導(dǎo)語：行政組織法制建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，我國(guó)行政法成為發(fā)展最快的部門法之一，行政法制逐步完善。從1979年開始，全國(guó)人民代表大會(huì)陸續(xù)頒布了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方政府組織法》）、《憲法》和《國(guó)務(wù)院組織法》，初步建立了以行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生、組成、職權(quán)為主要內(nèi)容的行政主體法律規(guī)范，健全了行政機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的政治體制，確立了行政機(jī)關(guān)必須遵守憲法和法律、必須依法行政的法治原則。此后，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院陸續(xù)制定了一大批政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的行政法律、法規(guī)，政府的行政執(zhí)法領(lǐng)域越來越寬，行政執(zhí)法部門越來越多，行政執(zhí)法權(quán)力越來越大。自1989年以后，為了加強(qiáng)對(duì)公民、法人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，控制行政權(quán)的違法使用，我國(guó)陸續(xù)頒布了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》這四大法律的制定和實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)公民、法人權(quán)利救濟(jì)和權(quán)利保障法律制度已基本形成。但與此同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，規(guī)范行政主體的組織以及內(nèi)部行政行為和內(nèi)外行政程序的法律規(guī)范或者過于簡(jiǎn)略，或者已經(jīng)過時(shí)，或者完全或缺，嚴(yán)重滯后于改革實(shí)踐，阻礙改革的繼續(xù)推進(jìn)。為了迅速改變這一狀況，同志在黨的十五大報(bào)告中明確指出：要“深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”。李鵬總理在九屆全國(guó)人大一次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)指出：“要加強(qiáng)行政組織立法，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、職能、編制和工作程序的法制化。”因此，如何以鄧小平行政法治理論為指導(dǎo)，運(yùn)用法律手段加快政府機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范政府機(jī)構(gòu)改革的秩序，保障政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果，就成了我國(guó)行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重大而又緊迫的任務(wù)。當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，盡快實(shí)現(xiàn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)組織、職能、編制和工作程序的法定化，將成為我國(guó)行政法制建設(shè)的重心和行政法學(xué)研究的熱點(diǎn)。

一

我國(guó)關(guān)于行政組織的法律規(guī)范古已有之，而且遠(yuǎn)較其他法律規(guī)范完備。自秦漢而下，古代中央政府為適應(yīng)自然經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家行政管理的需要，一直建有吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等“六部”，并設(shè)置3—4級(jí)地方政府管理地方行政事務(wù)。《唐六典》、《明會(huì)典》等就是中國(guó)古代行政組織法律規(guī)范的集大成者，其詳盡、細(xì)密、完備程度，在世界古代史上是罕見的。新中國(guó)成立以后，中央人民政府不僅在起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定了行政組織法律規(guī)范，而且制定了專門的《中央人民政府組織法》、《政務(wù)院及所屬機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)人民政府組織通則》，同時(shí)還制定了一些部門組織法，如《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》、《海關(guān)總署試行組織條例》等。1954年，我國(guó)第一部《憲法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方政府組織法》的頒布，開創(chuàng)了我國(guó)行政組織法制建設(shè)的黃金時(shí)代。此后，陸續(xù)制定了國(guó)家計(jì)委工作條例和監(jiān)察部、勞動(dòng)部、國(guó)家體委、國(guó)務(wù)院秘書廳、國(guó)家計(jì)量局，國(guó)務(wù)院法制局、國(guó)務(wù)院專家局、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部委辦局的組織簡(jiǎn)則，制定了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》等基層政府派出機(jī)構(gòu)的行政組織法，健全了各級(jí)民族自治地方的行政組織法，這就標(biāo)志著我國(guó)當(dāng)時(shí)已初步形成了涵蓋中央人民政府及其組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人民政府及其相關(guān)派出機(jī)構(gòu)，民族自治地方各級(jí)人民政府的行政組織法律體系。在經(jīng)歷十年動(dòng)亂和停頓之后，新時(shí)期我國(guó)的行政組織法制建設(shè)主要是撥亂反正，恢復(fù)五四憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》的規(guī)定，其間雖然也有局部?jī)?nèi)容的增刪和修改，雖然也有一些新的法律、法規(guī)規(guī)定有新的行政組織法律規(guī)范，但總體上行政組織法制建設(shè)一直沒有達(dá)到五四年以后的完備程度。

