在國(guó)家──社會(huì)關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型中的當(dāng)代中國(guó)，公共行政面臨一系列需要解決的問(wèn)題：政府部門(mén)熱衷通過(guò)各種政策性手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)；對(duì)于需要公共行政予以解決的某些社會(huì)問(wèn)題，一些行政機(jī)關(guān)卻互相扯皮、互相推諉；利益驅(qū)動(dòng)下的本位主義致使某些行政機(jī)關(guān)間爭(zhēng)權(quán)奪利；各級(jí)政府普遍機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；行政機(jī)關(guān)濫收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止；行政官員以權(quán)謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權(quán)益、涉及公民對(duì)政府信任的問(wèn)題，已成為社會(huì)共同關(guān)心的話(huà)題。由于此類(lèi)問(wèn)題在相當(dāng)程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關(guān)聯(lián)，與我國(guó)當(dāng)前行政組織法不健全、不完善相關(guān)聯(lián)，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關(guān)系，以及如何加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法展開(kāi)討論，以期為行政領(lǐng)域出現(xiàn)的上述問(wèn)題提供一個(gè)可供有關(guān)方面選擇和考慮的解決方案。

一個(gè)國(guó)家的公共行政在順應(yīng)社會(huì)需要的基礎(chǔ)上應(yīng)包括哪些職能，這些職能在各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)中應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行分配，國(guó)家應(yīng)如何設(shè)置、變更或撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)，各級(jí)、各類(lèi)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)是什么，它們分別擁有哪些職權(quán)、承擔(dān)哪些職責(zé)、其活動(dòng)遵循哪些基本規(guī)則，它們?nèi)绾谓M成，編制怎樣確定，其屬下公務(wù)人員的任用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、晉升、流動(dòng)等如何進(jìn)行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機(jī)關(guān)的組織、編制和公務(wù)員等三個(gè)方面的內(nèi)容，這是廣義的指稱(chēng)。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機(jī)關(guān)的組成、性質(zhì)、地位、職能和建立、變更、撤銷(xiāo)的程序，而不包括同編制和公務(wù)員相關(guān)的一系列問(wèn)題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內(nèi)涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國(guó)家的存在是并行的，而且，在古代絕對(duì)君主制的國(guó)家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國(guó)唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對(duì)行政中樞機(jī)構(gòu)中書(shū)省、門(mén)下省和尚書(shū)省以及六部等的組織均設(shè)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。②然而，立基于專(zhuān)制主義的規(guī)范國(guó)家組織結(jié)構(gòu)或活動(dòng)（包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷(xiāo)，組織與職權(quán)等）的法律，其實(shí)質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護(hù)君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對(duì)其統(tǒng)治的長(zhǎng)久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國(guó)家行政系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無(wú)法在終極意義上對(duì)抗或束縛行政的自行組織。這個(gè)曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國(guó)家，一個(gè)時(shí)期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時(shí)期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來(lái)被認(rèn)為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認(rèn)為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專(zhuān)制主義的西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命，并且，因同人類(lèi)進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國(guó)家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國(guó)家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國(guó)家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅(jiān)持人民主權(quán)（民主主義）、促進(jìn)和保障人權(quán)、政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)等一直是其內(nèi)蘊(yùn)的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)。現(xiàn)代國(guó)家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過(guò)一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作而言，由于代表制度對(duì)民意的真正體現(xiàn)與維護(hù)總是存在這樣那樣的問(wèn)題，因而，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有資格宣稱(chēng)民主已經(jīng)徹底實(shí)行。不過(guò)，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類(lèi)可以選擇奉行的治理國(guó)家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的組織或活動(dòng)必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會(huì)喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機(jī)關(guān)（制憲會(huì)議、議會(huì)、人民代表大會(huì)等）以制定憲法或法律的方式進(jìn)行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定。我國(guó)自1949年建國(guó)以來(lái)，始終堅(jiān)持人民民主的基本立國(guó)原則。當(dāng)然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒(méi)有完全受制于法治原則。行政機(jī)關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門(mén)未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類(lèi)社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類(lèi)社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類(lèi)社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類(lèi)。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類(lèi)方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類(lèi)：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類(lèi)：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類(lèi)別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱(chēng)之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類(lèi)似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類(lèi)社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類(lèi)社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類(lèi)社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類(lèi)。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類(lèi)方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類(lèi)：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類(lèi)：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類(lèi)別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱(chēng)之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類(lèi)似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

一、行政組織法概說(shuō)

（一）組織的構(gòu)成

組織是人類(lèi)社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類(lèi)社會(huì)漫長(zhǎng)的進(jìn)化過(guò)程中，組織始終是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的主要形式。離開(kāi)了組織，就沒(méi)有人類(lèi)社會(huì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)。所謂組織，簡(jiǎn)單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。

組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類(lèi)。但就社會(huì)組織而言，不同國(guó)家有著不同的分類(lèi)方式。一些西方國(guó)家基本上把社會(huì)組織分為三類(lèi)：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國(guó)，一般把社會(huì)組織分為四類(lèi)：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來(lái)，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類(lèi)別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。

由于各國(guó)國(guó)情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國(guó)家一般沒(méi)有我國(guó)稱(chēng)之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類(lèi)似于我國(guó)事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國(guó)家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國(guó)，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]

（二）行政組織的含義

在我國(guó)目前的行政法學(xué)研究中，行政主體理論占有相當(dāng)?shù)匚?。許多學(xué)者將其作為行政法學(xué)體系的重要組成部分。2我國(guó)的行政主體理論最早出現(xiàn)于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。對(duì)行政主體的探討在很大程度上取代了對(duì)行政組織法的全面研究。然而，筆者認(rèn)為我國(guó)的行政主體理論存在重大缺陷，并產(chǎn)生了許多負(fù)面作用。法學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新審視我國(guó)的行政主體理論，并重新開(kāi)展對(duì)行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進(jìn)行政組織的法治化，推進(jìn)我國(guó)的行政法治進(jìn)程。

一、我國(guó)行政主體理論的形成及基本內(nèi)容

對(duì)行政主體理論的檢討，自然離不開(kāi)對(duì)該理論的形成與現(xiàn)狀的考察。

（一）行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來(lái)品，而非我國(guó)的發(fā)明。最早使用行政主體概念的是《行政法學(xué)原理》、3《中國(guó)行政法學(xué)》。4九十年代后，絕大多數(shù)行政法教科書(shū)都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類(lèi)和資格要件等，形成了獨(dú)特的行政主體理論。5但不知為何很少有專(zhuān)門(mén)研究行政主體的論文問(wèn)世。

八十年代末，行政主體理論在我國(guó)的出現(xiàn)主要有三方面的原因：

摘要：給付行政的發(fā)展，使得行政組織承擔(dān)著多元化的行政任務(wù)。在這樣的背景下，很多行政任務(wù)被不斷交由私人承擔(dān)，而一些私法形式的行政組織也開(kāi)始出現(xiàn)。此外，很多行政任務(wù)也開(kāi)始越來(lái)越依靠地方基層組織。由此，行政組織法的縱向職權(quán)以及橫向職權(quán)如何配置，這都需要加以重新審視。

