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在我國目前的行政法學研究中，行政主體理論占有相當?shù)匚?。許多學者將其作為行政法學體系的重要組成部分。2我國的行政主體理論最早出現(xiàn)于八十年代末，到九十年代中期已成為行政法學研究行政組織的主流。對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。然而，筆者認為我國的行政主體理論存在重大缺陷，并產(chǎn)生了許多負面作用。法學界應(yīng)當重新審視我國的行政主體理論，并重新開展對行政組織法的全面研究，唯此，才能真正推進行政組織的法治化，推進我國的行政法治進程。

一、我國行政主體理論的形成及基本內(nèi)容

對行政主體理論的檢討，自然離不開對該理論的形成與現(xiàn)狀的考察。

（一）行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來品，而非我國的發(fā)明。最早使用行政主體概念的是《行政法學原理》、3《中國行政法學》。4九十年代后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類和資格要件等，形成了獨特的行政主體理論。5但不知為何很少有專門研究行政主體的論文問世。

八十年代末，行政主體理論在我國的出現(xiàn)主要有三方面的原因：

第一、行政法學界研究行政組織角度的變化。自八十年代初行政法學恢復(fù)研究以來，許多學者從組織學、管理學的角度研究行政組織，或者僅對行政組織法的規(guī)定作事實性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度。行政主體理論正是在這一需求下出現(xiàn)的。有學者論證說，對行政組織的研究應(yīng)當是從行政主體的角度出發(fā)，因為行政法學對行政組織的研究應(yīng)從法律的角度，主要是研究行政組織在法律上的地位，而行政組織的法律地位即在于其作為行政上的主體。6

第二、國外行政主體制度及理論的傳入。八十年代末期，隨著對國外行政法制度的了解，法國、日本等國的行政主體制度及理論被介紹、引入中國。7學者們在行政組織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進到我國的行政法學研究自在情理之中。

第三、行政訴訟實踐的需要。1989年4月4日我國制定頒布了《行政訴訟法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對的問題之一是如何設(shè)定被告制度。雖然行政訴訟法對此作了規(guī)定，但需要從理論上予以論證。不久，有學者從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度，并逐步獲得學術(shù)界的認同。

不無遺憾的是，行政主體理論雖已獲得普遍接受，但對行政主體的研究多年來并沒有取得實質(zhì)性進展。

（二）行政主體理論的基本內(nèi)容。

一般認為，行政主體理論包括四部分內(nèi)容：

1、行政主體的界定。對行政主體的界定，學者們在表述上大同小異，基本一致。有的

學者認為，行政主體是享有實施行政活動的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動，并因此而承擔實施行政活動所產(chǎn)生的責任的組織。并認為，行政機關(guān)在行政法上的地位就是行政主體1.有的學者把行政主體定義為能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行政效果承擔責任的組織2.可見，學術(shù)界一般將行政主體界定為依法承擔行政權(quán)的單個行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。

2、行政主體的范圍。按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機關(guān)和法律法規(guī)

授權(quán)組織兩部分。具體包括以下十類：

（1）國務(wù)院；

（2）國務(wù)院的組成部門；

（3）國務(wù)院直屬機構(gòu)；

（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機構(gòu)；

（5）國務(wù)院部委管理的國家局；

（6）地方各級人民政府；

（7）地方各級人民政府的職能部門；

（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)3；

（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)；

（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。

行政機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)、公務(wù)員以及受行政機關(guān)委托實施管理的組織都不是行政主體。

3、行政主體的職權(quán)與職責。關(guān)于行政主體的職權(quán)與職責，學者常從不同的角度加以歸納。一般認為行政主體的權(quán)職可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件，后者如對具體的人或事做出處理。還有學者強調(diào)行政主體具有優(yōu)越的地位，享有行政優(yōu)益權(quán)。另外。學者們認為行政主體的職權(quán)與職責具有統(tǒng)一性。行政主體有義務(wù)合法公正地行使職權(quán)，否則，將承擔不利的法律后果。

4、行政主體的資格及確認。一般認為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件。法律資格要件有三項：第一、行政主體必須是依法享有行政職權(quán)的組織。第二、行政主體必須是能以自己的名義實施行政活動的組織。第三、行政主體必須是能夠獨立承擔行政責任的組織。關(guān)于行政主體的組織要件說法不一，有的認為需要經(jīng)過正式的批準成立手續(xù)，也有的認為行政主體必須有獨立的經(jīng)費和辦公場所等。