從國(guó)外的行政組織立法來看，由于存在著聯(lián)邦制和單一制、普通法系和大陸法系、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的區(qū)別；因此，不可能存在統(tǒng)一的立法模式。世界上大部分國(guó)家主要是以憲法來規(guī)定行政組織法律規(guī)范，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等均是如此。英國(guó)作為普通法系的代表國(guó)家，則既沒有憲法法典，也未制定專門的內(nèi)閣法或中央政府組織法之類的法律、法規(guī)，而是以大量的憲法性慣例來規(guī)定行政組織法律規(guī)范。這些憲法性慣例主要有：內(nèi)閣的主要職責(zé)及其與議會(huì)的關(guān)系，首相和部長(zhǎng)的權(quán)限，部的設(shè)置、變更、規(guī)模、組織等。英國(guó)雖然沒有法律對(duì)部的數(shù)目加以限制，但自第一次世界大戰(zhàn)以來部一直保持在18—21個(gè)左右，沒有大幅度膨脹。與沒有專門的內(nèi)閣法相反，英國(guó)的部門組織法卻較為完善。在英國(guó)，如需設(shè)立一個(gè)新的部，必須通過法律加以規(guī)定，一般稱作《××部法》或《××委員會(huì)法》。英國(guó)部門組織法的歷史與中央各部的歷史同樣悠久，許多部門組織法制定于十八、十九世紀(jì)，以后隨著該部職能的變化而不斷修改。部門組織法的內(nèi)容主要包括：（1）序言，即設(shè)立某某部，從何時(shí)開始行使職權(quán)；（2）部長(zhǎng)（部）的職權(quán)；（3）部長(zhǎng)（部）行使職權(quán)的方式及程序；（4）部的主要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；（5）有關(guān)部的人員結(jié)構(gòu)方面的規(guī)定，如1919年的《農(nóng)業(yè)和漁業(yè)部法》規(guī)定設(shè)立若干名部副長(zhǎng)，1919年的《衛(wèi)生部法》規(guī)定該部的內(nèi)設(shè)委員會(huì)必須由男性和女性共同組成。與英國(guó)沒有一部成文法來規(guī)定中央政府的組織規(guī)范相反，印度憲法則對(duì)中央政府和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了最明確、最具體和最嚴(yán)格的規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行情況卻很不理想，各邦自行其是，中央政府缺乏權(quán)威，以致一位美國(guó)官員竟如此評(píng)論：“印度的憲法是世界上最好的憲法之一，而印度政府的腐敗現(xiàn)象、執(zhí)行不力情況與其他國(guó)家相比，有過之而無不及?！痹谑澜缰饕獓?guó)家的行政組織立法方面，似應(yīng)以日本的立法最為完備，執(zhí)行得也十分嚴(yán)格。日本除在《憲法》中規(guī)定行政組織法律規(guī)范外，還制定有專門的《國(guó)家行政組織法》、《內(nèi)閣法》、內(nèi)閣各省廳設(shè)置法，以及規(guī)定地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的《地方自治法》、各郡道府及市町村機(jī)構(gòu)設(shè)置法等。

綜合比較世界各國(guó)的行政組織法，是為了為我所用，借鑒適合于我國(guó)國(guó)情的做法和經(jīng)驗(yàn)。就我國(guó)行政組織立法的現(xiàn)狀來看，的確存在著諸多問題。擇其要者，主要有以下幾點(diǎn)：其一、內(nèi)容上不能與正在逐步建立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主法治體制和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應(yīng)?！秶?guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，沒有很好地體現(xiàn)黨政分開、政企分開、政府權(quán)力下放、政府職能轉(zhuǎn)變的要求，在這方面要下大的工夫研究，動(dòng)大的動(dòng)作修改。其二，條款上過于簡(jiǎn)約、粗疏，有些條款法律含義不明確?！秶?guó)務(wù)院組織法》只有十一條，不到1200字；《地方政府組織法》規(guī)定政府的條款也只有15條，3300字左右。這對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)有著12億人口、960萬平方公里土地、政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展很不平衡的大國(guó)來說，顯然是過于簡(jiǎn)單了。如在憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》中要不要對(duì)國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員的人數(shù)進(jìn)行限定，要不要對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門的數(shù)目進(jìn)行限定，要不要對(duì)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律地位、設(shè)置條件和程序等作出規(guī)定。又如國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制與重大問題經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定之間是什么關(guān)系，遇意見分歧時(shí)決策是實(shí)行合議制還是實(shí)行一長(zhǎng)制，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和全體會(huì)議是決策機(jī)構(gòu)還是決策咨詢機(jī)構(gòu)，哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論決定，哪些重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定，等等。又如是否應(yīng)當(dāng)對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別、不同類型的政府的設(shè)置、組成、職能等作不同的規(guī)定。其三，體系上很不健全和完備，沒有形成一個(gè)相互配套的行政組織法體系。中央政府只有《國(guó)務(wù)院組織法》，沒有各部委辦局組織法；地方各級(jí)政府不僅沒有分級(jí)的政府組織法，而且現(xiàn)行的政府組織法還與地方人民代表大會(huì)組織法放在一起，沒有獨(dú)立；民族自治地方政府、城市政府也沒有自己的組織法。

