行政組織法研究范圍論文
時(shí)間：2022-08-25 08:15:00
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（一）組織的構(gòu)成
組織是人類社會(huì)最廣泛的現(xiàn)象之一。在人類社會(huì)漫長的進(jìn)化過程中，組織始終是人類賴以生存和發(fā)展的主要形式。離開了組織，就沒有人類社會(huì)的過去、現(xiàn)在和未來。所謂組織，簡單而言，就是對(duì)人和事物按照一定的任務(wù)和形式進(jìn)行有效的組合。
組織可以劃分為自然組織和社會(huì)組織兩大類。但就社會(huì)組織而言，不同國家有著不同的分類方式。一些西方國家基本上把社會(huì)組織分為三類：即政府及其他權(quán)力制衡機(jī)構(gòu)、企業(yè)公司和社會(huì)團(tuán)體。[1]而在中國，一般把社會(huì)組織分為四類：即黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)公司、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。近年來，還出現(xiàn)了一種新的社會(huì)組織類別-民辦非企業(yè)單位（民辦事業(yè)單位）。
由于各國國情不同，社會(huì)組織的構(gòu)成也不同。西方國家一般沒有我國稱之為“事業(yè)單位”的概念，而是將類似于我國事業(yè)單位的組織歸于政府機(jī)構(gòu)或半政府機(jī)構(gòu)；有的西方國家將政黨組織也納入社會(huì)團(tuán)體的范疇，但在我國，一般不將政黨組織視為社會(huì)團(tuán)體。[2]
（二）行政組織的含義
我國傳統(tǒng)行政法觀念認(rèn)為，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的職能僅屬于國家所有，即“公共行政”局限于“國家行政”，國家行政機(jī)關(guān)（或行政機(jī)構(gòu)）是惟一的行政組織。[3]
從行政法的傳統(tǒng)意義上說，行政組織主要是指由國家設(shè)定、依法從事國家和社會(huì)行政事務(wù)管理的國家組織，是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的合稱。
而在有的西方國家，公共行政可以分為政府的公共行政和社會(huì)的公共行政。政府的公共行政是指政府（行政機(jī)關(guān)）代表國家行使行政權(quán)、管理公共事務(wù)；社會(huì)的公共行政是指政府以外的民間組織即非政府組織，對(duì)一定范圍公共事務(wù)進(jìn)行的管理。相應(yīng)地，行政組織包括政府組織與非政府組織。
在我國，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，一些原先由政府或政府部門管理的公共事務(wù)特別是行業(yè)性、專業(yè)性事務(wù)，逐步轉(zhuǎn)移、交給或還給某些社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織[管理或參與管理。這些社會(huì)組織經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托或按照經(jīng)政府批準(zhǔn)的章程管理或參與管理某些社會(huì)公共事務(wù)，被稱為“準(zhǔn)行政主體”、“類行政組織”或“行政機(jī)關(guān)以外的行政組織”。
因此，現(xiàn)代意義的行政組織，是指行使國家行政職權(quán)、管理公共行政事務(wù)的國家行政機(jī)關(guān)，以及依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托或按照經(jīng)政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)約，管理社會(huì)公共事務(wù)特別是與本行業(yè)、專業(yè)有關(guān)行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)組織。
關(guān)于行政組織法的含義，有狹義和廣義兩說。
狹義的行政組織法，僅指有關(guān)規(guī)定行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)、組成、權(quán)限等的法律規(guī)范的總稱。在中國，狹義的行政組織法就是指行政機(jī)關(guān)組織法。而在有的國家如日本，這個(gè)意義上的行政組織法可以區(qū)分為國家行政組織法、地方公共團(tuán)體組織法及其他的公共團(tuán)體組織法。[4]
廣義的行政組織法，除了行政機(jī)關(guān)組織法外，還包括構(gòu)成行政組織的人的要素即國家公務(wù)員的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[5]在中國，有學(xué)者認(rèn)為，行政組織法大致由行政機(jī)關(guān)組織法、行政機(jī)關(guān)編制法和公務(wù)員法構(gòu)成[6]，即為傳統(tǒng)上廣義的行政組織法。
但對(duì)行政組織法的研究范圍，學(xué)者主張不一，大致有幾種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為包括中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務(wù)員；二是認(rèn)為包括中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、自治組織、公務(wù)員、公營事業(yè)、公共團(tuán)體與公物；三是認(rèn)為包括中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）行政組織、地方政府組織、公務(wù)員；四是認(rèn)為包括中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）組織、地方政府組織、非政府組織、公務(wù)員。
實(shí)際上，在現(xiàn)代國家中，一般而言，行政組織主要由兩大部分組成，即中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）行政組織與地方行政組織。
（1）中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）行政組織屬于國家行政組織，它們依據(jù)法律、法規(guī)而設(shè)立，組成機(jī)關(guān)，自成系統(tǒng)，并辦理中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）職權(quán)范圍之行政事項(xiàng)。
（2）地方行政組織，包括屬于國家行政系統(tǒng)之下的地方國家行政機(jī)關(guān)與地方自治行政機(jī)關(guān)兩種。地方自治行政組織與國家行政組織在產(chǎn)生、法律地位、職權(quán)方面均有不同。
（3）行政組織在形式上雖以行政機(jī)關(guān)為主要單位，實(shí)則以構(gòu)成機(jī)關(guān)之公務(wù)員為主要因素。公務(wù)員的任用及其權(quán)利義務(wù)，均為行政組織的重要問題，因而有以法律、法規(guī)規(guī)范之必要。規(guī)定這種有關(guān)公務(wù)員制度的法律規(guī)范的總稱，即為公務(wù)員法，為行政組織的重要部分。
（4）隨著社會(huì)的發(fā)展，各國的公共行政主體發(fā)生了一定的變化，“各種除政府行政以外的社會(huì)公共行政也納入研究范圍”。[7]在中國，學(xué)者們也逐步將非政府組織納入研究視野。因此，非政府組織法律問題也是行政組織法的研究對(duì)象。
但是，僅僅進(jìn)行法律制度研究，局限于“已有的行政組織法規(guī)范，呈現(xiàn)出很大的封閉性”。[8]故筆者認(rèn)為，行政組織法的研究范圍，除了上述基本制度作為主要內(nèi)容外，還應(yīng)包括行政組織法基本原理、行政組織法的實(shí)施問題等內(nèi)容。
（四）現(xiàn)代行政組織法的發(fā)展趨勢(shì)
現(xiàn)代各國制定的行政組織法，其歷史背景、條件、國情等各有不同，因此很難概括出適用于所有國家行政組織法的一般結(jié)論，但總的來說，各國行政組織法或多或少表現(xiàn)出以下特點(diǎn)或趨勢(shì)：
1.行政組織結(jié)構(gòu)的民主化、專業(yè)化
現(xiàn)代行政組織不同于傳統(tǒng)的“官僚機(jī)構(gòu)”，它的組織層次與分工體系更符合民主化、專業(yè)化原則；組織成員不再以“官僚”自居，而以“公仆”形態(tài)出現(xiàn)；專業(yè)人員與行政人員協(xié)調(diào)配合，在組織中各有職位；更重視專業(yè)分工和專業(yè)組織；等等。
2.行政組織機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大化
隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代行政組織職能日益擴(kuò)充，行政組織機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大、編制增加，造成行政權(quán)的擴(kuò)張，故現(xiàn)代行政組織立法面臨“大機(jī)構(gòu)”與“精簡化”的平衡問題。
3.行政組織法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)化
在各國加強(qiáng)行政組織立法的形勢(shì)下，組織法規(guī)呈標(biāo)準(zhǔn)化的趨向。行政組織雖有不同種類和級(jí)別之分，但同類同級(jí)組織具有共同標(biāo)準(zhǔn)。有的國家已制定了行政組織法典，如日本國家行政組織法，即為日本中央行政組織機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)則。
4.行政組織的非政府化
