導(dǎo)語(yǔ)：公共政策終結(jié)的方式小議一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、政策變遷論途徑

在20世紀(jì)80年代末之前，政策過(guò)程作為政策領(lǐng)域研究的主要工具，但是在此之后，公共政策學(xué)者開(kāi)始質(zhì)疑其是否為一種典型的模式。Sabatier指出政策過(guò)程不能當(dāng)作一種模式，甚至是一種架構(gòu)，認(rèn)為政策過(guò)程可以作為一種階段論，但并不是一種因果理論，而是基于自上而下的過(guò)度簡(jiǎn)化的理想型理論。Sabatier和Jenkins-Smith提出政策過(guò)程的倡議聯(lián)盟架構(gòu)，認(rèn)為應(yīng)該以政策行動(dòng)者的觀點(diǎn)來(lái)觀察政策變遷，政策終結(jié)是不同倡議聯(lián)盟之間在對(duì)話過(guò)程中互動(dòng)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致其核心信念體系變化的結(jié)果。在此架構(gòu)中，政策變遷的發(fā)生受到三種過(guò)程影響，即政策次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)相互競(jìng)爭(zhēng)的倡議聯(lián)盟的互動(dòng)關(guān)系，這些倡議聯(lián)盟的行動(dòng)者是來(lái)自公、私部門不同階層中持有相同的政策信念（包括價(jià)值觀、因果假定和問(wèn)題認(rèn)知等）的人組成的各種群體，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)或利益而確定各種行動(dòng)策略，企圖操縱政府機(jī)構(gòu)的規(guī)則、預(yù)算和人事的安排，以影響與其相關(guān)的公共政策；社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的次級(jí)系統(tǒng)、系統(tǒng)治理聯(lián)盟以及對(duì)相互競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)盟提供機(jī)會(huì)或障礙的其他次級(jí)系統(tǒng)等發(fā)生的變化，直接或間接對(duì)政策產(chǎn)生影響；涉及政策穩(wěn)定的次級(jí)系統(tǒng)，諸如社會(huì)結(jié)構(gòu)和憲政規(guī)則的安排、自然資源的配置以及社會(huì)基本價(jià)值信念的影響，對(duì)各個(gè)次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)部的行動(dòng)者的行為提供資源或限制。這三種過(guò)程相互作用決定了政策變遷的過(guò)程，也決定了政策的命運(yùn)。Sabatier和Jenkins-Smith認(rèn)為，在倡議聯(lián)盟架構(gòu)中，不同倡議聯(lián)盟之間對(duì)話過(guò)程中的相互學(xué)習(xí)，倡議聯(lián)盟成員接受新的觀念而改變舊有的觀念，導(dǎo)致核心信念的改變，政策就會(huì)隨著發(fā)生改變；如果核心信念差異過(guò)大，那么只有等到外在條件的改變或重大事件的發(fā)生，原來(lái)處于弱勢(shì)地位的倡議聯(lián)盟可能因?yàn)橹С终呋驌碜o(hù)者增加而扭轉(zhuǎn)劣勢(shì)，改變?cè)械臋?quán)力和資源的分配方式，導(dǎo)致政府的行動(dòng)方案必須依據(jù)其核心信念來(lái)重新規(guī)劃，政策終結(jié)由此產(chǎn)生。然而，Sabatier和Jenkins-Smith的倡議聯(lián)盟架構(gòu)還有一個(gè)問(wèn)題需要解決，即在不同的政策領(lǐng)域中，倡議聯(lián)盟的數(shù)量和影響力有所差異。