綜上所述，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革和行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革不斷走向深入的有利條件下，抓緊修改《國(guó)務(wù)院組織法》，使其更加科學(xué)、具體、完備；抓緊制定國(guó)務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)的組織簡(jiǎn)則，可以考慮將“三定方案”上升為由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的行政法規(guī)，以加強(qiáng)其權(quán)威性，增加其規(guī)范性；適時(shí)修改《地方政府組織法》，將其與地方人民代表大會(huì)組織法分開制定，最好在《地方政府組織法》外，再分別制定《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《民族自治地方人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織通則》?！兜胤秸M織法》規(guī)定各級(jí)地方政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等共性內(nèi)容，由全國(guó)人民代表大會(huì)通過；地方各類政府組織通則則規(guī)定各類別政府設(shè)置、組成、職權(quán)、撤銷等個(gè)性內(nèi)容，并可考慮再根據(jù)管轄人口、土地面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度等不同情況，對(duì)各類別政府分別作出不同的規(guī)定，如同是縣級(jí)人民政府，由于上述諸因素不同，其副縣長(zhǎng)人數(shù)、組成部門數(shù)目和工作人員編制等均應(yīng)有所不同，該類組織通則可由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過。在修改和制定了《國(guó)務(wù)院組織法》、國(guó)務(wù)院各組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)組織簡(jiǎn)則、《地方政府組織法》、地方各類別政府組織通則之后，我國(guó)的行政組織立法將形成一個(gè)以憲法為統(tǒng)帥、以《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》兩個(gè)基本法律為主干、以地方各類別政府組織通則（法律）和國(guó)務(wù)院各部委辦局組織簡(jiǎn)則（行政法規(guī)）為輔翼的、完備的行政組織法律體系，它既是對(duì)我國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革成果的直接確認(rèn)與總結(jié)，又是防止舊體制回歸的有效法律控制。

二

所謂政府職能的法定化，就是以法律的形式確定各級(jí)政府及其職能部門的管理領(lǐng)域以及實(shí)現(xiàn)該管理任務(wù)所應(yīng)具有的行政職權(quán)。政府職能是經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是行政組織法的核心。行政機(jī)關(guān)是否需要設(shè)立，其主要依據(jù)是職能；甲行政機(jī)關(guān)區(qū)別于乙行政機(jī)關(guān)，其主要依據(jù)也是職能。職能的內(nèi)核是職權(quán)。我國(guó)的整個(gè)改革過程，就是政府職能不斷轉(zhuǎn)變、過分集中的權(quán)力逐步下放的過程。對(duì)此，鄧小平曾作過大量的論述。他在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。”

完整的政府職能包括政府的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能三個(gè)方面。而在我國(guó)現(xiàn)階段，政府職能的法定化則主要是對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)職能加強(qiáng)以及權(quán)力下放等改革成果的一種法律確認(rèn)。它涉及到對(duì)三個(gè)方面關(guān)系的行政法調(diào)整：

（一）政府與企業(yè)之間的關(guān)系

政企職責(zé)分開，轉(zhuǎn)變政府職能，一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容。黨的十五大報(bào)告明確指出：“要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)。”這段話說得十分明確，十分到位。至于哪些屬于企業(yè)的權(quán)力，哪些屬于政府的權(quán)力，其中大部分已經(jīng)在改革的實(shí)踐中逐步達(dá)成共識(shí)，少部分還需要根據(jù)改革的深入發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和行政學(xué)的角度多方加以研究。

