵的政策，也要對(duì)品質(zhì)不高、不合時(shí)宜的政策資源進(jìn)行淘汰。

二、政策終結(jié)原因分析

(一)政策主體間的利益博弈

一、政策變遷論途徑

在20世紀(jì)80年代末之前，政策過(guò)程作為政策領(lǐng)域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑其是否為一種典型的模式。Sabatier指出政策過(guò)程不能當(dāng)作一種模式，甚至是一種架構(gòu)，認(rèn)為政策過(guò)程可以作為一種階段論，但并不是一種因果理論，而是基于自上而下的過(guò)度簡(jiǎn)化的理想型理論。Sabatier和Jenkins-Smith提出政策過(guò)程的倡議聯(lián)盟架構(gòu)，認(rèn)為應(yīng)該以政策行動(dòng)者的觀點(diǎn)來(lái)觀察政策變遷，政策終結(jié)是不同倡議聯(lián)盟之間在對(duì)話過(guò)程中互動(dòng)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致其核心信念體系變化的結(jié)果。在此架構(gòu)中，政策變遷的發(fā)生受到三種過(guò)程影響，即政策次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)相互競(jìng)爭(zhēng)的倡議聯(lián)盟的互動(dòng)關(guān)系，這些倡議聯(lián)盟的行動(dòng)者是來(lái)自公、私部門(mén)不同階層中持有相同的政策信念（包括價(jià)值觀、因果假定和問(wèn)題認(rèn)知等）的人組成的各種群體，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或利益而確定各種行動(dòng)策略，企圖操縱政府機(jī)構(gòu)的規(guī)則、預(yù)算和人事的安排，以影響與其相關(guān)的公共政策；社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的次級(jí)系統(tǒng)、系統(tǒng)治理聯(lián)盟以及對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)盟提供機(jī)會(huì)或障礙的其他次級(jí)系統(tǒng)等發(fā)生的變化，直接或間接對(duì)政策產(chǎn)生影響；涉及政策穩(wěn)定的次級(jí)系統(tǒng)，諸如社會(huì)結(jié)構(gòu)和憲政規(guī)則的安排、自然資源的配置以及社會(huì)基本價(jià)值信念的影響，對(duì)各個(gè)次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)部的行動(dòng)者的行為提供資源或限制。這三種過(guò)程相互作用決定了政策變遷的過(guò)程，也決定了政策的命運(yùn)。Sabatier和Jenkins-Smith認(rèn)為，在倡議聯(lián)盟架構(gòu)中，不同倡議聯(lián)盟之間對(duì)話過(guò)程中的相互學(xué)習(xí)，倡議聯(lián)盟成員接受新的觀念而改變舊有的觀念，導(dǎo)致核心信念的改變，政策就會(huì)隨著發(fā)生改變；如果核心信念差異過(guò)大，那么只有等到外在條件的改變或重大事件的發(fā)生，原來(lái)處于弱勢(shì)地位的倡議聯(lián)盟可能因?yàn)橹С终呋驌碜o(hù)者增加而扭轉(zhuǎn)劣勢(shì)，改變?cè)械臋?quán)力和資源的分配方式，導(dǎo)致政府的行動(dòng)方案必須依據(jù)其核心信念來(lái)重新規(guī)劃，政策終結(jié)由此產(chǎn)生。然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡議聯(lián)盟架構(gòu)還有一個(gè)問(wèn)題需要解決，即在不同的政策領(lǐng)域中，倡議聯(lián)盟的數(shù)量和影響力有所差異。有些政策領(lǐng)域內(nèi)有一個(gè)勢(shì)力獨(dú)大的倡議聯(lián)盟，壟斷政策參與的機(jī)會(huì)；有些政策領(lǐng)域內(nèi)存在兩個(gè)勢(shì)均力敵的倡議聯(lián)盟；有些則是同時(shí)存在多個(gè)倡議聯(lián)盟，聯(lián)盟之間勢(shì)力此消彼長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)有政策的影響力，自然影響政策終結(jié)的速度與形態(tài)。如果再加上時(shí)間序列的考慮，聯(lián)盟的動(dòng)態(tài)性將會(huì)更加復(fù)雜，這也是政策終結(jié)的重要因素。雖然如此，他們的倡議聯(lián)盟分析架構(gòu)對(duì)于探索政策終結(jié)是一個(gè)很好研究視角。它不僅包括了穩(wěn)定的系統(tǒng)構(gòu)成，而且也納入動(dòng)態(tài)的外在因素，尤其是政策次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)的行動(dòng)者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的決策中，以影響政策的產(chǎn)出，同時(shí)也可根據(jù)內(nèi)外因素的影響，重新調(diào)整政策信念或資源配置，從而，政策終結(jié)過(guò)程展現(xiàn)出來(lái)。