有些政策領(lǐng)域內(nèi)有一個(gè)勢(shì)力獨(dú)大的倡議聯(lián)盟，壟斷政策參與的機(jī)會(huì)；有些政策領(lǐng)域內(nèi)存在兩個(gè)勢(shì)均力敵的倡議聯(lián)盟；有些則是同時(shí)存在多個(gè)倡議聯(lián)盟，聯(lián)盟之間勢(shì)力此消彼長(zhǎng)對(duì)現(xiàn)有政策的影響力，自然影響政策終結(jié)的速度與形態(tài)。如果再加上時(shí)間序列的考慮，聯(lián)盟的動(dòng)態(tài)性將會(huì)更加復(fù)雜，這也是政策終結(jié)的重要因素。雖然如此，他們的倡議聯(lián)盟分析架構(gòu)對(duì)于探索政策終結(jié)是一個(gè)很好研究視角。它不僅包括了穩(wěn)定的系統(tǒng)構(gòu)成，而且也納入動(dòng)態(tài)的外在因素，尤其是政策次級(jí)系統(tǒng)內(nèi)的行動(dòng)者采取策略和方法，使自己的信念注入政策的決策中，以影響政策的產(chǎn)出，同時(shí)也可根據(jù)內(nèi)外因素的影響，重新調(diào)整政策信念或資源配置，從而，政策終結(jié)過(guò)程展現(xiàn)出來(lái)。

二、政策機(jī)會(huì)論途徑考夫曼

在1987年的著作《時(shí)間、機(jī)遇和組織：危機(jī)環(huán)境中的自然選擇》中，闡述了時(shí)間、機(jī)遇和組織在政策終結(jié)過(guò)程中的關(guān)系?？挤蚵俣ńM織死亡是因?yàn)楸３纸M織正常運(yùn)行和發(fā)揮作用必需的能量和其他資源流入已經(jīng)枯竭。而且他進(jìn)一步提出組織演化的概念，組織終結(jié)是系統(tǒng)維持的失敗和組織發(fā)展不能適應(yīng)新的環(huán)境條件，即組織不再適應(yīng)它們的環(huán)境，喪失組織發(fā)展的能力，最終組織死亡。然而，考夫曼指出，機(jī)遇在組織終結(jié)中發(fā)揮重要作用，終結(jié)的時(shí)機(jī)并不是組織自身的死亡，似乎是隨意的，由時(shí)機(jī)和碰巧的運(yùn)氣決定。金登在Cohen、March和Olsen提出“垃圾桶決策模式”的基礎(chǔ)上，提出了政策流和政策視窗概念，并形成多源流分析框架。金登指出，政策的形成是一個(gè)流動(dòng)的過(guò)程，它是由三個(gè)流程形成的，即問(wèn)題流程、政策流程和政治流程。問(wèn)題流程中，政策行動(dòng)者利用其所關(guān)注問(wèn)題的重要性、提供所偏好的問(wèn)題界定方式、制造焦點(diǎn)事件、將信息和政策績(jī)效反饋給決策者等方式，以影響政策議程；政策流程中，他們通過(guò)發(fā)表言論、動(dòng)員輿論、游說(shuō)等方式，推銷其政策理念和政策方案；政治流程中，他們利用政治手段和策略，與其他行動(dòng)者相互競(jìng)爭(zhēng)和合作。三個(gè)流程在大部分時(shí)候彼此是相互獨(dú)立發(fā)展的，各有其獨(dú)特的行動(dòng)和規(guī)則，當(dāng)問(wèn)題、政策和政治三個(gè)流程交織在一起時(shí)，政策行動(dòng)者會(huì)將其所支持的政策或所關(guān)心的問(wèn)題置于有利的地位，問(wèn)題、政策和政治三個(gè)要素組合的時(shí)機(jī)，就是政策視窗，也是政策變化的時(shí)候。政策行動(dòng)者被稱為政策企業(yè)家，他們?cè)谡哌^(guò)程中并不居于主導(dǎo)或決定的地位，但他們會(huì)影響政策議程。金登認(rèn)為，政策議程并非自動(dòng)的反應(yīng)政策過(guò)程參與者的權(quán)力，政策形成不僅在于意圖，還要依賴運(yùn)氣或機(jī)會(huì)。