對行政主體資格的確認，主要從資格要件入手。任何一個組織，符合行政主體資格要件的就是行政主體；不符合的，當然不是。

二、我國和法國、日本行政主體理論的比較

我國的行政主體理論從法國、日本等國移植而來，但卻與法國、日本的行政主體理論大相徑庭。準確地說，我們僅引進了行政主體概念，對其內(nèi)容卻作了實質(zhì)性改造。在法國、日本，行政主體是一種法律制度，是地方或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)。法國、日本的行政主體均為法律創(chuàng)造，包括國家、地方團體和公務(wù)法人三類。行政主體間相對獨立，依法行使權(quán)利并負擔義務(wù)，并獨自承擔法律責任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨自開展活動。國家對地方團體及公務(wù)法人的控制只能依法進行。行政主體間的行政爭議由法律手段解決。法國、日本的行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當性。

將我國的行政主體理論和法國、日本的相比較，不難得出以下區(qū)別：

第一、法國、日本的行政主體理論是對具體的行政主體制度的研究，而具體的行政主體制度又與行政的民主化、地方分權(quán)、公務(wù)分權(quán)不可分離。在法國，行政主體是作為行政分權(quán)的法律技術(shù)出現(xiàn)的。國家通過立法設(shè)立地方團體和公務(wù)法人，其目的就是為了實現(xiàn)地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)。日本的行政主體制度也與地方自治相聯(lián)系。在我國，行政主體理論是一種理論抽象，沒有相對應(yīng)的行政主體制度。行政主體理論側(cè)重于解決行政機關(guān)在對外管理中的地位。具有行政主體資格者，才能對外管理。

第二、法國、日本的行政主體理論強調(diào)行政組織的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。行政組織以及作為行政組織基礎(chǔ)單位的行政機關(guān)都是行政主體的組織或機關(guān)，他們以行政主體的名義進行活動，統(tǒng)一在行政主體之下。我國的行政主體理論則強調(diào)單個行政機關(guān)的獨立性。行政主體在通常情況下指依法享有行政權(quán)的單個行政機關(guān)，而不論該機關(guān)是否隸屬于其他行政機關(guān)。

第三、法國、日本的行政主體理論否定行政機關(guān)在法律上的獨立人格。認為行政機關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨立的權(quán)利義務(wù)主體。我國行政主體理論則肯定行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨立人格。認為行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以自己的名義進行管理，并獨立承擔行為的后果。

第四、法國、日本行政主體理論中的責任是指實質(zhì)上的責任，即行為后果的最終歸屬，并與財產(chǎn)責任相聯(lián)系。凡不承擔行政上的獨立財產(chǎn)責任者，不是行政主體。我國的行政主體理論則強調(diào)形式上的責任。認為作為行政訴訟被告就是承擔行為后果的具體表現(xiàn)。

第五、法國、日本的行政主體理論與行政訴訟被告的確定沒有必然聯(lián)系。由實施有爭議的行為的行政機關(guān)作行政訴訟被告，主要是出于訴訟的方便，是便宜之計，與責任的歸屬無關(guān)。當然，行政訴訟的后果要由行政機關(guān)所在的行政主體承擔。我國的行政主體理論則與行政訴訟被告制度緊密相聯(lián)。只有具備行政主體資格者，才能成為行政訴訟的被告。行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度是為了論證行政訴訟被告制度的合理性并對行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定加以闡釋。

第六、法國、日本的行政主體理論強調(diào)行政主體間的相對獨立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進行。通常可通過行政訴訟解決，國家不得直接干預(yù)地方團體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國的行政主體理論不強調(diào)行政主體間的相對獨立。事實上，我國行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜。有的是隸屬關(guān)系。如省政府是行政主體，省政府下的農(nóng)業(yè)廳也是行政主體。農(nóng)業(yè)廳當然隸屬于所在的省政府。也有的為部分與整體的關(guān)系。如行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)因法律授權(quán)而成為行政主體。另外，行政主體間還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴格的說，在我國的行政主體中，只有各級人民政府有獨立地位。其他行政主體受所屬的人民政府以及其他行政機關(guān)的節(jié)制。

