在國家──社會關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型中的當代中國，公共行政面臨一系列需要解決的問題：政府部門熱衷通過各種政策性手段對市場進行直接干預(yù)；對于需要公共行政予以解決的某些社會問題，一些行政機關(guān)卻互相扯皮、互相推諉；利益驅(qū)動下的本位主義致使某些行政機關(guān)間爭權(quán)奪利；各級政府普遍機構(gòu)臃腫，人浮于事；行政機關(guān)濫收費、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止；行政官員以權(quán)謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權(quán)益、涉及公民對政府信任的問題，已成為社會共同關(guān)心的話題。由于此類問題在相當程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關(guān)聯(lián)，與我國當前行政組織法不健全、不完善相關(guān)聯(lián)，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關(guān)系，以及如何加強和完善我國行政組織法展開討論，以期為行政領(lǐng)域出現(xiàn)的上述問題提供一個可供有關(guān)方面選擇和考慮的解決方案。

一個國家的公共行政在順應(yīng)社會需要的基礎(chǔ)上應(yīng)包括哪些職能，這些職能在各級各類行政機關(guān)中應(yīng)當怎樣進行分配，國家應(yīng)如何設(shè)置、變更或撤銷行政機關(guān)，各級、各類行政機關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)是什么，它們分別擁有哪些職權(quán)、承擔哪些職責、其活動遵循哪些基本規(guī)則，它們?nèi)绾谓M成，編制怎樣確定，其屬下公務(wù)人員的任用、培訓(xùn)、考核、獎懲、晉升、流動等如何進行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機關(guān)的組織、編制和公務(wù)員等三個方面的內(nèi)容，這是廣義的指稱。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機關(guān)的組成、性質(zhì)、地位、職能和建立、變更、撤銷的程序，而不包括同編制和公務(wù)員相關(guān)的一系列問題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內(nèi)涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對行政中樞機構(gòu)中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設(shè)有專門的規(guī)定。②然而，立基于專制主義的規(guī)范國家組織結(jié)構(gòu)或活動（包括行政機關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷，組織與職權(quán)等）的法律，其實質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統(tǒng)治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國家行政系統(tǒng)的最高首長有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國家，一個時期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級革命，并且，因同人類進步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅持人民主權(quán)（民主主義）、促進和保障人權(quán)、政府對公眾負責等一直是其內(nèi)蘊的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實運作而言，由于代表制度對民意的真正體現(xiàn)與維護總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經(jīng)徹底實行。不過，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國家機關(guān)的組織或活動必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機關(guān)（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機關(guān)自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

一、行政組織法概說

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現(xiàn)在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務(wù)和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機構(gòu)、企業(yè)公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會團體。近年來，還出現(xiàn)了一種新的社會組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構(gòu)成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國事業(yè)單位的組織歸于政府機構(gòu)或半政府機構(gòu)；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現(xiàn)在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務(wù)和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機構(gòu)、企業(yè)公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會團體。近年來，還出現(xiàn)了一種新的社會組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構(gòu)成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國事業(yè)單位的組織歸于政府機構(gòu)或半政府機構(gòu)；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類社會最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會漫長的進化過程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會的過去、現(xiàn)在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對人和事物按照一定的任務(wù)和形式進行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會組織兩大類。但就社會組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機構(gòu)、企業(yè)公司和社會團體。[1]而在中國，一般把社會組織分為四類：即黨政機關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會團體。近年來，還出現(xiàn)了一種新的社會組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國國情不同，社會組織的構(gòu)成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國事業(yè)單位的組織歸于政府機構(gòu)或半政府機構(gòu)；有的西方國家將政黨組織也納入社會團體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會團體。[2]

（二）行政組織的含義

在我國目前的行政法學(xué)研究中，行政主體理論占有相當?shù)匚弧ＴS多學(xué)者將其作為行政法學(xué)體系的重要組成部分。2我國的行政主體理論最早出現(xiàn)于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。然而，筆者認為我國的行政主體理論存在重大缺陷，并產(chǎn)生了許多負面作用。法學(xué)界應(yīng)當重新審視我國的行政主體理論，并重新開展對行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進行政組織的法治化，推進我國的行政法治進程。

一、我國行政主體理論的形成及基本內(nèi)容

對行政主體理論的檢討，自然離不開對該理論的形成與現(xiàn)狀的考察。

（一）行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來品，而非我國的發(fā)明。最早使用行政主體概念的是《行政法學(xué)原理》、3《中國行政法學(xué)》。4九十年代后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類和資格要件等，形成了獨特的行政主體理論。5但不知為何很少有專門研究行政主體的論文問世。

八十年代末，行政主體理論在我國的出現(xiàn)主要有三方面的原因：

摘要：給付行政的發(fā)展，使得行政組織承擔著多元化的行政任務(wù)。在這樣的背景下，很多行政任務(wù)被不斷交由私人承擔，而一些私法形式的行政組織也開始出現(xiàn)。此外，很多行政任務(wù)也開始越來越依靠地方基層組織。由此，行政組織法的縱向職權(quán)以及橫向職權(quán)如何配置，這都需要加以重新審視。

