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[摘要]隨著構(gòu)建社會主義和諧社會偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項政策適應(yīng)構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，充分發(fā)揮其構(gòu)建和諧社會的保障作用，是當(dāng)前需要加以研究和解答的新課題；進(jìn)一步認(rèn)清過時、失效政策的現(xiàn)狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團(tuán)體角度等多種角度分析終結(jié)政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。

[關(guān)鍵詞]公共政策；政策終結(jié)；倫理視角；組織視角

一、問題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜?！稛o戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的?！痘钊松蠎綦y死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據(jù)他工作實踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下幾個問題：第一，農(nóng)村死人不銷戶現(xiàn)象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫(yī)學(xué)死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農(nóng)村居民大多數(shù)死在家里，沒有醫(yī)學(xué)死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結(jié)婚，當(dāng)然對他們的管理也給公安機關(guān)和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關(guān)鍵，因為法律規(guī)定對不滿十四周歲的當(dāng)事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關(guān)就只好檢查骨質(zhì)判斷年齡，但檢查骨質(zhì)不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關(guān)，而且骨質(zhì)檢查也未必完全準(zhǔn)確無誤，這對行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準(zhǔn)確性都是考驗。

當(dāng)前，我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，同時也處于建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵時期，許多不適合新體制的政策都應(yīng)該予以終結(jié)。這里需要注明的是：政策終結(jié)并不僅是政策的終止、結(jié)束，而往往是伴隨著新政策的開始。關(guān)于政策終結(jié)在政策過程中的地位，不同學(xué)者有不同的主張。政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或項目進(jìn)行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結(jié)具有強制性，因為政策終結(jié)會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進(jìn)行；政策終結(jié)具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學(xué)者認(rèn)為政策終結(jié)是政策過程的最后一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。政策終結(jié)位于政策過程的末端，對一項政策的終結(jié)意味著一項新的政策的開始，所以政策終結(jié)也是一個發(fā)展的概念。政策終結(jié)是政策過程的最后一環(huán)，是理性化政策過程的最后結(jié)果，但也被認(rèn)為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對一項政策的了結(jié)，而且也意味著修正或調(diào)整。政策終結(jié)是政策運行過程的最后一個環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個階段用“公共政策實現(xiàn)”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標(biāo)和功能解化，使政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實社會存在的政策活動。

黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結(jié)工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關(guān)實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現(xiàn)實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學(xué)界探討的焦點，也是實務(wù)界人士心思所在。

二、問題解決的分析角度

問題出現(xiàn)了，只要積極面對是可以緩解甚至避免產(chǎn)生不良后果的。當(dāng)然要解決問題，首先需要理性、多角度地審視問題的特征、癥結(jié)及其本質(zhì)等要素。

(一)倫理的視角。從哲學(xué)意義上講，人的關(guān)系本質(zhì)上是種倫理關(guān)系，人與人時刻處在各種形式的交往中。而政府的出現(xiàn)就是為了尋求一條有效的過群體生活的道路；政府一直處于人與人的關(guān)系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活領(lǐng)域，法律和道德共同作用，因為僅有法律制度而沒有道德支持，法制就會僵化，在靈活具體的公共生活和行政行為中就會無所適從。就如社會生活的任何領(lǐng)域一樣，對道德力量的忽視在事實上就造成了對無道德行為的倡導(dǎo)。因此，所有公共領(lǐng)域中的一切公共權(quán)力的濫用和腐敗，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共權(quán)力行使過程中的產(chǎn)物，對其進(jìn)行終結(jié)也需要公共權(quán)力的再次行使，但在這個過程中，有制度原因也有個人原因總使得政策終結(jié)比政策制定更顯費力。

