導(dǎo)語：我國行政組織法完善途徑論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國家的存在是并行的，而且，在古代絕對君主制的國家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對行政中樞機(jī)構(gòu)中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設(shè)有專門的規(guī)定。②然而，立基于專制主義的規(guī)范國家組織結(jié)構(gòu)或活動（包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷，組織與職權(quán)等）的法律，其實(shí)質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護(hù)君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對其統(tǒng)治的長久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國家行政系統(tǒng)的最高首長有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對抗或束縛行政的自行組織。這個曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國家，一個時期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認(rèn)為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認(rèn)為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級革命，并且，因同人類進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅持人民主權(quán)（民主主義）、促進(jìn)和保障人權(quán)、政府對公眾負(fù)責(zé)等一直是其內(nèi)蘊(yùn)的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作而言，由于代表制度對民意的真正體現(xiàn)與維護(hù)總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個國家有資格宣稱民主已經(jīng)徹底實(shí)行。不過，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國家機(jī)關(guān)的組織或活動必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機(jī)關(guān)（制憲會議、議會、人民代表大會等）以制定憲法或法律的方式進(jìn)行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定。我國自1949年建國以來，始終堅持人民民主的基本立國原則。當(dāng)然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機(jī)關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎(chǔ)的法律得到社會的普遍遵循，這還只是法治原則的一個形式層面的價值要求。二戰(zhàn)以來，由于法西斯專政的歷史教訓(xùn)，人們越來越多地傾向于在法治原則中注入或強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性的價值成分，那就是對人權(quán)的促進(jìn)和保障。1959年國際法學(xué)家會議在印度通過《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對人權(quán)的重視，即法治原則要求立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)得以使每個人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件，要求對制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會和經(jīng)濟(jì)生活條件。[5]現(xiàn)代公共行政是國家干預(yù)社會的一種主動、直接、廣泛的權(quán)力，它對公民權(quán)益有著相當(dāng)重大的影響。因此，公共行政組織應(yīng)受制于形式主義與實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一的法治原則。加強(qiáng)對公共行政組織的法律調(diào)整和改進(jìn)行政組織法的內(nèi)容在當(dāng)代中國尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴(yán)重的政企不分、行政直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的現(xiàn)象，這不僅損害了企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)主體所應(yīng)享有的自主權(quán)，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場經(jīng)濟(jì)制度總體的發(fā)展，更是形成了滋長行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業(yè)關(guān)系合理的“度”，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面，需要立法對公共行政組織予以系統(tǒng)規(guī)范。其二，由于行政組織法不健全，導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍不明、權(quán)限重疊、沖突，取得一些行政部門在利益驅(qū)動下自行設(shè)定管理權(quán)能與手段，這樣既造成多頭管理、企業(yè)和公民個人的負(fù)擔(dān)加重或無所適從，又為行政機(jī)關(guān)亂罰款、濫收費(fèi)大開方便之門，公民權(quán)益難以獲得保障。其三，以市場經(jīng)濟(jì)的生長為契機(jī)，國家與社會良性互動關(guān)系的建構(gòu)不僅僅限于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，還應(yīng)擴(kuò)展到其他社會生活領(lǐng)域。[6]通過符合形式和實(shí)質(zhì)正義要求的現(xiàn)代行政法對公共行政組織加以規(guī)范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過多、統(tǒng)得過死的狀況，從而促進(jìn)和保障公民以及社會團(tuán)體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等生活領(lǐng)域所應(yīng)享有的自治權(quán)利。