關(guān)鍵詞：給付行政；行政組織法；行政任務(wù)；多元化一、問題的提出作為一種學(xué)理概念，給付行政一詞源自德國，大多被用于侵害行政，或維護秩序行政的對比上。[1]而作為一種對于社會現(xiàn)象的描述，給付行政被用來描述這樣的社會背景，即伴隨著國家職能的擴展，“行政法使行政與個人或團體之間產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性的’法律關(guān)系，來保障個人的福祉?！盵2]此種背景下，越來越多地開始要求國家逐漸承擔公民的生存照顧義務(wù)并積極地給予人民各種利益。例如，社會保障、公用事業(yè)的提供以及各類補貼、貸款等，國家的職能也日益由消極轉(zhuǎn)為積極。從這層意義上來看，給付行政一詞的出現(xiàn)是與國家行政任務(wù)的變遷密切關(guān)聯(lián)。而行政任務(wù)一詞意指，行政機關(guān)依據(jù)法規(guī)范所承擔的或者以合法的形式執(zhí)行的所有事務(wù)。[3]隨著福利國家及其給付行政的發(fā)展，行政任務(wù)日益逐漸多元化，這使得已有的行政組織無力承擔更多的行政任務(wù)與功能。因此，出現(xiàn)了越來越多的替代方式，例如私人開始在行政任務(wù)的實現(xiàn)中發(fā)揮更多作用。非政府組織等也開始承擔越來越多的行政職能。在這種背景下，政府與其他組織之間如何協(xié)調(diào)以及原有的行政組織在橫向以及縱向上如何分配職權(quán)，這都屬于行政組織法所需要關(guān)心的問題。而傳統(tǒng)行政法學(xué)研究往往更多的以行政行為為中心，更多的圍繞行政行為的類型化及其訴訟問題展開?；厮菹嚓P(guān)文獻，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對于行政組織法的關(guān)注仍不足以應(yīng)對行政任務(wù)的多元化背景。本文試圖以給付行政為中心，描述伴隨行政任務(wù)多元化中的給付行政對行政組織法提出的挑戰(zhàn)及行政組織法的應(yīng)因之道。二、行政組織型態(tài)的多樣化給付行政及福利國家的發(fā)展，使得行政任務(wù)不在集中于傳統(tǒng)的秩序維護，而更多的任務(wù)表現(xiàn)為社會公共福祉的提供。在傳統(tǒng)的秩序維護階段，為確保組織之間的相互協(xié)調(diào)與控制，行政機關(guān)的設(shè)置往往以科層制為中心。這種制度一旦確立，便總是運用其權(quán)力維護其地位，而不是促進變遷和革新。[4]而在給付行政領(lǐng)域，單一的依靠行政權(quán)力來實現(xiàn)行政目標，似乎已經(jīng)變得力不從心。例如，政府與窮人之間所建立的社會保障關(guān)系，其目標在于給予公民基本的生存保障或者更高層次的社會保險。而每個窮人要想獲得社會保障金，往往需要進行一定的家庭調(diào)查，而由于地域不同，獲得的社會保障金數(shù)額也可能不同。如果想要嚴格的劃定某一界限，并嚴格依循某種組織設(shè)定規(guī)則，便容易忽略社會保障領(lǐng)域中的個性特征。而貧窮問題的解決，政府也并不能嚴格依循科層制來設(shè)定層層行政部門，很多情況下還需要依靠社會自組織的力量來實現(xiàn)行政任務(wù)。因此，在這種背景下，傳統(tǒng)的科層制設(shè)定已并非放之四海而皆準。此外，由于給付行政通常不需要強制。因此，行政機關(guān)在選擇以公法形式抑或私法形式來實現(xiàn)行政任務(wù)方面具有一定的選擇自由。這種選擇自由不僅與行政機構(gòu)的組織形式有關(guān)，而且與給付或者使用關(guān)系的具體形式有關(guān)。[5]這種選擇自由也使得行政組織的型態(tài)，由于行政機關(guān)的選擇而變得多元化。1.承擔行政任務(wù)的行政機關(guān)行政機關(guān)仍舊作為重要的機構(gòu)形式存在于給付行政領(lǐng)域之中。而實際上，盡管各國在給付行政領(lǐng)域引入了較多社會力量，而對于大多數(shù)國家而言，很多項目仍舊是以政府機構(gòu)行使管理權(quán)為主導(dǎo)的，這也是由于這一領(lǐng)域往往涉及到較多的資金與財政問題所致。例如，我國的社會保障領(lǐng)域，民政部與勞動與社會保障部仍發(fā)揮著重要的監(jiān)管職能。這兩個部門作為社會保障領(lǐng)域的主要監(jiān)管部門，負責災(zāi)害救濟、社會保險以及社會福利等多種項目。從二者的權(quán)屬劃分來看，前者主要負責維持公民最低生存的保障項目及有關(guān)緊急狀態(tài)下的救助，而后者則負責一個更為常規(guī)化、持續(xù)化的項目，這些項目包涵養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育等，這些多與公民的勞動權(quán)益相關(guān)聯(lián)。這些部門之間涉及到的核心問題是職權(quán)如何分配。行政機關(guān)的職權(quán)，其涵義為行政機關(guān)依法享有的對某一個特定社會事務(wù)的管理權(quán)限，這是行政權(quán)的具體化?！靶姓芾頇?quán)限的劃分問題是行政立法中最復(fù)雜的問題。許多法律草案起草了十幾年也出不了臺，原因之一就是對法律中所涉及到的行政管理權(quán)限劃分不清”。[6]給付行政涉及到的項目較多，而每一項目均關(guān)聯(lián)到公民利益的實現(xiàn)；此外，諸如水、電、公共基礎(chǔ)設(shè)施等項目，又往往涉及到豐富的經(jīng)濟利益，無論對政府權(quán)限而言還是對企業(yè)的實施而言，這都可能引發(fā)更多的部門利益之爭。這都為相關(guān)部門的權(quán)限劃分提出了挑戰(zhàn)。而基于選擇自由，行政機關(guān)往往又可以選擇私法形式的行政組織，這種情形又使得原有的行政機關(guān)從直接的參與者轉(zhuǎn)為對其他組織的監(jiān)督者，這些組織可能是企業(yè)、非營利組織等，這也改變了固有的官僚制設(shè)計。在這一階段，行政組織的主要任務(wù)在于增進社會的公共福祉。2.私法形式的行政組織20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，其主題在于政府不斷讓渡一些職能于市場。通過民營化的方式，可以由政府、企業(yè)與社會共同承擔公共福祉的提供，緩解政府財政壓力并促進社會服務(wù)質(zhì)量與效率的提高，進而實現(xiàn)社會治理下的共贏。正如美國學(xué)者薩瓦斯所言：“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略?！盵7]在這種背景下，諸多行政組織也由原先的公法形式轉(zhuǎn)為私法形式。其中，某些情形下可由國家依私法規(guī)定設(shè)立企業(yè)，例如電力公司負責提供電力等。在公司治理結(jié)構(gòu)上，這些企業(yè)往往采取政府直接參股或完全占有全部資本的形式。此類行政組織的私法化，一般認為應(yīng)受到私法或特別組織法規(guī)之拘束。其導(dǎo)致的結(jié)果之一為母體行政組織由原先自己承擔行政任務(wù)履行最后責任的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ庸境袚O(jiān)督與影響之責。[8]在我國，很多事業(yè)單位與企業(yè)單位，承擔了較多的行政任務(wù)，但是其往往以私法出現(xiàn)，這些也應(yīng)納入組織法的視野。這些單位承擔了更多的以公益為目的的給付職能，主要集中于教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據(jù)有關(guān)法律，所做出的決定多具有強制力。而在我國政企改革中，一些特殊的企業(yè)模式也應(yīng)加以區(qū)分，即所謂的“行政性公司”，這類企業(yè)往往既行使行政權(quán)力、擔負行政職能，同時又進行商業(yè)活動。但是，這種企業(yè)不同于我們此處所言的公用企業(yè)，前者更多遵循市場規(guī)律，而后者則是我國在政府職能轉(zhuǎn)變以及機構(gòu)改革過程中，由原政府主管部門轉(zhuǎn)變或改建而成，往往被稱為“翻牌公司”，此種企業(yè)類型與政企分開的精神不相符合。實際上，設(shè)立國有企業(yè)，可能存在兩種目標，一種為營利，另外一種則為組織的私法化，依此實現(xiàn)行政任務(wù)。因此，純粹的依據(jù)公司法進行國有化改造，往往會忽視國有企業(yè)的不同功能。[9]