現(xiàn)代行政組織法的一個(gè)引人注目的發(fā)展趨勢(shì)是：隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，現(xiàn)代公共事務(wù)日益增多，一些公共事務(wù)特別是社會(huì)性、專業(yè)性較強(qiáng)的公共事務(wù)，逐漸由國家行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移或下放給各種社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)中介組織等民間機(jī)構(gòu)管理或參與管理。相應(yīng)地，行政組織法逐步發(fā)展成為政府組織法與非政府組織法。
5.行政組織之間的分權(quán)化
隨著全球經(jīng)濟(jì)的一體化，各國的政府制度不斷經(jīng)歷著變革，呈現(xiàn)出某些協(xié)同的趨勢(shì)。特別是在歐洲，隨著歐洲一體化進(jìn)程的加快，歐盟成員國的地方政府表現(xiàn)出某種共同的發(fā)展趨勢(shì)，
如強(qiáng)化地方自治、實(shí)行地方分權(quán)、鼓勵(lì)多樣性、非官僚化、服務(wù)提供的變化、對(duì)民眾的負(fù)責(zé)性、公民參與、減少調(diào)控和強(qiáng)調(diào)中央與地方的合作等等。行政組織之間分權(quán)化將逐漸成為一種世界性現(xiàn)象。
二、政府與政府組織
（一）政府或行政機(jī)關(guān)的涵義
對(duì)政府一詞，學(xué)術(shù)界有廣義和狹義兩種不同的解釋。
1.廣義上的政府
廣義上的政府通常由三個(gè)部門組成：掌握立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)，掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)和掌握司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)。狹義上的政府，即國家行政機(jī)關(guān)，一般設(shè)有外交、國防、公安、司法、財(cái)政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通運(yùn)輸、科技、文教、體育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等機(jī)構(gòu)，分別管理國家各方面的具體行政事務(wù)。[9]
在大多數(shù)西方國家，“政府”一詞主要是在廣義上使用。在具體使用政府一詞時(shí)，美國的“政府”盡可能涵蓋聯(lián)邦及各州全部的立法、行政和司法機(jī)關(guān)；而英國的“政府”范圍相對(duì)狹窄，主要是指中央和地方的行政機(jī)關(guān)[10].
2.狹義上的政府
在中國，政府主要在狹義上使用。一般認(rèn)為，“政府即國家行政機(jī)關(guān)”[11]，是指“一個(gè)國家的統(tǒng)治階級(jí)運(yùn)用國家權(quán)力組織和管理國家行政事務(wù)的機(jī)關(guān)”。[12]或是指“依法行使國家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國家行政事務(wù)進(jìn)行組織和管理的國家機(jī)關(guān)?！盵13]
而對(duì)行政機(jī)關(guān)涵義，也有不同的見解：一種意見認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是指除立法和司法機(jī)關(guān)以外的全部行政機(jī)構(gòu)。另一種意見則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)也包括司法部門的官員。也有的人理解得更窄，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅僅指“國家最高的行政機(jī)構(gòu)，或者稱為中央行政機(jī)關(guān)?！盵14]
（二）行政機(jī)關(guān)的法律意義
行政機(jī)關(guān)主要有以下兩層法律意義。
1.行政機(jī)關(guān)是表現(xiàn)國家意志的機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)代表國家管理行政事務(wù)，表現(xiàn)的是國家意志，其行為應(yīng)視為國家行為，行政機(jī)關(guān)的行為之效果應(yīng)歸于國家，而非行政機(jī)關(guān)本身。行政機(jī)關(guān)是執(zhí)行國家意志、推行政令之工具。
2.行政機(jī)關(guān)是行使國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)
國家機(jī)關(guān)因行使職權(quán)的不同，分為國家權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。行政機(jī)關(guān)為國家機(jī)關(guān)之一種，其所行使的是國家的行政權(quán)，其所表現(xiàn)的僅是國家的行政行為。[15]
在中國，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的意義主要有兩種觀點(diǎn)：
一是從國家機(jī)關(guān)的角度來說明行政機(jī)關(guān)，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)之一種，它是由國家依法設(shè)立并代表國家依法行使行政權(quán)、掌管行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。
行政機(jī)關(guān)的特征是：（1）行政機(jī)關(guān)是一種國家機(jī)關(guān)，是國家機(jī)關(guān)的組成部分，這使它不同于非國家機(jī)關(guān)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體；（2）行政機(jī)關(guān)就其性質(zhì)而言，具有執(zhí)行性質(zhì)，它是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；（3）行政機(jī)關(guān)行使國家行政權(quán)，而非立法機(jī)關(guān)享有的立法權(quán)和司法機(jī)關(guān)享有的司法權(quán)。[16]這種觀點(diǎn)主要是從中國政治制度中的情形來說明行政機(jī)關(guān)的概念的。
二是從行政機(jī)關(guān)自身的特征說明行政機(jī)關(guān)。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是行使行政職權(quán)，執(zhí)行法律，組織和管理國家行政事務(wù)的國家機(jī)關(guān)。[17]并認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成有以下三種要素：（1）有獨(dú)立的組織，而非某一機(jī)關(guān)的內(nèi)部單位；（2）有一定的組織人員，即員額編制。如果只有臨時(shí)組織的一些人辦公，沒有明確的編制和固定工作人員，這種組織不能算作行政機(jī)關(guān)；（3）有一定的預(yù)算，即由國家按期撥給的一定經(jīng)費(fèi)。
在日本，現(xiàn)行法制上使用的行政機(jī)關(guān)有兩種意義：
一是從行政作用法（以及行政救濟(jì)法）的觀點(diǎn)出發(fā)，即從行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政事務(wù)，是作為權(quán)限分配的單位來理解行政機(jī)關(guān)的概念。
二是從行政機(jī)關(guān)是事務(wù)分配的單位來理解行政機(jī)關(guān)的概念，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是各個(gè)行政機(jī)構(gòu)的綜合體。[18]
（三）行政機(jī)關(guān)的法律地位
行政機(jī)關(guān)的法律地位，是指行政機(jī)關(guān)是否具有法律上的獨(dú)立人格問題。對(duì)此，學(xué)術(shù)界有幾種不同意見：
1.機(jī)關(guān)人格說、機(jī)關(guān)人格否定說
機(jī)關(guān)人格說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)國家具有一定的權(quán)利義務(wù)，行政機(jī)關(guān)相互間也有權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故行政機(jī)關(guān)不但為國家之工具，亦得為權(quán)利義務(wù)之主體。
機(jī)關(guān)人格否定說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行為是代表國家的行為。行政機(jī)關(guān)組成人員的意志，即為國家的意志，在國家人格之外，不復(fù)有獨(dú)立之機(jī)關(guān)人格存在。[19]
2.否定說、肯定說、相對(duì)肯定說
否定說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)是國家自身構(gòu)成的一部分，不能成為法人。行政機(jī)關(guān)僅能代表國家實(shí)施行政行為，不具有獨(dú)立的人格。
肯定說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)根據(jù)建立它們的法律或決定取得職權(quán)，并在其行使職權(quán)活動(dòng)中根據(jù)有關(guān)法律享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)可以作為權(quán)利義務(wù)的主體，具有法律上的人格。
相對(duì)肯定說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)既有政治地位又具法律地位。從政治地位看，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；從法律地位看，行政機(jī)關(guān)享有一定職權(quán)，可依法處理自己職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)，成為法律上的人格、權(quán)利義務(wù)的主體。[20]