公共行政組織必須由人民代表機(jī)關(guān)制定的法律予以授權(quán)和限制，其活動必須以促進(jìn)與保障人權(quán)為其宗旨，政府必須對公眾負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代政府存在與活動的合法性應(yīng)當(dāng)建立在為人民創(chuàng)造福祉，即為人民服務(wù)的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)立足于為少數(shù)人或行政官員自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上，這一點(diǎn)應(yīng)為對政府的道德要求，并通過法律確定為一種普遍法律責(zé)任。當(dāng)然，不可否認(rèn)，任何國家機(jī)關(guān)都是由具有一定個人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動機(jī)來處理一切公共事務(wù)從而對公眾負(fù)責(zé)，是一種不現(xiàn)實(shí)的主張。然而，政府公務(wù)人員的工資、福利和活動經(jīng)費(fèi)均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關(guān)系那樣，人民有權(quán)要求其盡責(zé)為公眾辦事。而一個普通人為了自我生存和發(fā)展，更多地從利己的動機(jī)考慮問題，要求其出于利他的立場為民眾服務(wù)，只是社會提倡的一般道德要求。當(dāng)今我國公共行政中出現(xiàn)的部門之間爭權(quán)奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對本部門有利的立場出發(fā)的；而機(jī)構(gòu)骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國家財政負(fù)擔(dān)過重，使得大量的社會公共事業(yè)，如公共交通、環(huán)保等，因資金不足而無法進(jìn)行。這些事實(shí)從反面說明，公共行政組織應(yīng)受制于法治原則，應(yīng)以法律定分各行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡、統(tǒng)一、效能的方向改革和發(fā)展，從理念與制度兩個方面保證政府對公眾負(fù)責(zé)。

二、法治原則在公共行政組織領(lǐng)域的具體要求

無論是在不同國度或在同一國度內(nèi)，人們對法治原則的理解或闡述并不完全一致。盡管如此，對法治原則仍有著很多共識。而且，隨著國際、國內(nèi)學(xué)術(shù)、文化交流的發(fā)展，這種共識有愈益增加的趨勢。在公共行政組織領(lǐng)域，法治原則大致有以下一些具體要求：

1.公共行政組織必須由憲法和法律予以規(guī)范，而不能由行政機(jī)關(guān)自行其是，即使是出于對現(xiàn)代行政復(fù)雜性和機(jī)動性的考慮，行政機(jī)關(guān)也只能在憲法和法律的明確授權(quán)之下，對公共行政組織的部分問題作出決定。這是民主和法治對公共行政組織的一個最基本的要求，日本學(xué)者室井力稱之為“行政組織法定主義”。[7]的確，現(xiàn)代國家的公共行政職能極為復(fù)雜，并且為了順應(yīng)迅速發(fā)展而多變的社會需求，它們的變化也非常頻繁，對于目前正在進(jìn)行體制變革與轉(zhuǎn)型的中國而言，更是如此。然而，如果由此否認(rèn)法律對公共行政組織予以規(guī)范的必要性與可行性，就會在事實(shí)上縱容行政專制。對公共行政組織進(jìn)行民主化管理并不僅僅是民主的一個理念，而且是民主實(shí)際運(yùn)作的必須。依法規(guī)范公共行政組織對于防止行政權(quán)濫用、行政自我膨脹以及行政機(jī)關(guān)爭權(quán)、越權(quán)是最重要最有效的制約。行政組織法定主義在現(xiàn)代的要求絕非像在近代那樣嚴(yán)格和機(jī)械，并非一切公共行政組織問題都要由法律事無巨細(xì)地加以嚴(yán)密規(guī)定，因?yàn)檫@種機(jī)械的依法授權(quán)行政已經(jīng)落后于現(xiàn)代社會對行政組織機(jī)動性的需求?，F(xiàn)代法治往往通過法律的原則性規(guī)定、行政立法的具體規(guī)范來調(diào)控行政組織，然后通過立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法審查，保證公共行政的組織受制于法律，即受制于人民的意志，同時兼顧行政所需要的靈活性和機(jī)動性。