3.承擔行政任務(wù)的私人除上述私法形式的行政組織之外，私人在給付行政中越來越發(fā)揮著積極的作用。例如，完全的市場化模式，即將行政任務(wù)完全交由私人實現(xiàn)，其往往通過企業(yè)化模式運作，政府在資金等各方面已不再直接參與。在給付行政領(lǐng)域，較為典型的兩種方式為外包（Contractingout）及特許經(jīng)營。外包適用于各個領(lǐng)域，包涵垃圾收集、基建服務(wù)、道路養(yǎng)護、街道清潔等各個領(lǐng)域。而特許經(jīng)營則一般適用于各種場所的特殊使用以及具有壟斷性特征的領(lǐng)域。這些方式的出現(xiàn)是各國行政改革所具備的共同點。這些方式的存在改變了原有的公共行政任務(wù)空間。此外，最為明顯的特征在于，非營利組織和第三部門承擔著越來越多的行政任務(wù)。一般而言，它們往往承擔以下功能：從事社會公益活動、扶貧、保護環(huán)境、扶持弱勢群體、幫助失學(xué)兒童、促進社區(qū)發(fā)展等，它能夠有效地利用和配置社會資源。它一般被看作是國家官僚政治與精英管理的替代選擇和政府與市場二者之間的公共領(lǐng)域。第三部門與非營利組織在我國立法中的表現(xiàn)，經(jīng)歷了從“社會團體”到“民間組織”的變化。根據(jù)1989年10月國務(wù)院《社會團體登記管理條例》規(guī)定，協(xié)會、學(xué)會、聯(lián)合會、研究會、基金會、聯(lián)誼會、促進會、商會等屬于社會團體。由于單位制改革的逐漸深入，由國家興辦的事業(yè)單位開始部分轉(zhuǎn)向由私人或社會資金興辦，20世紀90年代“民辦事業(yè)單位”開始出現(xiàn)。國務(wù)院1998年頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位為“企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”，社會團體為“由中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”。民政部原社會團體管理司也被改為“民間組織管理局”。從立法中來看，協(xié)會、基金會等都被納入了第三部門。這一類型的組織在我國給付行政領(lǐng)域，尤其是社會保障領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。例如，各種慈善協(xié)會與社會保障基金等，這減輕了政府財政積累以及實際承擔社會服務(wù)的壓力。此類組織與行政機關(guān)之間，可能也存在某種授權(quán)或委托關(guān)系。政府為實現(xiàn)自己的目標可將給付提供的職能委托給第三部門進行，也可以通過與協(xié)會或?qū)I(yè)團體簽訂協(xié)議的方式實現(xiàn)職能委托。政府部門不再直接提供服務(wù)，而是由第三部門通過非政府組織通過平等競爭機制獲得政府的資助，簽訂相關(guān)合同并履行相應(yīng)義務(wù)。在目前行政改革中，第三部門的作用也是富有爭議和令人關(guān)注的命題之一。例如，民間行業(yè)協(xié)會的發(fā)展與其自治性、政府對行業(yè)協(xié)會應(yīng)持有的態(tài)度等。由于很多行業(yè)協(xié)會往往受控于業(yè)務(wù)主管部門，失去了其作為自治組織的應(yīng)有之義。從未來的發(fā)展方向來看，強調(diào)協(xié)會的自立性，并要求政府更好地輔助第三部門是方向之一。例如，為社會公益事業(yè)，諸如福利院、養(yǎng)老院等設(shè)施提供減免稅的優(yōu)惠等。4.承擔行政任務(wù)的公營造物一般而言，給付行政一方面通過為個人提供特定目的的支持，如社會救助、助學(xué)金等，另一方面則通過建設(shè)公共設(shè)施（交通企業(yè)、養(yǎng)老院、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院）等，保障與改善公民的生活條件。[10]而后者往往與德國法上的“公營造物”概念相關(guān)聯(lián)。這一概念源自德國，其創(chuàng)始者為德國行政法學(xué)者奧托？麥耶（OttoMayer），根據(jù)他的定義，公營造物是人與物的結(jié)合。公營造物可能表現(xiàn)為，醫(yī)院、圖書館、養(yǎng)老院、孤兒院等社會福利設(shè)施以及博物館、美術(shù)館等為公民提供文教性服務(wù)的機構(gòu)。隨著國家任務(wù)的不斷擴充，國家承擔了大量的服務(wù)行政任務(wù)，有些任務(wù)具有特殊性與技術(shù)性，出于執(zhí)行的便利，便成立了公共營造物，以此來執(zhí)行這些任務(wù)，其中最明顯的如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業(yè)、專賣事業(yè)等?？梢姽矤I造物的大量出現(xiàn)是行政分權(quán)的產(chǎn)物，行政機關(guān)與國家將其任務(wù)分散到其他獨立的行政主體。因為，它雖然有使用人與工作人員，但是卻并無相應(yīng)的成員。[11]從我國目前的法律法規(guī)來看，尚不存在對于公營造物的明確規(guī)定，這也就使得當依托于這些公營造物實現(xiàn)行政任務(wù)出現(xiàn)問題時，缺乏足夠的法律保障。此種型態(tài)在我國行政組織法中如何定位，以及在相關(guān)的法律上如何規(guī)定，都是需要研究的課題。三、給付行政功能下的中央與地方行政組織伴隨著福利國家與給付行政的發(fā)展，各國紛紛建立各種社會保障措施以及相關(guān)的公用設(shè)施。在這一過程中，發(fā)達國家開始發(fā)現(xiàn)福利制度所帶來的物質(zhì)主義非但能夠帶來人們所期望的幸福感，反而成為釀就新的城市貧困、社會排斥邊緣群體的溫床。[12]在這種狀況下，居委會與街道辦事處等地方組織的功能被開始重新審視。這為行政職權(quán)的縱向配置，主要涉及到中央與地方行政組織的關(guān)聯(lián)，注入了新的元素并提供了新的發(fā)展可能。1.中央行政組織的調(diào)整與職權(quán)分配以我國為例，為適應(yīng)機構(gòu)改革以及不斷增加的公共事務(wù)要求，民政部與勞動與社會保障部門的管理體制也逐漸變革。1998年以前，作為給付行政重要組成部分的社會保障，其管理權(quán)限往往為“多龍治水”。例如，社會保險事項分屬勞動部、人事部、民政部及鐵道部以及交通部等各個部門。1998年之后，國家首先在政府內(nèi)部理順了社會保障管理體制，在保留民政部并調(diào)整其職能之后，新組建勞動與社會保障部門負責統(tǒng)一管理全國社會保險等事務(wù)。[13]除此之外，兩個部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整與并立。以民政部的變革為例，1981年的機構(gòu)精簡中，民政部便撤銷了史料室，將該室的烈士褒揚部分合并到優(yōu)撫局；縮減信訪局、優(yōu)撫局、安置局和辦公廳的編制，使民政部機關(guān)的總編制仍保持不變。而1998年機構(gòu)改革中，則作出了多項調(diào)整。例如，將優(yōu)撫局與安置司合并為優(yōu)撫安置局；社會福利司與社會事務(wù)司合并為社會福利和社會事務(wù)司；社團和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局。調(diào)整后共有10個職能司（廳、局）。民政部與勞動社會保障部門的改革是在整體機構(gòu)改革過程中進行的。經(jīng)歷數(shù)次的政府機構(gòu)改革之后，在部門的設(shè)定方面已經(jīng)較為合理，從整體上來看，中央政府基于財政以及一些需要政府信賴的事務(wù)考慮，依舊承擔著一定的公共服務(wù)以及社會福利提供職能。例如，全國范圍內(nèi)的社會保障基金監(jiān)管，以及一些大型工程的建設(shè)與實施，一些重大的國際扶貧項目的承擔等等。因此，同其他部門改革一樣，這往往是“運動式”的變革，缺乏整體上長期的規(guī)劃及其設(shè)計。這也是今后行政組織法完善所需要注意的問題。

2.地方行政組織承擔的行政任務(wù)在傳統(tǒng)行政管理體制改革過程中，地方治理作為實現(xiàn)善治目標所采取的一種新型理念與制度，為許多學(xué)者與改革實踐者所倡導(dǎo)。研究人員還發(fā)現(xiàn)，中央政府將行政與公共事務(wù)管理權(quán)下放至地方或者轉(zhuǎn)移給民營機構(gòu)、非營利組織，原因還在于一些發(fā)展中國家政府的行政管理與財政能力都相對較弱，缺乏必要的人力與財力支持其戰(zhàn)略發(fā)展。因此，中央政府也必然通過分權(quán)化治理的結(jié)構(gòu)，通過向地方分權(quán)的方式，實現(xiàn)公共管理與服務(wù)的提供。[14]在給付行政領(lǐng)域更是如此。例如，在德國戰(zhàn)后，地方政府機關(guān)成為了福利政策的主要實施機構(gòu)。地方在城市規(guī)劃、交通、住房津貼，以及社會福利和教育方面的職責幅度增加。即使在英國，也是如此，大量的地方政府部門承擔著越來越多的公共設(shè)施提供以及社會福利職能。[15]在我國，從客觀需要來看，由于現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷增加，隨著現(xiàn)代公共事務(wù)的不斷增加，一些專業(yè)性或者更適合地方執(zhí)行的任務(wù)已轉(zhuǎn)由地方執(zhí)行。同時，在給付行政領(lǐng)域，由于往往涉及到中央與地方之間的預(yù)算以及財政分配，因此為了緩解過多的財政壓力，更多的事務(wù)也被轉(zhuǎn)移到地方政府來執(zhí)行。例如，在我國，大部分國營特困企業(yè)的職工集中在地方，相應(yīng)的縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級在大量的教育、醫(yī)療、貧困者的福利、公共項目等方面承擔著大量的職能。因而，在這個過程中，地方基層自治組織開始發(fā)揮著日益重要的作用。實際上，很多給付制度與這些部門之間原本就具有法律上的關(guān)聯(lián)。例如，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制。由縣級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。由縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱管理審批機關(guān)）負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。這些均表明地方在承擔給付行政職能中的重要地位。在這個過程中，盡管我國并非分權(quán)制也并非聯(lián)邦制國家，但在地方行政組織的建設(shè)方面仍可以吸收某些聯(lián)邦制國家地方治理的經(jīng)驗。通過上述論述，我們可以看出，以給付行政為重心，地方政府承擔著越來越多的公共服務(wù)職能，而對于中央政府而言，也開始出現(xiàn)以相關(guān)的行政事務(wù)為中心來調(diào)整行政組織類型的情形。這其中，直接關(guān)涉到給付行政的質(zhì)量與提供程度的問題即財政分配體制改革的問題。這是因為，對于給付行政而言，它往往直接關(guān)聯(lián)到社會資源的再分配，其中相關(guān)的資金分配是最為現(xiàn)實的要素之一。因而，財政分配體系的變革對于中央與地方行政組織實現(xiàn)行政任務(wù)，尤其是給付功能的實現(xiàn)而言具有更為現(xiàn)實的意義。自1994年稅務(wù)改革以來，中央向省級政府進行的轉(zhuǎn)移支付比例大幅度提高，但仍不足以彌合相關(guān)的開支責任和稅收資源間的落差。因此，從給付行政的實現(xiàn)來看，政府的財政預(yù)算應(yīng)當在與公民密切相關(guān)的給付領(lǐng)域增加投入，例如，社會保險、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。以此，中央及地方行政組織的改革才具備了關(guān)鍵性支持，才不至于成為“無源之水”。