其實(shí)，行政機(jī)關(guān)的法律地位始終與其行政職權(quán)有關(guān)。不論是國家行政機(jī)關(guān)，還是地方自治行政機(jī)關(guān)，其職權(quán)都是由法律確定的。行政職權(quán)與公民個(gè)人和法人的權(quán)利不同：公民和法人可以為法律不禁止的事，而行政機(jī)關(guān)只能為法律允許的事。國家行政機(jī)關(guān)在法律上，只是國家機(jī)構(gòu)的組成部分，體現(xiàn)國家意志。從這個(gè)意義上說，國家行政機(jī)關(guān)不能成為行政法上獨(dú)立的法人，如果國家行政機(jī)關(guān)也成為法人，則與國家為雙重人格。這種理論為多數(shù)人所不接受，也為我國法律所不采用。但是在實(shí)行地方自治的國家，地方自治行政機(jī)關(guān)作為地方自治機(jī)關(guān)的組成部分，有的本身就是地方自治機(jī)關(guān)，執(zhí)行的是當(dāng)?shù)鼐用竦囊庵荆诜缮嫌歇?dú)立的人格。
（四）行政機(jī)關(guān)的分類
行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類：
1.國家行政機(jī)關(guān)與自治行政機(jī)關(guān)
國家行政機(jī)關(guān)由國家任命公務(wù)員，對(duì)全國范圍內(nèi)或某一范圍行政區(qū)域行使職權(quán)，以完成國家行政任務(wù)為目的，其行政行為之效果直接歸屬于國家，國家行政機(jī)關(guān)一般包括兩類：一是全國性行政機(jī)關(guān)，即中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）機(jī)關(guān)及派駐機(jī)構(gòu)；二是未實(shí)行自治的地方行政機(jī)關(guān)，亦屬于國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)。
自治行政機(jī)關(guān)是行使地方自治職權(quán)、由地方公民依法選舉或以其他方式產(chǎn)生人員擔(dān)任首長而組成的機(jī)關(guān)，除辦理地方自治事務(wù)外，還接受上級(jí)行政機(jī)關(guān)委派任務(wù)，因此從廣義上而言，似可屬于國家行政組織的一部分，但這種機(jī)關(guān)的法律地位、行政首長身份、與當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)系、與上級(jí)政府關(guān)系均有不同，故在學(xué)理上常常作出區(qū)分。
2.中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)
活動(dòng)范圍及于全國行政區(qū)域的行政機(jī)關(guān)為中央政府（聯(lián)邦政府和成員國政府）行政機(jī)關(guān)，擁有對(duì)全國行政事務(wù)的管理權(quán)。
地方行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)范圍僅限于本行政區(qū)域，只負(fù)責(zé)處理本行政區(qū)域的行政事務(wù)。
3.獨(dú)任制行政機(jī)關(guān)、合議制行政機(jī)關(guān)與混合制行政機(jī)關(guān)
獨(dú)任制行政機(jī)關(guān)是指機(jī)關(guān)組織為首長制，職權(quán)的行使依首長個(gè)人意志決定即發(fā)生法律效力這種體制下的行政機(jī)關(guān)。
合議制行政機(jī)關(guān)是指機(jī)關(guān)組織為委員會(huì)制，職權(quán)的行使依多數(shù)人意志決定才發(fā)生法律效力這種體制下的行政機(jī)關(guān)。
混合制行政機(jī)關(guān)是指機(jī)關(guān)組織折衷于首長制和委員會(huì)制，職權(quán)行使在某些情況下依多數(shù)人意志決定這種體制下的行政機(jī)關(guān)。
4.常設(shè)行政機(jī)關(guān)與臨時(shí)行政機(jī)關(guān)
常設(shè)行政機(jī)關(guān)是指所管理的事務(wù)具有經(jīng)常性和永久性因而常年存在的行政機(jī)關(guān)；臨時(shí)行政機(jī)關(guān)是指為處理某一臨時(shí)或特定行政事務(wù)而成立的行政機(jī)關(guān)
5.一般行政機(jī)關(guān)與特殊行政機(jī)關(guān)
一般行政機(jī)關(guān)處理全面性、綜合性的事務(wù)；特殊行政機(jī)關(guān)處理局部性、專門性的事務(wù)。
此外，行政法學(xué)界還將行政機(jī)關(guān)分為決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，統(tǒng)率機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)及執(zhí)行機(jī)關(guān)，內(nèi)部行政機(jī)關(guān)與外部行政機(jī)關(guān)，職權(quán)行政機(jī)關(guān)與授權(quán)行政機(jī)關(guān)等等。
（五）行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)和體制
1.行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)
有的學(xué)者指出：行政機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政機(jī)關(guān)各要素的排列組合方式。包括行政機(jī)關(guān)層次結(jié)構(gòu)與部門結(jié)構(gòu)（或稱縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)）。各級(jí)政府上下之間、每級(jí)政府各組成部門上下之間構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)的主從關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)的縱向結(jié)構(gòu)。決定行政機(jī)關(guān)縱向結(jié)構(gòu)形式的有兩個(gè)重要因素：一是管理層次；一是管理幅度。所謂管理層次是指縱向結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，有多少等級(jí)層次，就有多少管理層次。所謂管理幅度，是指一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級(jí)單位或人員的數(shù)目。一般地說，管理層次多，管理幅度就??；反之，管理層次少，管理幅度就大。同級(jí)政府相互之間和每級(jí)政府各組成部門之間，構(gòu)成為協(xié)調(diào)的平行關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)的橫向結(jié)構(gòu)。[21]
2.行政機(jī)關(guān)的體制
行政機(jī)關(guān)的體制，是指根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通過法定程序，將行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)中各層次、各部門之間的行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。一般說，有如下幾種形式：
（1）首長制和委員會(huì)制：前者是法律規(guī)定由行政首長承擔(dān)最高行政決策權(quán)力和責(zé)任的體制；后者是法律規(guī)定由委員會(huì)集體承擔(dān)最高行政決策權(quán)力和責(zé)任的體制。
（2）層級(jí)制和職能制：前者指國家行政機(jī)關(guān)縱向劃分成若干層次，下對(duì)上逐層負(fù)責(zé)的體制；后者指將某一層級(jí)行政機(jī)關(guān)平行地劃分為若干部門，各部門之間工作相互關(guān)聯(lián)，相互配合，都以實(shí)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)的總目標(biāo)為工作對(duì)象，各部門所轄業(yè)務(wù)性質(zhì)不同，但其管轄范圍卻相同的體制。
（3）集權(quán)制和分權(quán)制：前者指行政權(quán)力集中于中央行政機(jī)關(guān)，地方無自由裁量權(quán)的體制；后者指將行政權(quán)力分散給地方行政機(jī)關(guān)，使其能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，獨(dú)立處理事務(wù)的體制。[22]
三、中國政府組織與政府組織法
（一）中國政府組織基本范疇
1.行政機(jī)關(guān)與行政組織
行政機(jī)關(guān)與行政組織的概念有時(shí)并不一致，在前面有關(guān)行政組織的涵義中已有說明。但行政機(jī)關(guān)必有其組織，故行政機(jī)關(guān)亦可以說就是主要的行政組織。通常狹義的行政組織，或者說行政組織之主要因素即為行政機(jī)關(guān)。只是行政機(jī)關(guān)側(cè)重于行政機(jī)關(guān)自身本體，而行政組織則側(cè)重于行政機(jī)關(guān)的構(gòu)成。至于廣義的行政組織則指行政機(jī)關(guān)的體系，包括縱的系統(tǒng)與橫的集合，與行政機(jī)關(guān)的意義有所區(qū)別。最廣義的行政組織還包括非政府組織。
2.行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)
按行政法的觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)是指各行政機(jī)關(guān)內(nèi)各單位的整體而言；行政機(jī)構(gòu)則是指構(gòu)成各行政機(jī)關(guān)的個(gè)體而言。行政法上的行政機(jī)關(guān)系指依法設(shè)立的，具有獨(dú)立編制、預(yù)算，能夠?qū)ν庑形?，并?dú)立行使行政職權(quán)的機(jī)關(guān)整體，與行政機(jī)構(gòu)含義不同。