2.關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范必須具有公開性、確定性和一致性。法律規(guī)范所具備的上述屬性，是公認(rèn)的現(xiàn)代法治主義的要求。[8]公開性系指法律規(guī)范必須予以公布?！懊孛芊ā北厝粚?dǎo)致少數(shù)人的專制，法不公開也不利于人們對法律優(yōu)劣的評判，所以，公開性是尊重人權(quán)和推動法律進(jìn)步的一項原則。由于人民代表機(jī)關(guān)的立法不可能完全覆蓋現(xiàn)代公共行政組織的所有問題，行政機(jī)關(guān)往往有權(quán)進(jìn)行委任立法，因而，公開性原則在延展適用于有關(guān)的行政立法領(lǐng)域有著更為重要的意義。確定性系指法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是明晰、確切的。模棱兩可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律調(diào)整的對象以及其他公民、組織在理解上的歧義，形成法律在實(shí)行過程中出現(xiàn)混亂不堪的局面，在實(shí)際上也由此容易滑向否認(rèn)法律統(tǒng)治的人治狀態(tài)。雖然追求法律的純粹確定性是一種不可能實(shí)現(xiàn)的絕對理性主義的幻想，現(xiàn)代國家的立法中不乏“符合公益利益”、“正當(dāng)程序”、“適當(dāng)決定”等原則性的規(guī)定，但是，法律盡可能地確定化仍然是法治原則的一個基本要求。就公共行政組織而言，如果法律規(guī)范不能做到基本的確定性，行政機(jī)關(guān)就可以在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)設(shè)定等方面任意行事，自由裁量權(quán)過于寬泛極易導(dǎo)致執(zhí)法者在“合法”外衣下專斷和濫用權(quán)力，出于部門利益考慮而爭權(quán)越權(quán)。一致性指法律規(guī)范必須彼此協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，不得相互矛盾。法律規(guī)范旨在把政府和公民的行為控制在一定的框架之內(nèi)，如果它們在設(shè)定怎樣的行為模式方面存在矛盾而不具備一致的規(guī)則，那么，政府或公民均會因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政組織問題，行政機(jī)關(guān)往往會選擇對本部門最為有利的法律規(guī)范來設(shè)置機(jī)構(gòu)或確定職權(quán)，以保證其行為具有合法的前提。各個行政部門或公民都在不相一致的法律規(guī)范中尋求合法的最佳選擇，這勢必助長行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突以及行政機(jī)關(guān)與公民之間的沖突。盡管有“后法優(yōu)于前法”、“特殊法優(yōu)于一般法”、“上位階法優(yōu)于下位階法”等解決規(guī)范沖突的原則，也無法完全消除法律的不一致性所引發(fā)的各種危害。

3.關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范必須確保國家與社會的良性互動關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障人權(quán)。這是法治原則在公共行政組織領(lǐng)域的一個實(shí)質(zhì)性要求，也是實(shí)現(xiàn)難度最大的一個要求。一個國家有多少行政機(jī)關(guān)，它們分別負(fù)責(zé)哪些公共管理職能，權(quán)限范圍有多大，諸如此類要在制定關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范時予以考慮的問題，不單單關(guān)涉公共行政的組織體系，更關(guān)涉國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民的權(quán)利。近代以來，曾出現(xiàn)過“國家對社會放任自由”和“國家對社會全面管制”兩種關(guān)系形態(tài)，但是，它們都隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自由、平等、安全等人權(quán)主張的發(fā)展而漸遭淘汰。現(xiàn)代社會由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化的多元化發(fā)展，要求國家與社會處于良性互動關(guān)系：國家必須保障社會具備相當(dāng)程度的自治，尊重公民應(yīng)有的自由權(quán)利；同時，針對那些社會在自行運(yùn)作中出現(xiàn)的、社會又無力自行消解的矛盾和問題，建立一定的機(jī)制予以解決和處理，以保障社會經(jīng)濟(jì)的正常、有序進(jìn)行和人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。立法對公共行政組織的規(guī)范，必須順應(yīng)和促進(jìn)這種關(guān)系的發(fā)展。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)的具體制度建設(shè)絕非如此簡單，在“國家該管什么、不該管什么”問題上歷來爭論不休，這給立法活動以及對立法活動的評判造成很多困難。不過，法治原則的上述實(shí)質(zhì)要求不能因此而被否定，人們應(yīng)通過努力盡可能地力爭使法律對公共行政組織的調(diào)整接近這一要求。