四、給付行政與行政組織規(guī)范的構(gòu)建以給付為目的的行政任務(wù)不斷增加，為行政職權(quán)的縱向與橫向劃分提出了新的挑戰(zhàn)與問題。特別是私人作用的不斷引入，很多傳統(tǒng)行政組織所承擔的行政任務(wù)出現(xiàn)了公私混合性質(zhì)的中間領(lǐng)域，這都使得更為關(guān)注官僚制的傳統(tǒng)行政組織法，需要組織規(guī)范上的進一步調(diào)整。1.行政組織的類型建構(gòu)在以官僚制為中心的傳統(tǒng)行政組織法規(guī)范中，行政組織法的研究內(nèi)容和對象更為關(guān)注各個部門之間的職權(quán)配置，尤其是上級對下級部門的命令、指導(dǎo)以及監(jiān)督與控制。而這期間，行政組織法的規(guī)范要素中，行政機關(guān)以及各級行政機關(guān)中的公務(wù)員研究占有相當空間。在給付行政中，由于多種樣態(tài)的行政組織不斷出現(xiàn)，以事務(wù)和公共行政任務(wù)為中心的組織大量出現(xiàn)。例如，美國社會保障管理中的“信托基金會”以及與此較為類似的我國的社會保障基金理事會[16]，這類機構(gòu)往往具有一定的行政管理職能，但在具體的組織建構(gòu)等方面又引入了企業(yè)化管理的色彩。因而，對于它們來說往往集獨立性、企業(yè)性與公共性為一身。而其中的“公共性”即意味著這類機構(gòu)承擔著大量的公共行政任務(wù)實現(xiàn)職能。因而，對于行政組織法而言，在諸多特性形成的光譜中，最為重要的即是“公共性”，這也是將它們納入行政組織法調(diào)整范圍的重要基礎(chǔ)之一。因而，這其中便可能包涵：傳統(tǒng)行政組織法意義上的行政機關(guān)與公務(wù)員、承擔公共行政任務(wù)的私人組織、公設(shè)財團法人以及政府公司、獨立管制機構(gòu)等要素，這些要素均應(yīng)成為行政組織法的類型。同時，伴隨著社會發(fā)展，除政府行政之外的社會公共行政也應(yīng)納入行政組織法的關(guān)注范圍。例如，非政府組織的相關(guān)法律制度研究，同樣需要行政組織法的視野。它們往往履行一定的行政任務(wù)，并以多種方式參與在公共政策的制定之中，與行政機關(guān)之間往往呈現(xiàn)出一種新型的協(xié)商關(guān)系。當然，這并不意味著便以此為依據(jù)排除了其他部門法的調(diào)整。對于很多組織來說，例如基金會，其在組織體系建構(gòu)中，往往會受到公司法及其他法律規(guī)范的調(diào)整，這正是公法與私法相互交融的印證。2.縱向行政職權(quán)配置的調(diào)整在中央和地方行政組織規(guī)范中，正如上文所言，以給付行政為重心，中央與地方行政職權(quán)劃分所呈現(xiàn)的狀態(tài)與不同功能。因而，對于中央行政機關(guān)而言，考慮到給付行政中行政任務(wù)的多樣性，可以以“任務(wù)”和“功能”為改革導(dǎo)向，使得為解決同一問題的行政組織成為同一機構(gòu)。當然，面臨著日趨復(fù)雜的行政事務(wù)，各個部門之間不可避免會發(fā)生各種各樣的權(quán)限爭議，此時，設(shè)立或者規(guī)定一個機構(gòu)來協(xié)調(diào)它們之間的爭議是富有意義的。同時，可以增補一些特殊行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊行政機關(guān)種類。例如，我國已經(jīng)設(shè)立的保監(jiān)會、電監(jiān)會等機構(gòu)的設(shè)立便符合了這樣的要求。今后，還可以根據(jù)較為集中的事務(wù)領(lǐng)域設(shè)立一定的特殊行政機關(guān)。這是對社會多元利益的考量，同時也往往因為公共行政任務(wù)具有高度的專業(yè)化需求。[17]從地方基層組織的改革來看，也存在諸多需要解決的問題。例如，街道辦事處作為人民政府的派出機構(gòu)，十六屆三中全會審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制和機構(gòu)改革的意見》中明確了機構(gòu)改革的任務(wù)。在以往改革中，政府只對街道辦事處的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制進行調(diào)整，但對街道辦事處在行政管理體制中存在的突出矛盾和問題，卻沒有通過改革得到根本解決。再如，根據(jù)城市居民委員會條例的規(guī)定，居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的社區(qū)自治活動中，在事關(guān)居民切身利益的社會治安、社區(qū)環(huán)境、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等方面，居委會正在越來越多地承擔起《城市居民委員會組織法》賦予它的職能。而在實際情況中，居委會所扮演的角色更是一種半官方的行政組織，這便引發(fā)了諸多與法律規(guī)范不符的情形。因此，在行政組織法的變革中，應(yīng)對其應(yīng)有地位加以審視，應(yīng)將這類所組織認定為一個獨立的公法人，擁有自己的財產(chǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對地方行政擁有決策權(quán)，并承擔由此產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責任。它對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)其自治權(quán)的行為，有權(quán)通過向司法機關(guān)提起行政訴訟的方式來維護自己的自治權(quán)利。[18]此外，社區(qū)以及私人業(yè)主委員會等，在住房制度改革中，也成為了一種新型的地方基層組織。這些組織往往也承擔著鄰里照顧等社會功能。這些問題同樣需要我們加以關(guān)注。