關(guān)鍵詞：給付行政；行政組織法；行政任務(wù)；多元化一、問(wèn)題的提出作為一種學(xué)理概念，給付行政一詞源自德國(guó)，大多被用于侵害行政，或維護(hù)秩序行政的對(duì)比上。[1]而作為一種對(duì)于社會(huì)現(xiàn)象的描述，給付行政被用來(lái)描述這樣的社會(huì)背景，即伴隨著國(guó)家職能的擴(kuò)展，“行政法使行政與個(gè)人或團(tuán)體之間產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性的’法律關(guān)系，來(lái)保障個(gè)人的福祉?！盵2]此種背景下，越來(lái)越多地開(kāi)始要求國(guó)家逐漸承擔(dān)公民的生存照顧義務(wù)并積極地給予人民各種利益。例如，社會(huì)保障、公用事業(yè)的提供以及各類(lèi)補(bǔ)貼、貸款等，國(guó)家的職能也日益由消極轉(zhuǎn)為積極。從這層意義上來(lái)看，給付行政一詞的出現(xiàn)是與國(guó)家行政任務(wù)的變遷密切關(guān)聯(lián)。而行政任務(wù)一詞意指，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)的或者以合法的形式執(zhí)行的所有事務(wù)。[3]隨著福利國(guó)家及其給付行政的發(fā)展，行政任務(wù)日益逐漸多元化，這使得已有的行政組織無(wú)力承擔(dān)更多的行政任務(wù)與功能。因此，出現(xiàn)了越來(lái)越多的替代方式，例如私人開(kāi)始在行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮更多作用。非政府組織等也開(kāi)始承擔(dān)越來(lái)越多的行政職能。在這種背景下，政府與其他組織之間如何協(xié)調(diào)以及原有的行政組織在橫向以及縱向上如何分配職權(quán)，這都屬于行政組織法所需要關(guān)心的問(wèn)題。而傳統(tǒng)行政法學(xué)研究往往更多的以行政行為為中心，更多的圍繞行政行為的類(lèi)型化及其訴訟問(wèn)題展開(kāi)?；厮菹嚓P(guān)文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者對(duì)于行政組織法的關(guān)注仍不足以應(yīng)對(duì)行政任務(wù)的多元化背景。本文試圖以給付行政為中心，描述伴隨行政任務(wù)多元化中的給付行政對(duì)行政組織法提出的挑戰(zhàn)及行政組織法的應(yīng)因之道。二、行政組織型態(tài)的多樣化給付行政及福利國(guó)家的發(fā)展，使得行政任務(wù)不在集中于傳統(tǒng)的秩序維護(hù)，而更多的任務(wù)表現(xiàn)為社會(huì)公共福祉的提供。在傳統(tǒng)的秩序維護(hù)階段，為確保組織之間的相互協(xié)調(diào)與控制，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置往往以科層制為中心。這種制度一旦確立，便總是運(yùn)用其權(quán)力維護(hù)其地位，而不是促進(jìn)變遷和革新。[4]而在給付行政領(lǐng)域，單一的依靠行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，似乎已經(jīng)變得力不從心。例如，政府與窮人之間所建立的社會(huì)保障關(guān)系，其目標(biāo)在于給予公民基本的生存保障或者更高層次的社會(huì)保險(xiǎn)。而每個(gè)窮人要想獲得社會(huì)保障金，往往需要進(jìn)行一定的家庭調(diào)查，而由于地域不同，獲得的社會(huì)保障金數(shù)額也可能不同。如果想要嚴(yán)格的劃定某一界限，并嚴(yán)格依循某種組織設(shè)定規(guī)則，便容易忽略社會(huì)保障領(lǐng)域中的個(gè)性特征。而貧窮問(wèn)題的解決，政府也并不能?chē)?yán)格依循科層制來(lái)設(shè)定層層行政部門(mén)，很多情況下還需要依靠社會(huì)自組織的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。因此，在這種背景下，傳統(tǒng)的科層制設(shè)定已并非放之四海而皆準(zhǔn)。此外，由于給付行政通常不需要強(qiáng)制。因此，行政機(jī)關(guān)在選擇以公法形式抑或私法形式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)方面具有一定的選擇自由。這種選擇自由不僅與行政機(jī)構(gòu)的組織形式有關(guān)，而且與給付或者使用關(guān)系的具體形式有關(guān)。[5]這種選擇自由也使得行政組織的型態(tài)，由于行政機(jī)關(guān)的選擇而變得多元化。1.承擔(dān)行政任務(wù)的行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)仍舊作為重要的機(jī)構(gòu)形式存在于給付行政領(lǐng)域之中。而實(shí)際上，盡管各國(guó)在給付行政領(lǐng)域引入了較多社會(huì)力量，而對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，很多項(xiàng)目仍舊是以政府機(jī)構(gòu)行使管理權(quán)為主導(dǎo)的，這也是由于這一領(lǐng)域往往涉及到較多的資金與財(cái)政問(wèn)題所致。例如，我國(guó)的社會(huì)保障領(lǐng)域，民政部與勞動(dòng)與社會(huì)保障部仍發(fā)揮著重要的監(jiān)管職能。這兩個(gè)部門(mén)作為社會(huì)保障領(lǐng)域的主要監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)災(zāi)害救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)以及社會(huì)福利等多種項(xiàng)目。從二者的權(quán)屬劃分來(lái)看，前者主要負(fù)責(zé)維持公民最低生存的保障項(xiàng)目及有關(guān)緊急狀態(tài)下的救助，而后者則負(fù)責(zé)一個(gè)更為常規(guī)化、持續(xù)化的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目包涵養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、生育等，這些多與公民的勞動(dòng)權(quán)益相關(guān)聯(lián)。這些部門(mén)之間涉及到的核心問(wèn)題是職權(quán)如何分配。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，其涵義為行政機(jī)關(guān)依法享有的對(duì)某一個(gè)特定社會(huì)事務(wù)的管理權(quán)限，這是行政權(quán)的具體化。“行政管理權(quán)限的劃分問(wèn)題是行政立法中最復(fù)雜的問(wèn)題。許多法律草案起草了十幾年也出不了臺(tái)，原因之一就是對(duì)法律中所涉及到的行政管理權(quán)限劃分不清”。[6]給付行政涉及到的項(xiàng)目較多，而每一項(xiàng)目均關(guān)聯(lián)到公民利益的實(shí)現(xiàn)；此外，諸如水、電、公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，又往往涉及到豐富的經(jīng)濟(jì)利益，無(wú)論對(duì)政府權(quán)限而言還是對(duì)企業(yè)的實(shí)施而言，這都可能引發(fā)更多的部門(mén)利益之爭(zhēng)。這都為相關(guān)部門(mén)的權(quán)限劃分提出了挑戰(zhàn)。而基于選擇自由，行政機(jī)關(guān)往往又可以選擇私法形式的行政組織，這種情形又使得原有的行政機(jī)關(guān)從直接的參與者轉(zhuǎn)為對(duì)其他組織的監(jiān)督者，這些組織可能是企業(yè)、非營(yíng)利組織等，這也改變了固有的官僚制設(shè)計(jì)。在這一階段，行政組織的主要任務(wù)在于增進(jìn)社會(huì)的公共福祉。2.私法形式的行政組織20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，其主題在于政府不斷讓渡一些職能于市場(chǎng)。通過(guò)民營(yíng)化的方式，可以由政府、企業(yè)與社會(huì)共同承擔(dān)公共福祉的提供，緩解政府財(cái)政壓力并促進(jìn)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量與效率的提高，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏。正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言：“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。”[7]在這種背景下，諸多行政組織也由原先的公法形式轉(zhuǎn)為私法形式。其中，某些情形下可由國(guó)家依私法規(guī)定設(shè)立企業(yè)，例如電力公司負(fù)責(zé)提供電力等。在公司治理結(jié)構(gòu)上，這些企業(yè)往往采取政府直接參股或完全占有全部資本的形式。此類(lèi)行政組織的私法化，一般認(rèn)為應(yīng)受到私法或特別組織法規(guī)之拘束。其導(dǎo)致的結(jié)果之一為母體行政組織由原先自己承擔(dān)行政任務(wù)履行最后責(zé)任的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)子公司承擔(dān)監(jiān)督與影響之責(zé)。[8]在我國(guó)，很多事業(yè)單位與企業(yè)單位，承擔(dān)了較多的行政任務(wù)，但是其往往以私法出現(xiàn)，這些也應(yīng)納入組織法的視野。這些單位承擔(dān)了更多的以公益為目的的給付職能，主要集中于教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。其上級(jí)部門(mén)多為政府行政主管部門(mén)或者政府職能部門(mén)，其行為依據(jù)有關(guān)法律，所做出的決定多具有強(qiáng)制力。而在我國(guó)政企改革中，一些特殊的企業(yè)模式也應(yīng)加以區(qū)分，即所謂的“行政性公司”，這類(lèi)企業(yè)往往既行使行政權(quán)力、擔(dān)負(fù)行政職能，同時(shí)又進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)。但是，這種企業(yè)不同于我們此處所言的公用企業(yè)，前者更多遵循市場(chǎng)規(guī)律，而后者則是我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變以及機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由原政府主管部門(mén)轉(zhuǎn)變或改建而成，往往被稱(chēng)為“翻牌公司”，此種企業(yè)類(lèi)型與政企分開(kāi)的精神不相符合。實(shí)際上，設(shè)立國(guó)有企業(yè)，可能存在兩種目標(biāo)，一種為營(yíng)利，另外一種則為組織的私法化，依此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。因此，純粹的依據(jù)公司法進(jìn)行國(guó)有化改造，往往會(huì)忽視國(guó)有企業(yè)的不同功能。[9]