行政組織法要調(diào)整和解決的，是對(duì)轉(zhuǎn)變后的政府職能進(jìn)行確認(rèn)。這大體有五種情況：一是保留政府的一部分職能，如保留綜合經(jīng)濟(jì)部門的宏觀調(diào)控職能，同時(shí)某些保留的職能也有局部調(diào)整或內(nèi)容更新，如宏觀調(diào)控從行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主；二是取消政府的一部分職能，如取消專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門對(duì)企業(yè)直接進(jìn)行管理的職能；三是轉(zhuǎn)移政府的一部分職能，如將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的職能轉(zhuǎn)移到綜合經(jīng)濟(jì)部門；四是加強(qiáng)政府的某些職能，如加強(qiáng)工商、稅務(wù)、審計(jì)等政府部門行政執(zhí)法和監(jiān)管的職能；五是增加政府一些新的職能，如社會(huì)保障職能成為一項(xiàng)十分重要的新的職能。

要根據(jù)政府職能總體轉(zhuǎn)變和總體配置的要求來決定政府機(jī)構(gòu)的保留、新設(shè)、合并、分立、更名或撤銷，并以行政組織法加以確認(rèn)。如這次政府機(jī)構(gòu)改革撤銷15個(gè)部委，新設(shè)4個(gè)部委，更名3個(gè)部委，保留22個(gè)部、委、行、署。改革后除國(guó)務(wù)院辦公廳外，列入國(guó)務(wù)院組成部門序列的共有29個(gè)部、委、行、署。要在政府的經(jīng)濟(jì)職能中強(qiáng)調(diào)為企業(yè)服務(wù)，而不是過多干預(yù)企業(yè)。在這方面一些西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府做得比較好。如英國(guó)的貿(mào)工部是負(fù)責(zé)英國(guó)貿(mào)易和工業(yè)發(fā)展的主要部門。該部職能中規(guī)定的總目標(biāo)是“全心全意為在歐洲及世界各國(guó)的英國(guó)企業(yè)服務(wù)”。其具體職責(zé)是：“（1）通過對(duì)話和分析國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響，了解企業(yè)的需求；（2）保證和促使政府及歐共體考慮企業(yè)的這些需求；（3）努力實(shí)現(xiàn)全球的自由貿(mào)易，使英國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上發(fā)揮優(yōu)勢(shì)；（4）創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為企業(yè)提供更多的機(jī)會(huì)；（5）開發(fā)能源并監(jiān)督能源的有效利用；（6）在減少政府加給企業(yè)的負(fù)擔(dān)的同時(shí)，通過立法保證公平競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者的權(quán)益；（7）鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新；（8）促進(jìn)中、小企業(yè)的發(fā)展；（9）針對(duì)不同地區(qū)的特殊困難和需要，采取不同的策略；（10）合理考慮環(huán)境問題，確保政府的環(huán)保政策對(duì)企業(yè)的影響；（11）教育、引導(dǎo)貿(mào)工部的全體職員更好地為企業(yè)服務(wù)”。

（二）中央政府與地方政府之間的關(guān)系

中央政府與地方政府的關(guān)系，是行政組織法調(diào)整的主要內(nèi)容，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是中央政府與地方政府的職權(quán)劃分。我國(guó)憲法第三條第四款明確規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則?！睉椃ê汀兜胤秸M織法》分別以列舉的方式規(guī)定了中央政府與地方政府的職權(quán)范圍。但是，這些規(guī)定顯然過于籠統(tǒng)和原則。

在中國(guó)古代，中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)程度，直接決定著每個(gè)朝代的興衰。在兩千多年的歷史長(zhǎng)河中，既產(chǎn)生過中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)時(shí)期的“貞觀之治”、“開元盛世”和“康乾盛世”，也出現(xiàn)過中央與地方權(quán)力失衡時(shí)期的社會(huì)動(dòng)蕩、封建割據(jù)。新中國(guó)成立以后，中央與地方的關(guān)系經(jīng)歷了1956年到1958年、1970年到1974年、1978年以后的三次大調(diào)整，目的都是為了將中央與地方關(guān)系調(diào)整到既能保證國(guó)家穩(wěn)定、又能利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳狀態(tài)。