而對于中央政府與地方各級政府的關(guān)系，考慮到地方功能以及各個領(lǐng)域的不同特色，在完善地方組織法過程中，應(yīng)進一步明確地方行政職權(quán)的合法性依據(jù)以及中央與地方之間的權(quán)限劃分并不斷調(diào)整相應(yīng)組織規(guī)范。將地方行政組織的職權(quán)主要限定為：貫徹國家法律法規(guī)以及制定地方性法規(guī)；調(diào)整地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域性公共產(chǎn)品與收益項目的分配；基層政府之間的行政、經(jīng)濟管理以及社會關(guān)系以及涉及地方福利的資產(chǎn)管理等項目上。而在一些具體制度的執(zhí)行上，地方政府則應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。例如，城市最低生活保障制度、社區(qū)服務(wù)以及地方公共設(shè)施的建設(shè)等。3.私人履行行政任務(wù)的相關(guān)規(guī)范“在理解現(xiàn)代行政國發(fā)展時，私人組織和政府之間的交互作用是重要的。行政機關(guān)一般將許多科學(xué)任務(wù)承包出去，利用私人組織負責執(zhí)行方案并且提供服務(wù)。即使，司法機關(guān)也使用那些作為法律人的專家……打破傳統(tǒng)行政法分類的進一步努力，將要求承認私人部門所承擔的事實認定者、政策制定者和管理者角色?！盵19]在各國規(guī)制緩和的潮流下，政府權(quán)限及其執(zhí)行業(yè)務(wù)開始不斷縮小，公民的社會生活不再完全由國家掌控，作為結(jié)果之一，行政任務(wù)被不斷民營化與外包，如何認定私人履行行政任務(wù)的界限以及如何確定哪些行政任務(wù)可以通過外包形式實現(xiàn)行政目的，這些問題都開始被納入行政法學(xué)的關(guān)注視野。這其中的關(guān)鍵問題在于，哪些行政事務(wù)可以委托給私人進行？正如上文所述，并非所有的行政任務(wù)都能交由私人執(zhí)行。傳統(tǒng)的一些警察項目和某些大型的公益項目仍需要行政機關(guān)來實施。具體到各個不同的給付領(lǐng)域，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，在社會保障領(lǐng)域，某些涉及公民的最低生活保障項目仍應(yīng)由行政機關(guān)來實施。同時，一些帶有強制性質(zhì)的社會保險也屬于政府職能的范圍。一般的社會保險事務(wù)可以轉(zhuǎn)由社會保險機構(gòu)來承擔。由此，可以有效緩解國家的行政和財政負擔。此外，某些具有一定規(guī)則性且數(shù)量眾多的事務(wù)可由行政機關(guān)委托給私人執(zhí)行。例如，大量的垃圾處理以及社區(qū)服務(wù)工作便可以交由私人公司來執(zhí)行。這些都需要在法律規(guī)范上，即以行政組織法為核心的相關(guān)規(guī)范中加以確認，應(yīng)對可以授權(quán)、委托的情形加以明確確認并不能與憲法相違背。當然，這些授權(quán)或委托行為的增加，行政機關(guān)是否因此可以逃避行政責任的承擔以及相關(guān)司法審查，同樣可能會給法院的審查帶來諸多困擾。對于這類組織與政府之間的關(guān)系，同樣需要謹慎處理。一般來說，政府可以出于實現(xiàn)行政任務(wù)的目標并根據(jù)所要實現(xiàn)行政任務(wù)的性質(zhì)來判斷其介入程度。例如，一些已經(jīng)具備高度市場化特征的機構(gòu)，政府便不能介入太多。原則上，應(yīng)對已經(jīng)企業(yè)化的組織形態(tài)適用公司法的相關(guān)規(guī)定。而一些與公共事務(wù)密切關(guān)聯(lián)的事項，政府則可以介入。例如，一些社會保險事務(wù)。當然，此類機構(gòu)實際上已經(jīng)交由私法組織進行，因而對它的控制是否可以納入行政組織法的調(diào)整范圍，仍舊是一個尚待論證的話題。但是，目前在行政組織法體系內(nèi)的關(guān)注則是必要的。五、結(jié)語以給付行政為中心的現(xiàn)代行政組織法的建構(gòu)，與其說是對某些領(lǐng)域中組織規(guī)范的調(diào)整，毋寧說它關(guān)涉到以行政權(quán)以及政府職能為中心的整個行政法學(xué)體系的調(diào)整，即伴隨著越來越多樣化的行政任務(wù)，行政組織已不再承擔傳統(tǒng)原有的行政職權(quán)，這使得以公權(quán)力行使為中心的行政法學(xué)，開始更為強調(diào)公益的實現(xiàn)。也就是說，如果以公權(quán)力的優(yōu)越性為重心的警察行政法形成了警察國家的主要架構(gòu)，而在法治國家中，行政法的重點由警察行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)為個人的權(quán)利保護，而社會國家中則強調(diào)擴大行政機能的給付行政與民生建設(shè)行政領(lǐng)域的重要性。[20]因此，在這種背景下，以給付行政為中心的相關(guān)研究，更是一種行政法學(xué)研究視角的更新，即在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，行政法所要發(fā)揮的“功能”及相關(guān)的行政法學(xué)內(nèi)容應(yīng)如何轉(zhuǎn)變與更新。--------------------------------------------------------------------------------[1][日]室井力：《現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第23頁。[2]《行政法之任務(wù)——彼德·巴杜拉的“自由主義法治國與社會法治國中的行政法”》，載陳新民：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第93頁。[3]陳愛娥：《國家角色變遷下的行政任務(wù)》，《月旦法學(xué)教室》第3期，2003年1月，第106頁。[4][美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會的科層制》，馬戎等譯，學(xué)林出版社2001年版，第149頁。[5][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第37頁。[6]張明杰、莫紀宏：《行政法的新理念》，中國人民公安大學(xué)出版社1997年版，第97頁。[7][美]E.S.薩瓦斯著：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁。[8]詹鎮(zhèn)榮：《民營化后國家影響與管制義務(wù)之理論與實踐——以組織私法化與任務(wù)私人化之基本型為中心》，東吳大學(xué)法律學(xué)報第十五卷第一期，第15頁。[9]李洪雷：《其他承擔行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年主編：《當代中國行政法》，中國方正出版社2004年版，第419頁。[10][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第8頁。[11]李洪雷：《德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期，第76－95頁。[12]楊團：《社區(qū)公共服務(wù)論析》，華夏出版社2002年版，第2頁。[13]鄭功成：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第26頁。[14]孫柏英：《當代地方治理》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第39頁。[15][德]?？斯亍な┝_德、曼費雷德·羅貝爾：《英國和德國的地方政府部門》，載赫爾穆特·沃爾曼等編：《比較英德公共部門改革——主要傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的趨勢》，王鋒等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第173頁。[16]這類機構(gòu)都引入了理事會形式作為內(nèi)部組織規(guī)范。例如，美國社會保障信托基金理事會每屆任期四年，由財政部長、社會保障總署署長、勞工部長、健康人力資源服務(wù)部長等共六人組成。它的主要職責是，負責對兩個基金項目并確保它們的保障與增值。同時，這個部門還要在每年的4月1日之前向國會呈交一份年度報告。我國的社會保障基金理事會也是如此，它作為國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，是負責管理運營全國社會保障基金的獨立法人機構(gòu)。

摘要：能源監(jiān)管體制改革的制度化推進是保障和鞏固改革成果的關(guān)鍵。然而，由于我國能源監(jiān)管體制改革通過政策推動，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，程序機制不健全，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制職能定位“政監(jiān)不分”、權(quán)力配置“同質(zhì)化”、能源監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置“分散化”。其根因在于改革缺乏行政組織法依據(jù)。因此，制度化推進能源監(jiān)管體制改革，應(yīng)使改革于法有據(jù)，在組織法定、政監(jiān)分離、合作監(jiān)管的原則下，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的能源監(jiān)管機構(gòu)。具體而言，以優(yōu)化政府職能為目標，通過行政組織法明確能源監(jiān)管機構(gòu)職能；以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，運用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力；以“政監(jiān)分離”為前提，給統(tǒng)一的能源監(jiān)管機構(gòu)提供行政組織法依據(jù)。

關(guān)鍵詞：能源監(jiān)管；體制改革；組織法;職能定位；權(quán)力配置；機構(gòu)設(shè)置能源

作為國民經(jīng)濟命脈，對一國的政治、經(jīng)濟、國家安全、社會生活等起著至關(guān)重要的作用。由于能源在勘探、開采、運輸、交易等環(huán)節(jié)會產(chǎn)生一系列安全、環(huán)境、壟斷等問題，因此，能源行業(yè)亟需政府監(jiān)管來化解這些難題。這里所謂的能源監(jiān)管通常是指能源監(jiān)管主體對能源市場活動及其行為進行限制、約束等直接干預(yù)活動的總和。其中，能源監(jiān)管機構(gòu)的職能定位、權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置是實現(xiàn)能源監(jiān)管目標的體制保障。在規(guī)范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計劃的《能源監(jiān)管條例》等法律法規(guī)Œ中關(guān)于能源監(jiān)管機構(gòu)的職能、權(quán)力的規(guī)定，初步構(gòu)成我國的能源監(jiān)管體制。我國能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展經(jīng)歷了這樣幾個階段：19491978年是政府對能源行業(yè)進行計劃管理時期，19781993年是政企初步分開時期，19932014年是專業(yè)監(jiān)管起步時期，2014年到現(xiàn)在的能源體制革命，是全面深化改革時期?？疾煳覈茉幢O(jiān)管體制的歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，我國能源監(jiān)管體制改革是政策推動型改革，這導(dǎo)致我國能源監(jiān)管體制改革變動性較大，穩(wěn)定性不足。針對這些問題，國家能源局于2013年1月7日在全國能源工作會議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議召開，推動能源革命的戰(zhàn)略構(gòu)想被明確提出[1]。另外，黨的三中全會的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》指出，推進國家機構(gòu)改革需要從政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場機制的作用角度出發(fā)，構(gòu)建權(quán)責清晰的政府治理體系。上述會議、政策、方案精神實質(zhì)上為能源監(jiān)管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進，則改革應(yīng)當于法有據(jù)，需要有組織法保障。