3.承擔(dān)行政任務(wù)的私人除上述私法形式的行政組織之外，私人在給付行政中越來(lái)越發(fā)揮著積極的作用。例如，完全的市場(chǎng)化模式，即將行政任務(wù)完全交由私人實(shí)現(xiàn)，其往往通過(guò)企業(yè)化模式運(yùn)作，政府在資金等各方面已不再直接參與。在給付行政領(lǐng)域，較為典型的兩種方式為外包（Contractingout）及特許經(jīng)營(yíng)。外包適用于各個(gè)領(lǐng)域，包涵垃圾收集、基建服務(wù)、道路養(yǎng)護(hù)、街道清潔等各個(gè)領(lǐng)域。而特許經(jīng)營(yíng)則一般適用于各種場(chǎng)所的特殊使用以及具有壟斷性特征的領(lǐng)域。這些方式的出現(xiàn)是各國(guó)行政改革所具備的共同點(diǎn)。這些方式的存在改變了原有的公共行政任務(wù)空間。此外，最為明顯的特征在于，非營(yíng)利組織和第三部門(mén)承擔(dān)著越來(lái)越多的行政任務(wù)。一般而言，它們往往承擔(dān)以下功能：從事社會(huì)公益活動(dòng)、扶貧、保護(hù)環(huán)境、扶持弱勢(shì)群體、幫助失學(xué)兒童、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等，它能夠有效地利用和配置社會(huì)資源。它一般被看作是國(guó)家官僚政治與精英管理的替代選擇和政府與市場(chǎng)二者之間的公共領(lǐng)域。第三部門(mén)與非營(yíng)利組織在我國(guó)立法中的表現(xiàn)，經(jīng)歷了從“社會(huì)團(tuán)體”到“民間組織”的變化。根據(jù)1989年10月國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、研究會(huì)、基金會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、促進(jìn)會(huì)、商會(huì)等屬于社會(huì)團(tuán)體。由于單位制改革的逐漸深入，由國(guó)家興辦的事業(yè)單位開(kāi)始部分轉(zhuǎn)向由私人或社會(huì)資金興辦，20世紀(jì)90年代“民辦事業(yè)單位”開(kāi)始出現(xiàn)。國(guó)務(wù)院1998年頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位為“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”，社會(huì)團(tuán)體為“由中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”。民政部原社會(huì)團(tuán)體管理司也被改為“民間組織管理局”。從立法中來(lái)看，協(xié)會(huì)、基金會(huì)等都被納入了第三部門(mén)。這一類(lèi)型的組織在我國(guó)給付行政領(lǐng)域，尤其是社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。例如，各種慈善協(xié)會(huì)與社會(huì)保障基金等，這減輕了政府財(cái)政積累以及實(shí)際承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的壓力。此類(lèi)組織與行政機(jī)關(guān)之間，可能也存在某種授權(quán)或委托關(guān)系。政府為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)可將給付提供的職能委托給第三部門(mén)進(jìn)行，也可以通過(guò)與協(xié)會(huì)或?qū)I(yè)團(tuán)體簽訂協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)職能委托。政府部門(mén)不再直接提供服務(wù)，而是由第三部門(mén)通過(guò)非政府組織通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制獲得政府的資助，簽訂相關(guān)合同并履行相應(yīng)義務(wù)。在目前行政改革中，第三部門(mén)的作用也是富有爭(zhēng)議和令人關(guān)注的命題之一。例如，民間行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展與其自治性、政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)持有的態(tài)度等。由于很多行業(yè)協(xié)會(huì)往往受控于業(yè)務(wù)主管部門(mén)，失去了其作為自治組織的應(yīng)有之義。從未來(lái)的發(fā)展方向來(lái)看，強(qiáng)調(diào)協(xié)會(huì)的自立性，并要求政府更好地輔助第三部門(mén)是方向之一。例如，為社會(huì)公益事業(yè)，諸如福利院、養(yǎng)老院等設(shè)施提供減免稅的優(yōu)惠等。4.承擔(dān)行政任務(wù)的公營(yíng)造物一般而言，給付行政一方面通過(guò)為個(gè)人提供特定目的的支持，如社會(huì)救助、助學(xué)金等，另一方面則通過(guò)建設(shè)公共設(shè)施（交通企業(yè)、養(yǎng)老院、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院）等，保障與改善公民的生活條件。[10]而后者往往與德國(guó)法上的“公營(yíng)造物”概念相關(guān)聯(lián)。這一概念源自德國(guó)，其創(chuàng)始者為德國(guó)行政法學(xué)者奧托？麥耶（OttoMayer），根據(jù)他的定義，公營(yíng)造物是人與物的結(jié)合。公營(yíng)造物可能表現(xiàn)為，醫(yī)院、圖書(shū)館、養(yǎng)老院、孤兒院等社會(huì)福利設(shè)施以及博物館、美術(shù)館等為公民提供文教性服務(wù)的機(jī)構(gòu)。隨著國(guó)家任務(wù)的不斷擴(kuò)充，國(guó)家承擔(dān)了大量的服務(wù)行政任務(wù)，有些任務(wù)具有特殊性與技術(shù)性，出于執(zhí)行的便利，便成立了公共營(yíng)造物，以此來(lái)執(zhí)行這些任務(wù)，其中最明顯的如郵政、銀行、鐵路、公路、水電事業(yè)、專(zhuān)賣(mài)事業(yè)等。可見(jiàn)公共營(yíng)造物的大量出現(xiàn)是行政分權(quán)的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)與國(guó)家將其任務(wù)分散到其他獨(dú)立的行政主體。因?yàn)?，它雖然有使用人與工作人員，但是卻并無(wú)相應(yīng)的成員。[11]從我國(guó)目前的法律法規(guī)來(lái)看，尚不存在對(duì)于公營(yíng)造物的明確規(guī)定，這也就使得當(dāng)依托于這些公營(yíng)造物實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，缺乏足夠的法律保障。此種型態(tài)在我國(guó)行政組織法中如何定位，以及在相關(guān)的法律上如何規(guī)定，都是需要研究的課題。三、給付行政功能下的中央與地方行政組織伴隨著福利國(guó)家與給付行政的發(fā)展，各國(guó)紛紛建立各種社會(huì)保障措施以及相關(guān)的公用設(shè)施。在這一過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始發(fā)現(xiàn)福利制度所帶來(lái)的物質(zhì)主義非但能夠帶來(lái)人們所期望的幸福感，反而成為釀就新的城市貧困、社會(huì)排斥邊緣群體的溫床。[12]在這種狀況下，居委會(huì)與街道辦事處等地方組織的功能被開(kāi)始重新審視。這為行政職權(quán)的縱向配置，主要涉及到中央與地方行政組織的關(guān)聯(lián)，注入了新的元素并提供了新的發(fā)展可能。1.中央行政組織的調(diào)整與職權(quán)分配以我國(guó)為例，為適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革以及不斷增加的公共事務(wù)要求，民政部與勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)的管理體制也逐漸變革。1998年以前，作為給付行政重要組成部分的社會(huì)保障，其管理權(quán)限往往為“多龍治水”。例如，社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)分屬勞動(dòng)部、人事部、民政部及鐵道部以及交通部等各個(gè)部門(mén)。1998年之后，國(guó)家首先在政府內(nèi)部理順了社會(huì)保障管理體制，在保留民政部并調(diào)整其職能之后，新組建勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)等事務(wù)。[13]除此之外，兩個(gè)部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整與并立。以民政部的變革為例，1981年的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中，民政部便撤銷(xiāo)了史料室，將該室的烈士褒揚(yáng)部分合并到優(yōu)撫局；縮減信訪局、優(yōu)撫局、安置局和辦公廳的編制，使民政部機(jī)關(guān)的總編制仍保持不變。而1998年機(jī)構(gòu)改革中，則作出了多項(xiàng)調(diào)整。例如，將優(yōu)撫局與安置司合并為優(yōu)撫安置局；社會(huì)福利司與社會(huì)事務(wù)司合并為社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)司；社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局。調(diào)整后共有10個(gè)職能司（廳、局）。民政部與勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)的改革是在整體機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中進(jìn)行的。經(jīng)歷數(shù)次的政府機(jī)構(gòu)改革之后，在部門(mén)的設(shè)定方面已經(jīng)較為合理，從整體上來(lái)看，中央政府基于財(cái)政以及一些需要政府信賴(lài)的事務(wù)考慮，依舊承擔(dān)著一定的公共服務(wù)以及社會(huì)福利提供職能。例如，全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障基金監(jiān)管，以及一些大型工程的建設(shè)與實(shí)施，一些重大的國(guó)際扶貧項(xiàng)目的承擔(dān)等等。因此，同其他部門(mén)改革一樣，這往往是“運(yùn)動(dòng)式”的變革，缺乏整體上長(zhǎng)期的規(guī)劃及其設(shè)計(jì)。這也是今后行政組織法完善所需要注意的問(wèn)題。

2.地方行政組織承擔(dān)的行政任務(wù)在傳統(tǒng)行政管理體制改革過(guò)程中，地方治理作為實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)所采取的一種新型理念與制度，為許多學(xué)者與改革實(shí)踐者所倡導(dǎo)。研究人員還發(fā)現(xiàn)，中央政府將行政與公共事務(wù)管理權(quán)下放至地方或者轉(zhuǎn)移給民營(yíng)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織，原因還在于一些發(fā)展中國(guó)家政府的行政管理與財(cái)政能力都相對(duì)較弱，缺乏必要的人力與財(cái)力支持其戰(zhàn)略發(fā)展。因此，中央政府也必然通過(guò)分權(quán)化治理的結(jié)構(gòu)，通過(guò)向地方分權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)公共管理與服務(wù)的提供。[14]在給付行政領(lǐng)域更是如此。例如，在德國(guó)戰(zhàn)后，地方政府機(jī)關(guān)成為了福利政策的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)。地方在城市規(guī)劃、交通、住房津貼，以及社會(huì)福利和教育方面的職責(zé)幅度增加。即使在英國(guó)，也是如此，大量的地方政府部門(mén)承擔(dān)著越來(lái)越多的公共設(shè)施提供以及社會(huì)福利職能。[15]在我國(guó)，從客觀需要來(lái)看，由于現(xiàn)代行政事務(wù)的不斷增加，隨著現(xiàn)代公共事務(wù)的不斷增加，一些專(zhuān)業(yè)性或者更適合地方執(zhí)行的任務(wù)已轉(zhuǎn)由地方執(zhí)行。同時(shí)，在給付行政領(lǐng)域，由于往往涉及到中央與地方之間的預(yù)算以及財(cái)政分配，因此為了緩解過(guò)多的財(cái)政壓力，更多的事務(wù)也被轉(zhuǎn)移到地方政府來(lái)執(zhí)行。例如，在我國(guó)，大部分國(guó)營(yíng)特困企業(yè)的職工集中在地方，相應(yīng)的縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)在大量的教育、醫(yī)療、貧困者的福利、公共項(xiàng)目等方面承擔(dān)著大量的職能。因而，在這個(gè)過(guò)程中，地方基層自治組織開(kāi)始發(fā)揮著日益重要的作用。實(shí)際上，很多給付制度與這些部門(mén)之間原本就具有法律上的關(guān)聯(lián)。例如，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》，城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制。由縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作。由縣級(jí)人民政府民政部門(mén)以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府（以下統(tǒng)稱(chēng)管理審批機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。這些均表明地方在承擔(dān)給付行政職能中的重要地位。在這個(gè)過(guò)程中，盡管我國(guó)并非分權(quán)制也并非聯(lián)邦制國(guó)家，但在地方行政組織的建設(shè)方面仍可以吸收某些聯(lián)邦制國(guó)家地方治理的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)上述論述，我們可以看出，以給付行政為重心，地方政府承擔(dān)著越來(lái)越多的公共服務(wù)職能，而對(duì)于中央政府而言，也開(kāi)始出現(xiàn)以相關(guān)的行政事務(wù)為中心來(lái)調(diào)整行政組織類(lèi)型的情形。這其中，直接關(guān)涉到給付行政的質(zhì)量與提供程度的問(wèn)題即財(cái)政分配體制改革的問(wèn)題。這是因?yàn)?，?duì)于給付行政而言，它往往直接關(guān)聯(lián)到社會(huì)資源的再分配，其中相關(guān)的資金分配是最為現(xiàn)實(shí)的要素之一。因而，財(cái)政分配體系的變革對(duì)于中央與地方行政組織實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)，尤其是給付功能的實(shí)現(xiàn)而言具有更為現(xiàn)實(shí)的意義。自1994年稅務(wù)改革以來(lái)，中央向省級(jí)政府進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付比例大幅度提高，但仍不足以彌合相關(guān)的開(kāi)支責(zé)任和稅收資源間的落差。因此，從給付行政的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，政府的財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)在與公民密切相關(guān)的給付領(lǐng)域增加投入，例如，社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。以此，中央及地方行政組織的改革才具備了關(guān)鍵性支持，才不至于成為“無(wú)源之水”。