3.行政機(jī)關(guān)與行政主體
行政機(jī)關(guān)與行政主體是兩個(gè)聯(lián)系密切的概念，因?yàn)槌蔀樾姓黧w的主要是行政機(jī)關(guān)，但兩者有很大不同。行政主體是一個(gè)法學(xué)概念，指的是享有行政權(quán)力、能以自己名義實(shí)施行政活動(dòng)并且因此承擔(dān)責(zé)任的組織；行政機(jī)關(guān)則既是法律用語，又是法學(xué)用語。
行政機(jī)關(guān)與行政主體的主要區(qū)別在于：
（1）行政機(jī)關(guān)是主要的行政主體，但行政機(jī)關(guān)并非在任何場(chǎng)合都是行政主體。在行政機(jī)關(guān)以民事主體資格參與民事活動(dòng)時(shí)，它就不是行政主體，而是“機(jī)關(guān)法人”。因此，嚴(yán)格地說，行政機(jī)關(guān)只是行政法上的行政主體。
（2）行政主體不限于行政機(jī)關(guān)，還包括得到行政機(jī)關(guān)授權(quán)的非國家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織，雖然它們不是行政機(jī)關(guān)，但按法律、法規(guī)的授權(quán)，同樣在行政法上具有行政主體資格。
（3）并非所有行政機(jī)關(guān)的組成部分-行政機(jī)構(gòu)都能成為行政主體，有的行政機(jī)構(gòu)不享有行政職權(quán)或者不能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)，故不具有行政主體資格。
4.政府組織與行政組織
政府組織與行政組織也有區(qū)別。行政組織過去一般是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的合稱，即行政組織就是政府組織；而現(xiàn)在有了變化，行政組織除了指行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)等政府組織外，還包括非政府組織。
（二）政府組織的成立、法律地位和范圍
1.政府組織的成立
政府組織，即行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，是最主要的行政主體。政府組織作為行政主體，自成立之日起就取得行政主體資格，即享有管理社會(huì)公共事務(wù)的職權(quán)，能以自己名義實(shí)施行政管理，并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。因此政府組織成立的條件即其主體資格取得的條件。
政府組織又稱為“職權(quán)性行政主體”。政府組織成為行政主體的條件是：
（1）政府組織已獲有權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或通過。如根據(jù)我國憲法的規(guī)定和慣例，國務(wù)院由每一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議產(chǎn)生；每一屆國務(wù)院組成部門，由本屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)產(chǎn)生；國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)等由本屆國務(wù)院第一次全體會(huì)議審議通過。（2）有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和辦公所處。（3）政府組織管理公共事務(wù)的職權(quán)和職責(zé)已由憲法或組織法及有關(guān)法律或決定明確規(guī)定。（4）已獲得獨(dú)立行政經(jīng)費(fèi)或預(yù)算。（5）政府機(jī)關(guān)成立已在有關(guān)媒體上公告。
此外，政府組織的行政主體資格取得后，如果出現(xiàn)法定事由，如政府組織分立、合并或撤銷，會(huì)使該政府機(jī)關(guān)公共管理主體資格發(fā)生轉(zhuǎn)移或喪失。
2.政府組織的法律地位
從一般意義而言，中國的政府組織，具有行政主體、相對(duì)人和民事主體三種法律地位和身份。
（1）作為行政主體：從其依法管理公共事務(wù)而言，政府組織作為行政主體，享有法律、法規(guī)規(guī)定的行政職權(quán)和行政職責(zé)。
（2）作為特定情況下的相對(duì)人：從其接受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)管理和監(jiān)督而言，政府組織作為非主管行政機(jī)關(guān)，在特定情況下可以作為相對(duì)人，具有機(jī)關(guān)法人的地位。[23]
（3）作為民事主體：從其從事各種民事活動(dòng)而言，有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的政府組織根據(jù)《民法通則》第50條的規(guī)定，具有機(jī)關(guān)法人的地位，即從成立之日起，即取得法人資格。
3.作為行政主體的政府組織的范圍
政府組織是法定的行政主體。我國目前有關(guān)政府組織的職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等的法律依據(jù)，主要有憲法的有關(guān)規(guī)定、《國務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，以及有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的決定、通知等規(guī)范性文件等。
根據(jù)這些規(guī)定，我國作為行政主體的政府組織主要有：
（1）國務(wù)院：即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高國家行政機(jī)關(guān)。國務(wù)院根據(jù)憲法產(chǎn)生并依照憲法和國務(wù)院組織法行使職權(quán)。
（2）國務(wù)院組成部門：是依法分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能的行政機(jī)關(guān)。包括國務(wù)院各部、委、審計(jì)署和中國人民銀行，本屆國務(wù)院共有28個(gè)組成部門。
（3）國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)：是主管國務(wù)院某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)、具有獨(dú)立的行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)。如海關(guān)總署、國家工商行政管理總局等機(jī)構(gòu)。
（4）國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)：一般稱為“國務(wù)院組成部門管理的國家局”，是由國務(wù)院組成部門管理的、主管特定業(yè)務(wù)的、行使行政管理職能的行政機(jī)構(gòu)，如國家糧食局等機(jī)構(gòu)。
（5）地方各級(jí)人民政府：分為省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府根據(jù)憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》產(chǎn)生并行使職權(quán)。
（6）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門：包括組成部門和直屬機(jī)構(gòu)（限于省級(jí)政府）。根據(jù)工作需要和精干原則，按地方組織法設(shè)立并依法行使職權(quán)。
（7）地方人民政府的派出機(jī)關(guān)：即省級(jí)人民政府設(shè)立的行政公署、縣級(jí)人民政府設(shè)立的區(qū)公所以及市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立的街道辦事處。
（三）政府組織法的基本內(nèi)容和淵源形式
1.政府組織法的基本內(nèi)容
政府組織法的基本內(nèi)容，也即行政機(jī)關(guān)組織法的基本事項(xiàng)，決定于各政府組織管理的對(duì)象和管理的方法，具體主要包括以下四項(xiàng)主要內(nèi)容：
（1）隸屬關(guān)系：即行政組織之間的上下級(jí)關(guān)系，由此產(chǎn)生的指揮監(jiān)督關(guān)系，以及雖無隸屬關(guān)系而由法律規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)或指揮、指導(dǎo)關(guān)系。
（2）職權(quán)：即政府組織為履行職能而應(yīng)有的權(quán)限，其規(guī)定方式有三：
一是由產(chǎn)生政府組織的母法列舉規(guī)定其職權(quán)，政府組織法中作概括規(guī)定，如《憲法》、《國務(wù)院組織法》。
二是由本政府組織法對(duì)該行政組織權(quán)或內(nèi)部單位職權(quán)作列舉性規(guī)定，這是通常做法。如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》對(duì)地方各級(jí)人民政府職權(quán)的列舉性規(guī)定。
三是由本政府組織法對(duì)該行政組織職權(quán)作概括規(guī)定，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職權(quán)作列舉規(guī)定。如國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)各自的《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（“三定”規(guī)定）。