二、政策機(jī)會(huì)論途徑考夫曼

在1987年的著作《時(shí)間、機(jī)遇和組織：危機(jī)環(huán)境中的自然選擇》中，闡述了時(shí)間、機(jī)遇和組織在政策終結(jié)過(guò)程中的關(guān)系。考夫曼假定組織死亡是因?yàn)楸３纸M織正常運(yùn)行和發(fā)揮作用必需的能量和其他資源流入已經(jīng)枯竭。而且他進(jìn)一步提出組織演化的概念，組織終結(jié)是系統(tǒng)維持的失敗和組織發(fā)展不能適應(yīng)新的環(huán)境條件，即組織不再適應(yīng)它們的環(huán)境，喪失組織發(fā)展的能力，最終組織死亡。然而，考夫曼指出，機(jī)遇在組織終結(jié)中發(fā)揮重要作用，終結(jié)的時(shí)機(jī)并不是組織自身的死亡，似乎是隨意的，由時(shí)機(jī)和碰巧的運(yùn)氣決定。金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶決策模式”的基礎(chǔ)上，提出了政策流和政策視窗概念，并形成多源流分析框架。金登指出，政策的形成是一個(gè)流動(dòng)的過(guò)程，它是由三個(gè)流程形成的，即問(wèn)題流程、政策流程和政治流程。問(wèn)題流程中，政策行動(dòng)者利用其所關(guān)注問(wèn)題的重要性、提供所偏好的問(wèn)題界定方式、制造焦點(diǎn)事件、將信息和政策績(jī)效反饋給決策者等方式，以影響政策議程；政策流程中，他們通過(guò)發(fā)表言論、動(dòng)員輿論、游說(shuō)等方式，推銷其政策理念和政策方案；政治流程中，他們利用政治手段和策略，與其他行動(dòng)者相互競(jìng)爭(zhēng)和合作。三個(gè)流程在大部分時(shí)候彼此是相互獨(dú)立發(fā)展的，各有其獨(dú)特的行動(dòng)和規(guī)則，當(dāng)問(wèn)題、政策和政治三個(gè)流程交織在一起時(shí)，政策行動(dòng)者會(huì)將其所支持的政策或所關(guān)心的問(wèn)題置于有利的地位，問(wèn)題、政策和政治三個(gè)要素組合的時(shí)機(jī)，就是政策視窗，也是政策變化的時(shí)候。政策行動(dòng)者被稱為政策企業(yè)家，他們?cè)谡哌^(guò)程中并不居于主導(dǎo)或決定的地位，但他們會(huì)影響政策議程。金登認(rèn)為，政策議程并非自動(dòng)的反應(yīng)政策過(guò)程參與者的權(quán)力，政策形成不僅在于意圖，還要依賴運(yùn)氣或機(jī)會(huì)。Jones和Baumgartner等提出的間斷均衡理論，認(rèn)為政策變化的模式是無(wú)規(guī)律可循，不單純受穩(wěn)定和漸進(jìn)邏輯影響，政策變化大部分是漸進(jìn)的方式，甚至是處于停止不變的狀態(tài)，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不連續(xù)的劇烈的變化，至于何時(shí)會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)料。同時(shí)，當(dāng)公共問(wèn)題的新思考方式、新支持者的急劇動(dòng)員、制度結(jié)構(gòu)的改變等集聚在一起，都可能引起政策制定者關(guān)注現(xiàn)有問(wèn)題的不同層面，改變?cè)袧u進(jìn)的政策調(diào)整方式，破壞政策均衡穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)生急劇和不可預(yù)測(cè)的政策變化。他們認(rèn)為，問(wèn)題界定和議程設(shè)定是政策過(guò)程的關(guān)鍵因素，問(wèn)題在公共對(duì)話中有不同的表達(dá)方式，而問(wèn)題在議程中是否出現(xiàn)，會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政策產(chǎn)生促進(jìn)或抑制作用，即與現(xiàn)行政策一致的論述處于優(yōu)勢(shì)時(shí)就會(huì)強(qiáng)化政策的正面意象，從而維持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性；與現(xiàn)行政策不一致的論述處于劣勢(shì)時(shí)，政策壟斷就會(huì)遇到挑戰(zhàn)，激烈的政策變化就有機(jī)會(huì)產(chǎn)生。由于政治的變化并不完全是外力所導(dǎo)致，而是內(nèi)在和外在因素復(fù)雜的融合，所以下一次的斷裂性決策的發(fā)生時(shí)間和范圍是難以預(yù)測(cè)的。然而，把政策終結(jié)歸因于機(jī)遇，很難具有預(yù)測(cè)性。也許是決策者在不確定的情況下，缺少對(duì)政策問(wèn)題信息的準(zhǔn)確掌握，缺乏對(duì)政策后果的精確預(yù)測(cè)能力，制定的政策可能導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)此問(wèn)題的無(wú)知、漠視或恐懼，這也是政策終結(jié)難以發(fā)生的原因之一。另外，政策終結(jié)需要考慮錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，作為一定任期的決策者終結(jié)一項(xiàng)政策，需要具有一定觀察和掌握終結(jié)時(shí)機(jī)的能力。