第七、法國、日本的行政主體理論是行政組織法理論的組成部分。因而，在探討行政主體理論的同時，不排除對行政組織其他法律問題的研究。如日本十分強調(diào)行政組織法定原則，注重通過立法來建構(gòu)行政組織體系，通過立法設(shè)置行政機關(guān)和控制公務(wù)員的規(guī)模。我國的行政主體理論是從行政法學研究行政組織的角度提出的，因而，排斥對行政組織其他法律問題的研究。例如有學者認為，凡是在法律上能夠作為一個主體存在的，它就具有法律意義。至于該組織的規(guī)模，人員多少，內(nèi)部結(jié)構(gòu)都可為法律所忽略不計。因此，行政法學要研究的是一個行政組織能否成為行政主體，成為行政主體所應(yīng)具備的標準和條件，以及作為社會存在的具體組織中哪些具有行政主體資格。1

三、我國行政主體理論的缺陷分析

筆者認為我國的行政主體理論先天不足，其內(nèi)在的缺陷是致命的，難于克服。

（一）我國行政主體理論的內(nèi)在不足

我國行政主體理論就其自身來說，存在以下問題：

1、行政主體的概念不科學。在法學研究中，法學術(shù)語往往反映了學者對某一類事物的價值判斷和價值取向。行政主體的概念也不例外。筆者認為行政主體的概念不科學。從語言范疇來看，主體和客體是相對應(yīng)的。如果將實施行政權(quán)的行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織抽象為行政主體，則隱藏著把管理相對人視為行政客體。這很容易使人們誤解為在行政管理中，管理者與被管理者處于不平等地位。這與行政法治的內(nèi)在要求和時代精神不相適應(yīng)。行政法的根本目的在于確保公民權(quán)益1的實現(xiàn)，應(yīng)當確立公民在行政管理中的主體地位，而不是將公民置于被動的行政客體的地位。正是由于上述原因，日本的許多學者已放棄使用“行政主體”的概念，而取而代之為“行政體”，使行政法學中的術(shù)語能適應(yīng)行政法發(fā)展的需要，與時代精神合拍。

2、行政主體的責任定位錯誤。我國行政主體理論強調(diào)，凡是享有法定行政職權(quán)的行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織都應(yīng)對自己在管理中的行為負責。這種責任定位值得商榷：首先，有行政管理權(quán)的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織并不真正承擔責任。雖然在形式上，哪個行政機關(guān)的行為被訴之法院，就由該行政機關(guān)作被告，但行政賠償責任最終由國家來承擔。實施侵權(quán)行為的行政機關(guān)僅作為行政賠償義務(wù)機關(guān)，不是賠償主體。其次，即使每個行政機關(guān)都能獨立承擔責任，這種責任定位也是不合理的。行政活動責任的分散化不符合行政管理的規(guī)律。行政管理需要統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效，為此，各類行政機關(guān)的活動都應(yīng)置于政府的控制和監(jiān)督之下。過于強調(diào)各個行政機關(guān)自己的責任，無疑會弱化各級人民政府的責任，因為各級政府無需對其下屬職能部門的管理行為負責。

3、行政主體的資格條件過低。按照我國的行政主體理論，作為行政主體必須滿足三個條件，即有法定的行政職權(quán)；能以自己的名義獨立對外管理；能獨立承擔其行為后果。事實上，上述三個條件可以歸為一個，即依法享有職權(quán)。后兩個資格要件常依附于第一個條件，如果某一個組織依法享有行政權(quán)力，我們也就認為這個組織可以以自己的名義對外進行管理，并能獨立承擔責任。行政主體資格條件過低的后果有三：第一、一部分行政主體很難勝任其職責。有些行政主體自身本是企業(yè)組織，因法律法規(guī)授權(quán)而獲得行政主體資格。當履行職責與其經(jīng)濟利益相聯(lián)系時，這些組織自然無法同時扮演好兩種角色，難以保證其行政活動的公正。另外，有些授權(quán)行政主體中的工作人員不具備公務(wù)員的素質(zhì)，缺乏管理經(jīng)驗和法律知識，難以勝任工作。第二、行政主體的設(shè)置隨意性大，行政主體過多、過濫。由于法律法規(guī)授權(quán)沒有任何限制條件，因而行政機關(guān)、行政機關(guān)的內(nèi)部組織以及行政機關(guān)外的組織都可能因法律法規(guī)授權(quán)而為行政主體。這樣，即使在縣一級政府，也可能存在幾十個甚至上百個行政主體。第三、增加管理環(huán)節(jié)和成本，給相對人帶來諸多不便。行政主體越多，意味著分工越細，管理環(huán)節(jié)越多，自然影響行政效益，影響相對人的利益。