國(guó)外中央政府與地方政府的關(guān)系主要是通過憲法加以調(diào)整。其中聯(lián)邦制國(guó)家中央政府的權(quán)力相對(duì)小一些，地方政府的權(quán)力相對(duì)大一些，但各國(guó)的規(guī)定也不盡相同。如美國(guó)憲法對(duì)聯(lián)邦政府的權(quán)力采取列舉式規(guī)定，剩余權(quán)力屬于各州所有，聯(lián)邦政府不得行使。而印度憲法則既規(guī)定了中央政府享有的97項(xiàng)權(quán)限，又規(guī)定了地方政府享有的66項(xiàng)權(quán)限，同時(shí)還規(guī)定了中央政府與地方政府共同享有的47項(xiàng)權(quán)限。單一制國(guó)家中央政府的權(quán)力較大，地方政府的權(quán)力較小，法國(guó)即是典型代表，英國(guó)雖然實(shí)行地方自治，但地方政府實(shí)際上權(quán)力也很小。目前世界各國(guó)總體上是要求擴(kuò)大地方政府權(quán)力的呼聲較高，一些國(guó)家也采取了一些改革措施。

我國(guó)在運(yùn)用憲法、政府組織法規(guī)范中央政府與地方政府的關(guān)系時(shí)，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功的做法，將外交、國(guó)防、國(guó)家安全、貨幣、郵政、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等涉及國(guó)家主權(quán)、安全、統(tǒng)一的職能劃歸中央政府承擔(dān)；將管理純地方性事務(wù)的政府職能劃歸地方政府承擔(dān)；介于兩者之間的政府職能，則或者歸中央政府承擔(dān)，由中央政府直接在地方設(shè)置機(jī)構(gòu)管理；或者歸地方政府承擔(dān)，由地方政府在中央政府的統(tǒng)一規(guī)范和領(lǐng)導(dǎo)下管理。

（三）政府各職能部門之間的關(guān)系

職能交叉，機(jī)構(gòu)重疊，效率低下，是這次機(jī)構(gòu)改革之前各級(jí)政府普遍存在的現(xiàn)象。這一問題的根本解決，需要統(tǒng)一配置政府職能，理順政府各工作部門之間的關(guān)系，對(duì)職能相近的部門予以合并，成立綜合管理部門；對(duì)職能交叉的部門進(jìn)行重組，成立新的部門；對(duì)職能重疊或消失的部門予以撤銷。要以各部門組織通則的形式對(duì)各部門的職能進(jìn)行梳理、規(guī)范和確認(rèn)，以調(diào)整好政府各職能部門之間的關(guān)系，杜絕“五龍治水”之類現(xiàn)象的發(fā)生；同時(shí)，也要對(duì)各部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能予以規(guī)范。

三

早在1975年7月，鄧小平同志就提出了編制的法定化問題。他嚴(yán)肅地指出：“這一次編制要嚴(yán)格搞，要切實(shí)遵守編制?？梢哉f編制就是法律?！?980年3月，他又進(jìn)一步深化了這一思想，指出：“制度化以后，編制就不會(huì)臃腫，該用一個(gè)人就是一個(gè)人，該用幾個(gè)人就是幾個(gè)人?？傊@一套制度要建立起來?！薄斑@一套制度”就是編制法律制度。

所謂編制，狹義上指的是一個(gè)單位的人員定額和人員結(jié)構(gòu)。行政編制是編制的核心部分，屬于行政法的調(diào)整范圍。要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)人員定額和人員結(jié)構(gòu)的法定化，防止公務(wù)員人數(shù)和職數(shù)無限膨脹，就必須完善行政編制法律制度?！敦懹^政要》一書的法釋者在評(píng)論唐代“貞觀之治”時(shí)，認(rèn)為“貞觀之善政，以省官為首”。由此可見行政編制的重要。而唐貞觀年間之所以能做到省官，皆應(yīng)歸功于《唐律》的嚴(yán)厲規(guī)定?！短坡?。職制律》規(guī)定：“諸官有員數(shù)，而署置過限，及不應(yīng)置而置（謂非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”

行政編制到底是應(yīng)由行政組織法統(tǒng)一調(diào)整，還是單獨(dú)制定行政編制法專門予以調(diào)整，在理論界和實(shí)際工作部門均有爭(zhēng)論。贊成由行政組織法統(tǒng)一調(diào)整者的主要論據(jù)是：（1）行政編制是行政組織的一個(gè)有機(jī)組成部分，不可能離開行政組織而單獨(dú)存在；因此，行政編制法律規(guī)范顯然應(yīng)當(dāng)放在行政組織法中統(tǒng)一規(guī)定。（2）世界各國(guó)除了日本的《行政機(jī)關(guān)職員定員法》外，尚無制定獨(dú)立的行政編制法的先例；而且即使日本的《行政機(jī)關(guān)職員定員法》，也僅是規(guī)定行政機(jī)關(guān)職員總數(shù)和各部門職員數(shù)，而沒有關(guān)于編制核定的實(shí)體和程序的規(guī)定。贊成單獨(dú)制定行政編制法專門調(diào)整編制者的主要論據(jù)也有兩點(diǎn)：（1）現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》關(guān)于編制的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，而修改這兩個(gè)組織法的動(dòng)作又太大，難以迅速完成；（2）雖然外國(guó)沒有單獨(dú)的行政編制法，但我們完全可以根據(jù)中國(guó)國(guó)情和實(shí)際需要制定。