三、政策比較論途徑

政策終結(jié)研究雖然從20世紀(jì)70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼爾斯等政策學(xué)者發(fā)展其理論，同時(shí)他們的理論也獲得后來(lái)如Frantz、Har-ris和Daniels等證實(shí)和認(rèn)可，但政策終結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)受到學(xué)界的忽視。而且巴達(dá)克和德利翁卻仍質(zhì)疑其理論產(chǎn)生的基礎(chǔ)，他們指出，政策理論的產(chǎn)生不能在不同的研究個(gè)案主體中推斷出理論主張，即使在政策終結(jié)的個(gè)案中已經(jīng)積累了相當(dāng)數(shù)量的案例，但是仍然沒(méi)有從相似的案例中推論出一般性的政策終結(jié)理論。盡管這些模式或理論已經(jīng)得到部分學(xué)者的認(rèn)可和證實(shí)，但是當(dāng)前的終結(jié)模式卻不能作為一個(gè)可以接受的理論基礎(chǔ)，甚至作為一種模式都有問(wèn)題。對(duì)此政策終結(jié)理論發(fā)展的問(wèn)題，他們認(rèn)為原因在于，研究個(gè)案大多是限于美國(guó)環(huán)境中的典型案例討論和分析，而且每項(xiàng)個(gè)案的獨(dú)特性難以獲得理論的普遍認(rèn)同，因此不能作為評(píng)價(jià)政策終結(jié)的理論框架。德利翁進(jìn)一步指出，政策終結(jié)研究者面臨三大任務(wù)：其一，匯編終結(jié)案例；其二，需要理解導(dǎo)致終結(jié)因素和建構(gòu)理論；其三，發(fā)展策略和方法以成功終結(jié)。因此，要想進(jìn)一步理解政策終結(jié)理論必須對(duì)個(gè)案進(jìn)行比較研究，這不僅可以豐富和發(fā)展政策終結(jié)理論，而且這些理論更能適用于不同的政策情境，而這些政策情境能夠改變和影響政策或政策產(chǎn)出。不同的政策處于不同的政策情境中，而且政策有其特定的環(huán)境、資源、主體和對(duì)象等，也會(huì)形成個(gè)別具體的政策情境。如果要發(fā)展普遍適用的政策終結(jié)理論架構(gòu)，無(wú)疑需要從比較研究做起，使用比較的觀點(diǎn)，不僅能從中獲取不同的發(fā)現(xiàn)，同時(shí)可以更深入地檢驗(yàn)政策終結(jié)理論的適用性，這樣使政策終結(jié)理論能夠針對(duì)真正的公共或社會(huì)問(wèn)題，以找到解決問(wèn)題的方法或途徑。至于政策終結(jié)理論的發(fā)展，一方面需要理清美國(guó)的治理情景，以探求理論產(chǎn)生的環(huán)境和條件，理解或判斷政策終結(jié)理論發(fā)展的動(dòng)力、前景和趨勢(shì)；另一方面需要梳理對(duì)政策終結(jié)的影響內(nèi)外因素，不同因素的影響范圍、程度或趨向等；最后，需要對(duì)不同情境和不同政策終結(jié)影響因素進(jìn)行分別或綜合比較，以求理論的發(fā)展和建構(gòu)。然而，比較的同質(zhì)性和可比性、參照系的選擇，如何標(biāo)準(zhǔn)、客觀、執(zhí)中和理性進(jìn)行比較，尤其是文化之間的理解和會(huì)通，這些都是需要關(guān)注和思考的問(wèn)題。不然，可能容易犯“簡(jiǎn)單類比”錯(cuò)誤，不僅對(duì)政策終結(jié)理論框架發(fā)展無(wú)益，而且也無(wú)助于處于不同情境中政策終結(jié)問(wèn)題的解決。綜上所述，政策終結(jié)的研究途徑各具不同特性，不同學(xué)者對(duì)此有不同的批判意見(jiàn)，根本原因在于其分析模式或框架過(guò)分簡(jiǎn)化或理想化。因此，政策終結(jié)研究需要整合不同的研究途徑，利用彼此不同的特性，以進(jìn)一步理解和發(fā)展政策終結(jié)理論。鑒于此，基于先前學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試提出政策終結(jié)的三階段論，即從政策終結(jié)的啟動(dòng)、執(zhí)行到政策終結(jié)的關(guān)閉階段。在政策終結(jié)的啟動(dòng)階段，政府終結(jié)特定的政策都需要經(jīng)過(guò)一番評(píng)估及思考，這必須提出需要終結(jié)的理由，即使終結(jié)者強(qiáng)調(diào)政策不得不終結(jié)的原因，然而，維持政策自身存續(xù)的能力，會(huì)給政策終結(jié)的開(kāi)啟帶來(lái)巨大的阻力。在政策終結(jié)的執(zhí)行階段，政策行動(dòng)者對(duì)政策終結(jié)執(zhí)行有著不同的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)組成政策終結(jié)聯(lián)盟和反政策終結(jié)聯(lián)盟，并針對(duì)政策終結(jié)的執(zhí)行活動(dòng)，采取相應(yīng)的行動(dòng)策略，以維持或促進(jìn)政策終結(jié)的執(zhí)行，是政策終結(jié)研究的核心。在政策終結(jié)的關(guān)閉階段，根據(jù)政策終結(jié)的去向，政策持續(xù)、政策轉(zhuǎn)移和政策產(chǎn)生作為政策終結(jié)的結(jié)果。

[摘要]隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項(xiàng)政策適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，充分發(fā)揮其構(gòu)建和諧社會(huì)的保障作用，是當(dāng)前需要加以研究和解答的新課題；進(jìn)一步認(rèn)清過(guò)時(shí)、失效政策的現(xiàn)狀和對(duì)和諧社會(huì)造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問(wèn)題。從組織角度、倫理角度、團(tuán)體角度等多種角度分析終結(jié)政策，具有理論上的邏輯性和實(shí)踐上的可操作性。

[關(guān)鍵詞]公共政策；政策終結(jié)；倫理視角；組織視角

一、問(wèn)題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報(bào)道中分別刊登了《無(wú)戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無(wú)戶口嬰兒之死》講述了一個(gè)父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因?yàn)槠涓傅膫€(gè)人心理問(wèn)題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無(wú)辜的，生命是可貴的。《活人上戶難死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗(yàn)，對(duì)戶籍制度中存在的弊端作了分析。據(jù)他工作實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，農(nóng)村死人不銷戶現(xiàn)象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機(jī)費(fèi)；二是醫(yī)學(xué)死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農(nóng)村居民大多數(shù)死在家里，沒(méi)有醫(yī)學(xué)死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒(méi)戶口，那就不能參加高考、參軍、買(mǎi)房子，甚至沒(méi)有辦法結(jié)婚，當(dāng)然對(duì)他們的管理也給公安機(jī)關(guān)和政府部門(mén)帶來(lái)更大的麻煩。如果一個(gè)沒(méi)有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實(shí)年齡至為關(guān)鍵，因?yàn)榉梢?guī)定對(duì)不滿十四周歲的當(dāng)事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機(jī)關(guān)就只好檢查骨質(zhì)判斷年齡，但檢查骨質(zhì)不是所有地方都有，需要去省會(huì)城市的公安機(jī)關(guān)，而且骨質(zhì)檢查也未必完全準(zhǔn)確無(wú)誤，這對(duì)行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準(zhǔn)確性都是考驗(yàn)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，同時(shí)也處于建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，許多不適合新體制的政策都應(yīng)該予以終結(jié)。這里需要注明的是：政策終結(jié)并不僅是政策的終止、結(jié)束，而往往是伴隨著新政策的開(kāi)始。關(guān)于政策終結(jié)在政策過(guò)程中的地位，不同學(xué)者有不同的主張。政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治(或政策)行為。政策終結(jié)具有強(qiáng)制性，因?yàn)檎呓K結(jié)會(huì)遇到利益受損者的反抗，需要靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行；政策終結(jié)具有更替性，是新代舊的過(guò)程；同時(shí)政策更替也具有靈活性。但也有學(xué)者認(rèn)為政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一個(gè)階段。如果把政策過(guò)程看作某種有序的活動(dòng)的話，那么，它的最后一個(gè)階段便是政策評(píng)價(jià)。政策終結(jié)位于政策過(guò)程的末端，對(duì)一項(xiàng)政策的終結(jié)意味著一項(xiàng)新的政策的開(kāi)始，所以政策終結(jié)也是一個(gè)發(fā)展的概念。政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一環(huán)，是理性化政策過(guò)程的最后結(jié)果，但也被認(rèn)為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié)，而且也意味著修正或調(diào)整。政策終結(jié)是政策運(yùn)行過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個(gè)階段用“公共政策實(shí)現(xiàn)”這一概念為好，即是指人們通過(guò)政策實(shí)施，使政策目標(biāo)和功能解化，使政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的政策活動(dòng)。