（二）我國行政主體理論的依據(jù)不足

關(guān)于我國行政主體理論存在的理由或依據(jù)，有學者認為主要有以下幾個方面：

第一、是實施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要實現(xiàn)依法行政，行政機關(guān)必須對自己的行為承擔責任，而承擔責任的基本要求是主體明確。主體不明，容易扯皮或相互推委責任，依法行政也就無從談起。

第二、是確定行政訴訟被告的需要。行政訴訟是以行政機關(guān)為被告的訴訟。但對于行政機關(guān)工作人員的行為，或者某一機構(gòu)的行為，究竟以誰為被告，需要運用行政主體理論判斷被訴行為主體是那一個行政機關(guān)或授權(quán)組織。

第三、是確定行政行為效力的需要。判斷行政行為是否有效有多種標準，其中之一就是行為主體資格是否合法。主體資格不合法，可以導(dǎo)致該行政行為無效和撤消的后果。

第四、是保持行政活動連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動有著連續(xù)、統(tǒng)一的內(nèi)在要求。但行政活動又分別由各個公務(wù)員具體實施。怎樣保證眾多的公務(wù)員的行為連續(xù)統(tǒng)一，由誰來承擔各公務(wù)員行為的責任？依法行政原則要求以行政主體為中心，由它把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來，承擔由各個公務(wù)員的行為而產(chǎn)生的法律后果。1

筆者認為上述理由難以成立。

第一、行政主體理論與依法行政并沒有必然的邏輯聯(lián)系。依法行政的確要求行政機關(guān)依法行使職權(quán)，并對其管理活動承擔責任，但這并不意味由單個的行政機關(guān)自己負責而免除政府乃至國家的責任。此外，在普通法系國家，沒有行政主體理論并不妨礙其追求依法行政的目標。

第二、行政主體理論并不必然與行政訴訟被告制度相聯(lián)。行政訴訟被告制度的設(shè)定需要考慮許多相關(guān)因素，如方便當事人行使訴權(quán)，直接解決爭議，當然也會考慮訴訟后果的承擔問題。但決不意味誰作被告誰就一定是責任主體。在許多國家，為方便當事人進行行政訴訟，規(guī)定由引起爭議的行政機關(guān)作被告，但這些行政機關(guān)并不是行政主體。我國學術(shù)界一般認為我國的行政訴訟以行政主體為被告。但這并不意味著行政主體理論是確認行政訴訟被告的基礎(chǔ)。事實是行政訴訟的被告制度設(shè)定在前，行政主體理論出現(xiàn)在后。行政主體理論在很大程度上是來源于行政訴訟的被告制度。

第三、行政主體理論與行政行為的效力確認無關(guān)。行政主體論者常強調(diào)行政主體合法是行政行為合法有效的條件之一。實際上，這一主體要件就是職權(quán)合法要件，即具體行政行為必須由具有法定職權(quán)的行政機關(guān)行使。沒有行政主體理論不影響對行政行為效力的確認。行政訴訟法關(guān)于撤消判決的條件的規(guī)定就是采用了職權(quán)要件，而非主體要件。

第四、我國的行政主體理論不能保證行政活動的統(tǒng)一性。的確，行政活動由許許多多的行政機關(guān)及其公務(wù)員實施，需要確立最終的責任者，以保障行政的統(tǒng)一。但現(xiàn)行行政主體理論將行政主體降為享有行政權(quán)的行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織，并強調(diào)它們各自責任的獨立，與行政的統(tǒng)一性要求正好相悖?？梢?，我國的行政主體理論不僅難以保障行政活動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相反，極易造成行政管理中的各自為政。

行政主體論者強調(diào)從行政機關(guān)在行政管理中的法律地位這一角度來研究行政組織，有三個原因：

其一，學者們以行政訴訟為基本出發(fā)點來展開對行政法律現(xiàn)象的研究。而在行政訴訟中，行政機關(guān)的唯一法律意義就是看其是否具有管理資格、是否具有對外管理的權(quán)限。行政機關(guān)涉及的其他法律問題不會在行政訴訟中顯現(xiàn)。