Jones和Baumgartner等提出的間斷均衡理論，認(rèn)為政策變化的模式是無(wú)規(guī)律可循，不單純受穩(wěn)定和漸進(jìn)邏輯影響，政策變化大部分是漸進(jìn)的方式，甚至是處于停止不變的狀態(tài)，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)不連續(xù)的劇烈的變化，至于何時(shí)會(huì)出現(xiàn)難以預(yù)料。同時(shí)，當(dāng)公共問(wèn)題的新思考方式、新支持者的急劇動(dòng)員、制度結(jié)構(gòu)的改變等集聚在一起，都可能引起政策制定者關(guān)注現(xiàn)有問(wèn)題的不同層面，改變?cè)袧u進(jìn)的政策調(diào)整方式，破壞政策均衡穩(wěn)定發(fā)展，產(chǎn)生急劇和不可預(yù)測(cè)的政策變化。他們認(rèn)為，問(wèn)題界定和議程設(shè)定是政策過(guò)程的關(guān)鍵因素，問(wèn)題在公共對(duì)話中有不同的表達(dá)方式，而問(wèn)題在議程中是否出現(xiàn)，會(huì)對(duì)現(xiàn)行的政策產(chǎn)生促進(jìn)或抑制作用，即與現(xiàn)行政策一致的論述處于優(yōu)勢(shì)時(shí)就會(huì)強(qiáng)化政策的正面意象，從而維持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性；與現(xiàn)行政策不一致的論述處于劣勢(shì)時(shí)，政策壟斷就會(huì)遇到挑戰(zhàn)，激烈的政策變化就有機(jī)會(huì)產(chǎn)生。由于政治的變化并不完全是外力所導(dǎo)致，而是內(nèi)在和外在因素復(fù)雜的融合，所以下一次的斷裂性決策的發(fā)生時(shí)間和范圍是難以預(yù)測(cè)的。然而，把政策終結(jié)歸因于機(jī)遇，很難具有預(yù)測(cè)性。也許是決策者在不確定的情況下，缺少對(duì)政策問(wèn)題信息的準(zhǔn)確掌握，缺乏對(duì)政策后果的精確預(yù)測(cè)能力，制定的政策可能導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)此問(wèn)題的無(wú)知、漠視或恐懼，這也是政策終結(jié)難以發(fā)生的原因之一。另外，政策終結(jié)需要考慮錯(cuò)綜復(fù)雜的因素，作為一定任期的決策者終結(jié)一項(xiàng)政策，需要具有一定觀察和掌握終結(jié)時(shí)機(jī)的能力。

三、政策比較論途徑

政策終結(jié)研究雖然從20世紀(jì)70年代中期已有像德利翁、考夫曼、本恩和丹尼爾斯等政策學(xué)者發(fā)展其理論，同時(shí)他們的理論也獲得后來(lái)如Frantz、Har-ris和Daniels等證實(shí)和認(rèn)可，但政策終結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)受到學(xué)界的忽視。而且巴達(dá)克和德利翁卻仍質(zhì)疑其理論產(chǎn)生的基礎(chǔ)，他們指出，政策理論的產(chǎn)生不能在不同的研究個(gè)案主體中推斷出理論主張，即使在政策終結(jié)的個(gè)案中已經(jīng)積累了相當(dāng)數(shù)量的案例，但是仍然沒(méi)有從相似的案例中推論出一般性的政策終結(jié)理論。盡管這些模式或理論已經(jīng)得到部分學(xué)者的認(rèn)可和證實(shí)，但是當(dāng)前的終結(jié)模式卻不能作為一個(gè)可以接受的理論基礎(chǔ)，甚至作為一種模式都有問(wèn)題。對(duì)此政策終結(jié)理論發(fā)展的問(wèn)題，他們認(rèn)為原因在于，研究個(gè)案大多是限于美國(guó)環(huán)境中的典型案例討論和分析，而且每項(xiàng)個(gè)案的獨(dú)特性難以獲得理論的普遍認(rèn)同，因此不能作為評(píng)價(jià)政策終結(jié)的理論框架。