爭(zhēng)論可以不必停止，法制建設(shè)卻絲毫不能停頓。1997年8月3日，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》?，F(xiàn)在看來，該條例的頒布雖然滿足了編制管理的亟需，但似也存在著幾個(gè)明顯的弱點(diǎn)：其一，該條例的大部分內(nèi)容規(guī)定的是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)設(shè)置管理，而這本來應(yīng)當(dāng)由《國(guó)務(wù)院組織法》加以規(guī)定，有越俎代庖之嫌；其二，該條例未對(duì)編制的申報(bào)、審查、論證、批準(zhǔn)等各項(xiàng)程序作出具體而嚴(yán)格的規(guī)定，不利于從程序上加強(qiáng)對(duì)編制的嚴(yán)格控制；其三，該條例的法律責(zé)任條款尚不夠細(xì)密、有力，不利于條例的嚴(yán)格實(shí)施。

為了有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織、職能和編制進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，同時(shí)也提高編制法律規(guī)范的立法層次，建議在修改《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》時(shí)，列專章規(guī)定行政編制管理問題。在該章中，要突出對(duì)行政編制的實(shí)體和程序雙重控制，要加大違法者的法律責(zé)任。在行政組織法之外，可不再制定單獨(dú)的行政編制法，但可以借鑒日本的做法，以《國(guó)家公務(wù)員定員法》（法律）的形式規(guī)定中央政府公務(wù)員的最高限額，以《國(guó)家公務(wù)員定員令》（行政法規(guī)）的形式規(guī)定中央政府各部門公務(wù)員的定額；后者由中央政府在一定時(shí)期內(nèi)，人員總數(shù)不得突破中央政府總?cè)藛T限額，但可根據(jù)行政職能的變化在各政府部門之間靈活配置與調(diào)劑。按照這樣的立法設(shè)想，就可以形成以行政組織法規(guī)定行政編制實(shí)體與程序控制法律規(guī)范，以公務(wù)員定員法和定員令規(guī)定行政編制人數(shù)的總量守恒與“動(dòng)態(tài)”調(diào)節(jié)相結(jié)合的、完備的行政編制法律規(guī)范體系。

四

實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作程序的法定化，這是黨的十五大和這次行政管理體制與機(jī)構(gòu)改革提出的又一項(xiàng)迫切任務(wù)。行政機(jī)關(guān)的工作程序，既包括外部的行政執(zhí)法程序，也包括內(nèi)部的行政管理程序；前者直接影響公民、法人的合法權(quán)益，后者直接影響行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理。二者共同構(gòu)成完整的行政程序。我國(guó)現(xiàn)行調(diào)整行政程序的法律規(guī)范，主要散見于大量的單行法律、法規(guī)中，如《行政處罰法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《審計(jì)條例》，等等。這些程序性的規(guī)定既很不系統(tǒng)和完整，也缺乏一個(gè)明確而統(tǒng)一的立法宗旨加以統(tǒng)率，有些程序之間甚至相互沖突；因此，亟需制定一部行政程序法典統(tǒng)一規(guī)范內(nèi)外行政程序。

1989年我國(guó)《行政訴訟法》的頒布，為提高行政程序的地位作出了突破性的貢獻(xiàn)，它在第五十四條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為“違反法定程序的”，應(yīng)當(dāng)判決撤銷。該規(guī)定向我國(guó)一直重實(shí)體、輕程序，重司法程序、輕行政程序的立法、行政和司法傳統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)。1996年頒布的《行政處罰法》，則第一次對(duì)行政處罰程序作出了較為系統(tǒng)、完整的規(guī)定，特別是關(guān)于聽證程序的規(guī)定，更是我國(guó)行政程序立法的重大突破，對(duì)于切實(shí)維護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，有著十分重大的意義。正是由于有以上行政程序立法的法律基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，更由于我國(guó)法制建設(shè)實(shí)踐的迫切需要；因此，近年來我國(guó)行政法學(xué)者和全國(guó)人大法工委一起開始討論制定《行政程序法》問題，并即將進(jìn)入試擬稿的起草階段。毫無疑問，《行政程序法》的制定和實(shí)施，將全面解決我國(guó)行政機(jī)關(guān)工作程序法定化的問題。