其二，學者們直接以民事法律制度以及民法學為藍本研究行政法律現(xiàn)象。在民事活動中，哪些組織具有民事主體地位至關(guān)重要。相應(yīng)的在行政法學研究中，行政機關(guān)的法律意義在于其是否具有行政主體地位。

其三，學者們以國外的行政主體理論為參照。

這里有必要對上述三個原因進行分析。

首先，以行政訴訟為基本出發(fā)點研究行政法的觀點值得商榷。在現(xiàn)代社會，公權(quán)力領(lǐng)域的法治是以公權(quán)力和私權(quán)利的對峙以及權(quán)力的分工和制約為基礎(chǔ)的，并不完全建立在訴訟之上。雖然行政訴訟是行政法治的保障，但國家的政治、經(jīng)濟、文化和科學技術(shù)的進步都可能促進行政法治的發(fā)展，而非只有訴訟才能反映社會對法律的要求，換言之，行政法律制度的發(fā)展取決于綜合因素的影響，而不是單一的行政訴訟制度就能決定。此外，行政法發(fā)展至今，已成為多渠道、多環(huán)節(jié)、多層次保障公民行政權(quán)益實現(xiàn)的宏大法律體系，包括行政組織法、行政程序法、行政管理中的具體法律制度以及行政救濟法等。行政訴訟制度僅是行政法律制度的重要組成部分。因此，僅從行政訴訟的角度研究行政法律現(xiàn)象，會遺漏掉許多重要的內(nèi)容，顯然不可取。

其次，以民事法律制度和民法學為藍本研究行政法律現(xiàn)象也存有問題。行政法學研究固然可以參照民法學的成果，但必須考慮行政法自身的特點。例如，所有的民事法律規(guī)范都是以司法程序為最終保障。但行政法律規(guī)范卻例外。尤其在我國，行政訴訟的受案范圍較窄，僅有一部分行政法律規(guī)范能進入行政訴訟程序。另外，民法學雖然重視民事主體法律地位的研究，但并沒有忽視對民事主體內(nèi)部的規(guī)范，如現(xiàn)代企業(yè)制度的確立就是最好的證明。

最后，國外的行政主體理論是行政組織法理論的組成部分，并建立在相應(yīng)的法律制度之上。不知是由于對國外行政主體理論的誤解還是為了適應(yīng)我國的國情，學者們在借鑒國外行政主體理論時，只是用其名，拋棄了其特定的內(nèi)涵。

四、我國行政主體理論帶來的負面影響

行政主體理論在我國的出現(xiàn)并非毫無道理，而有其合理的一面。首先，行政主體理論適應(yīng)了行政訴訟的需要。雖然我國行政訴訟被告制度的規(guī)定在前，行政主體理論出現(xiàn)在后，但行政主體理論在行政訴訟被告的確認方面仍有一定的用武之地，因而很容易為人們所接受。其次，行政主體理論強調(diào)行政主體獨自承擔責任。這有利于行政管理步入有序化的軌道，改變以往行政管理中行政機關(guān)有權(quán)無責、有責無權(quán)的狀態(tài)。再次，行政主體作為一個便宜的、技術(shù)性的概念，能夠涵蓋行政管理中所有能獨立對外行使行政職權(quán)的組織，可避免表述上的累贅，給學術(shù)研究帶來方便。

行政主體理論的存在盡管有一定的合理之處，但其固有的缺陷決定了其不可能對行政法的發(fā)展以及行政法學研究產(chǎn)生積極影響。行政主體理論產(chǎn)生的負面效應(yīng)不容低估。具體的說，我國行政主體理論的負面效應(yīng)表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）不利于公民在行政法上主體地位的確立

筆者認為現(xiàn)代行政法應(yīng)當構(gòu)筑一種新型的行政關(guān)系，在這種關(guān)系中，公民處于主體地位。公民的獨立人格、獨立意志、獨立利益應(yīng)當?shù)玫匠浞挚隙?，并受到法律的保護。行政機關(guān)的行為應(yīng)受到法律的控制，行政機關(guān)沒有凌駕于個人之上的任何特權(quán)。行政機關(guān)存在的唯一目的就是保障公民的發(fā)展，保障社會的進步。