（3）內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置：政府組織為行使職權(quán)和履行職責(zé)，需要設(shè)立各種機(jī)構(gòu)分管各類事務(wù)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的多少，主要取決于所需管理的事務(wù)范圍與為便于管理事務(wù)而作的分類。其中與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)聯(lián)系較多的機(jī)構(gòu)如財(cái)務(wù)、人事等機(jī)構(gòu)有時(shí)稱之為橫向機(jī)構(gòu)；而與其他機(jī)構(gòu)聯(lián)系較少、只全面負(fù)責(zé)某一專門事務(wù)的機(jī)構(gòu)則稱之為縱向機(jī)構(gòu)。內(nèi)部設(shè)置的機(jī)構(gòu)還有法定機(jī)構(gòu)與非法定機(jī)構(gòu)的區(qū)別。
（4）人員編制：即組成政府組織的人數(shù)、職位（務(wù)）配置問題，也是政府組織法必須規(guī)定的內(nèi)容之一。
至于政府組織的基本內(nèi)容，因法而異，但總體上說，內(nèi)容大致包括：（1）政府組織的性質(zhì)與任務(wù)；（2）政府組織的職位組成；（3）政府組織的職權(quán)與職責(zé)；（4）政府組織的活動(dòng)原則與方式；（5）政府組織建立、變更、撤銷的程序。
有學(xué)者認(rèn)為，除了上述內(nèi)容外，政府組織法的內(nèi)容還應(yīng)包括會(huì)議制度、工作程序、機(jī)構(gòu)和編制等。[24]還有學(xué)者認(rèn)為，從我國已有政府機(jī)關(guān)組織法看，應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容：（1）法律依據(jù)；（2）機(jī)構(gòu)性質(zhì)；（3）隸屬關(guān)系；（4）機(jī)構(gòu)設(shè)置；（5）職責(zé)權(quán)限；（6）任職期限；（7）工作原則；（8）副職設(shè)置；（9）法律責(zé)任；（10）設(shè)置、變更或撤銷的程序等等。[25]
2.政府組織法的淵源形式
政府組織法的淵源，即政府組織有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的表現(xiàn)形式。政府組織法主要屬于行政法的范圍，另外還包括憲法等相關(guān)條款。依政府組織法的法律規(guī)范效力等級(jí)的不同，可以將政府組織法的表現(xiàn)形式作如下的分類。
（1）憲法的有關(guān)規(guī)定：憲法作為國家根本法，具有最高法律效力。憲法有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的條款，是政府組織存在和合法性的基礎(chǔ)和核心，屬于政府組織法的第一層次的規(guī)范，也是制定政府組織專門法律的基本依據(jù)。
如我國憲法第三章第三節(jié)關(guān)于國務(wù)院的規(guī)定，第五節(jié)關(guān)于地方人民政府的規(guī)定，這些都是制定我國政府組織其他法律的基本依據(jù)。
（2）政府組織法及相關(guān)法中的有關(guān)規(guī)范：法律包括全國人大制定的基本法律和全國人大常委會(huì)制定的基本法律以外的其他法律。
除了《國務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》外，有的相關(guān)法中有許多關(guān)于政府組織法的內(nèi)容，特別是各類行政法律中有關(guān)于行政機(jī)關(guān)體制或職權(quán)的規(guī)定。如《土地管理法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。
還有一些法律中適用于政府組織的內(nèi)容，也是政府組織法的淵源，如《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》等有關(guān)規(guī)定。
（3）行政法規(guī)：行政法規(guī)內(nèi)容廣泛、數(shù)量眾多，是政府組織法的主要淵源之一。如《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等。
（4）地方性法規(guī)或規(guī)章：地方性法規(guī)也是政府組織法的淵源之一。如北京、山西、廣東等地方先后制定了各自的地方性機(jī)構(gòu)編制法規(guī)或規(guī)章等。
此外，還有國務(wù)院和地方各級(jí)政府的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（“三定”規(guī)定）也是目前我國政府組織法的主要淵源之一。
四、中國政府組織立法及其完善
（一）中國政府組織立法沿革及特點(diǎn)
新中國成立以后，我國政府組織立法的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了三個(gè)階段，并表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。
1.建國初期-1954年。根據(jù)當(dāng)時(shí)起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《中央人民政府組織法》，規(guī)定由當(dāng)時(shí)行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)中央人民政府委員會(huì)組織的政務(wù)院，是國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。政務(wù)院對(duì)中央人民政府委員會(huì)負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。在中央人民政府委員會(huì)休會(huì)期間，對(duì)中央人民政府主席負(fù)責(zé)，并報(bào)告工作。在1949年至1950年間，我國制定或頒布了一系列的政府組織通則或部門組織條例。政府組織通則有《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)人民政府組織通則》；部門組織條例有《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》、《海關(guān)總署試行組織條例》、《省市勞動(dòng)局暫行組織條例》、《各級(jí)人民政府民族事務(wù)委員會(huì)試行組織條例》等。
這一時(shí)期政府組織立法的特點(diǎn)，一是由于全國人大沒有召開，政府組織立法采用適合于當(dāng)時(shí)情況的過渡性措施，由中國人民政治協(xié)商會(huì)議和政務(wù)院承擔(dān)；二是沒有制定獨(dú)立的中央行政機(jī)關(guān)的組織法，中央人民政府是全國政權(quán)機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，其分類和性質(zhì)都不夠明確；三是按照不同地方特點(diǎn)分門別類地制定地方組織通則，建立了比較完善的地方政府組織法律體系。而且有的部門組織條例也開始制定。
2.1954年-1979年。1954年《憲法》頒布后，又陸續(xù)制定了一系列的政府組織法或部門組織條例，如《國務(wù)院組織法》，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，國家計(jì)劃委員會(huì)、監(jiān)察部、勞動(dòng)部、國家體育委員會(huì)、國家計(jì)量局、國務(wù)院法制局、國務(wù)院專家局、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門的工作條例或組織簡則，《地方各級(jí)人民委員會(huì)計(jì)劃委員會(huì)組織通則》、《公安派出所組織條例》、《城市街道辦事處組織條例》等。
這一時(shí)期政府組織立法的特點(diǎn)，一是由于制定了憲法，政府組織立法采用憲法規(guī)定的方式，由全國人大和國務(wù)院承擔(dān)；二是中央與地方各級(jí)人民政府均僅僅是各該級(jí)行政機(jī)關(guān)，其分類和性質(zhì)比較明確；三是制定了統(tǒng)一的國務(wù)院組織法，并改變建國初期分門別類地制定地方組織通則的模式，制定了統(tǒng)一綜合的地方組織法；四是許多國務(wù)院部門制定了部門工作條例或組織簡則。
3.1979年至今。改革開放以來，1979年，全國人大制定并頒布了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以后又先后于1982年、1986年和1995年對(duì)該法進(jìn)行了三次修正。1982年憲法公布施行后，國務(wù)院重新制定了《國務(wù)院組織法》。1997年8月，國務(wù)院頒布了我國關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的第一部專門行政法規(guī)《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。
這期間，由于國務(wù)院經(jīng)歷了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次機(jī)構(gòu)改革，先后由全國人大通過了一些關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)或單位改革的決定或一些法律的修改涉及機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容，如2003年3月10日十屆全國人大一次會(huì)議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、2003年4月26日十屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使原由中國人民銀行行使的監(jiān)督管理職權(quán)的決定》、十屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使原由中國人民銀行行使的監(jiān)督管理職權(quán)的決定》和十屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過的新的《中國人民銀行法》。國務(wù)院也制定了一系列國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置的其他規(guī)范性文件，如1998年3月29日國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》、《國務(wù)院關(guān)于部委管理的國家局設(shè)置的通知》、《國務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》等；2003年3月國務(wù)院制定了《國務(wù)院工作規(guī)則》。[26]