四、給付行政與行政組織規(guī)范的構(gòu)建以給付為目的的行政任務(wù)不斷增加，為行政職權(quán)的縱向與橫向劃分提出了新的挑戰(zhàn)與問(wèn)題。特別是私人作用的不斷引入，很多傳統(tǒng)行政組織所承擔(dān)的行政任務(wù)出現(xiàn)了公私混合性質(zhì)的中間領(lǐng)域，這都使得更為關(guān)注官僚制的傳統(tǒng)行政組織法，需要組織規(guī)范上的進(jìn)一步調(diào)整。1.行政組織的類(lèi)型建構(gòu)在以官僚制為中心的傳統(tǒng)行政組織法規(guī)范中，行政組織法的研究?jī)?nèi)容和對(duì)象更為關(guān)注各個(gè)部門(mén)之間的職權(quán)配置，尤其是上級(jí)對(duì)下級(jí)部門(mén)的命令、指導(dǎo)以及監(jiān)督與控制。而這期間，行政組織法的規(guī)范要素中，行政機(jī)關(guān)以及各級(jí)行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員研究占有相當(dāng)空間。在給付行政中，由于多種樣態(tài)的行政組織不斷出現(xiàn)，以事務(wù)和公共行政任務(wù)為中心的組織大量出現(xiàn)。例如，美國(guó)社會(huì)保障管理中的“信托基金會(huì)”以及與此較為類(lèi)似的我國(guó)的社會(huì)保障基金理事會(huì)[16]，這類(lèi)機(jī)構(gòu)往往具有一定的行政管理職能，但在具體的組織建構(gòu)等方面又引入了企業(yè)化管理的色彩。因而，對(duì)于它們來(lái)說(shuō)往往集獨(dú)立性、企業(yè)性與公共性為一身。而其中的“公共性”即意味著這類(lèi)機(jī)構(gòu)承擔(dān)著大量的公共行政任務(wù)實(shí)現(xiàn)職能。因而，對(duì)于行政組織法而言，在諸多特性形成的光譜中，最為重要的即是“公共性”，這也是將它們納入行政組織法調(diào)整范圍的重要基礎(chǔ)之一。因而，這其中便可能包涵：傳統(tǒng)行政組織法意義上的行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員、承擔(dān)公共行政任務(wù)的私人組織、公設(shè)財(cái)團(tuán)法人以及政府公司、獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)等要素，這些要素均應(yīng)成為行政組織法的類(lèi)型。同時(shí)，伴隨著社會(huì)發(fā)展，除政府行政之外的社會(huì)公共行政也應(yīng)納入行政組織法的關(guān)注范圍。例如，非政府組織的相關(guān)法律制度研究，同樣需要行政組織法的視野。它們往往履行一定的行政任務(wù)，并以多種方式參與在公共政策的制定之中，與行政機(jī)關(guān)之間往往呈現(xiàn)出一種新型的協(xié)商關(guān)系。當(dāng)然，這并不意味著便以此為依據(jù)排除了其他部門(mén)法的調(diào)整。對(duì)于很多組織來(lái)說(shuō)，例如基金會(huì)，其在組織體系建構(gòu)中，往往會(huì)受到公司法及其他法律規(guī)范的調(diào)整，這正是公法與私法相互交融的印證。2.縱向行政職權(quán)配置的調(diào)整在中央和地方行政組織規(guī)范中，正如上文所言，以給付行政為重心，中央與地方行政職權(quán)劃分所呈現(xiàn)的狀態(tài)與不同功能。因而，對(duì)于中央行政機(jī)關(guān)而言，考慮到給付行政中行政任務(wù)的多樣性，可以以“任務(wù)”和“功能”為改革導(dǎo)向，使得為解決同一問(wèn)題的行政組織成為同一機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，面臨著日趨復(fù)雜的行政事務(wù)，各個(gè)部門(mén)之間不可避免會(huì)發(fā)生各種各樣的權(quán)限爭(zhēng)議，此時(shí)，設(shè)立或者規(guī)定一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)它們之間的爭(zhēng)議是富有意義的。同時(shí)，可以增補(bǔ)一些特殊行政領(lǐng)域內(nèi)的特殊行政機(jī)關(guān)種類(lèi)。例如，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立的保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)立便符合了這樣的要求。今后，還可以根據(jù)較為集中的事務(wù)領(lǐng)域設(shè)立一定的特殊行政機(jī)關(guān)。這是對(duì)社會(huì)多元利益的考量，同時(shí)也往往因?yàn)楣残姓蝿?wù)具有高度的專(zhuān)業(yè)化需求。[17]從地方基層組織的改革來(lái)看，也存在諸多需要解決的問(wèn)題。例如，街道辦事處作為人民政府的派出機(jī)構(gòu)，十六屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中明確了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。在以往改革中，政府只對(duì)街道辦事處的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制進(jìn)行調(diào)整，但對(duì)街道辦事處在行政管理體制中存在的突出矛盾和問(wèn)題，卻沒(méi)有通過(guò)改革得到根本解決。再如，根據(jù)城市居民委員會(huì)條例的規(guī)定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在城市居民以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目的的社區(qū)自治活動(dòng)中，在事關(guān)居民切身利益的社會(huì)治安、社區(qū)環(huán)境、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等方面，居委會(huì)正在越來(lái)越多地承擔(dān)起《城市居民委員會(huì)組織法》賦予它的職能。而在實(shí)際情況中，居委會(huì)所扮演的角色更是一種半官方的行政組織，這便引發(fā)了諸多與法律規(guī)范不符的情形。因此，在行政組織法的變革中，應(yīng)對(duì)其應(yīng)有地位加以審視，應(yīng)將這類(lèi)所組織認(rèn)定為一個(gè)獨(dú)立的公法人，擁有自己的財(cái)產(chǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)地方行政擁有決策權(quán)，并承擔(dān)由此產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。它對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)其自治權(quán)的行為，有權(quán)通過(guò)向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟的方式來(lái)維護(hù)自己的自治權(quán)利。[18]此外，社區(qū)以及私人業(yè)主委員會(huì)等，在住房制度改革中，也成為了一種新型的地方基層組織。這些組織往往也承擔(dān)著鄰里照顧等社會(huì)功能。這些問(wèn)題同樣需要我們加以關(guān)注。