德利翁進(jìn)一步指出，政策終結(jié)研究者面臨三大任務(wù)：其一，匯編終結(jié)案例；其二，需要理解導(dǎo)致終結(jié)因素和建構(gòu)理論；其三，發(fā)展策略和方法以成功終結(jié)。因此，要想進(jìn)一步理解政策終結(jié)理論必須對(duì)個(gè)案進(jìn)行比較研究，這不僅可以豐富和發(fā)展政策終結(jié)理論，而且這些理論更能適用于不同的政策情境，而這些政策情境能夠改變和影響政策或政策產(chǎn)出。不同的政策處于不同的政策情境中，而且政策有其特定的環(huán)境、資源、主體和對(duì)象等，也會(huì)形成個(gè)別具體的政策情境。如果要發(fā)展普遍適用的政策終結(jié)理論架構(gòu)，無(wú)疑需要從比較研究做起，使用比較的觀點(diǎn)，不僅能從中獲取不同的發(fā)現(xiàn)，同時(shí)可以更深入地檢驗(yàn)政策終結(jié)理論的適用性，這樣使政策終結(jié)理論能夠針對(duì)真正的公共或社會(huì)問(wèn)題，以找到解決問(wèn)題的方法或途徑。至于政策終結(jié)理論的發(fā)展，一方面需要理清美國(guó)的治理情景，以探求理論產(chǎn)生的環(huán)境和條件，理解或判斷政策終結(jié)理論發(fā)展的動(dòng)力、前景和趨勢(shì)；另一方面需要梳理對(duì)政策終結(jié)的影響內(nèi)外因素，不同因素的影響范圍、程度或趨向等；最后，需要對(duì)不同情境和不同政策終結(jié)影響因素進(jìn)行分別或綜合比較，以求理論的發(fā)展和建構(gòu)。然而，比較的同質(zhì)性和可比性、參照系的選擇，如何標(biāo)準(zhǔn)、客觀、執(zhí)中和理性進(jìn)行比較，尤其是文化之間的理解和會(huì)通，這些都是需要關(guān)注和思考的問(wèn)題。不然，可能容易犯“簡(jiǎn)單類比”錯(cuò)誤，不僅對(duì)政策終結(jié)理論框架發(fā)展無(wú)益，而且也無(wú)助于處于不同情境中政策終結(jié)問(wèn)題的解決。綜上所述，政策終結(jié)的研究途徑各具不同特性，不同學(xué)者對(duì)此有不同的批判意見(jiàn)，根本原因在于其分析模式或框架過(guò)分簡(jiǎn)化或理想化。因此，政策終結(jié)研究需要整合不同的研究途徑，利用彼此不同的特性，以進(jìn)一步理解和發(fā)展政策終結(jié)理論。鑒于此，基于先前學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試提出政策終結(jié)的三階段論，即從政策終結(jié)的啟動(dòng)、執(zhí)行到政策終結(jié)的關(guān)閉階段。在政策終結(jié)的啟動(dòng)階段，政府終結(jié)特定的政策都需要經(jīng)過(guò)一番評(píng)估及思考，這必須提出需要終結(jié)的理由，即使終結(jié)者強(qiáng)調(diào)政策不得不終結(jié)的原因，然而，維持政策自身存續(xù)的能力，會(huì)給政策終結(jié)的開(kāi)啟帶來(lái)巨大的阻力。在政策終結(jié)的執(zhí)行階段，政策行動(dòng)者對(duì)政策終結(jié)執(zhí)行有著不同的意見(jiàn)和觀點(diǎn)，同時(shí)也會(huì)組成政策終結(jié)聯(lián)盟和反政策終結(jié)聯(lián)盟，并針對(duì)政策終結(jié)的執(zhí)行活動(dòng)，采取相應(yīng)的行動(dòng)策略，以維持或促進(jìn)政策終結(jié)的執(zhí)行，是政策終結(jié)研究的核心。在政策終結(jié)的關(guān)閉階段，根據(jù)政策終結(jié)的去向，政策持續(xù)、政策轉(zhuǎn)移和政策產(chǎn)生作為政策終結(jié)的結(jié)果。

作者：范紹慶單位：深圳市委黨校公共管理教研部