對(duì)國務(wù)院各部門職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，主要由中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室擬訂、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的國務(wù)院各部門的《職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定（“三定”規(guī)定）。此外，北京、海南、山西、廣東等地方也先后制定了各自的地方性機(jī)構(gòu)編制法規(guī)或規(guī)章。
這一時(shí)期政府組織立法的特點(diǎn)，一是由于頒布了1982年憲法，政府組織立法采用憲法規(guī)定的方式，主要由全國人大、國務(wù)院承擔(dān)，地方組織法修改較為頻繁，但國務(wù)院組織法因機(jī)構(gòu)改革未作修正；此外，有的地方還制定了少量的地方性法規(guī)或規(guī)章；二是在機(jī)構(gòu)改革頻繁的情況下，制定了一些關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的決定或其他規(guī)范性文件；三是對(duì)部門職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，制定了“三定”規(guī)定，且多在機(jī)構(gòu)改革之后，但缺乏應(yīng)有的法律效力。
（二）政府組織立法的不足
綜觀我國行政組織立法的產(chǎn)生和發(fā)展?fàn)顩r，客觀地說，不同時(shí)期的行政組織立法對(duì)鞏固人民政權(quán)和機(jī)構(gòu)改革的成果，建立健全行政管理的法律機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制和工作程序的科學(xué)化、法定化，起到了應(yīng)有的作用。
但也不難看出，無論是過去還是現(xiàn)在，行政組織立法都存在一些問題。有學(xué)者指出了主要問題，一是目標(biāo)模式不明確；二是主體模式不合理；三是程序模式不民主；四是載體模式不科學(xué)，并認(rèn)為最直接的原因有三個(gè)方面；一是行政法治意識(shí)淡漠；二是行政組織立法艱難；三是不重視行政組織法研究。[27]
筆者認(rèn)為，總的來看，行政組織立法存在的主要不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面。
一是政府組織立法不夠系統(tǒng)、完備，距建立完備立法框架的要求尚有差距：
在中央政府組織立法方面，除了《國務(wù)院組織法》、《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》外，缺乏對(duì)國務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家局、國務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)等的法律規(guī)定。
在憲法或有關(guān)法律中尚缺乏中央政府與地方政府之間組織和職權(quán)的規(guī)范，使有關(guān)中央政府與地方政府組織的設(shè)定和職權(quán)的劃分和行使缺乏嚴(yán)格的依據(jù)。
在地方政府組織立法方面，除了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》外，缺乏對(duì)地方各級(jí)人民政府的工作部門的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等的法律規(guī)定。
二是已有的政府組織立法不夠完善?，F(xiàn)有的行政組織立法未能按建立現(xiàn)代政府體制的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作架構(gòu)，對(duì)中央到地方各級(jí)政府的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和運(yùn)行原則作出明確的、科學(xué)的法律界定。
有的立法的內(nèi)容過于簡單、粗疏：如現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》共11條，其中涉及國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條本身也沒有任何實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，只規(guī)定了“國務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。這不利于推進(jìn)和保障國務(wù)院職能的轉(zhuǎn)變。
有的立法的內(nèi)容過于龐雜：如現(xiàn)行“地方組織法”將地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府合而為一，使地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府這兩種不同性質(zhì)的地方國家機(jī)關(guān)在立法內(nèi)容上顯得過于龐雜。
有的立法不盡正式，且缺乏應(yīng)有的法律效力。如國務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)等以定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制為內(nèi)容的“三定”規(guī)定，從名稱、內(nèi)容、制定程序均不盡正式，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。
有的立法缺乏有效的監(jiān)督條款，導(dǎo)致行政組織的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方面的有法不依現(xiàn)象，違法者不必承擔(dān)法律責(zé)任，也沒有相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。
有的規(guī)定本身不很科學(xué)、完善，沒有很好地解決有些政府組織之間職責(zé)和權(quán)限的劃分問題，有的職責(zé)、權(quán)限不清，職能重復(fù)。
三是政府組織立法尚不能適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、依法治國的需要和政治文明建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)改革的要求?，F(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》是1982年制定的，一些規(guī)定特別是有關(guān)職權(quán)的規(guī)定未能充分反映現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作構(gòu)架：“地方組織法”雖然修改了多次，但仍存在著一些問題，主要是對(duì)地方各級(jí)人民政府職權(quán)的行使缺乏科學(xué)的職能配置和嚴(yán)格的程序規(guī)定；對(duì)地方各級(jí)人民政府的職權(quán)規(guī)定得極其寬泛，且與中央政府的許多職能上下大致相同，形成“條塊分割”，導(dǎo)致許多地方政府機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置，這不利于政府職能的轉(zhuǎn)變。
此外，由于目前我國正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，同時(shí)由于地方政府的層次不同。因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的情況、特點(diǎn)和問題不同。因此，不同層級(jí)地方人民政府之間的管理職能的內(nèi)容和范圍，應(yīng)允許有較大的差異。而現(xiàn)行的“地方組織法”只是籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”的職權(quán)，使縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府在職權(quán)上沒有區(qū)別。
（三）健全和完善政府組織立法的意義
首先，健全和完善政府組織立法有利于鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。政府機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的重要內(nèi)容，一直被列入黨和政府工作的重要日程。新中國成立以來，先后進(jìn)行了六次機(jī)構(gòu)改革，大規(guī)模的精簡工作在改革開放前分別于1958年和1970年進(jìn)行了兩次，改革開放以后又分別于1982年、1988年、1993年和1998年進(jìn)行了四次機(jī)構(gòu)改革。六輪精簡工作和機(jī)構(gòu)改革成績有目共睹，但始終沒有走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這個(gè)怪圈歷經(jīng)六輪改革而不滅，反而演變成了一條難以避開的剛性路徑。六輪機(jī)構(gòu)改革，失敗的原因是多方面的，而行政組織體系法制建設(shè)滯后、缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制是其主要原因之一。實(shí)踐證明，如果不加強(qiáng)行政組織立法，則很難解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，也難以跳出行政機(jī)構(gòu)和人員“膨脹-精簡-再膨脹”的循環(huán)。為了徹底走出歷史怪圈，從根本上鞏固來之不易的機(jī)構(gòu)改革成果，必須加強(qiáng)行政組織立法，構(gòu)建政府機(jī)構(gòu)改革的法律機(jī)制。