我國現(xiàn)行的行政主體理論正好與前述觀點相左。在觀念上，行政主體理論的誤導(dǎo)有兩個方面：其一，行政主體理論強調(diào)行政主體的重要性，容易使人們誤解為在行政活動中，作為管理者的行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織具有優(yōu)越于相對人的法律地位。其二，行政主體理論更多的關(guān)注行政機關(guān)，容易使人們忽略相對人的利益。正是由于觀念的誤導(dǎo)以及傳統(tǒng)文化的影響，在實踐中，行政法律規(guī)范的制定和實施往往以行政機關(guān)為重心，強調(diào)行政機關(guān)的權(quán)力、手段；強調(diào)相對人的義務(wù)。而不是以相對人為中心來設(shè)計各項行政法律制度，以確保相對人行政權(quán)益的實現(xiàn)。雖然近年來我國行政法已有長足發(fā)展，也制定一些保護公民權(quán)益的法律，但對公民在行政法上的地位并沒有清楚的認識，公民在行政法上的主體地位并沒有確立。

（二）阻礙了法學界對行政組織法的全面研究

行政主體理論研究的是行政組織在公共行政中的法律地位。受該思路的限制，學者們只關(guān)注行政主體的界定、種類、權(quán)限以及行政主體資格的取得等。法學界對行政組織的法律研究呈現(xiàn)出極大的封閉性。與此相對應(yīng)，行政組織的許多重要法律問題沒有得到深入、系統(tǒng)研究。如行政組織、行政機關(guān)的界定；行政權(quán)的范圍和設(shè)定；行政機關(guān)的設(shè)置和權(quán)限；中央和地方行政權(quán)的劃分；行政機關(guān)的編制管理等等。有人認為上述問題是純管理學問題，其實不然。法學和管理學研究的角度各不相同。拿行政機關(guān)的設(shè)置來說，行政管理學探討的是行政機關(guān)設(shè)置的客觀規(guī)律，如行政機關(guān)的設(shè)置要符合精簡原則，管理層次應(yīng)當適度等；而行政法學要探討的是如何從法律制度上來保障行政機關(guān)的設(shè)置符合客觀規(guī)律，此外，還要探討如何在行政機關(guān)的設(shè)置上融入民主、公正的精神，真正符合法治要求，排除人為因素的非理性干預(yù)。因此，在行政機關(guān)的設(shè)置問題上，行政法學具體要研究誰有權(quán)設(shè)置行政機關(guān)？通過什么方式設(shè)置（是否必須通過立法設(shè)定）？行政機關(guān)的設(shè)置應(yīng)當遵循哪些程序？行政機關(guān)的設(shè)置與公民權(quán)益的關(guān)系如何？行政機關(guān)的設(shè)置對經(jīng)濟、社會的發(fā)展有何影響等？

在行政主體論者看來，行政組織在行政法上的意義，除了其法律地位值得研究外，其他問題都無足輕重。他們甚至不承認行政組織其他法律問題的存在。這一觀念的盛行嚴重地阻礙了法學界對行政組織法的全面研究。筆者認為，行政組織在行政法上的法律地位固然重要，但更有必要對行政組織涉及的法律問題全面予以探討，研究行政組織法律制度的應(yīng)然狀態(tài)，尋找健全完善行政組織法律制度的途徑。

（三）阻礙了行政組織的法治化進程

無可否認，理論對實踐有巨大的指導(dǎo)作用。行政組織法學研究的薄弱以及行政主體理論自身的局限，嚴重制約著我國行政組織法律制度的發(fā)展和完善。從法律規(guī)定來看，我國目前僅有兩個行政組織法，即《國務(wù)院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。這兩個組織法的規(guī)定比較原則，可操作性不強，對行政組織的許多法律問題沒有涉及。因而，現(xiàn)行行政組織法對行政組織的規(guī)范和控制有很大局限。雖然國務(wù)院頒布了《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條理》1，但僅涉及國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)置程序及編制審批程序，并沒有從根本上解決行政組織存在的無序化。而且行政機關(guān)自己規(guī)范自己的做法是否合乎理性，也是有待深思的。此外，國務(wù)院還制定有規(guī)范行政機關(guān)的“三定方案”（三定指定職能、定機構(gòu)、定編制），但“三定方案”屬行政法規(guī)還是內(nèi)部規(guī)定并不明確。而且，“三定方案”并沒有解決行政機關(guān)之間的職能交叉。從行政管理的實踐來看，行政權(quán)的界限不清，管理體制不順，行政組織整體失控，行政機關(guān)的設(shè)置重復(fù)、執(zhí)法多頭、效率低下。行政組織自身管理的無序化、非理性化已成為我國經(jīng)濟體制改革、社會發(fā)展的桎.