4.行政機(jī)關(guān)必須依法對公共行政組織進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)施任何違法行為都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法治原則的核心是要求政府守法。政府與普通公民一樣，其違法行為也必須受到法律的追究，有關(guān)機(jī)關(guān)或官員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在公共行政組織領(lǐng)域，如果沒有責(zé)任追究機(jī)制，違法設(shè)置機(jī)構(gòu)、擅自增加編制、任意增加人員，在職權(quán)行使上互相推諉、互相扯皮、爭權(quán)越權(quán)、濫用權(quán)力的現(xiàn)象就無法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我國行政組織法發(fā)展的基本狀況

共和國創(chuàng)建初期（1945-1954年），社會動蕩尚未平息，新政權(quán)尚未穩(wěn)定，新秩序尚在建立之中。當(dāng)時，普選產(chǎn)生全國人民代表機(jī)關(guān)（即全國人民代表大會，以下簡稱全國人大）的條件顯然尚不具備。然而，新政權(quán)需要建立比較強(qiáng)大的、深入全國各地的、系統(tǒng)的行政組織機(jī)構(gòu)，以推動各項社會改革的進(jìn)行以及國民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展。為此，由中國共產(chǎn)黨、各派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族以及國外華僑等各方面代表組成的中國人民政治協(xié)商會議，代行全國人大的權(quán)力，通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）和《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》），選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會作為當(dāng)時的集體國家元首?！吨醒肴嗣裾M織法》對政務(wù)院的組成人員、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、會議制度、組成部門等作出規(guī)定（第13-22條），并且授權(quán)中央人民政府委員會具體組織國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)──政務(wù)院（第5條、第條、第21條、第22條）。之后，在1949-1950年間，中央人民政府委員會制定了《中央人民政府政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，政務(wù)院先后制定了《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》等。依據(jù)《共同綱領(lǐng)》、《中央人民政府組織法》以及這些組織通則，結(jié)合建國之初必要的軍事管制（為《共同綱領(lǐng)》所確認(rèn)，第14條），全國性的公共行政組織體系得以初步形成。

這個非常時期的行政機(jī)關(guān)組織具有下列特色：（1）中國人民政治協(xié)商會議由一定程度上代表民意的社會精英構(gòu)成，以臨時性法律規(guī)定中央行政機(jī)關(guān)的組織；（2）由于政治協(xié)商會議只是起臨時的權(quán)力機(jī)關(guān)作用，故沒有條件對全國各公共行政組織予以法律規(guī)范，因而，當(dāng)時的最高行政機(jī)關(guān)──政務(wù)院雖未經(jīng)政治協(xié)商會議明確授權(quán)，[9]仍應(yīng)時勢所需，通過一系列組織通則，自行完成對本系統(tǒng)內(nèi)行政組織的規(guī)范；（3）《中央人民政府組織法》的規(guī)范的對象包括中央人民政府委員會、政務(wù)院、人民革命軍事委員、最高人民法院及最高人民檢察署等。所以，它們并非純粹意義上的行政組織法法源；（4）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則的規(guī)范對象覆蓋從基層人民政府直至中央人民政府的整個行政系統(tǒng)，建立了當(dāng)時比較配套的行政機(jī)關(guān)組織法體系；（5）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則對各級人民政府的具體部門工作機(jī)構(gòu)都作出了原則性規(guī)定，當(dāng)時規(guī)定的上下級政府部門并不完全對口；[10]（6）有關(guān)組織通則對行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制具體組織規(guī)則方面的權(quán)限作出了明確規(guī)定。例如，省、市人民政府委員會獲得授權(quán)（即政務(wù)院的授權(quán)），可以依據(jù)有關(guān)通則的一般規(guī)定和實(shí)際情況擬定其組織條例，送政務(wù)院核準(zhǔn)后試行；縣人民政府委員會組織條例由省人民政府委員會依據(jù)相應(yīng)通則的一般規(guī)定和實(shí)際情況擬定草案，送政務(wù)院核準(zhǔn)后試行；（7）有關(guān)組織通則規(guī)定省、市、縣人民政府工作機(jī)構(gòu)的編制實(shí)行精簡原則，相應(yīng)政府確定的本級政府編制須報上一級政府核準(zhǔn)。