(二)組織的視角。組織視角將社會問題看作從一種組織狀態(tài)到另外一種組織狀態(tài)的有序進(jìn)展(帶有小的但暫時的危機)。組織視角重視標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、規(guī)則和慣例。簡言之，組織本身傾向于更少的變化、更小的恐懼和更大的穩(wěn)定，也即組織具有自然的維持生存的意識和保持以前狀態(tài)的慣性。如果政策終結(jié)威脅到組織的生存時，它會設(shè)法延續(xù)政策終結(jié)的進(jìn)程。組織機構(gòu)的終結(jié)可能觸犯業(yè)已確立的權(quán)力分配格局，權(quán)力的擁有者會把政策終結(jié)看作是對自身權(quán)力的一種威脅，從而對政策終結(jié)產(chǎn)生否定態(tài)度。例如，機構(gòu)的撤銷、合并或降級等就要使組織機構(gòu)的權(quán)力擁有者至少會部分失去原有的權(quán)力和地位，如得不到相應(yīng)的補償，就會堅決抵制政策終結(jié)。(三)政治領(lǐng)導(dǎo)者的視角。政治領(lǐng)導(dǎo)者往往是民選或委任的、具有一定領(lǐng)導(dǎo)力的精英，他們是社會變革的積極倡導(dǎo)者和推動者。多數(shù)政治領(lǐng)導(dǎo)者集智慧、勇氣和判斷力于一身，具有超凡的特質(zhì)和行為方式；他們?nèi)藬?shù)雖少，但能量巨大。政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力越強，意味著其對形勢的判斷能力、對新事物新情況的分析能力以及創(chuàng)新能力越強。英明的政治領(lǐng)導(dǎo)善于采納諫言，體貼民情，對過時政策的弊端有敏銳的覺察力，因而越有可能促成無效政策的終結(jié)。

(四)程序的視角。“政策終結(jié)如政策制定一樣需要遵循一定的程序。完備的法律政策是政策合法化的前提，同樣，政策和組織機構(gòu)的廢止也不得妄然行事?！闭卟杉{以后，還必須使政策合法化，也就是“通過法定程序，提交有關(guān)國家機關(guān)討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使政策取得公認(rèn)的合法的地位和人民的認(rèn)可、接受和遵照執(zhí)行的效力”。法定程序要求政策終結(jié)按步驟進(jìn)行而不能隨意更改或省略步驟；而政策終結(jié)的程序是十分復(fù)雜的。如在一項政策終結(jié)的時機成熟時，政策終結(jié)由于法律程序的嚴(yán)格性和僵硬性而延誤終結(jié)的時機。

(五)團(tuán)體的視角。團(tuán)體的視角認(rèn)為政策是不同團(tuán)體利益斗爭、妥協(xié)的結(jié)果，是各個團(tuán)體在利益、權(quán)力、價值上的平衡。我國利益團(tuán)體和國外利益團(tuán)體產(chǎn)生時間和背景都有很大區(qū)別，在公共政策中的影響作用也不同。我國利益團(tuán)體在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控中發(fā)揮著不小作用，即在政策終結(jié)中會根據(jù)自己的自身利益作出相應(yīng)選擇。當(dāng)某些勢力強大的利益團(tuán)體過分關(guān)注自身利益而忽視整體利益或他人利益時，就會使社會資源的權(quán)威性分配出現(xiàn)不公正、不公平現(xiàn)象。這樣，政府就需要在整個社會范圍內(nèi)塑造良好的政治價值觀，培育公共精神，使其成員在作利益選擇時兼顧他人利益。

政策終結(jié)一旦危及到團(tuán)體經(jīng)濟利益時，團(tuán)體會產(chǎn)生空前的凝聚力，借助于組織的力量從各方面向政府施加壓力，甚至?xí)扇∫恍┓欠ǖ耐緩饺缧匈V以阻止政策終結(jié)。很多學(xué)者認(rèn)為利益團(tuán)體是理解確定決策問題、提供解決方案和采取相應(yīng)政策的關(guān)鍵。然而，我們知道政治體系為大規(guī)模的、有良好組織的、富裕的、活動及既得利益集團(tuán)提供和政府官員溝通的上佳機會。同時，政治體系卻很少為無組織的、貧窮的、不及既得利益集團(tuán)提供和政府溝通機會。