而對(duì)于中央政府與地方各級(jí)政府的關(guān)系，考慮到地方功能以及各個(gè)領(lǐng)域的不同特色，在完善地方組織法過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步明確地方行政職權(quán)的合法性依據(jù)以及中央與地方之間的權(quán)限劃分并不斷調(diào)整相應(yīng)組織規(guī)范。將地方行政組織的職權(quán)主要限定為：貫徹國(guó)家法律法規(guī)以及制定地方性法規(guī)；調(diào)整地方性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及區(qū)域性公共產(chǎn)品與收益項(xiàng)目的分配；基層政府之間的行政、經(jīng)濟(jì)管理以及社會(huì)關(guān)系以及涉及地方福利的資產(chǎn)管理等項(xiàng)目上。而在一些具體制度的執(zhí)行上，地方政府則應(yīng)發(fā)揮更為積極的作用。例如，城市最低生活保障制度、社區(qū)服務(wù)以及地方公共設(shè)施的建設(shè)等。3.私人履行行政任務(wù)的相關(guān)規(guī)范“在理解現(xiàn)代行政國(guó)發(fā)展時(shí)，私人組織和政府之間的交互作用是重要的。行政機(jī)關(guān)一般將許多科學(xué)任務(wù)承包出去，利用私人組織負(fù)責(zé)執(zhí)行方案并且提供服務(wù)。即使，司法機(jī)關(guān)也使用那些作為法律人的專(zhuān)家……打破傳統(tǒng)行政法分類(lèi)的進(jìn)一步努力，將要求承認(rèn)私人部門(mén)所承擔(dān)的事實(shí)認(rèn)定者、政策制定者和管理者角色。”[19]在各國(guó)規(guī)制緩和的潮流下，政府權(quán)限及其執(zhí)行業(yè)務(wù)開(kāi)始不斷縮小，公民的社會(huì)生活不再完全由國(guó)家掌控，作為結(jié)果之一，行政任務(wù)被不斷民營(yíng)化與外包，如何認(rèn)定私人履行行政任務(wù)的界限以及如何確定哪些行政任務(wù)可以通過(guò)外包形式實(shí)現(xiàn)行政目的，這些問(wèn)題都開(kāi)始被納入行政法學(xué)的關(guān)注視野。這其中的關(guān)鍵問(wèn)題在于，哪些行政事務(wù)可以委托給私人進(jìn)行？正如上文所述，并非所有的行政任務(wù)都能交由私人執(zhí)行。傳統(tǒng)的一些警察項(xiàng)目和某些大型的公益項(xiàng)目仍需要行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。具體到各個(gè)不同的給付領(lǐng)域，也應(yīng)有所區(qū)別。例如，在社會(huì)保障領(lǐng)域，某些涉及公民的最低生活保障項(xiàng)目仍應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施。同時(shí)，一些帶有強(qiáng)制性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)也屬于政府職能的范圍。一般的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)可以轉(zhuǎn)由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。由此，可以有效緩解國(guó)家的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，某些具有一定規(guī)則性且數(shù)量眾多的事務(wù)可由行政機(jī)關(guān)委托給私人執(zhí)行。例如，大量的垃圾處理以及社區(qū)服務(wù)工作便可以交由私人公司來(lái)執(zhí)行。這些都需要在法律規(guī)范上，即以行政組織法為核心的相關(guān)規(guī)范中加以確認(rèn)，應(yīng)對(duì)可以授權(quán)、委托的情形加以明確確認(rèn)并不能與憲法相違背。當(dāng)然，這些授權(quán)或委托行為的增加，行政機(jī)關(guān)是否因此可以逃避行政責(zé)任的承擔(dān)以及相關(guān)司法審查，同樣可能會(huì)給法院的審查帶來(lái)諸多困擾。對(duì)于這類(lèi)組織與政府之間的關(guān)系，同樣需要謹(jǐn)慎處理。一般來(lái)說(shuō)，政府可以出于實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的目標(biāo)并根據(jù)所要實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的性質(zhì)來(lái)判斷其介入程度。例如，一些已經(jīng)具備高度市場(chǎng)化特征的機(jī)構(gòu)，政府便不能介入太多。原則上，應(yīng)對(duì)已經(jīng)企業(yè)化的組織形態(tài)適用公司法的相關(guān)規(guī)定。而一些與公共事務(wù)密切關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)，政府則可以介入。例如，一些社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。當(dāng)然，此類(lèi)機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)交由私法組織進(jìn)行，因而對(duì)它的控制是否可以納入行政組織法的調(diào)整范圍，仍舊是一個(gè)尚待論證的話(huà)題。但是，目前在行政組織法體系內(nèi)的關(guān)注則是必要的。五、結(jié)語(yǔ)以給付行政為中心的現(xiàn)代行政組織法的建構(gòu)，與其說(shuō)是對(duì)某些領(lǐng)域中組織規(guī)范的調(diào)整，毋寧說(shuō)它關(guān)涉到以行政權(quán)以及政府職能為中心的整個(gè)行政法學(xué)體系的調(diào)整，即伴隨著越來(lái)越多樣化的行政任務(wù)，行政組織已不再承擔(dān)傳統(tǒng)原有的行政職權(quán)，這使得以公權(quán)力行使為中心的行政法學(xué)，開(kāi)始更為強(qiáng)調(diào)公益的實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，如果以公權(quán)力的優(yōu)越性為重心的警察行政法形成了警察國(guó)家的主要架構(gòu)，而在法治國(guó)家中，行政法的重點(diǎn)由警察行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)為個(gè)人的權(quán)利保護(hù)，而社會(huì)國(guó)家中則強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大行政機(jī)能的給付行政與民生建設(shè)行政領(lǐng)域的重要性。[20]因此，在這種背景下，以給付行政為中心的相關(guān)研究，更是一種行政法學(xué)研究視角的更新，即在政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，行政法所要發(fā)揮的“功能”及相關(guān)的行政法學(xué)內(nèi)容應(yīng)如何轉(zhuǎn)變與更新。--------------------------------------------------------------------------------[1][日]室井力：《現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第23頁(yè)。[2]《行政法之任務(wù)——彼德·巴杜拉的“自由主義法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)中的行政法”》，載陳新民：《公法學(xué)札記》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第93頁(yè)。[3]陳愛(ài)娥：《國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)》，《月旦法學(xué)教室》第3期，2003年1月，第106頁(yè)。[4][美]彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)的科層制》，馬戎等譯，學(xué)林出版社2001年版，第149頁(yè)。[5][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第37頁(yè)。[6]張明杰、莫紀(jì)宏：《行政法的新理念》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1997年版，第97頁(yè)。[7][美]E.S.薩瓦斯著：《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第350頁(yè)。[8]詹鎮(zhèn)榮：《民營(yíng)化后國(guó)家影響與管制義務(wù)之理論與實(shí)踐——以組織私法化與任務(wù)私人化之基本型為中心》，東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)第十五卷第一期，第15頁(yè)。[9]李洪雷：《其他承擔(dān)行政任務(wù)的主體》，載應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國(guó)行政法》，中國(guó)方正出版社2004年版，第419頁(yè)。[10][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第8頁(yè)。[11]李洪雷：《德國(guó)行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期，第76－95頁(yè)。[12]楊團(tuán)：《社區(qū)公共服務(wù)論析》，華夏出版社2002年版，第2頁(yè)。[13]鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障制度變遷與評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第26頁(yè)。[14]孫柏英：《當(dāng)代地方治理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第39頁(yè)。[15][德]?？斯亍な┝_德、曼費(fèi)雷德·羅貝爾：《英國(guó)和德國(guó)的地方政府部門(mén)》，載赫爾穆特·沃爾曼等編：《比較英德公共部門(mén)改革——主要傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的趨勢(shì)》，王鋒等譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第173頁(yè)。[16]這類(lèi)機(jī)構(gòu)都引入了理事會(huì)形式作為內(nèi)部組織規(guī)范。例如，美國(guó)社會(huì)保障信托基金理事會(huì)每屆任期四年，由財(cái)政部長(zhǎng)、社會(huì)保障總署署長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)、健康人力資源服務(wù)部長(zhǎng)等共六人組成。它的主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)對(duì)兩個(gè)基金項(xiàng)目并確保它們的保障與增值。同時(shí)，這個(gè)部門(mén)還要在每年的4月1日之前向國(guó)會(huì)呈交一份年度報(bào)告。我國(guó)的社會(huì)保障基金理事會(huì)也是如此，它作為國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，是負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)全國(guó)社會(huì)保障基金的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)。

摘要：能源監(jiān)管體制改革的制度化推進(jìn)是保障和鞏固改革成果的關(guān)鍵。然而，由于我國(guó)能源監(jiān)管體制改革通過(guò)政策推動(dòng)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，程序機(jī)制不健全，導(dǎo)致能源監(jiān)管體制職能定位“政監(jiān)不分”、權(quán)力配置“同質(zhì)化”、能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置“分散化”。其根因在于改革缺乏行政組織法依據(jù)。因此，制度化推進(jìn)能源監(jiān)管體制改革，應(yīng)使改革于法有據(jù)，在組織法定、政監(jiān)分離、合作監(jiān)管的原則下，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體而言，以?xún)?yōu)化政府職能為目標(biāo)，通過(guò)行政組織法明確能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能；以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，運(yùn)用行政組織法差異化配置能源監(jiān)管權(quán)力；以“政監(jiān)分離”為前提，給統(tǒng)一的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供行政組織法依據(jù)。

關(guān)鍵詞：能源監(jiān)管；體制改革；組織法;職能定位；權(quán)力配置；機(jī)構(gòu)設(shè)置能源

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，對(duì)一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、國(guó)家安全、社會(huì)生活等起著至關(guān)重要的作用。由于能源在勘探、開(kāi)采、運(yùn)輸、交易等環(huán)節(jié)會(huì)產(chǎn)生一系列安全、環(huán)境、壟斷等問(wèn)題，因此，能源行業(yè)亟需政府監(jiān)管來(lái)化解這些難題。這里所謂的能源監(jiān)管通常是指能源監(jiān)管主體對(duì)能源市場(chǎng)活動(dòng)及其行為進(jìn)行限制、約束等直接干預(yù)活動(dòng)的總和。其中，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位、權(quán)力配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置是實(shí)現(xiàn)能源監(jiān)管目標(biāo)的體制保障。在規(guī)范層面，《煤炭法》《電力法》《石油天然氣管道保護(hù)法》，以及正在制定的《能源法》與列入立法計(jì)劃的《能源監(jiān)管條例》等法律法規(guī)Œ中關(guān)于能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)力的規(guī)定，初步構(gòu)成我國(guó)的能源監(jiān)管體制。我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展經(jīng)歷了這樣幾個(gè)階段：19491978年是政府對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行計(jì)劃管理時(shí)期，19781993年是政企初步分開(kāi)時(shí)期，19932014年是專(zhuān)業(yè)監(jiān)管起步時(shí)期，2014年到現(xiàn)在的能源體制革命，是全面深化改革時(shí)期。考察我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)能源監(jiān)管體制改革是政策推動(dòng)型改革，這導(dǎo)致我國(guó)能源監(jiān)管體制改革變動(dòng)性較大，穩(wěn)定性不足。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家能源局于2013年1月7日在全國(guó)能源工作會(huì)議上提出了“深化能源體制改革”的要求；2014年6月13日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議召開(kāi)，推動(dòng)能源革命的戰(zhàn)略構(gòu)想被明確提出[1]。另外，黨的三中全會(huì)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革需要從政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場(chǎng)機(jī)制的作用角度出發(fā)，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的政府治理體系。上述會(huì)議、政策、方案精神實(shí)質(zhì)上為能源監(jiān)管體制改革指明了方向。毋容置疑，若要改革制度化推進(jìn)，則改革應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，需要有組織法保障。