黨和政府自從改革開(kāi)放以來(lái)也比較重視政策終結(jié)工作，尤其是我國(guó)加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實(shí)上，類似戶口政策(由于我國(guó)沒(méi)有《戶籍法》，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國(guó)還有很多政策都滯后現(xiàn)實(shí)十幾年甚至幾十年，這些不僅是學(xué)界探討的焦點(diǎn)，也是實(shí)務(wù)界人士心思所在。

一、行政權(quán)力推動(dòng)型的公共政策終結(jié)

行政權(quán)力推動(dòng)型公共政策終結(jié)，是政府主動(dòng)推動(dòng)政策變遷的過(guò)程。政府推動(dòng)型公共終結(jié)主要有以下幾種可能：一是傳統(tǒng)的政策對(duì)公共利益維護(hù)不利或制約著公共利益的實(shí)現(xiàn)，這主要是由于公共政策的科學(xué)性和適應(yīng)性導(dǎo)致；二是傳統(tǒng)的政策制約著革新。出現(xiàn)這種可能主要是傳統(tǒng)政策與即將推出新政策之間的沖突。這種沖突一方面可能是“法理型”上的沖突，新政策的出臺(tái)使得傳統(tǒng)型政策失效或必然廢止。另一方面則可能是新舊政策之間關(guān)于資源的配置之間的沖突。正如伊斯頓指出的那樣：“公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性分配?！辟Y源的配置重心會(huì)隨著政策的變更發(fā)生變化，這種政策沖突必然使得相關(guān)的政策發(fā)生變遷。當(dāng)然政策終結(jié)也不可避免受到權(quán)力運(yùn)行不當(dāng)?shù)挠绊憽９舱呓K結(jié)背景下的權(quán)力制約問(wèn)題值得關(guān)注。

二、公共政策終結(jié)背景下行政權(quán)力制約的困境及其成因分析

公共政策背景下權(quán)力制約困境主要是表現(xiàn)為權(quán)力的功利取向、短視效應(yīng)、護(hù)短傾向“、任人唯親”取向、輕視成本取向。

1．為改革而改革的功利化邏輯演繹。改革是社會(huì)的必然，改革歸根結(jié)底要實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。為了改革而改革的傾向性就忽視了改革的工具理性，將改革當(dāng)成了改革的結(jié)果。人們批評(píng)官僚制中對(duì)程序的崇拜高于對(duì)結(jié)果期待的弊病。在現(xiàn)實(shí)中改革難免也會(huì)出現(xiàn)這樣的傾向，即模糊了改革與結(jié)果界限，仿佛發(fā)展是改革必然的結(jié)果。在轉(zhuǎn)型期，改革似乎成為了一種時(shí)尚。改革必然建立在一系列的決策的基礎(chǔ)上，即政策的終止或者新政策的創(chuàng)立。在某種程度上新政策的創(chuàng)立可能是對(duì)某些政策的終止，即使那些政策沒(méi)有被終止，其也會(huì)因?yàn)檎哔Y源的有限的情境使得其已經(jīng)不能夠被有效執(zhí)行，從而失去資源支撐自動(dòng)終止。

2．短視取向———“鐵打的政府流水的官”。官員的任期短期化的傾向目前已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，任期的短期化的傾向不利領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工作有一個(gè)全面的認(rèn)識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)所掌握的信息不全面，制約著決策的科學(xué)性。領(lǐng)導(dǎo)任期的短期化傾向強(qiáng)化了決策收益短期化。這種短視效應(yīng)不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。正如胡啟繁在其文中闡述的“領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)不穩(wěn)定，會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生不良的心理預(yù)期，助長(zhǎng)其浮躁心態(tài)和短期行為”。這種短視效應(yīng)和不健全的官員考核機(jī)制互動(dòng)容易催生“政績(jī)工程”“、形象工程”，浪費(fèi)資源，降低了行政效率。

《信訪條例》規(guī)定，信訪事項(xiàng)的處理實(shí)行辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)程序制度。其結(jié)論意見(jiàn)是代表政府作出的，且要向信訪人送達(dá)，是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的工作。隨著這項(xiàng)制度進(jìn)一步完善和群眾的廣泛認(rèn)知，通過(guò)此程序處理信訪事項(xiàng)將會(huì)越來(lái)越多，進(jìn)而達(dá)到行政公正與行政效率相統(tǒng)一的目的。然而，由于這項(xiàng)制度政策性、法律性和程序性都很強(qiáng)，加之施行的時(shí)間短，一些問(wèn)題有待進(jìn)一步探討、完善。這里略談管見(jiàn)。