行政組織系統(tǒng)的無序化固然有許多方面的原因，但行政組織法學研究的落后以及行政主體理論的誤導(dǎo)無疑是其中的影響因素之一。尤其是行政主體理論強調(diào)行政機關(guān)的個別責任，忽視行政組織的整體性以及行政管理的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，嚴重制約了行政組織的法治化進程。

需要指出的是，我國行政主體理論雖然先天不足，存在重大缺陷和負面影響，但并不能得出行政主體理論必須全盤否定的結(jié)論。至少在現(xiàn)階段，在行政訴訟被告的確認方面，行政主體理論仍可發(fā)揮一定的功能。至于行政主體理論應(yīng)當如何修正、如何完善，是一個重大的課題。既涉及觀念的轉(zhuǎn)變，也與行政管理體制的改革相關(guān)聯(lián)，當然，也取決于我們對行政主體的理性認識。這已超出本文所要探討的內(nèi)容。

五、全面研究行政組織法的必要性

行政組織法的研究與行政主體理論本相互依存，并行不悖。在很大程度上，行政主體理論是行政組織法研究的組成部分。但由于我國的行政主體理論從誕生起就以取代對行政組織法的研究為要旨，因而該理論本能地排斥對行政組織法的全面研究。然而，行政組織的無序化現(xiàn)狀迫使我們回過頭來認真地檢討我們的理論，檢討我們的研究角度和方向。本文前揭部分分析說明：那種推崇行政主體理論，忽視行政組織其他法律問題研究的做法是只見樹木，不見森林，必須予以改變。行政法學界應(yīng)當全面開展對行政組織法的研究。全面研究行政組織法的必要性如下：

（一）是推進行政組織法治化進程的需要

行政組織作為行政權(quán)的承擔者，在行政管理中占有重要地位。遺憾的是，人們一般認為行政組織的設(shè)置、權(quán)限范圍以及編制規(guī)模屬于政府內(nèi)容的事情，無須法律規(guī)范。1982年憲法也明確規(guī)定行政機關(guān)的職權(quán)劃分，中央和地方的行政權(quán)劃分由國務(wù)院自行決定。但從依法行政的理念出發(fā)，行政組織自身的設(shè)置與管理應(yīng)當受法律的嚴格規(guī)范和制約，以排除個人意志和人為因素的干預(yù)。換言之，行政組織的自身管理應(yīng)當建立在理性的基礎(chǔ)上，并符合民主、公正、效率的要求。行政組織的法治化無疑需要多方面的條件，但首要的條件是對行政組織法律問題進行全方位的研究。這是因為，首先，這項工作可以引起社會各界對行政組織法治化進程的重視，有利于人們思想觀念的轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)行政組織法治化，必須改變陳舊的觀念。如有人認為行政組織的管理主要是事實問題，行政機關(guān)需要多大權(quán)力就應(yīng)當授予多大權(quán)力。這一觀點顯然是不正確的。行政權(quán)與公民權(quán)益關(guān)系密切，行政權(quán)的界定直接影響公民的自由度。行政權(quán)的范圍越寬，公民的自由就越受到限制。其次，對行政組織法的研究將為行政組織法定原則的確立，行政組織法律法規(guī)的制定以及行政組織法律制度的建立奠定基礎(chǔ)。例如，確立行政組織法定原則的必要性；如何對行政權(quán)進行界定和劃分；如何確保行政機關(guān)設(shè)置的科學性和民主性，現(xiàn)行法律的哪些規(guī)定可行，哪些規(guī)定不足需要修正，哪些方面缺乏規(guī)定而需要補充等，都需要研究。

（二）是完善其他行政法律制度的需要

在行政法體系中，行政組織法處于重要地位，許多具體行政法律制度的建立都以行政組織法為基礎(chǔ)。如行政許可制度、行政處罰制度、行政強制制度、行政裁決制度等都涉及有關(guān)行政權(quán)力的范圍、設(shè)定、分配，實施機關(guān)的資格、種類等，都與行政組織法相關(guān)?，F(xiàn)實生活中存在的行政權(quán)力設(shè)定隨意；行政授權(quán)混亂；執(zhí)法多頭、職權(quán)交叉等問題無不與行政組織法律制度的不健全相關(guān)連?？梢?，行政許可等具體行政法律制度的完善有賴于對行政組織法律問題進行全面研究。雖然在實踐中，對各項具體行政法律制度涉及的行政組織問題也作專門考察和分析，并作專門規(guī)定1，但難于從根本上解決問題。如由于現(xiàn)行行政機關(guān)的設(shè)置非理性化，因而，行政處罰法無法徹底根除執(zhí)法主體過多、過濫以及執(zhí)法交叉的弊端。