要制定行政程序法，首先必須解決行政程序的功能問題。對(duì)此，國(guó)外主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政程序的主要功能是提高行政效率。這一觀點(diǎn)興起于19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，以1889年西班牙制定世界上第一部行政程序法為標(biāo)志，以生產(chǎn)的高度社會(huì)化要求政府予以迅速、有效的干預(yù)為背景。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政程序法的主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)公民的合法權(quán)益。這一觀點(diǎn)興起于20世紀(jì)四、五十年代，以1946年美國(guó)行政程序法的頒布為標(biāo)志，以公眾強(qiáng)烈反對(duì)行政權(quán)專橫、武斷、不受制約為背景。在美國(guó)，正當(dāng)法律程序是其法治的基石之一，行政程序法是其行政法的核心。很多美國(guó)行政法學(xué)者甚至認(rèn)為，美國(guó)行政法的主要內(nèi)容甚至全部?jī)?nèi)容就是行政程序法。第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為，行政程序兼有保護(hù)公民權(quán)利和提高行政效率的雙重功能，二者可有所側(cè)重，但不可偏廢。這種觀點(diǎn)體現(xiàn)在六、七十年代以后一些國(guó)家制定的行政程序法之中。由于第三種觀點(diǎn)兼顧了民主與效率的統(tǒng)一，因而為愈來愈多的人所接受。

行政程序?qū)γ裰骱托实碾p重保護(hù)功能主要體現(xiàn)在它對(duì)行政權(quán)與公民權(quán)之間的平衡與調(diào)和作用上。一方面，在行政行為的實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，公民在強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)面前顯得較為弱小；因此，為了在行政權(quán)與公民權(quán)之間設(shè)置一個(gè)緩沖地帶，在行政行為的實(shí)施過程中摻入一定的民主因素和建立某種事前制約機(jī)制，行政程序保障公民權(quán)利的功能就顯得十分重要。另一方面，行政行為的實(shí)施過程又是一個(gè)迅速執(zhí)法的過程，違法行為應(yīng)當(dāng)盡快予以追究，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序應(yīng)當(dāng)始終處于確定和穩(wěn)定的狀態(tài)；因此，行政程序又必須具有促進(jìn)行政效率的功能。正如美國(guó)一名行政法學(xué)家所言：“行政程序最基本的任務(wù)是如何設(shè)計(jì)一項(xiàng)制度既使行政機(jī)關(guān)官僚武斷和伸手過長(zhǎng)的危險(xiǎn)減少到最低限度，又能保證其能夠靈活有效地進(jìn)行管理。”

當(dāng)然，行政程序作為一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體，其每一項(xiàng)環(huán)節(jié)、步驟和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所側(cè)重，但卻不可能脫離行政程序的整體功能而絕對(duì)地保障一方面，舍棄另一方面。如行政處罰程序中的時(shí)效規(guī)定固然對(duì)提高行政效率有重要作用，但從另一角度來看，行政機(jī)關(guān)超過法定期限實(shí)施的處罰無效，則又保護(hù)了相對(duì)一方的權(quán)益。再如聽證程序固然是保障民主的重要手段，但它又保證了個(gè)人利益與公共利益的一致，改善了行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的關(guān)系，調(diào)動(dòng)了執(zhí)法者與守法者雙方依法辦事的主動(dòng)性與自覺性，推動(dòng)了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，從而在深層次上促進(jìn)了行政效率的提高。正如美國(guó)的韋德法官所言：“對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，遵守程序會(huì)耗費(fèi)一定的時(shí)間和金錢，但如果這能夠減少行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)中的摩擦也是值得的。因?yàn)槌绦虼龠M(jìn)了公正，減少了公眾的怨言，其作用是促進(jìn)而非阻礙了效率?！笨梢哉J(rèn)為，設(shè)立完備的行政程序并保證其得到嚴(yán)格執(zhí)行是解決民主與效率這一現(xiàn)代二律背反難題的一項(xiàng)重要措施。