五年過渡時期的行政組織規(guī)范，雖為行政系統(tǒng)的建置提供了法律依據(jù)，但由于當(dāng)時國家權(quán)力的組成與結(jié)構(gòu)沒有定型，相應(yīng)法律規(guī)則的功能只是暫時的。1954年第一屆全國人大經(jīng)普選產(chǎn)生，全國人大通過的《憲法》把國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)予以定位。在公共行政組織領(lǐng)域，全國人大制定了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》。根據(jù)1954年憲法成立的全國人民代表大會常務(wù)委員會（以下簡稱全國人大常委會）又通過了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所條例》等行政組織法令，[11]以及《新疆維吾爾自治區(qū)各級人民代表大會和人民委員會組織條例》、《湖南省江華瑤族自治縣人民代表大會和人民委員會組織條例》等大量有關(guān)自治地方人民政府的組織法令。國務(wù)院亦先后制定了《中華人民共和國監(jiān)察部組織簡則》、《國務(wù)院秘書廳組織簡則》、《國家計量局組織簡則》、《國務(wù)院法制局組織簡則》、《國務(wù)院人事局組織簡則》、《國家檔案局組織簡則》、《國務(wù)院專家工作局組織簡則》、《國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織簡則》、《地方各級人民委員會計劃委員會暫行組織通則》、《中華人民共和國體育運(yùn)動委員會組織簡則》、《中華人民共和國勞動部組簡則》等一系列行政組織法規(guī)。這些法律、法規(guī)，大多是對在過渡時期初步形成的行政組織法體系的修正、補(bǔ)充。就形式而言，較為顯著的發(fā)展是以專門的法令來規(guī)定民族自治地方人民政府的組織和以專門行政法規(guī)來規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門的組織；就內(nèi)容而言，這些行政組織法律、法令、法規(guī)繼承了行政組織法初創(chuàng)之時的某些特色，如對國務(wù)院和地方各級人民委員會設(shè)立哪些部門作出原則性規(guī)定，對地方各級人民委員會組成人員規(guī)定具體名額限制等。

1982年現(xiàn)行憲法頒布以后，全國人大重新制定了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》（以下簡稱《國務(wù)院組織法》），全國人大常委會就1979年重新制定的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人大和政府組織法》），又作過三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政機(jī)關(guān)組織法的主要淵源就是這兩部法律。當(dāng)然，廣義的行政組織法還包括其它分散的有關(guān)行政組織的法律性、法規(guī)性文件，如第七屆全國人大第五次會議（1988年）、第八屆全國人大第一次會議（1993年）和第九屆全國人大第一次會議（1998年）通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、《國務(wù)院關(guān)于成立工商行政管理總局的通知》（1978年）、《國務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》（1986年）等。廣義的行政組織法還包括單行行政管理法律的有關(guān)行政組織規(guī)范，[12]如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定，“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合……。縣級以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。”與1982年以前的行政機(jī)關(guān)組織法相比，從形式上看，共和國成立初期比較配套的規(guī)定中央至地方各級政府以及中央政府各部門組織的法律法規(guī)體系已不復(fù)存在，許多部門的內(nèi)部組織規(guī)則（如“三定方案”）并不為公眾所知曉；從內(nèi)容上看，由于情勢的變遷，其具體規(guī)定已大有改變，但“三定方案”的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容要素與以前的行政組織法大體相同。