1我國(guó)能源監(jiān)管體制的歷史與現(xiàn)狀

能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、合并、撤銷(xiāo)，以及能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)與大型能源企業(yè)之間關(guān)系的發(fā)展演變，基本構(gòu)成了我國(guó)能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)圖景。1.1我國(guó)能源監(jiān)管體制的發(fā)展脈絡(luò)。1.1.119491978年：計(jì)劃管理時(shí)期該階段由于我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，與其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)由政府設(shè)立工業(yè)主管部門(mén)管理，主要根據(jù)國(guó)家計(jì)劃進(jìn)行能源生產(chǎn)和供應(yīng)，政企不分，基本是政府主管燃料工業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷(xiāo)。盡管在不同時(shí)期政府主管部門(mén)進(jìn)行了合并和分拆，但計(jì)劃管理的主導(dǎo)模式始終沒(méi)有變?？梢?jiàn)，能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下沒(méi)有存在的空間。1.1.219781993年：政企初步分開(kāi)時(shí)期1978年，在改革開(kāi)放的推動(dòng)下，能源行業(yè)政企分開(kāi)逐步推進(jìn)，采取的措施有：第一，建立能源政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了增強(qiáng)不同能源種類(lèi)之間的政策協(xié)調(diào)性，1980年國(guó)家能源委員會(huì)成立，煤炭、電力、石油三個(gè)部門(mén)由其統(tǒng)籌，但國(guó)家能源委員會(huì)在1982年即被撤銷(xiāo)。第二，啟動(dòng)政企分開(kāi)。依據(jù)我國(guó)對(duì)外開(kāi)放政策戰(zhàn)略部署，能源行業(yè)的政企分開(kāi)，最初在利用外資的領(lǐng)域展開(kāi)（如利用外資辦電，1982年成立華能?chē)?guó)際電力開(kāi)發(fā)公司），同時(shí)組建中國(guó)海洋石油總公司，負(fù)責(zé)海洋石油對(duì)外合作事務(wù)。第三，成立統(tǒng)一的能源機(jī)構(gòu)管理能源。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，依據(jù)1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，同年成立了由石油、煤炭、核工業(yè)部的全部和水利電力部的部分政府職能組成的能源部，對(duì)能源進(jìn)行統(tǒng)一管理；積極推進(jìn)政企分開(kāi)，成立中國(guó)石油化學(xué)工業(yè)總公司、中國(guó)電力聯(lián)合會(huì)、中國(guó)核工業(yè)總公司。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未打破，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式仍然發(fā)揮著重要作用，致使能源部于1993年被撤銷(xiāo)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標(biāo)。1.1.319932014年：專(zhuān)業(yè)監(jiān)管起步時(shí)期1992年，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)下，能源監(jiān)管體制改革的主要內(nèi)容有：第一，轉(zhuǎn)變政府行業(yè)管理職能，推進(jìn)能源市場(chǎng)化改革。1998年依據(jù)國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案，撤銷(xiāo)煤炭、電力、石油等工業(yè)部門(mén)，成立石油和化學(xué)工業(yè)局，同時(shí)成立國(guó)家煤炭工業(yè)局，并進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移，由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主管。撤銷(xiāo)核工業(yè)部，成立中國(guó)核工業(yè)集團(tuán)公司，其政府職能劃歸國(guó)防科工委。除神華集團(tuán)公司、中煤能源集團(tuán)公司外，全部下放地方管理。第二，推進(jìn)政企分開(kāi)，建立現(xiàn)代能源企業(yè)。1998年，油氣行業(yè)重組成中石油、中石化、中海油三大集團(tuán)公司，“三桶油”由中央直管。另外，2002年，將1996年成立的國(guó)家電力公司拆分為中央直管的兩個(gè)電網(wǎng)公司、五個(gè)發(fā)電公司等企業(yè)。第三，成立專(zhuān)業(yè)的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案》的要求，2000年1月，成立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局。在電力行業(yè)，2001年3月，統(tǒng)一履行電力監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)電監(jiān)委）宣告成立。2013年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出撤銷(xiāo)電監(jiān)委，將國(guó)家能源局、電監(jiān)委的職責(zé)整合到國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理[2]。第四，建立統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2005年成立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)“國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”[3]。2008年3月，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案要求設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)，組建國(guó)家能源局。2008年8月整合國(guó)家發(fā)改委能源行業(yè)管理職責(zé)、國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)、國(guó)防科工委的核電管理職責(zé)，成立國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)改委管理，主要負(fù)責(zé)履行能源領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)[4]。2010年1月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立國(guó)家能源委員會(huì)的通知》精神設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬訂、審議、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)能源開(kāi)發(fā)、國(guó)際合作、安全、發(fā)展中的重大問(wèn)題[5]。1.1.42014年至今：推進(jìn)能源體制革命，全面深化改革時(shí)期2014年6月13日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出“能源革命”戰(zhàn)略構(gòu)想。其中體制革命強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變能源監(jiān)管方式，健全能源法治體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制[6]。2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)。另外，依據(jù)黨的三中全會(huì)通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)家能源局部管局的地位沒(méi)有變化，只是將儲(chǔ)備相關(guān)職能劃歸新組建的國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局。同時(shí)，決定將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應(yīng)急管理部。在上述政策文件精神指引下，能源監(jiān)管體制進(jìn)入全面深化改革時(shí)期。1.2我國(guó)能源監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)圖景。能源監(jiān)管體制經(jīng)過(guò)上述發(fā)展演變，煤炭、電力、油氣、可再生能源等種類(lèi)能源形成如下監(jiān)管格局：第一，煤炭監(jiān)管體制。在中央設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管和行業(yè)管理的統(tǒng)一；在地方設(shè)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理任務(wù)重的地方依舊保留行業(yè)管理部門(mén)。第二，油氣監(jiān)管體制。我國(guó)油氣行業(yè)的監(jiān)管體制形成于1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，然而，迄今沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)。依據(jù)2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的規(guī)定，油氣行業(yè)管理職能劃歸國(guó)家能源局，但仍有相當(dāng)多的監(jiān)管職能分散在其他相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)Œ。第三，電力監(jiān)管體制。2013年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》撤銷(xiāo)電監(jiān)委，重新組建國(guó)家能源局。另外，我國(guó)的核電安全監(jiān)管交由生態(tài)環(huán)境部國(guó)家核安全局負(fù)責(zé)。第四，可再生能源監(jiān)管體制。當(dāng)前我國(guó)可再生能源根據(jù)法律規(guī)范初步形成由國(guó)家能源局統(tǒng)一行使監(jiān)管職能、其他部門(mén)對(duì)其開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管體制Ž?？梢?jiàn)，我國(guó)能源監(jiān)管形成了以能源主管部門(mén)、能源協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及地方能源派出機(jī)構(gòu)為主而構(gòu)成的監(jiān)管體制。

2我國(guó)能源監(jiān)管體制改革面臨的困境及原因

本文立足于現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，從行政權(quán)的合理配置入手，闡明行政組織法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容。進(jìn)而從研究方法上，對(duì)我國(guó)行政法學(xué)界有關(guān)行政組織的研究進(jìn)行反思，旨在說(shuō)明全方位，深層次，多角度地研究行政組織的學(xué)理價(jià)值。

有關(guān)行政組織的研究一直是行政法學(xué)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。作為法學(xué)，究竟應(yīng)當(dāng)立于何種角度來(lái)研究行政組織，不僅制約著行政組織法學(xué)研究的深化，而且影響著行政法學(xué)理論體系的科學(xué)構(gòu)架，以及其它相關(guān)理論研究的廣度和深度。本文立足于行政權(quán)的歸屬主體，從其內(nèi)部構(gòu)成、互動(dòng)關(guān)系等方面剖析行政組織之法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容及其方法，從而進(jìn)一步闡明深化行政組織研究的法學(xué)價(jià)值。

一、行政組織的法學(xué)研究?jī)?nèi)容

行政法學(xué)研究的實(shí)質(zhì)在于探究如何規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作。行政組織作為行政權(quán)的載體和物化形式，其法學(xué)研究的獨(dú)特內(nèi)容何在？究竟應(yīng)當(dāng)立于何種高度來(lái)研究行政權(quán)的歸屬者？成為行政法學(xué)不可回避的問(wèn)題。