其次，健全和完善政府組織立法有利于規(guī)范和保障政府職能轉(zhuǎn)變。精簡機(jī)構(gòu)是機(jī)構(gòu)改革、提高行政效率的一種手段，但機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，盡快建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府管理體制。十六大明確提出，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)行政管理體制已經(jīng)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變需要多方面的外部條件和內(nèi)部條件，而兼有外部條件和內(nèi)部條件兩種性質(zhì)的法律制度的規(guī)范和保障極為重要。只有健全和完善政府組織立法，將政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的管理職能和其他職能以法律的形式加以確認(rèn)，才能推動(dòng)和保障政府職能的根本轉(zhuǎn)變。
最后，健全和完善行政組織立法有利于促進(jìn)依法行政。十五大從依法治國、依法行政的高度提出了加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。十六大提出，要依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系；實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題。依法行政，其實(shí)質(zhì)是要實(shí)現(xiàn)國家行政管理的法治化，作為現(xiàn)代政府活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，是依法治國的重要組成部分。依法行政首先要求對(duì)承擔(dān)行政職能、實(shí)施行政行為的政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員進(jìn)行規(guī)范，而政府組織立法主要涉及行政組織的性質(zhì)、地位、組成、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、編制、隸屬關(guān)系、任職期限、設(shè)立或撤銷、工作程序和違法責(zé)任等內(nèi)容，為依法行政提供了最直接的法律依據(jù)和法律保障，從而能有效地規(guī)范政府行政行為，監(jiān)督和防止濫用行政權(quán)力，保障行政組織的正常運(yùn)行和公民的合法權(quán)益。
（四）健全和完善政府組織立法的設(shè)想
健全和完善行政組織的法律體系，是一項(xiàng)復(fù)雜、艱苦的系統(tǒng)工程，需要從思想、理論、實(shí)踐幾個(gè)方面進(jìn)行努力。
1.加強(qiáng)對(duì)行政組織立法的研究，掌握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢(shì)
現(xiàn)代行政法學(xué)的研究日新月異，行政組織的立法趨勢(shì)也異于往昔。在傳統(tǒng)時(shí)期：政府行政組織較為單純；政府行政組織專業(yè)分工亦不明晰；行政組織以“官僚化”為普遍形態(tài)；行政組織的立法功能處于弱勢(shì)地位；行政組織結(jié)構(gòu)受傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，行政效率不高。而現(xiàn)代世界各國的行政組織立法具有了新的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)為：民主化；專業(yè)化；效率化；標(biāo)準(zhǔn)化。[28]制定嚴(yán)謹(jǐn)統(tǒng)一的行政組織法對(duì)于合理配置政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、保障公民合法權(quán)益所起的重要作用已被各國所充分認(rèn)識(shí)。而在我國，對(duì)行政組織法的研究幾乎處于空白狀態(tài)，法學(xué)界沒有對(duì)其給予應(yīng)有的重視。憲法學(xué)雖然涉及行政組織的研究，但主要是從行政與其他國家職能分工以及全國人民代表大會(huì)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系這一角度展開的，并不觸及行政組織內(nèi)、外部管理的具體法律問題。行政法學(xué)界80年代對(duì)行政組織法作了初步探討，但是90年代行政組織法問題卻倍受冷落，幾乎到了無人問津的地步，[29]這一狀況嚴(yán)重制約了行政組織立法的發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)從理論和實(shí)踐的結(jié)合上加強(qiáng)對(duì)行政組織立法的研究。具體而言：
一是要加強(qiáng)對(duì)行政組織法的理論研究，弄清行政組織的法律意義、范圍、相互關(guān)系、結(jié)構(gòu)和體制，探討行政組織法的含義、基本內(nèi)容、體系、淵源形式和功能，把握現(xiàn)代行政組織立法的發(fā)展趨勢(shì)；
二是要對(duì)政府行政組織在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各有什么職能、應(yīng)有哪些權(quán)限等問題進(jìn)行深入研究，弄清哪些職能是應(yīng)劃出、劃入的，哪些是應(yīng)下放的，哪些是應(yīng)交由社會(huì)中介組織或事業(yè)單位的，哪些是應(yīng)交由企業(yè)依法自主經(jīng)營的；
三是要加強(qiáng)對(duì)建國以來政府組織立法的研究，總結(jié)成功的經(jīng)驗(yàn)和不足之處；
四是要加強(qiáng)對(duì)西方國家政府組織立法的比較研究和舊中國政府組織立法的研究，學(xué)習(xí)和借鑒其有益形式為我所用。
2.明確政府組織立法的原則
十六大提出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，建立起行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。為了完成這些任務(wù)，需要運(yùn)用法律、法規(guī)推進(jìn)整體與配套的改革。
一是要正確認(rèn)識(shí)和處理政府組織立法和政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系。目前，政府機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行，政府機(jī)構(gòu)如何進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，也正在探索之中，這些在客觀上都給行政組織立法帶來一定的難度：政府機(jī)構(gòu)改革的特點(diǎn)是“變”，變革原有的機(jī)構(gòu)和體制。政府組織立法的特點(diǎn)是“定”，一旦規(guī)定下來，各級(jí)政府組織都要一體執(zhí)行。因此，新舊體制轉(zhuǎn)換時(shí)期的政府行政組織立法不可能不帶有一定的階段性、過渡性的特點(diǎn)。這就要求立法工作者要正確處理政府組織立法和政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，既要堅(jiān)持政府機(jī)構(gòu)的改革方向，又要為進(jìn)一步的機(jī)構(gòu)改革留有充分余地；既要保持立法的相對(duì)穩(wěn)定性，又要隨著機(jī)構(gòu)改革的深化和形勢(shì)發(fā)展的需要適時(shí)修改政府組織法。
二是全面體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革精神，對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力加以規(guī)范、制約和監(jiān)督。十六大提出了深化行政管理體制改革的任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。這對(duì)今后政府組織立法工作提出了兩個(gè)方面的任務(wù)：一是按照機(jī)構(gòu)改革的精神，相應(yīng)地修改現(xiàn)行的有關(guān)法律、法規(guī)的某些不完善的規(guī)定。二是今后政府組織立法必須體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革精神，體現(xiàn)對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督的原則，改變以往的行政組織立法中存在注重對(duì)行政管理相對(duì)人的行為規(guī)范，忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)范、制約和監(jiān)督的傾向。
3.政府組織、職能和編制的科學(xué)化、法定化
政府機(jī)構(gòu)貫徹科學(xué)化、法定化原則，就是要在科學(xué)配置機(jī)構(gòu)職能、合理劃分權(quán)限、職責(zé)基礎(chǔ)上，逐步做到行政機(jī)構(gòu)組織、職能的法定化，行政機(jī)構(gòu)編制的法定化，行政機(jī)構(gòu)工作程序的法定化，并強(qiáng)化對(duì)行政組織法律、法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督檢查。
行政組織立法涉及的內(nèi)容很多，需要建立一套完整的框架，包括憲法的有關(guān)規(guī)定、基本法律、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)等幾個(gè)層次。按照建立完整的行政組織立法體系的要求，當(dāng)前或今后亟待進(jìn)行以下立法工作，并按現(xiàn)代政府體制的要求和政府機(jī)構(gòu)改革的運(yùn)作架構(gòu)，對(duì)現(xiàn)有行政組織立法進(jìn)行科學(xué)界定和完善：