1我國能源監(jiān)管體制的歷史與現(xiàn)狀

能源監(jiān)管機構(gòu)的建立、合并、撤銷，以及能源監(jiān)管機構(gòu)與大型能源企業(yè)之間關(guān)系的發(fā)展演變，基本構(gòu)成了我國能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實圖景。1.1我國能源監(jiān)管體制的發(fā)展脈絡(luò)。1.1.119491978年：計劃管理時期該階段由于我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟，與其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)由政府設(shè)立工業(yè)主管部門管理，主要根據(jù)國家計劃進行能源生產(chǎn)和供應(yīng)，政企不分，基本是政府主管燃料工業(yè)的人、財、物和產(chǎn)、供、銷。盡管在不同時期政府主管部門進行了合并和分拆，但計劃管理的主導(dǎo)模式始終沒有變。可見，能源監(jiān)管機構(gòu)在計劃經(jīng)濟體制下沒有存在的空間。1.1.219781993年：政企初步分開時期1978年，在改革開放的推動下，能源行業(yè)政企分開逐步推進，采取的措施有：第一，建立能源政策協(xié)調(diào)機構(gòu)。為了增強不同能源種類之間的政策協(xié)調(diào)性，1980年國家能源委員會成立，煤炭、電力、石油三個部門由其統(tǒng)籌，但國家能源委員會在1982年即被撤銷。第二，啟動政企分開。依據(jù)我國對外開放政策戰(zhàn)略部署，能源行業(yè)的政企分開，最初在利用外資的領(lǐng)域展開（如利用外資辦電，1982年成立華能國際電力開發(fā)公司），同時組建中國海洋石油總公司，負責海洋石油對外合作事務(wù)。第三，成立統(tǒng)一的能源機構(gòu)管理能源。順應(yīng)經(jīng)濟體制改革的需要，依據(jù)1988年國務(wù)院機構(gòu)改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業(yè)部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對能源進行統(tǒng)一管理；積極推進政企分開，成立中國石油化學(xué)工業(yè)總公司、中國電力聯(lián)合會、中國核工業(yè)總公司。但計劃經(jīng)濟體制尚未打破，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式仍然發(fā)揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷，沒有實現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標。1.1.319932014年：專業(yè)監(jiān)管起步時期1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在市場經(jīng)濟目標下，能源監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容有：第一，轉(zhuǎn)變政府行業(yè)管理職能，推進能源市場化改革。1998年依據(jù)國務(wù)院的機構(gòu)改革方案，撤銷煤炭、電力、石油等工業(yè)部門，成立石油和化學(xué)工業(yè)局，同時成立國家煤炭工業(yè)局，并進行職能轉(zhuǎn)移，由國家經(jīng)貿(mào)委主管。撤銷核工業(yè)部，成立中國核工業(yè)集團公司，其政府職能劃歸國防科工委。除神華集團公司、中煤能源集團公司外，全部下放地方管理。第二，推進政企分開，建立現(xiàn)代能源企業(yè)。1998年，油氣行業(yè)重組成中石油、中石化、中海油三大集團公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國家電力公司拆分為中央直管的兩個電網(wǎng)公司、五個發(fā)電公司等企業(yè)。第三，成立專業(yè)的能源監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實施方案》的要求，2000年1月，成立國家煤礦安全監(jiān)察局。在電力行業(yè)，2001年3月，統(tǒng)一履行電力監(jiān)管職責的國家電力監(jiān)管委員會（簡稱電監(jiān)委）宣告成立。2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出撤銷電監(jiān)委，將國家能源局、電監(jiān)委的職責整合到國家能源局，由國家發(fā)改委管理[2]。第四，建立統(tǒng)一的能源管理機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2005年成立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦事機構(gòu)“國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”[3]。2008年3月，國務(wù)院機構(gòu)改革方案要求設(shè)立國家能源委員會，組建國家能源局。2008年8月整合國家發(fā)改委能源行業(yè)管理職責、國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的職責、國防科工委的核電管理職責，成立國家能源局，由國家發(fā)改委管理，主要負責履行能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責[4]。2010年1月，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國家能源委員會的通知》精神設(shè)立國家能源委員會，負責研究擬訂、審議、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)、國際合作、安全、發(fā)展中的重大問題[5]。1.1.42014年至今：推進能源體制革命，全面深化改革時期2014年6月13日，在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上提出“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想。其中體制革命強調(diào)要轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場決定能源價格的機制[6]。2017年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，進一步明確了石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。另外，依據(jù)黨的三中全會通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國家能源局部管局的地位沒有變化，只是將儲備相關(guān)職能劃歸新組建的國家糧食和物資儲備局。同時，決定將國家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監(jiān)管體制進入全面深化改革時期。1.2我國能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實圖景。能源監(jiān)管體制經(jīng)過上述發(fā)展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類能源形成如下監(jiān)管格局：第一，煤炭監(jiān)管體制。在中央設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，實現(xiàn)安全監(jiān)管和行業(yè)管理的統(tǒng)一；在地方設(shè)煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，行業(yè)管理任務(wù)重的地方依舊保留行業(yè)管理部門。第二，油氣監(jiān)管體制。我國油氣行業(yè)的監(jiān)管體制形成于1998年國務(wù)院機構(gòu)改革，然而，迄今沒有設(shè)立專門的油氣監(jiān)管機構(gòu)。依據(jù)2008年國務(wù)院機構(gòu)改革方案的規(guī)定，油氣行業(yè)管理職能劃歸國家能源局，但仍有相當多的監(jiān)管職能分散在其他相關(guān)的國家機關(guān)Œ。第三，電力監(jiān)管體制。2013年3月，《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》撤銷電監(jiān)委，重新組建國家能源局。另外，我國的核電安全監(jiān)管交由生態(tài)環(huán)境部國家核安全局負責。第四，可再生能源監(jiān)管體制。當前我國可再生能源根據(jù)法律規(guī)范初步形成由國家能源局統(tǒng)一行使監(jiān)管職能、其他部門對其開發(fā)利用進行監(jiān)管的監(jiān)管體制Ž。可見，我國能源監(jiān)管形成了以能源主管部門、能源協(xié)調(diào)機構(gòu)、監(jiān)管機構(gòu)以及地方能源派出機構(gòu)為主而構(gòu)成的監(jiān)管體制。

2我國能源監(jiān)管體制改革面臨的困境及原因

本文立足于現(xiàn)代行政的特點，從行政權(quán)的合理配置入手，闡明行政組織法學(xué)研究的獨特內(nèi)容。進而從研究方法上，對我國行政法學(xué)界有關(guān)行政組織的研究進行反思，旨在說明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學(xué)理價值。

有關(guān)行政組織的研究一直是行政法學(xué)爭論的焦點之一。作為法學(xué)，究竟應(yīng)當立于何種角度來研究行政組織，不僅制約著行政組織法學(xué)研究的深化，而且影響著行政法學(xué)理論體系的科學(xué)構(gòu)架，以及其它相關(guān)理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權(quán)的歸屬主體，從其內(nèi)部構(gòu)成、互動關(guān)系等方面剖析行政組織之法學(xué)研究的獨特內(nèi)容及其方法，從而進一步闡明深化行政組織研究的法學(xué)價值。

一、行政組織的法學(xué)研究內(nèi)容

行政法學(xué)研究的實質(zhì)在于探究如何規(guī)范行政權(quán)的運作。行政組織作為行政權(quán)的載體和物化形式，其法學(xué)研究的獨特內(nèi)容何在？究竟應(yīng)當立于何種高度來研究行政權(quán)的歸屬者？成為行政法學(xué)不可回避的問題。