綜觀我國行政機(jī)關(guān)組織法發(fā)展的基本狀況，不難發(fā)現(xiàn)，無論過去還是現(xiàn)在，我國行政組織法在內(nèi)容上還存在較大欠缺。比較突出的有：基本的組織法律既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對公共行政組織的規(guī)制權(quán)限，這使得目前包括國務(wù)院在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的行為缺乏合法基礎(chǔ)；基本的組織法律亦缺乏對公民權(quán)利保障的原則性條款，從而難以避免行政機(jī)關(guān)在自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定權(quán)限時出現(xiàn)對公民不利的后果；[13]基本的組織法律對在公共行政組織方面的行政違法行為缺乏法律責(zé)任和追究機(jī)制的規(guī)定，致使行政官員可以隨意不負(fù)責(zé)地擴(kuò)充機(jī)構(gòu)和人員；基本的組織法律對中央和地方在規(guī)制公共行政組織的權(quán)限上沒有規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致地方行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職權(quán)劃分較為混亂；等等。在現(xiàn)行行政組織法體系上，缺少必要的與國務(wù)院組織法和地方人民政府組織法相匹配的法律、法規(guī)以及經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)制定的其他行政組織規(guī)范文件，這也是形成目前許多行政機(jī)關(guān)職權(quán)不明、爭權(quán)、越權(quán)的一個重要原因。當(dāng)然，若欲在公共行政組織領(lǐng)域建立現(xiàn)代法治，絕非僅僅依賴制定法律規(guī)則可以達(dá)到。如果制定法不能轉(zhuǎn)化為社會運(yùn)作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)，只能是形同一紙空文，而且會引起人們對法律的信仰危機(jī)。制定法從理念到文字再走向現(xiàn)實(shí)，取決于多維因素以及它們互動形成的合力，諸如社會發(fā)展的需要、政治制度的實(shí)際運(yùn)作、傳統(tǒng)的法律文化、現(xiàn)時的意識形態(tài)、執(zhí)法者的素質(zhì)與價值取向等。1954年憲法及此后制定的大量行政組織法律文件在“”中以及之前遭到現(xiàn)實(shí)的冷落，[14]說明我們不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。

當(dāng)然，這絲毫也不意味著可以輕視或忽視制定法的作用。毫無疑問，制定法的完善是實(shí)現(xiàn)法治的一個不可或缺的條件，是實(shí)現(xiàn)民主、保障人權(quán)、塑造責(zé)任政府的一個必要途徑。正因?yàn)槿绱耍覀儽仨殞訌?qiáng)和完善我國行政組織法予以極大的關(guān)注和重視。