一、機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。目前各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)都有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)信訪事項(xiàng)的復(fù)查復(fù)核工作，一些地方政府還成立了復(fù)查復(fù)核委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組。就復(fù)查復(fù)核委員會(huì)而言，它是代表政府行使信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核職權(quán)的機(jī)構(gòu)，其規(guī)格較高，職責(zé)也清楚。但由于該機(jī)構(gòu)組成人員都是兼職的，又不是獨(dú)立的專門(mén)常設(shè)機(jī)構(gòu)，無(wú)論從相關(guān)業(yè)務(wù)掌握上，還是時(shí)間和精力上，都難以保證發(fā)揮好作用。一個(gè)復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)是代表政府作出的，如果不經(jīng)委員會(huì)研究，實(shí)際上就是政府一個(gè)相關(guān)職能部門(mén)的意見(jiàn)，如果只向政府分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后發(fā)出的意見(jiàn)能否代表政府也難說(shuō)。而一個(gè)復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)至少需要向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并由其簽發(fā)兩次以上。分管領(lǐng)導(dǎo)工作忙，常常找不到，排不上，召開(kāi)委員會(huì)研究就更難。其間還有很多調(diào)查、協(xié)調(diào)、聽(tīng)證、研究、匯報(bào)、行文等工作，多數(shù)都要超過(guò)辦理答復(fù)的規(guī)定期限，信訪人意見(jiàn)大。而復(fù)查復(fù)核委員會(huì)辦公室設(shè)在信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)，或信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)復(fù)查復(fù)核機(jī)構(gòu)，其均是信訪機(jī)構(gòu)所屬的辦事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有行政職權(quán)，工作力度不夠。有的辦理或復(fù)查意見(jiàn)是本級(jí)政府職能工作部門(mén)作出的，如果由本級(jí)政府復(fù)查或復(fù)核就不能再交由原辦理或復(fù)查部門(mén)承辦復(fù)查或復(fù)核工作，但交由相關(guān)綜合部門(mén)或辦事機(jī)構(gòu)承辦復(fù)查或復(fù)核工作，其主體資格和專業(yè)水平將受質(zhì)疑或打折扣。

幾方面建議：一是信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，或設(shè)在信訪、法制等機(jī)構(gòu)內(nèi)，整合資源，增強(qiáng)實(shí)效。重要的是授予其代表政府行使復(fù)查復(fù)核職權(quán)，而不是由兼職人員組成的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)此項(xiàng)工作；二是減少程序。如果設(shè)立復(fù)查復(fù)核委員會(huì)，其委員會(huì)主任可由政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，但平時(shí)的組織調(diào)查、聽(tīng)證、召集會(huì)議、協(xié)調(diào)督辦和簽發(fā)文書(shū)等工作可委托事涉的分管秘書(shū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)。對(duì)簡(jiǎn)單清楚，無(wú)爭(zhēng)議的復(fù)查復(fù)核信訪事項(xiàng)，由承辦部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，不必再提交委員會(huì)討論或向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。需要召開(kāi)委員會(huì)會(huì)議的，一般由相關(guān)委員和承辦部門(mén)負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人參加即可，必要時(shí)再請(qǐng)政府領(lǐng)導(dǎo)參加或向其匯報(bào)和請(qǐng)其簽發(fā)文書(shū)；三是復(fù)查復(fù)核委員會(huì)可聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人士為評(píng)審員，參謀指導(dǎo)；四是以行政職能部門(mén)作出“三級(jí)終結(jié)”處理意見(jiàn)為主（尤其實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政部門(mén)），減少向政府申請(qǐng)復(fù)查復(fù)核和以政府名義作出復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)。信訪人對(duì)行政職能部門(mén)辦理、復(fù)查意見(jiàn)不服的向其系統(tǒng)上級(jí)主管部門(mén)提出復(fù)查復(fù)核申請(qǐng)，以發(fā)揮職能部門(mén)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高辦理質(zhì)量和效率。但職能部門(mén)作出的復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)應(yīng)由本級(jí)政府復(fù)查復(fù)核委員會(huì)或信訪機(jī)構(gòu)審核備案后發(fā)出。

二、把好受理和辦理關(guān)問(wèn)題。《信訪條例》規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項(xiàng)不予受理”。信訪途徑相對(duì)于法定途徑處于從屬地位，只有無(wú)法進(jìn)入法定途徑的，信訪人才應(yīng)選擇信訪程序。但是，現(xiàn)在一方面信訪人傾向于走信訪程序，愿意找黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)解決問(wèn)題；另一方面我們本身也沒(méi)有把握好、引導(dǎo)好。應(yīng)當(dāng)或已經(jīng)進(jìn)入法定途徑而又進(jìn)入信訪“三級(jí)終結(jié)”程序，往往顯得很被動(dòng)，影響效力和效率，浪費(fèi)行政和社會(huì)資源。法定途徑是能發(fā)生法律效力的程序，是具有強(qiáng)制力保障的程序。什么樣的糾紛屬于訴訟、仲裁（包括合同、勞動(dòng)、人事仲裁）、行政復(fù)議的范圍都有法律法規(guī)的明確規(guī)定。如果信訪“三級(jí)終結(jié)”受理時(shí)難以確定的，在終結(jié)前的哪個(gè)層級(jí)和環(huán)節(jié)都可以確定，然后信訪程序終結(jié)。當(dāng)然，有的信訪事項(xiàng)雖然應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定途徑解決，但實(shí)體權(quán)利難以保障，案了事不了或情況又緊急和重大，而通過(guò)信訪協(xié)調(diào)途徑能夠解決，也不能一推了之，要以減輕信訪人負(fù)擔(dān)和提高效率，息訪穩(wěn)定為原則，但不是進(jìn)入“三級(jí)終結(jié)”程序處理。另外，對(duì)爭(zhēng)議較大的、邊緣的、雖有暇疵又不需要糾正，以及解決不了的問(wèn)題，不宜進(jìn)入“三級(jí)終結(jié)”程序，盡可能的通過(guò)協(xié)調(diào)和其他方式處理，否則會(huì)影響政府信譽(yù)。屬于紀(jì)檢、監(jiān)察處理的也不宜受理。對(duì)無(wú)理訪的可通過(guò)“三級(jí)終結(jié)”確認(rèn)后不再受理。要注意除無(wú)理訪外，不能因?yàn)闊o(wú)奈才進(jìn)入“三級(jí)終結(jié)”程序，只是為了走形式，而不是為解決問(wèn)題。否則，信訪人仍不會(huì)息訪。還應(yīng)當(dāng)注意，信訪人在下一層級(jí)未提出的問(wèn)題和請(qǐng)求，到上一層級(jí)提出的不予受理，上一層級(jí)不能代替下一層級(jí)對(duì)未作答復(fù)的問(wèn)題復(fù)查復(fù)核。還有一種傾向，進(jìn)入復(fù)查復(fù)核程序后，承辦的主管行政部門(mén)先入為主，帶著框框，開(kāi)始就想在怎么維持原處理意見(jiàn)上作文章，應(yīng)撤銷、變更、退回的沒(méi)去做。在下一層級(jí)應(yīng)糾正又能糾正解決的不愿處理，以完成程序了事，矛盾上交，尤其是第一層級(jí)辦理沒(méi)把好關(guān)，信訪人大都向上一層級(jí)提出復(fù)查復(fù)核申請(qǐng)。同時(shí)，承辦部門(mén)是事涉和主管的牽頭部門(mén)，應(yīng)依其職權(quán)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)保證復(fù)查復(fù)核意見(jiàn)的質(zhì)量，但承辦部門(mén)往往依賴信訪部門(mén)的心理較強(qiáng)，不僅拖拉超期，拿出的意見(jiàn)不夠認(rèn)真細(xì)致，甚至未經(jīng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，而部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)也不愿參加調(diào)查和研究活動(dòng)，只派科處長(zhǎng)或一般的工作人員參與。有時(shí)信訪部門(mén)不得不牽頭和再下功夫研究事實(shí)、依據(jù)、行文等。這是與其職權(quán)和專業(yè)要求相違背的。還有辦理中上下溝通不夠，使作出的終結(jié)意見(jiàn)產(chǎn)生岐義，難以執(zhí)行，信訪人不斷上訪。