回顧二十年有關(guān)行政組織的研究，大體可以分為兩個階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國行政法學(xué)恢復(fù)和初步發(fā)展時期，理論體系尚末健全。從內(nèi)容上講，將行政組織作為整個行政法學(xué)研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機關(guān)的性質(zhì)、分類、職能、行政組織結(jié)構(gòu)、活動原則以及公務(wù)員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現(xiàn)為；在內(nèi)容和方法上沒有形成法學(xué)研究的特色，沒有同行政學(xué)、組織學(xué)在研究內(nèi)容上區(qū)別開來，將行政組織法學(xué)研究的價值，局限于對行政學(xué)、組織學(xué)研究成果的法律確認以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國行政法學(xué)繁榮和突進時期。學(xué)者認為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對行政組織的法律調(diào)整進行概括，都沒有脫離行政學(xué)、組織學(xué)所述的行政組織的基本內(nèi)容，從而提出一種新的研究視角，即法學(xué)的角度。認為任何組織和個人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，即獨立的法律人格，因而，法學(xué)應(yīng)從主體的角度來研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無疑為行政法學(xué)注入了新的活力，促使行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)、研究內(nèi)容、構(gòu)成體系等發(fā)生了根本性的突破，并在此基礎(chǔ)之上，逐步奠定了我國行政法學(xué)研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點的原因，導(dǎo)致當時理論界對行政主體的定位偏低，使得這種研究僅停留在表象和淺層化階段，缺乏對行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深層挖掘，無法包容有關(guān)行政組織的全部理論研究，造成我國行政組織法學(xué)研究許多領(lǐng)域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實踐的需求，理論界開始對現(xiàn)實行政組織的研究進行反思，到底應(yīng)當如何確立行政組織法學(xué)研究的內(nèi)容，再次成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點。

改革開放以來，我國行政法成為發(fā)展最快的部門法之一，行政法制逐步完善。從1979年開始，全國人民代表大會陸續(xù)頒布了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）、《憲法》和《國務(wù)院組織法》，初步建立了以行政機關(guān)產(chǎn)生、組成、職權(quán)為主要內(nèi)容的行政主體法律規(guī)范，健全了行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生、對人民代表大會負責的政治體制，確立了行政機關(guān)必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此后，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會和國務(wù)院陸續(xù)制定了一大批政府管理經(jīng)濟事務(wù)、政治事務(wù)和社會事務(wù)的行政法律、法規(guī)，政府的行政執(zhí)法領(lǐng)域越來越寬，行政執(zhí)法部門越來越多，行政執(zhí)法權(quán)力越來越大。自1989年以后，為了加強對公民、法人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護，控制行政權(quán)的違法使用，我國陸續(xù)頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》這四大法律的制定和實施，標志著我國公民、法人權(quán)利救濟和權(quán)利保障法律制度已基本形成。但與此同時，隨著我國經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機構(gòu)改革的不斷深入，規(guī)范行政主體的組織以及內(nèi)部行政行為和內(nèi)外行政程序的法律規(guī)范或者過于簡略，或者已經(jīng)過時，或者完全或缺，嚴重滯后于改革實踐，阻礙改革的繼續(xù)推進。為了迅速改變這一狀況，同志在黨的十五大報告中明確指出：要“深化行政體制改革，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”。李鵬總理在九屆全國人大一次會議所作的政府工作報告中再次強調(diào)指出：“要加強行政組織立法，實現(xiàn)各級政府機構(gòu)、職能、編制和工作程序的法制化?！币虼?，如何以鄧小平行政法治理論為指導(dǎo)，運用法律手段加快政府機構(gòu)改革，規(guī)范政府機構(gòu)改革的秩序，保障政府機構(gòu)改革的實施，鞏固政府機構(gòu)改革的成果，就成了我國行政法制建設(shè)的一項重大而又緊迫的任務(wù)。當前和今后一段時間內(nèi)，盡快實現(xiàn)各級行政機關(guān)組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國行政法制建設(shè)的重心和行政法學(xué)研究的熱點。

一

我國關(guān)于行政組織的法律規(guī)范古已有之，而且遠較其他法律規(guī)范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應(yīng)自然經(jīng)濟條件下國家行政管理的需要，一直建有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等“六部”，并設(shè)置3—4級地方政府管理地方行政事務(wù)?！短屏洹?、《明會典》等就是中國古代行政組織法律規(guī)范的集大成者，其詳盡、細密、完備程度，在世界古代史上是罕見的。新中國成立以后，中央人民政府不僅在起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定了行政組織法律規(guī)范，而且制定了專門的《中央人民政府組織法》、《政務(wù)院及所屬機關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)人民政府組織通則》，同時還制定了一些部門組織法，如《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》、《海關(guān)總署試行組織條例》等。1954年，我國第一部《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開創(chuàng)了我國行政組織法制建設(shè)的黃金時代。此后，陸續(xù)制定了國家計委工作條例和監(jiān)察部、勞動部、國家體委、國務(wù)院秘書廳、國家計量局，國務(wù)院法制局、國務(wù)院專家局、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局等部委辦局的組織簡則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機構(gòu)的行政組織法，健全了各級民族自治地方的行政組織法，這就標志著我國當時已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)，地方各級人民政府及其相關(guān)派出機構(gòu)，民族自治地方各級人民政府的行政組織法律體系。在經(jīng)歷十年動亂和停頓之后，新時期我國的行政組織法制建設(shè)主要是撥亂反正，恢復(fù)五四憲法、《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》的規(guī)定，其間雖然也有局部內(nèi)容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規(guī)規(guī)定有新的行政組織法律規(guī)范，但總體上行政組織法制建設(shè)一直沒有達到五四年以后的完備程度。

從國外的行政組織立法來看，由于存在著聯(lián)邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發(fā)達國家和發(fā)展中國家的區(qū)別；因此，不可能存在統(tǒng)一的立法模式。世界上大部分國家主要是以憲法來規(guī)定行政組織法律規(guī)范，美國、法國、德國等均是如此。英國作為普通法系的代表國家，則既沒有憲法法典，也未制定專門的內(nèi)閣法或中央政府組織法之類的法律、法規(guī)，而是以大量的憲法性慣例來規(guī)定行政組織法律規(guī)范。這些憲法性慣例主要有：內(nèi)閣的主要職責及其與議會的關(guān)系，首相和部長的權(quán)限，部的設(shè)置、變更、規(guī)模、組織等。英國雖然沒有法律對部的數(shù)目加以限制，但自第一次世界大戰(zhàn)以來部一直保持在18—21個左右，沒有大幅度膨脹。與沒有專門的內(nèi)閣法相反，英國的部門組織法卻較為完善。在英國，如需設(shè)立一個新的部，必須通過法律加以規(guī)定，一般稱作《××部法》或《××委員會法》。英國部門組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門組織法制定于十八、十九世紀，以后隨著該部職能的變化而不斷修改。部門組織法的內(nèi)容主要包括：（1）序言，即設(shè)立某某部，從何時開始行使職權(quán)；（2）部長（部）的職權(quán)；（3）部長（部）行使職權(quán)的方式及程序；（4）部的主要內(nèi)設(shè)機構(gòu)；（5）有關(guān)部的人員結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，如1919年的《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部法》規(guī)定設(shè)立若干名部副長，1919年的《衛(wèi)生部法》規(guī)定該部的內(nèi)設(shè)委員會必須由男性和女性共同組成。與英國沒有一部成文法來規(guī)定中央政府的組織規(guī)范相反，印度憲法則對中央政府和地方政府的職權(quán)進行了最明確、最具體和最嚴格的規(guī)定，但實際執(zhí)行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權(quán)威，以致一位美國官員竟如此評論：“印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現(xiàn)象、執(zhí)行不力情況與其他國家相比，有過之而無不及。”在世界主要國家的行政組織立法方面，似應(yīng)以日本的立法最為完備，執(zhí)行得也十分嚴格。日本除在《憲法》中規(guī)定行政組織法律規(guī)范外，還制定有專門的《國家行政組織法》、《內(nèi)閣法》、內(nèi)閣各省廳設(shè)置法，以及規(guī)定地方政府機構(gòu)設(shè)置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機構(gòu)設(shè)置法等。