(六)媒體的視角。有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，公眾對政府問題的大量關(guān)注從蹤跡上來看是與媒體對那些問題的報道密切相關(guān)。媒體對政策的影響往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新聞報刊傾向于只用很短的一段時間突出報道某一件事情，然后便轉(zhuǎn)向下一件事情，進(jìn)而沖淡了其報道的影響。人們可能會厭煩長時間看，一個主題，新聞媒體不得不跟隨時尚，從一次危機轉(zhuǎn)入下一次危機。但媒體對政策相關(guān)人來說是充當(dāng)著溝通人的角色，可以使他們在各自忙完自己的工作后了解到對方的情況。

三、問題解決的策略建議

哈佛大學(xué)教授詹姆斯·J·威爾遜總結(jié)了兩條能夠概括社會科學(xué)在政策效用領(lǐng)域研究的法則。第一法則是所有介入社會問題的政策都會產(chǎn)生預(yù)期的效果——如果研究是由執(zhí)行政策的人或他們的朋友進(jìn)行的話；第二法則是沒有一個介入社會問題的政策會產(chǎn)生預(yù)期的效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態(tài)度的人來主持的話。當(dāng)然，威爾遜教授的觀點有失偏頗，但他揭示出了由于評估方的身份差別，政策效果的評估在實踐中會有很大出入。就政策終結(jié)而言，政策評估的效果是決定其必要性的先決條件；客觀、公正的政策評估對政策終結(jié)的正確性、可行性舉足輕重。

從政策均衡論的觀點來看，政策終結(jié)意味著均衡格局的打破，即政策終結(jié)的支持力量強于政策現(xiàn)狀的維持力量，并在一定的條件下實現(xiàn)了政策終結(jié)。通常情況下，當(dāng)推動力強于阻力時，政策終結(jié)會實現(xiàn)，反之不能實現(xiàn)；當(dāng)兩種力量相當(dāng)時，相互抵消，組織維持原狀；要改變這種力量對比，增加驅(qū)動力與銷弱抑制力并舉效果最好。

(一)增加政策終結(jié)驅(qū)動力。要增加政策驅(qū)動力需要清楚政策驅(qū)動力的來源，這可從政策反對者、既得利益者和改革者三方面探討。政策反對者往往認(rèn)為政策違背了某種正當(dāng)、普遍的社會生活準(zhǔn)則，比如墮胎被認(rèn)為是侵犯人的生命權(quán)而遭到諸多人權(quán)衛(wèi)道士的反對。既得利益者對當(dāng)前政策的公平性質(zhì)疑，認(rèn)為重新安排政策所帶來的資源的新一輪分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己獲得公平、公正的資源，因此政策需要終結(jié)。作為第三種政策終結(jié)驅(qū)動力的改革者從來都是現(xiàn)狀的顛覆者，是破舊立新的先鋒隊，是社會進(jìn)步的積極分子，他們從來都是反對落后、失效政策的，要求廢舊出新。

(二)減少政策終結(jié)阻力。政策終結(jié)的阻力主要來自政策制定者、政策對象利益受損者以及心理落差。政策終結(jié)的原因往往被政策制定者認(rèn)為是政策失誤，這在政策制定者和執(zhí)行者看來，承認(rèn)政策終結(jié)就等于承認(rèn)自己的失誤。政策制定者一般都是一定層級的領(lǐng)導(dǎo)者，由于國家機關(guān)長期受正義感、責(zé)任感、職業(yè)道德、國家至上等價值觀念作用，通過以公共事業(yè)為導(dǎo)向的政策教育和操作，弘揚公共利益的崇高性、正義感、奉獻(xiàn)精神，也有益于加大推動力，抑制阻礙力。政策對象利益受損者和心理落差可以通過利益補償和解釋、說服等方法克服。政策終結(jié)的阻力還來自于人們對政策終結(jié)的目的、方法、機制和潛在結(jié)果的不完全的、模糊的、主觀臆測的了解和理解方面；不正確的現(xiàn)實類比和歷史對比也會造成阻力。在政策終結(jié)過程中，有些組織對終結(jié)的綜合性影響和實時方式缺乏相關(guān)解釋，容易使組織成員茫然，而有些人員雖然對政策終結(jié)有所了解，但未必理解?；诖?，政策終結(jié)要順利進(jìn)行，一個重要前提是符合實際、合情合理、切實有效、樸實求真地進(jìn)行政策終結(jié)宣傳。