三、“三級(jí)終結(jié)”后的救濟(jì)程序問(wèn)題?！缎旁L條例》規(guī)定：“信訪人對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理”。而對(duì)信訪人仍不服如何進(jìn)入下一個(gè)程序沒(méi)作規(guī)定，案了事沒(méi)了，表現(xiàn)為：一方面，“三級(jí)終結(jié)”對(duì)信訪人有利，但因改變或糾正原意見(jiàn)，事涉部門(mén)或基層政府不愿執(zhí)行終結(jié)意見(jiàn)，有抵觸情緒。因終結(jié)意見(jiàn)沒(méi)有法律效力，不能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，影響終結(jié)意見(jiàn)的公信力；另一方面，對(duì)終結(jié)意見(jiàn)不服不能再進(jìn)入法定途徑，使得信訪人的申訴權(quán)利終止，仍纏訪不斷，也同樣影響了政府公信力。既便復(fù)核機(jī)關(guān)可舉行聽(tīng)證，并且經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的復(fù)核意見(jiàn)可以向社會(huì)公示，但其仍不具有強(qiáng)制力。如果能起動(dòng)法定程序，對(duì)有理也好無(wú)理也好，都可以通過(guò)有法律效力的文書(shū)來(lái)定論，這才是真正意義上的終結(jié)。由于“三級(jí)終結(jié)”沒(méi)有被賦予產(chǎn)生信訪人權(quán)利義務(wù)的法律效果，使得“三級(jí)終結(jié)”制度顯得底氣不足。有人認(rèn)為，信訪“三級(jí)終結(jié)”既然是代表政府或其授權(quán)的職能部門(mén)作出的結(jié)論，就具備行政權(quán)利主體資格，其作出的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是具體行政行為，如果信訪人認(rèn)為該行為侵害了其合法權(quán)益，就可提起行政復(fù)議或可訴訟，但立法設(shè)置上還沒(méi)明確這點(diǎn)。當(dāng)然，具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循授權(quán)行政原則，“三級(jí)終結(jié)”結(jié)論還不具有強(qiáng)制性行政指導(dǎo)行為。因此，有必要考慮《信訪條例》上升到法律，或修改《信訪條例》，使“三級(jí)終結(jié)”制度更加完善。

四、“三級(jí)終結(jié)”出具的文書(shū)問(wèn)題。這方面不規(guī)范、不嚴(yán)肅。一是認(rèn)定事實(shí)不清、采信證據(jù)不足、適用依據(jù)不當(dāng)。所認(rèn)定的事實(shí)不是有效證據(jù)證明的法律、政策事實(shí)，有主觀和片面成分；重視事涉部門(mén)提供的證據(jù)，輕視信訪人的證據(jù)；所依據(jù)的是與法律法規(guī)相抵觸的政府規(guī)范性文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)講話和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見(jiàn)等。二是重實(shí)體處理，輕程序?qū)彶椤３鼍叩奈臅?shū)不僅僅是實(shí)體處理意見(jiàn)，還應(yīng)包括對(duì)適用法律政策和程序方面的審查意見(jiàn)，也不只是申請(qǐng)什么實(shí)體就答復(fù)什么處理意見(jiàn)。如果申請(qǐng)內(nèi)容是通過(guò)法定途徑才能解決的，就只審查程序問(wèn)題，不能用信訪權(quán)代替審判權(quán)和行政裁決權(quán)。三是注意支節(jié)、細(xì)節(jié)問(wèn)題，沒(méi)有從問(wèn)題的性質(zhì)、合法性、全局上考慮，導(dǎo)致處理問(wèn)題的指導(dǎo)思想錯(cuò)誤、方法錯(cuò)誤、結(jié)論錯(cuò)誤。四是出具的文書(shū)層次不分明，說(shuō)理不透徹，用詞不規(guī)范，樣式不統(tǒng)一，內(nèi)容或漏項(xiàng)或過(guò)于簡(jiǎn)單或重復(fù)等等。

同志們：

這次會(huì)議是國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組決定召開(kāi)的。學(xué)仁同志按照省委的統(tǒng)一安排到白山市參加民主生活會(huì)，所以沒(méi)能到會(huì)講話。這次會(huì)議主要任務(wù)是加快做好全省工業(yè)企業(yè)政策性破產(chǎn)工作，推進(jìn)全省國(guó)有企業(yè)改革。剛才，炳輝同志通報(bào)了全省國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)工作的有關(guān)情況。下面，我講幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)政策性破產(chǎn)工作的重要性和必要性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感