一是完善現(xiàn)行憲法中關(guān)于國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府組成、職權(quán)的規(guī)定。如規(guī)定國務(wù)院組成人員包括中國人民銀行行長，規(guī)定國務(wù)院組成部門包括中國人民銀行；增加第六節(jié)“地方各級(jí)人民政府”，對(duì)地方各級(jí)人民政府的性質(zhì)、地位、組成、任期、職權(quán)等作另行規(guī)定。
二是修訂、完善《國務(wù)院組織法》。如規(guī)定國務(wù)院組成人員的范圍、組成部門具體包括的各部、各委員會(huì)、中國人民銀行和審計(jì)署的種類或名稱；規(guī)定國務(wù)院任免和獎(jiǎng)懲人員的范圍和培訓(xùn)、考核人員的機(jī)構(gòu)；規(guī)定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員的職數(shù)和分工，規(guī)定國務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議的任務(wù)及相互關(guān)系；規(guī)定國務(wù)院組成部門設(shè)立、撤銷或合并的程序；特別是對(duì)國務(wù)院的職能和權(quán)限，應(yīng)根據(jù)十五大和十六大的精神，結(jié)合近幾年來政府轉(zhuǎn)變職能的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，盡可能具體地分別作出規(guī)定。修訂《國務(wù)院組織法》早已列入“國務(wù)院1998年立法工作安排”，且由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議于1999年6月審議通過了《國務(wù)院組織法》（修改草案）。在繼續(xù)推進(jìn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)對(duì)修改草案進(jìn)一步修改，由國務(wù)院提交全國人大審議。
三是修改《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》?！秶鴦?wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》是1997年8月制定的，實(shí)施7年多來，對(duì)規(guī)范國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)發(fā)揮了一定作用，隨著國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變化和改革，原有的一些規(guī)定已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，如近年來國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，設(shè)立了一些新的機(jī)構(gòu)類別，需要在該條例中得到反映。
四是制定國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家局、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制的組織通則。1988年、1993年機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家局及議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制，是以“三定”方案形式經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后付諸實(shí)施的，1998年政府機(jī)構(gòu)改革中，上述國務(wù)院機(jī)構(gòu)采用了“三定”規(guī)定形式。這些“三定”方案或“三定”規(guī)定缺乏應(yīng)有的法律效力，且有的本身就不很完善。從實(shí)現(xiàn)行政組織機(jī)構(gòu)、職能、編制法定化、規(guī)范化的高度上看，還是應(yīng)制定單獨(dú)的國務(wù)院組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家局、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)和直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制的組織通則。
五是制定《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》。對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)，1998年國務(wù)院法制辦曾將《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》列入當(dāng)年立法規(guī)劃，由于地方機(jī)構(gòu)改革至今未見出臺(tái)。目前有關(guān)地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制的內(nèi)容主要見于各級(jí)地方政府的“三定方案”中。為鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，應(yīng)盡快制定《地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，在“三定規(guī)定”基礎(chǔ)上逐步制定各部門組織通則，并盡快頒布《公務(wù)員法》。
此外，在已經(jīng)制定《立法法》的條件下，應(yīng)根據(jù)十六屆三中全會(huì)關(guān)于劃分中央與地方權(quán)限的要求[30]，進(jìn)一步通過制定法律、法規(guī)明確中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括財(cái)稅、金融、投資等方面的權(quán)限劃分。
注釋
[1][2]吳忠澤主編：《社團(tuán)管理工作》，中國社會(huì)出版社1996年版，第1頁。
[3]羅豪才：《行政法與依法行政》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第1期。
[4]參見[日]和田英夫，《現(xiàn)代行政法》，第78頁；[日]室井力著，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第269頁。
[5]參見[日]室井力著，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，第268頁。
[6]參見任建新主編：《社會(huì)主義法制建設(shè)基本知識(shí)》，法律出版社1996年版，第126頁。
[7]黎軍著：《行業(yè)組織的行政法問題研究》，北京大學(xué)出版社2002年版，第65頁。
[8]應(yīng)松年、薛剛凌著《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第7頁。
[9]《中國大百科全書》（政治學(xué)卷），中國大百科全書出版社1992年版，第480頁。
[10]朱國斌著：《中國憲法和政治制度》，法律出版社1997年版，第171頁。
[11]參見《法學(xué)詞典》（增訂版），上海辭書出版社1984年版，第672頁。
[12]羅豪才主編：《行政法論》，光明日?qǐng)?bào)出版社1988年版，第44頁。
[13]熊先覺，皮純協(xié)主編：《中國組織法學(xué)》，山西教育出版社1993年版，第109頁。
[14]趙寶煦主編，張宏生，駱靜蘭副主編：《政治學(xué)概論》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），北京大學(xué)出版社1982年版，第103頁。
[15]張載宇著：《行政法要論》，第119~120頁。
[16][17]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1991年版，第110—111頁。
[18]參見[日]室井力著，吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第275—276頁。
[19]參見張載宇著：《行政法要論》，第121—122頁。
[20]參見張尚鷟主編：《走出低谷的中國行政法學(xué)》，第111—112頁。
[21]皮純協(xié)，胡錦光編著：《行政法與行政訴訟法》，中央廣播電視大學(xué)出版社1996年版，第46-47頁。
[22]熊先覺，皮純協(xié)主編：《中國組織法學(xué)》，山西教育出版社1993年版，第114-118頁。
[23]如審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)監(jiān)督中，有的行政機(jī)關(guān)就是作為被審計(jì)單位的相對(duì)人；財(cái)政機(jī)關(guān)監(jiān)督其他行政機(jī)關(guān)財(cái)政行為，其他行政機(jī)關(guān)就是相對(duì)人等。
[24]姜明安著：《行政法概論》，北京大學(xué)出版社1989年版，第40-43頁。
[25]任建新主編：《社會(huì)主義法制建設(shè)基本知識(shí)讀本》，法律出版社，1996年版，第126-127頁。
[26]2004年6月修改。
[27]應(yīng)松年、薛剛凌著：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第7頁。
[28]喬育彬著：《行政組織法》，1994年版，第45頁。
[29]應(yīng)松年、薛剛凌著：《行政組織法與依法行政》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第1期。
[30]《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》。