回顧二十年有關(guān)行政組織的研究，大體可以分為兩個(gè)階段。第一階段（從80年代初至80年代末），是我國(guó)行政法學(xué)恢復(fù)和初步發(fā)展時(shí)期，理論體系尚末健全。從內(nèi)容上講，將行政組織作為整個(gè)行政法學(xué)研究的重心，其研究面涉及行政組織法的概念，行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、分類(lèi)、職能、行政組織結(jié)構(gòu)、活動(dòng)原則以及公務(wù)員管理制度等。這一階段，研究的主要缺陷體現(xiàn)為；在內(nèi)容和方法上沒(méi)有形成法學(xué)研究的特色，沒(méi)有同行政學(xué)、組織學(xué)在研究?jī)?nèi)容上區(qū)別開(kāi)來(lái)，將行政組織法學(xué)研究的價(jià)值，局限于對(duì)行政學(xué)、組織學(xué)研究成果的法律確認(rèn)以及法條注釋。第二階段（從80年代末90年代初至今），是我國(guó)行政法學(xué)繁榮和突進(jìn)時(shí)期。學(xué)者認(rèn)為傳統(tǒng)的行政組織法研究都是根據(jù)行政學(xué)、組織學(xué)的原理，對(duì)行政組織的法律調(diào)整進(jìn)行概括，都沒(méi)有脫離行政學(xué)、組織學(xué)所述的行政組織的基本內(nèi)容，從而提出一種新的研究視角，即法學(xué)的角度。認(rèn)為任何組織和個(gè)人在法律上的意義都體現(xiàn)為能否成為主體，即獨(dú)立的法律人格，因而，法學(xué)應(yīng)從主體的角度來(lái)研究行政組織。這種新的研究視角和方法，無(wú)疑為行政法學(xué)注入了新的活力，促使行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)、研究?jī)?nèi)容、構(gòu)成體系等發(fā)生了根本性的突破，并在此基礎(chǔ)之上，逐步奠定了我國(guó)行政法學(xué)研究的基本理論框架。但，由于理論研究的背景以及立足點(diǎn)的原因，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)理論界對(duì)行政主體的定位偏低，使得這種研究?jī)H停留在表象和淺層化階段，缺乏對(duì)行政主體及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的深層挖掘，無(wú)法包容有關(guān)行政組織的全部理論研究，造成我國(guó)行政組織法學(xué)研究許多領(lǐng)域的空白與滯后。

隨著研究的深化以及實(shí)踐的需求，理論界開(kāi)始對(duì)現(xiàn)實(shí)行政組織的研究進(jìn)行反思，到底應(yīng)當(dāng)如何確立行政組織法學(xué)研究的內(nèi)容，再次成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政法成為發(fā)展最快的部門(mén)法之一，行政法制逐步完善。從1979年開(kāi)始，全國(guó)人民代表大會(huì)陸續(xù)頒布了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方政府組織法》）、《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，初步建立了以行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、組成、職權(quán)為主要內(nèi)容的行政主體法律規(guī)范，健全了行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的政治體制，確立了行政機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此后，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院陸續(xù)制定了一大批政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的行政法律、法規(guī)，政府的行政執(zhí)法領(lǐng)域越來(lái)越寬，行政執(zhí)法部門(mén)越來(lái)越多，行政執(zhí)法權(quán)力越來(lái)越大。自1989年以后，為了加強(qiáng)對(duì)公民、法人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，控制行政權(quán)的違法使用，我國(guó)陸續(xù)頒布了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》這四大法律的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)公民、法人權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利保障法律制度已基本形成。但與此同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，規(guī)范行政主體的組織以及內(nèi)部行政行為和內(nèi)外行政程序的法律規(guī)范或者過(guò)于簡(jiǎn)略，或者已經(jīng)過(guò)時(shí)，或者完全或缺，嚴(yán)重滯后于改革實(shí)踐，阻礙改革的繼續(xù)推進(jìn)。為了迅速改變這一狀況，同志在黨的十五大報(bào)告中明確指出：要“深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”。李鵬總理在九屆全國(guó)人大一次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)行政組織立法，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制和工作程序的法制化?！币虼?，如何以鄧小平行政法治理論為指導(dǎo)，運(yùn)用法律手段加快政府機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)改革的秩序，保障政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果，就成了我國(guó)行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重大而又緊迫的任務(wù)。當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，盡快實(shí)現(xiàn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國(guó)行政法制建設(shè)的重心和行政法學(xué)研究的熱點(diǎn)。

一

我國(guó)關(guān)于行政組織的法律規(guī)范古已有之，而且遠(yuǎn)較其他法律規(guī)范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家行政管理的需要，一直建有吏部、戶(hù)部、禮部、兵部、刑部、工部等“六部”，并設(shè)置3—4級(jí)地方政府管理地方行政事務(wù)?！短屏洹?、《明會(huì)典》等就是中國(guó)古代行政組織法律規(guī)范的集大成者，其詳盡、細(xì)密、完備程度，在世界古代史上是罕見(jiàn)的。新中國(guó)成立以后，中央人民政府不僅在起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定了行政組織法律規(guī)范，而且制定了專(zhuān)門(mén)的《中央人民政府組織法》、《政務(wù)院及所屬機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)人民政府組織通則》，同時(shí)還制定了一些部門(mén)組織法，如《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》、《海關(guān)總署試行組織條例》等。1954年，我國(guó)第一部《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)行政組織法制建設(shè)的黃金時(shí)代。此后，陸續(xù)制定了國(guó)家計(jì)委工作條例和監(jiān)察部、勞動(dòng)部、國(guó)家體委、國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳、國(guó)家計(jì)量局，國(guó)務(wù)院法制局、國(guó)務(wù)院專(zhuān)家局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部委辦局的組織簡(jiǎn)則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機(jī)構(gòu)的行政組織法，健全了各級(jí)民族自治地方的行政組織法，這就標(biāo)志著我國(guó)當(dāng)時(shí)已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)，民族自治地方各級(jí)人民政府的行政組織法律體系。在經(jīng)歷十年動(dòng)亂和停頓之后，新時(shí)期我國(guó)的行政組織法制建設(shè)主要是撥亂反正，恢復(fù)五四憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》的規(guī)定，其間雖然也有局部?jī)?nèi)容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規(guī)規(guī)定有新的行政組織法律規(guī)范，但總體上行政組織法制建設(shè)一直沒(méi)有達(dá)到五四年以后的完備程度。

從國(guó)外的行政組織立法來(lái)看，由于存在著聯(lián)邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)別；因此，不可能存在統(tǒng)一的立法模式。世界上大部分國(guó)家主要是以憲法來(lái)規(guī)定行政組織法律規(guī)范，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等均是如此。英國(guó)作為普通法系的代表國(guó)家，則既沒(méi)有憲法法典，也未制定專(zhuān)門(mén)的內(nèi)閣法或中央政府組織法之類(lèi)的法律、法規(guī)，而是以大量的憲法性慣例來(lái)規(guī)定行政組織法律規(guī)范。這些憲法性慣例主要有：內(nèi)閣的主要職責(zé)及其與議會(huì)的關(guān)系，首相和部長(zhǎng)的權(quán)限，部的設(shè)置、變更、規(guī)模、組織等。英國(guó)雖然沒(méi)有法律對(duì)部的數(shù)目加以限制，但自第一次世界大戰(zhàn)以來(lái)部一直保持在18—21個(gè)左右，沒(méi)有大幅度膨脹。與沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的內(nèi)閣法相反，英國(guó)的部門(mén)組織法卻較為完善。在英國(guó)，如需設(shè)立一個(gè)新的部，必須通過(guò)法律加以規(guī)定，一般稱(chēng)作《××部法》或《××委員會(huì)法》。英國(guó)部門(mén)組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門(mén)組織法制定于十八、十九世紀(jì)，以后隨著該部職能的變化而不斷修改。部門(mén)組織法的內(nèi)容主要包括：（1）序言，即設(shè)立某某部，從何時(shí)開(kāi)始行使職權(quán)；（2）部長(zhǎng)（部）的職權(quán)；（3）部長(zhǎng)（部）行使職權(quán)的方式及程序；（4）部的主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；（5）有關(guān)部的人員結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，如1919年的《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部法》規(guī)定設(shè)立若干名部副長(zhǎng)，1919年的《衛(wèi)生部法》規(guī)定該部的內(nèi)設(shè)委員會(huì)必須由男性和女性共同組成。與英國(guó)沒(méi)有一部成文法來(lái)規(guī)定中央政府的組織規(guī)范相反，印度憲法則對(duì)中央政府和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了最明確、最具體和最嚴(yán)格的規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權(quán)威，以致一位美國(guó)官員竟如此評(píng)論：“印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現(xiàn)象、執(zhí)行不力情況與其他國(guó)家相比，有過(guò)之而無(wú)不及?！痹谑澜缰饕獓?guó)家的行政組織立法方面，似應(yīng)以日本的立法最為完備，執(zhí)行得也十分嚴(yán)格。日本除在《憲法》中規(guī)定行政組織法律規(guī)范外，還制定有專(zhuān)門(mén)的《國(guó)家行政組織法》、《內(nèi)閣法》、內(nèi)閣各省廳設(shè)置法，以及規(guī)定地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機(jī)構(gòu)設(shè)置法等。