（三）是推進行政改革的需要

在當代社會，行政改革是任何國家無法回避的重大課題。因為隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，行政權(quán)不斷拓展，行政組織日益龐大。而按照民主、效率的要求，又必須維持一個精干、簡潔的政府。因此，政府需要進行自我調(diào)整。行政改革就是政府調(diào)節(jié)的一種有效手段。行政改革涉及行政組織的權(quán)限、規(guī)模、行政機關(guān)的調(diào)整以及公務(wù)員管理制度的完善等，實際上都屬于行政組織法的規(guī)范領(lǐng)域。因而，對行政組織法的全面研究將推進行政改革。首先，該項研究將為行政改革指明方向，并明確改革目標，以確保行政改革的科學合理。其次，對行政組織法的研究可為行政改革立法提供理論依據(jù)。綜觀美國、日本等西方國家的行政改革，無不立法先行。即通過制定相應(yīng)的改革法或組織法來規(guī)范行政改革，保障行政改革的順利進行，并保障行政改革的成果。我國雖然從八十年代以來進行過三次規(guī)模較大的機構(gòu)改革2，但都沒有達到預(yù)期目標。這里與對行政組織法律制度缺乏研究以及缺乏法律手段的保障有很大的關(guān)系。最后，對行政組織法的研究可為行政改革提供理論支持。這主要指為行政改革作輿論準備，以取得社會的認同，減少行政改革的阻力。

（四）是完善行政法學體系的需要

完整的行政法學體系應(yīng)涵蓋對所有行政法律制度的研究。行政組織法作為行政法的重要組成部分，當然應(yīng)為行政法學體系所包容。行政法學如果舍棄對行政組織法的整體研究，在內(nèi)容上無疑有殘缺，還會影響行政法律制度其他方面的研究。筆者認為，完整的行政法學體系包含行政法的基本理論、行政組織法理論、行政程序法理論、行政管理中的具體法律制度以及行政救濟法理論五部分。這幾部分相互聯(lián)系、相互影響，構(gòu)成一個完整的整體。以往的教科書中以行政主體理論取代行政組織法的研究，導(dǎo)致了人們對行政組織法律制度的忽視，實為遺憾。這一狀況有待改變。

行政法學對行政組織法的全面研究，除了應(yīng)對現(xiàn)行的行政主體理論進行較大的修正和完善外，更需要站在較高的角度對行政組織法律問題予以系統(tǒng)分析。這里包括三部分：第一，探討行政組織法的基本理論問題。如行政組織法存在的理論基礎(chǔ)；確立行政組織法定原則的必要性；行政組織法的價值、目的、結(jié)構(gòu)；行政組織法在行政法體系中的地位；行政組織法與公民的關(guān)系以及行政組織法與行政改革的關(guān)系等。第二，研究行政組織法所應(yīng)包含的基本內(nèi)容。如行政組織法所涉及的基本術(shù)語的界定；行政權(quán)的范圍及設(shè)定標準；中央與地方行政權(quán)的分配；行政機關(guān)的設(shè)置標準與程序；行政主體制度；行政授權(quán)、行政委托和行政協(xié)助；行政編制管理制度以及公務(wù)員管理制度等。第三，分析行政組織法的立法模式與立法體系。如制定行政組織法的目標模式、體例模式和結(jié)構(gòu)模式；行政組織法體系的基本框架和層次等。

無疑，行政法學如何對行政組織法進行研究并沒有現(xiàn)成的答案，十多年來行政法學界研究行政組織法的曲折歷程足已說明這一課題的難度。尤其是作為行政權(quán)載體的行政組織，上與國家政治制度相聯(lián)，下與國家的經(jīng)濟、文化以及公民的行政權(quán)益關(guān)系密切，此外，還涉及行政機關(guān)、地方團體以及公務(wù)員個人的利益，因而，對行政組織的法學研究復(fù)雜而艱巨。但筆者堅信，只要我們勇于探索，就一定會找到研究行政組織法的正確方向，并取得成果。