第一，實(shí)施政策性破產(chǎn)是充分延用國(guó)家政策推進(jìn)改革和發(fā)展的有效手段。國(guó)家自1994年實(shí)施政策性破產(chǎn)以來(lái)，我省積極爭(zhēng)取國(guó)家政策支持，不斷加大政策性破產(chǎn)工作力度，取得了一定成效。截止今年初，全省有145戶企業(yè)列入政策性破產(chǎn)計(jì)劃，破產(chǎn)終結(jié)131戶，消除企業(yè)虧損76億元，安置職工24萬(wàn)人，盤(pán)活資產(chǎn)殘值21億元。實(shí)施政策性破產(chǎn)在一些重點(diǎn)行業(yè)和地區(qū)已經(jīng)取得明顯成效。特別是一度陷入困境中的煤炭、軍工和冶金企業(yè)，通過(guò)實(shí)施政策性破產(chǎn)，都于近兩年實(shí)現(xiàn)扭虧為盈或大幅度增盈。

第二，作為一項(xiàng)階段性政策，如不能抓緊時(shí)間利用，將失去解決問(wèn)題的機(jī)遇。國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施政策性破產(chǎn)，是在一個(gè)特殊的時(shí)期解決特定歷史問(wèn)題的一項(xiàng)階段政策。隨著國(guó)有企業(yè)改革的逐步深入，政策性破產(chǎn)要逐步退出歷史舞臺(tái)。從今年開(kāi)始，北京、上海、江蘇、浙江、福建等5省市已不再實(shí)施政策性破產(chǎn)，部分省市只安排1-2年時(shí)間，只有東北和西部地區(qū)按4年時(shí)間安排，到2008年全國(guó)將取消國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)的政策，國(guó)有企業(yè)也將與其它企業(yè)一樣轉(zhuǎn)向依法破產(chǎn)。在這4年時(shí)間里，我們要完成78戶企業(yè)實(shí)施政策性破產(chǎn)，核銷105.6億元銀行呆賬和資產(chǎn)管理公司債權(quán)損失，還要完成未終結(jié)的14戶和2003年未正式下達(dá)計(jì)劃的21戶。省政府對(duì)這項(xiàng)工作的總體要求是盡量往前搶，四年規(guī)劃按三年編制，兩年基本完成。

第三，實(shí)施政策性破產(chǎn)，是解決改革成本的一個(gè)重要途徑。今年省委省政府要求用一年的時(shí)間基本完成國(guó)有工業(yè)企業(yè)改制任務(wù)。最大的困難就是籌措改革成本問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，全省納入改制任務(wù)的816戶企業(yè)，在冊(cè)職工60.48萬(wàn)人，離退休人員19.3萬(wàn)人，賬面資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到82.1%，涉及需要化解的國(guó)有商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司不良債務(wù)270億元，改革成本十分巨大。政策性破產(chǎn)最大的亮點(diǎn)是破產(chǎn)資產(chǎn)優(yōu)先安排破產(chǎn)企業(yè)職工的安置費(fèi)用，能夠通過(guò)核呆政策和處置資產(chǎn)公司債權(quán)化解不良債務(wù)。在下步工作中我們還能實(shí)施政策性破產(chǎn)的企業(yè)有78戶，擬核銷銀行呆賬和資產(chǎn)管理公司債權(quán)損失105.6億元，占816戶改制企業(yè)不良債務(wù)的37%。從全省利用現(xiàn)有資源和通過(guò)吸引域外資金籌措改革成本的能力來(lái)看，如不能充分實(shí)施政策性破產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)改革成本和職工安置問(wèn)題無(wú)法解決，今年基本完成國(guó)企改制任務(wù)就很難實(shí)現(xiàn)。

[摘要]在訴訟和解性質(zhì)和效勞題目上，應(yīng)以德國(guó)的嘗試和解政策和美國(guó)的訴訟和解政策為專人，作為構(gòu)建本國(guó)官事訴訟和解政策的鑒戒，進(jìn)而聯(lián)合本國(guó)公安實(shí)踐的具體事情，以法院調(diào)停政策改造、《官事訴訟法》修正為契機(jī)，以訴訟和解和法院調(diào)停之間存在的當(dāng)然聯(lián)專業(yè)為突破，將訴訟和解和本國(guó)官事訴訟的發(fā)展形勢(shì)聯(lián)合興起，選擇合適本國(guó)國(guó)情的官事訴訟和解理論；在本國(guó)將來(lái)官事訴訟和解政策的構(gòu)建上，應(yīng)明白規(guī)定訴訟和解的構(gòu)成急件、程序上和實(shí)體上的特別請(qǐng)求、訴訟和解的效勞和周濟(jì)等題目。

[關(guān)鍵詞]官事訴訟調(diào)停和解完善

基于當(dāng)事人對(duì)民商事糾紛本身享有自主解決的權(quán)利和對(duì)訴訟標(biāo)的自由處分的權(quán)利，各國(guó)相等尊重當(dāng)事人在官事訴訟中行使處分權(quán)所達(dá)到的和解，一般在官事訴訟法中都有對(duì)于訴訟和解的規(guī)定，訴訟和解在官事訴訟中的實(shí)用也是相等廣泛而有效的。和此相對(duì)的，是本國(guó)官事訴訟中訴訟和解的缺位。本國(guó)現(xiàn)行《官事訴訟法》第51條規(guī)定“雙方當(dāng)事人象樣自行和解”，這好似是賦予了訴訟當(dāng)事人和解的權(quán)利。但是，當(dāng)當(dāng)事人想要行使這一權(quán)利時(shí)，卻不得不面對(duì)一連串的題目：和解的環(huán)境、程序和效勞等必要的相干規(guī)范都無(wú)法從現(xiàn)行的《官事訴訟法》中找出，當(dāng)事人行使這一權(quán)利缺乏妥當(dāng)?shù)谋Ｕ?。訴訟和解在我國(guó)變化了事實(shí)上的陳設(shè)，很多人甚至并不知道在法院調(diào)停之外還有和解這一說(shuō)。本文擬就訴訟和解政策作一觀察剖析，以期對(duì)樹(shù)立和完善本國(guó)官事訴訟和解政策有所裨益。