綜合比較世界各國(guó)的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合于我國(guó)國(guó)情的做法和經(jīng)驗(yàn)。就我國(guó)行政組織立法的現(xiàn)狀來(lái)看，的確存在著諸多問(wèn)題。擇其要者，主要有以下幾點(diǎn)：其一、內(nèi)容上不能與正在逐步建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主法治體制和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)?！秶?guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，沒(méi)有很好地體現(xiàn)黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、政府權(quán)力下放、政府職能轉(zhuǎn)變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動(dòng)大的動(dòng)作修改。其二，條款上過(guò)于簡(jiǎn)約、粗疏，有些條款法律含義不明確。《國(guó)務(wù)院組織法》只有十一條，不到1200字；《地方政府組織法》規(guī)定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)有著12億人口、960萬(wàn)平方公里土地、政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡的大國(guó)來(lái)說(shuō)，顯然是過(guò)于簡(jiǎn)單了。如在憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》中要不要對(duì)國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員的人數(shù)進(jìn)行限定，要不要對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的數(shù)目進(jìn)行限定，要不要對(duì)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等作出規(guī)定。又如國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制與重大問(wèn)題經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定之間是什么關(guān)系，遇意見(jiàn)分歧時(shí)決策是實(shí)行合議制還是實(shí)行一長(zhǎng)制，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議是決策機(jī)構(gòu)還是決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論決定，哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定，等等。又如是否應(yīng)當(dāng)對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別、不同類(lèi)型的政府的設(shè)置、組成、職能等作不同的規(guī)定。其三，體系上很不健全和完備，沒(méi)有形成一個(gè)相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國(guó)務(wù)院組織法》，沒(méi)有各部委辦局組織法；地方各級(jí)政府不僅沒(méi)有分級(jí)的政府組織法，而且現(xiàn)行的政府組織法還與地方人民代表大會(huì)組織法放在一起，沒(méi)有獨(dú)立；民族自治地方政府、城市政府也沒(méi)有自己的組織法。

綜上所述，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國(guó)務(wù)院組織法》，使其更加科學(xué)、具體、完備；抓緊制定國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)的組織簡(jiǎn)則，可以考慮將“三定方案”上升為由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的行政法規(guī)，以加強(qiáng)其權(quán)威性，增加其規(guī)范性；適時(shí)修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會(huì)組織法分開(kāi)制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織通則》?！兜胤秸M織法》規(guī)定各級(jí)地方政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷(xiāo)等共性?xún)?nèi)容，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)；地方各類(lèi)政府組織通則則規(guī)定各類(lèi)別政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷(xiāo)等個(gè)性?xún)?nèi)容，并可考慮再根據(jù)管轄人口、土地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等不同情況，對(duì)各類(lèi)別政府分別作出不同的規(guī)定，如同是縣級(jí)人民政府，由于上述諸因素不同，其副縣長(zhǎng)人數(shù)、組成部門(mén)數(shù)目和工作人員編制等均應(yīng)有所不同，該類(lèi)組織通則可由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)。在修改和制定了《國(guó)務(wù)院組織法》、國(guó)務(wù)院各組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)組織簡(jiǎn)則、《地方政府組織法》、地方各類(lèi)別政府組織通則之后，我國(guó)的行政組織立法將形成一個(gè)以憲法為統(tǒng)帥、以《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》兩個(gè)基本法律為主干、以地方各類(lèi)別政府組織通則（法律）和國(guó)務(wù)院各部委辦局組織簡(jiǎn)則（行政法規(guī)）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對(duì)我國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革成果的直接確認(rèn)與總結(jié)，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國(guó)家的存在是并行的，而且，在古代絕對(duì)君主制的國(guó)家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國(guó)唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對(duì)行政中樞機(jī)構(gòu)中書(shū)省、門(mén)下省和尚書(shū)省以及六部等的組織均設(shè)有專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。②然而，立基于專(zhuān)制主義的規(guī)范國(guó)家組織結(jié)構(gòu)或活動(dòng)（包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷(xiāo)，組織與職權(quán)等）的法律，其實(shí)質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護(hù)君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對(duì)其統(tǒng)治的長(zhǎng)久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國(guó)家行政系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無(wú)法在終極意義上對(duì)抗或束縛行政的自行組織。這個(gè)曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國(guó)家，一個(gè)時(shí)期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時(shí)期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來(lái)被認(rèn)為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認(rèn)為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專(zhuān)制主義的西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命，并且，因同人類(lèi)進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國(guó)家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國(guó)家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國(guó)家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅(jiān)持人民主權(quán)（民主主義）、促進(jìn)和保障人權(quán)、政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)等一直是其內(nèi)蘊(yùn)的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過(guò)一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作而言，由于代表制度對(duì)民意的真正體現(xiàn)與維護(hù)總是存在這樣那樣的問(wèn)題，因而，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有資格宣稱(chēng)民主已經(jīng)徹底實(shí)行。不過(guò)，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類(lèi)可以選擇奉行的治理國(guó)家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的組織或活動(dòng)必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會(huì)喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機(jī)關(guān)（制憲會(huì)議、議會(huì)、人民代表大會(huì)等）以制定憲法或法律的方式進(jìn)行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定。我國(guó)自1949年建國(guó)以來(lái)，始終堅(jiān)持人民民主的基本立國(guó)原則。當(dāng)然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒(méi)有完全受制于法治原則。行政機(jī)關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門(mén)未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎(chǔ)的法律得到社會(huì)的普遍遵循，這還只是法治原則的一個(gè)形式層面的價(jià)值要求。二戰(zhàn)以來(lái)，由于法西斯專(zhuān)政的歷史教訓(xùn)，人們?cè)絹?lái)越多地傾向于在法治原則中注入或強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性的價(jià)值成分，那就是對(duì)人權(quán)的促進(jìn)和保障。1959年國(guó)際法學(xué)家會(huì)議在印度通過(guò)《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對(duì)人權(quán)的重視，即法治原則要求立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)得以使每個(gè)人保持“人類(lèi)尊嚴(yán)”的各種條件，要求對(duì)制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件。[5]現(xiàn)代公共行政是國(guó)家干預(yù)社會(huì)的一種主動(dòng)、直接、廣泛的權(quán)力，它對(duì)公民權(quán)益有著相當(dāng)重大的影響。因此，公共行政組織應(yīng)受制于形式主義與實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一的法治原則。加強(qiáng)對(duì)公共行政組織的法律調(diào)整和改進(jìn)行政組織法的內(nèi)容在當(dāng)代中國(guó)尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴(yán)重的政企不分、行政直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)象，這不僅損害了企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所應(yīng)享有的自主權(quán)，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度總體的發(fā)展，更是形成了滋長(zhǎng)行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業(yè)關(guān)系合理的“度”，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，需要立法對(duì)公共行政組織予以系統(tǒng)規(guī)范。其二，由于行政組織法不健全，導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍不明、權(quán)限重疊、沖突，取得一些行政部門(mén)在利益驅(qū)動(dòng)下自行設(shè)定管理權(quán)能與手段，這樣既造成多頭管理、企業(yè)和公民個(gè)人的負(fù)擔(dān)加重或無(wú)所適從，又為行政機(jī)關(guān)亂罰款、濫收費(fèi)大開(kāi)方便之門(mén)，公民權(quán)益難以獲得保障。其三，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)為契機(jī)，國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)不僅僅限于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，還應(yīng)擴(kuò)展到其他社會(huì)生活領(lǐng)域。[6]通過(guò)符合形式和實(shí)質(zhì)正義要求的現(xiàn)代行政法對(duì)公共行政組織加以規(guī)范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過(guò)多、統(tǒng)得過(guò)死的狀況，從而促進(jìn)和保障公民以及社會(huì)團(tuán)體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等生活領(lǐng)域所應(yīng)享有的自治權(quán)利。

公共行政組織必須由人民代表機(jī)關(guān)制定的法律予以授權(quán)和限制，其活動(dòng)必須以促進(jìn)與保障人權(quán)為其宗旨，政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)。現(xiàn)代政府存在與活動(dòng)的合法性應(yīng)當(dāng)建立在為人民創(chuàng)造福祉，即為人民服務(wù)的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)立足于為少數(shù)人或行政官員自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上，這一點(diǎn)應(yīng)為對(duì)政府的道德要求，并通過(guò)法律確定為一種普遍法律責(zé)任。當(dāng)然，不可否認(rèn)，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都是由具有一定個(gè)人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動(dòng)機(jī)來(lái)處理一切公共事務(wù)從而對(duì)公眾負(fù)責(zé)，是一種不現(xiàn)實(shí)的主張。然而，政府公務(wù)人員的工資、福利和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關(guān)系那樣，人民有權(quán)要求其盡責(zé)為公眾辦事。而一個(gè)普通人為了自我生存和發(fā)展，更多地從利己的動(dòng)機(jī)考慮問(wèn)題，要求其出于利他的立場(chǎng)為民眾服務(wù)，只是社會(huì)提倡的一般道德要求。當(dāng)今我國(guó)公共行政中出現(xiàn)的部門(mén)之間爭(zhēng)權(quán)奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對(duì)本部門(mén)有利的立場(chǎng)出發(fā)的；而機(jī)構(gòu)骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，使得大量的社會(huì)公共事業(yè)，如公共交通、環(huán)保等，因資金不足而無(wú)法進(jìn)行。這些事實(shí)從反面說(shuō)明，公共行政組織應(yīng)受制于法治原則，應(yīng)以法律定分各行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的方向改革和發(fā)展，從理念與制度兩個(gè)方面保證政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)。