綜合比較世界各國的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合于我國國情的做法和經(jīng)驗。就我國行政組織立法的現(xiàn)狀來看，的確存在著諸多問題。擇其要者，主要有以下幾點：其一、內(nèi)容上不能與正在逐步建立的市場經(jīng)濟體制、民主法治體制和精簡、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)。《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，沒有很好地體現(xiàn)黨政分開、政企分開、政府權(quán)力下放、政府職能轉(zhuǎn)變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動大的動作修改。其二，條款上過于簡約、粗疏，有些條款法律含義不明確?！秶鴦?wù)院組織法》只有十一條，不到1200字；《地方政府組織法》規(guī)定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對于我國這樣一個有著12億人口、960萬平方公里土地、政治經(jīng)濟文化發(fā)展很不平衡的大國來說，顯然是過于簡單了。如在憲法、《國務(wù)院組織法》中要不要對國務(wù)院副總理、國務(wù)委員的人數(shù)進行限定，要不要對國務(wù)院組成部門的數(shù)目進行限定，要不要對國務(wù)院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等作出規(guī)定。又如國務(wù)院實行總理負責制與重大問題經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或國務(wù)院全體會議討論決定之間是什么關(guān)系，遇意見分歧時決策是實行合議制還是實行一長制，國務(wù)院常務(wù)會議和全體會議是決策機構(gòu)還是決策咨詢機構(gòu)，哪些重大事項應(yīng)當由國務(wù)院常務(wù)會議討論決定，哪些重大事項應(yīng)當由國務(wù)院全體會議討論決定，等等。又如是否應(yīng)當對不同地區(qū)、不同級別、不同類型的政府的設(shè)置、組成、職能等作不同的規(guī)定。其三，體系上很不健全和完備，沒有形成一個相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國務(wù)院組織法》，沒有各部委辦局組織法；地方各級政府不僅沒有分級的政府組織法，而且現(xiàn)行的政府組織法還與地方人民代表大會組織法放在一起，沒有獨立；民族自治地方政府、城市政府也沒有自己的組織法。

綜上所述，我國應(yīng)當在經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機構(gòu)改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國務(wù)院組織法》，使其更加科學(xué)、具體、完備；抓緊制定國務(wù)院各組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和議事機構(gòu)的組織簡則，可以考慮將“三定方案”上升為由國務(wù)院批準頒布的行政法規(guī)，以加強其權(quán)威性，增加其規(guī)范性；適時修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會組織法分開制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織通則》。《地方政府組織法》規(guī)定各級地方政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等共性內(nèi)容，由全國人民代表大會通過；地方各類政府組織通則則規(guī)定各類別政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等個性內(nèi)容，并可考慮再根據(jù)管轄人口、土地面積、經(jīng)濟發(fā)達程度等不同情況，對各類別政府分別作出不同的規(guī)定，如同是縣級人民政府，由于上述諸因素不同，其副縣長人數(shù)、組成部門數(shù)目和工作人員編制等均應(yīng)有所不同，該類組織通則可由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過。在修改和制定了《國務(wù)院組織法》、國務(wù)院各組成部門、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和議事機構(gòu)組織簡則、《地方政府組織法》、地方各類別政府組織通則之后，我國的行政組織立法將形成一個以憲法為統(tǒng)帥、以《國務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》兩個基本法律為主干、以地方各類別政府組織通則（法律）和國務(wù)院各部委辦局組織簡則（行政法規(guī)）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對我國行政管理體制和機構(gòu)改革成果的直接確認與總結(jié)，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對行政中樞機構(gòu)中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設(shè)有專門的規(guī)定。②然而，立基于專制主義的規(guī)范國家組織結(jié)構(gòu)或活動（包括行政機關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷，組織與職權(quán)等）的法律，其實質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統(tǒng)治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國家行政系統(tǒng)的最高首長有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國家，一個時期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級革命，并且，因同人類進步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅持人民主權(quán)（民主主義）、促進和保障人權(quán)、政府對公眾負責等一直是其內(nèi)蘊的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實運作而言，由于代表制度對民意的真正體現(xiàn)與維護總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經(jīng)徹底實行。不過，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國家機關(guān)的組織或活動必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機關(guān)（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機關(guān)自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎(chǔ)的法律得到社會的普遍遵循，這還只是法治原則的一個形式層面的價值要求。二戰(zhàn)以來，由于法西斯專政的歷史教訓(xùn)，人們越來越多地傾向于在法治原則中注入或強調(diào)實質(zhì)性的價值成分，那就是對人權(quán)的促進和保障。1959年國際法學(xué)家會議在印度通過《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對人權(quán)的重視，即法治原則要求立法機關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護得以使每個人保持“人類尊嚴”的各種條件，要求對制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經(jīng)濟生活條件。[5]現(xiàn)代公共行政是國家干預(yù)社會的一種主動、直接、廣泛的權(quán)力，它對公民權(quán)益有著相當重大的影響。因此，公共行政組織應(yīng)受制于形式主義與實質(zhì)正義相統(tǒng)一的法治原則。加強對公共行政組織的法律調(diào)整和改進行政組織法的內(nèi)容在當代中國尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴重的政企不分、行政直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象，這不僅損害了企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體所應(yīng)享有的自主權(quán)，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場經(jīng)濟制度總體的發(fā)展，更是形成了滋長行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業(yè)關(guān)系合理的“度”，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面，需要立法對公共行政組織予以系統(tǒng)規(guī)范。其二，由于行政組織法不健全，導(dǎo)致各行政機關(guān)職權(quán)范圍不明、權(quán)限重疊、沖突，取得一些行政部門在利益驅(qū)動下自行設(shè)定管理權(quán)能與手段，這樣既造成多頭管理、企業(yè)和公民個人的負擔加重或無所適從，又為行政機關(guān)亂罰款、濫收費大開方便之門，公民權(quán)益難以獲得保障。其三，以市場經(jīng)濟的生長為契機，國家與社會良性互動關(guān)系的建構(gòu)不僅僅限于經(jīng)濟生活領(lǐng)域，還應(yīng)擴展到其他社會生活領(lǐng)域。[6]通過符合形式和實質(zhì)正義要求的現(xiàn)代行政法對公共行政組織加以規(guī)范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過多、統(tǒng)得過死的狀況，從而促進和保障公民以及社會團體在政治、經(jīng)濟、文化等生活領(lǐng)域所應(yīng)享有的自治權(quán)利。

公共行政組織必須由人民代表機關(guān)制定的法律予以授權(quán)和限制，其活動必須以促進與保障人權(quán)為其宗旨，政府必須對公眾負責?，F(xiàn)代政府存在與活動的合法性應(yīng)當建立在為人民創(chuàng)造福祉，即為人民服務(wù)的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)立足于為少數(shù)人或行政官員自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上，這一點應(yīng)為對政府的道德要求，并通過法律確定為一種普遍法律責任。當然，不可否認，任何國家機關(guān)都是由具有一定個人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動機來處理一切公共事務(wù)從而對公眾負責，是一種不現(xiàn)實的主張。然而，政府公務(wù)人員的工資、福利和活動經(jīng)費均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關(guān)系那樣，人民有權(quán)要求其盡責為公眾辦事。而一個普通人為了自我生存和發(fā)展，更多地從利己的動機考慮問題，要求其出于利他的立場為民眾服務(wù)，只是社會提倡的一般道德要求。當今我國公共行政中出現(xiàn)的部門之間爭權(quán)奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對本部門有利的立場出發(fā)的；而機構(gòu)骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國家財政負擔過重，使得大量的社會公共事業(yè)，如公共交通、環(huán)保等，因資金不足而無法進行。這些事實從反面說明，公共行政組織應(yīng)受制于法治原則，應(yīng)以法律定分各行政機關(guān)的權(quán)責范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡、統(tǒng)一、效能的方向改革和發(fā)展，從理念與制度兩個方面保證政府對公眾負責。