一、訴訟和解的性質(zhì)

（一）各國(guó)對(duì)于訴訟和解性質(zhì)的學(xué)說(shuō)

訴訟和解別稱訴訟上的和解、裁判員上的和解，是指雙方當(dāng)事人把他們對(duì)訴訟懇求的覺(jué)得互相讓步的原因在訴訟進(jìn)步行一致陳述的行動(dòng)。在國(guó)外，狹義上的訴訟和解既容納在訴訟程序中進(jìn)行的和解，也容納訴訟提起前進(jìn)行的“起訴前的和解”。一般認(rèn)為，訴訟和解是雙方當(dāng)事人間達(dá)到的合意。在外國(guó)傳統(tǒng)的官事訴訟中，受公安積極學(xué)說(shuō)理論反應(yīng)，法官對(duì)當(dāng)事人達(dá)到訴訟上的和解一般持觀察積極的態(tài)度，重要是為當(dāng)事人需要一種對(duì)話、協(xié)商的溝渠，而不是自動(dòng)地向當(dāng)事人建議和解或者積極地促成當(dāng)事人間的和解。第二次全球大戰(zhàn)以后，各國(guó)的訴訟數(shù)目不斷增多，新的訴訟類型不斷呈現(xiàn)。為了革命訴訟頻率，各國(guó)在本國(guó)的官事訴訟程序改造中，開(kāi)端重視訴訟和解，法官在訴訟和解中演出的角色也趨勢(shì)積極。

一、評(píng)審對(duì)象

區(qū)已通過(guò)實(shí)驗(yàn)性示范性高中規(guī)劃評(píng)審與中期評(píng)審的高級(jí)中學(xué)（含完中）。

二、評(píng)審目的

通過(guò)對(duì)創(chuàng)建區(qū)實(shí)驗(yàn)性示范性高中的學(xué)校開(kāi)展發(fā)展規(guī)劃實(shí)施情況的終結(jié)評(píng)審，使學(xué)校認(rèn)真總結(jié)創(chuàng)建實(shí)驗(yàn)性示范性高中的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問(wèn)題與困難，尋找并確立學(xué)校發(fā)展新的生長(zhǎng)點(diǎn)，明確學(xué)校可持續(xù)發(fā)展的新目標(biāo)；評(píng)選出區(qū)實(shí)驗(yàn)性示范性高中，把創(chuàng)建區(qū)實(shí)驗(yàn)性示范性高中提高到一個(gè)新的水平。

三、評(píng)審內(nèi)容

依據(jù)《區(qū)實(shí)驗(yàn)性示范性高中終結(jié)評(píng)審方案》，圍繞實(shí)驗(yàn)性示范性高中發(fā)展規(guī)劃、實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目等，重點(diǎn)評(píng)審以下內(nèi)容：

【摘要】在構(gòu)建和諧社會(huì)，講究司法的社會(huì)效能的今天，在偵查工作中也應(yīng)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。對(duì)于寬嚴(yán)相濟(jì)中的“嚴(yán)”，學(xué)者長(zhǎng)期在研究刑事政策時(shí)對(duì)此已有相當(dāng)成熟的論述和共識(shí)，而對(duì)于其中的“寬”，即“寬緩”的刑事政策探討很少，而“寬緩”恰恰是時(shí)下倡導(dǎo)的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策所強(qiáng)調(diào)的“內(nèi)涵”，基于這樣的考慮，文章把討論的視角放在刑事偵查工作中如何把握“寬緩刑事政策”之上。

【關(guān)鍵詞】寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策刑事偵查

近來(lái)學(xué)界提出了極富“與時(shí)俱進(jìn)”特色的刑事政策新思路——“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，最高檢更是為落實(shí)這一政策出臺(tái)了專門(mén)文件。簡(jiǎn)言之，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策是“當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，當(dāng)寬則寬，寬嚴(yán)互補(bǔ)，寬嚴(yán)有度?！薄皩拠?yán)相濟(jì)”刑事政策并非是對(duì)“懲辦與寬大相結(jié)合”的刑事政策簡(jiǎn)單的名詞置換，而是根據(jù)當(dāng)前社會(huì)治安環(huán)境的變化，面對(duì)刑事案件數(shù)量急劇上升的現(xiàn)實(shí)，為適應(yīng)新時(shí)期刑事偵查工作的特點(diǎn)應(yīng)運(yùn)而生的，“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策承襲了“懲辦與寬大相結(jié)合”刑事政策的合理成分，祛除了其中不科學(xué)、甚至于錯(cuò)誤的因素，突出了有益于增進(jìn)和諧“因子”的內(nèi)涵。

在寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策已成為檢察和審判工作指導(dǎo)方針的背景下，偵查機(jī)關(guān)在刑事偵查工作中“何去何從”呢?學(xué)術(shù)界和偵查實(shí)務(wù)界對(duì)這一問(wèn)題鮮有探討。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建和諧社會(huì)，講究司法的社會(huì)效能的今天，在偵查工作中也應(yīng)貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。對(duì)于寬嚴(yán)相濟(jì)中的“嚴(yán)”，學(xué)者長(zhǎng)期在研究刑事政策時(shí)對(duì)此已有相當(dāng)成熟的論述和共識(shí)，而對(duì)于其中的“寬”，即“寬緩”的刑事政策探討很少，而“寬緩”恰恰是時(shí)下倡導(dǎo)的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策所強(qiáng)調(diào)的“內(nèi)涵”，基于這樣的考慮，文章把討論的視角放在刑事偵查工作中如何把握“寬緩刑事政策”之上。

一、貫徹寬緩刑事政策的前提——科學(xué)偵查理念的確立

在以人為本，創(chuàng)建以人本主義為核心的社會(huì)主義法制體系過(guò)程中，必須樹(shù)立尊重和保護(hù)人權(quán)的價(jià)值理念。在刑事偵查工作中，保護(hù)人權(quán)，充分展示人的主體價(jià)值，理應(yīng)成為我國(guó)刑事政策的價(jià)值取向。