四、健全、完善我國行政組織法的若干設(shè)想

國務(wù)委員羅干在九屆全國人大一次會議上所作的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明中指出，為順利完成政府機(jī)構(gòu)改革，必須“加強(qiáng)行政組織體系的法制建設(shè)。建議修改《國務(wù)院組織法》，依法規(guī)范國務(wù)院組成部門的設(shè)置，建議適時修改地方組織法，對地方政府的職責(zé)范圍、組織機(jī)構(gòu)作出更為明確的規(guī)范”。[15]目前我國的行政組織法體系主要由1982年的《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》（1995年修正）以及散見于憲法和其它法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)組織的規(guī)范構(gòu)成。顯然，這個體系是不完善的。行政系統(tǒng)是由縱向不同層級和橫向不同類別的各種行政機(jī)關(guān)組成的，處于特定層級、屬于特定部門的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國現(xiàn)行單一的、總則性質(zhì)的中央政府和地方政府組織法無法對不同類別行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)等作出具體、明確的規(guī)定。《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》對我國整個公共行政組織問題即規(guī)定得極其籠統(tǒng)和原則。因此，為適應(yīng)對龐大復(fù)雜的行政組織體系的規(guī)范和調(diào)整，行政組織法體系也應(yīng)在上兩個法律的基礎(chǔ)上包容其它有關(guān)的專門組織法律文件（如條例、簡則等），應(yīng)該在修改上兩個法律的同時，適時地制定國務(wù)院各部、各委員會和各直屬機(jī)構(gòu)的組織條例，制定省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及各自治地方人民政府的組織法。鑒于全國人大及其常委會的立法任務(wù)過重，各級人民政府及其組成部門的組織規(guī)范不可能都以法律形式確立。為了既維護(hù)民主原則又兼顧行政組織立法的機(jī)動性，有必要加強(qiáng)以下幾方面工作：首先是應(yīng)由全國人大及其常委會抓緊制定各級人民政府（國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等）的基本組織法律；其次應(yīng)由全國人大授權(quán)國務(wù)院和地方人大制定各級政府組成部門的組織條例或簡則；再次，應(yīng)由全國人大的有關(guān)機(jī)構(gòu)對經(jīng)授權(quán)制定出來的行政組織法律文件進(jìn)行嚴(yán)格的備案審查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，并在全國人大開會期間向全國人大提出報告，以切實(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督。

無論法律還是授權(quán)立法，對行政機(jī)關(guān)組織問題的規(guī)定都應(yīng)具備一定的框架和一些基本內(nèi)容，基中主要包括：（1）法律依據(jù)。即制定相應(yīng)行政組織法律文件所依據(jù)的憲法或法律授權(quán)；（2）行政機(jī)關(guān)的基本組成，如國務(wù)院由總理、副總理、國務(wù)院委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長組成；（3）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的地位、性質(zhì)和同上級行政機(jī)關(guān)的關(guān)系（領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系）；（4）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系；（5）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)（行政組織法最重要的內(nèi)容）；（6）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、職責(zé)的基本方式、程序和原則等（如各級人民政府的全體會議和常務(wù)會議制度、行政首長負(fù)責(zé)制度等；（7）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)設(shè)立、變更和撤銷的程序；（8）法律責(zé)任。即違反相應(yīng)組織法規(guī)定而設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職權(quán)、職責(zé)（有關(guān)行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人員）所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。[16]

進(jìn)行行政組織立法，在上述框架的基礎(chǔ)上，在內(nèi)容上還需要注意完善下述條款：

1.授權(quán)條款。既然國務(wù)院和地方人大在全國人大制定的一般行政組織法律之下應(yīng)享有制定其具體工作部門組織規(guī)則的權(quán)限，那么，全國人大在修改《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》時，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)條款，規(guī)定國務(wù)院和地方人大可以在哪些范圍內(nèi)制定哪些組織規(guī)則。雖然根據(jù)憲法第62條第3項的規(guī)定，制定關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的基本法律的職權(quán)屬于全國人大，但這并不否定全國人大在已經(jīng)制定基本法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的授權(quán)。如果堅持機(jī)械的法定主義，會使行政機(jī)關(guān)要么無法運(yùn)作，要么任意所為。而通過授權(quán)立法機(jī)制，不僅適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，而且可以加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與約束。當(dāng)然，對授權(quán)必須嚴(yán)格限定，全國人大不能任意地、寬泛地授出本應(yīng)屬于它自己專屬權(quán)限的權(quán)限；對于影響公民權(quán)益重大的授權(quán)，全國人大應(yīng)在進(jìn)行認(rèn)真討論后慎重通過。接受委任的機(jī)關(guān)在其制定的組織法中，必須指明具體的授權(quán)條款，以昭示該行政組織法的合法性，并便于公眾對相應(yīng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

2.公民權(quán)利保障條款。行政機(jī)關(guān)的權(quán)限職責(zé)直接關(guān)涉公民的權(quán)利義務(wù)，如果行政組織法只是籠統(tǒng)地規(guī)定各個行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)范圍，勢必給一些行政機(jī)關(guān)在其管理領(lǐng)域任意限制公民權(quán)利和任意設(shè)定公民義務(wù)留下余地。因此，在《國務(wù)院組織法》和《地方各級人大和政府組織法》這兩個基本組織法律之中，有必要增加關(guān)于公民權(quán)利保障的原則條款，比如：“未經(jīng)法律授權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)都不得規(guī)定公民基本義務(wù)和限制公民基本權(quán)利”。其實(shí)，類似的理念已經(jīng)在1996年出臺的《中華人民共和國行政處罰法》中有所體現(xiàn)：該法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)均予以了限制。然而，必須認(rèn)識到，現(xiàn)實(shí)中對公民義務(wù)的設(shè)定和權(quán)利的限制遠(yuǎn)不限于行政處罰，應(yīng)該通過基本組織法律的規(guī)定使該原則具有普適性。[17]

3.權(quán)限沖突解決條款。雖然通過行政機(jī)關(guān)組織法的完善，將在很大程度上解決行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不明、權(quán)限沖突的問題，但是，現(xiàn)實(shí)行政管理的復(fù)雜性使得行政機(jī)關(guān)在權(quán)限上的爭議仍然無法徹底避免。權(quán)限沖突不只是行政系統(tǒng)內(nèi)部職權(quán)歸屬問題，它在很多情形下也直接影響公民的權(quán)益。[18]為及時解決權(quán)限爭議，使公民相關(guān)的權(quán)利義務(wù)盡快擺脫不穩(wěn)定狀態(tài)，有必要在行政組織法中規(guī)定專門的條款，比如，“國務(wù)院各部、各委員會之間發(fā)生權(quán)限爭議時，由國務(wù)院總理及時召開國務(wù)院全體會議或常務(wù)會議予以解決，情況緊急時由總理或主管副總理直接處理?！?/p>

4.監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制條款。違反行政組織法的行為必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，并由國家有權(quán)機(jī)關(guān)通過監(jiān)督機(jī)制予以追究。其中，有的違法行為，如超越行政組織法明確規(guī)定的職權(quán)范圍作出的抽象或具體行政行為，一些現(xiàn)行的法律規(guī)范業(yè)已規(guī)定有監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，如全國人大常委會基于其監(jiān)督權(quán)可以撤銷國務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，人民法院可以在行政訴訟中撤銷違法的具體行政行為。但是，針對有的違法行為，如非法設(shè)定機(jī)構(gòu)、配置職權(quán)等行為，目前還沒有比較完備的法律責(zé)任規(guī)范和相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。因此，有必要在行政組織法中規(guī)定諸如撤銷非法設(shè)定的行政機(jī)構(gòu)、對直接責(zé)任人員處以一定行政處分等條款，以使行政組織法制定后真正得到實(shí)現(xiàn)。

以上是我們健全、完善我國行政組織法的若干設(shè)想。當(dāng)然，這些設(shè)想只是原則性的，至于如何制定具體的規(guī)范，還需要進(jìn)行更為細(xì)致、深入的研究。另外，需要特別指出的是，行政組織法與行政機(jī)關(guān)編制法、公務(wù)員法是密切聯(lián)系、相輔相成的，組織法的完善同編制法、公務(wù)員法的制定應(yīng)配套進(jìn)行。[19]

①現(xiàn)代國家擔(dān)當(dāng)行政職能的還有少量非行政機(jī)關(guān)的社會團(tuán)體，由于它們并非行政的主要力量，且它們的組織問題較為特殊，故本文暫略不論。

②參見蒲堅：《中國古代行政立法》，北京大學(xué)出版社1990年版。

[3]（日）室井力主編，《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第21頁。

[4]SeeBlack‘sLawDictionary，5thedn.，