導(dǎo)語：我國(guó)行政組織法途徑分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在國(guó)家──社會(huì)關(guān)系正處于轉(zhuǎn)型中的當(dāng)代中國(guó)，公共行政面臨一系列需要解決的問題：政府部門熱衷通過各種政策性手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接干預(yù)；對(duì)于需要公共行政予以解決的某些社會(huì)問題，一些行政機(jī)關(guān)卻互相扯皮、互相推諉；利益驅(qū)動(dòng)下的本位主義致使某些行政機(jī)關(guān)間爭(zhēng)權(quán)奪利；各級(jí)政府普遍機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；行政機(jī)關(guān)濫收費(fèi)、亂罰款的現(xiàn)象屢禁不止；行政官員以權(quán)謀私、貪污腐敗……。如何盡可能有效地解決這些涉及公民權(quán)益、涉及公民對(duì)政府信任的問題，已成為社會(huì)共同關(guān)心的話題。由于此類問題在相當(dāng)程度上與公共行政組織的合法性、合理性相關(guān)聯(lián)，與我國(guó)當(dāng)前行政組織法不健全、不完善相關(guān)聯(lián)，因而，本文試圖就法治與公共行政組織的關(guān)系，以及如何加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法展開討論，以期為行政領(lǐng)域出現(xiàn)的上述問題提供一個(gè)可供有關(guān)方面選擇和考慮的解決方案。

一個(gè)國(guó)家的公共行政在順應(yīng)社會(huì)需要的基礎(chǔ)上應(yīng)包括哪些職能，這些職能在各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)中應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行分配，國(guó)家應(yīng)如何設(shè)置、變更或撤銷行政機(jī)關(guān)，各級(jí)、各類行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、任務(wù)是什么，它們分別擁有哪些職權(quán)、承擔(dān)哪些職責(zé)、其活動(dòng)遵循哪些基本規(guī)則，它們?nèi)绾谓M成，編制怎樣確定，其屬下公務(wù)人員的任用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、晉升、流動(dòng)等如何進(jìn)行，凡此種種，都可容納于“公共行政組織”這一研究課題。①概而言之，公共行政組織包括行政機(jī)關(guān)的組織、編制和公務(wù)員等三個(gè)方面的內(nèi)容，這是廣義的指稱。在狹義層面上，公共行政組織通常僅指向行政機(jī)關(guān)的組成、性質(zhì)、地位、職能和建立、變更、撤銷的程序，而不包括同編制和公務(wù)員相關(guān)的一系列問題。出于研究旨趣和集中探討的需要，本文取其狹義內(nèi)涵。

一、公共行政組織受制于法治原則的意義

公共行政組織與國(guó)家的存在是并行的，而且，在古代絕對(duì)君主制的國(guó)家形態(tài)下，它就已經(jīng)受到法律的規(guī)范。例如，我國(guó)唐朝的法典《唐六典》曾經(jīng)對(duì)行政中樞機(jī)構(gòu)中書省、門下省和尚書省以及六部等的組織均設(shè)有專門的規(guī)定。②然而，立基于專制主義的規(guī)范國(guó)家組織結(jié)構(gòu)或活動(dòng)（包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、變更和撤銷，組織與職權(quán)等）的法律，其實(shí)質(zhì)是君主的旨意，其目的主要在于維護(hù)君主的有效統(tǒng)治，盡管君主在一定程度上也把人民的福祉納入對(duì)其統(tǒng)治的長(zhǎng)久意義的考慮之中。這即為法律與公共行政組織之間的舊的關(guān)系架構(gòu)：國(guó)家行政系統(tǒng)的最高首長(zhǎng)有權(quán)決定本體系的建制，法律只是一種推行君主旨令制度化的工具，而無法在終極意義上對(duì)抗或束縛行政的自行組織。這個(gè)曾在世界范圍內(nèi)較為普遍存在的舊的關(guān)系架構(gòu)，受到近代置根于民主主義的法治理念的沖擊而終被顛覆。但是，在某些君主制基礎(chǔ)深厚的國(guó)家，一個(gè)時(shí)期內(nèi)它仍然得以延續(xù)和維系。如在日本明治時(shí)期的“天皇制法治主義”之下，“‘依法行政’的原理本來被認(rèn)為是有關(guān)行政作用的理念，因此有關(guān)行政組織的規(guī)范被認(rèn)為在日本也是屬于天皇=行政府固有的權(quán)限與大權(quán)”。[3]

公共行政的組織必須受制于法治原則的理念及相關(guān)制度，生成于旨在破除專制主義的西方近代資產(chǎn)階級(jí)革命，并且，因同人類進(jìn)步的要求相契合，而為現(xiàn)代多數(shù)國(guó)家所沿循。雖然這一理念或制度的具體內(nèi)容在不同國(guó)家的體現(xiàn)存在差異，甚至在同一國(guó)家也隨著歷史的變遷而發(fā)生轉(zhuǎn)換，但是，堅(jiān)持人民主權(quán)（民主主義）、促進(jìn)和保障人權(quán)、政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)等一直是其內(nèi)蘊(yùn)的精神。

公共行政組織受制于法治原則首先是人民主權(quán)的要求和體現(xiàn)?，F(xiàn)代國(guó)家多采取民主的政體形式，即由自由公民的整體（thewholebodyoffreecitizens）掌握主權(quán)，直接或間接地通過一種代表制度行使主權(quán)。[4]就制度的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作而言，由于代表制度對(duì)民意的真正體現(xiàn)與維護(hù)總是存在這樣那樣的問題，因而，沒有一個(gè)國(guó)家有資格宣稱民主已經(jīng)徹底實(shí)行。不過，在理念層面上，人民主權(quán)（民主主義）至今仍是人類可以選擇奉行的治理國(guó)家的最佳方式。根據(jù)這一理念的邏輯，一切國(guó)家機(jī)關(guān)的組織或活動(dòng)必須建立在人民授權(quán)的基礎(chǔ)上，否則，就會(huì)喪失合法存在的理由。人民授權(quán)通常是由人民代表機(jī)關(guān)（制憲會(huì)議、議會(huì)、人民代表大會(huì)等）以制定憲法或法律的方式進(jìn)行。籍此，公共行政組織受法律的規(guī)范與約束，而不是由行政機(jī)關(guān)自行決定。我國(guó)自1949年建國(guó)以來，始終堅(jiān)持人民民主的基本立國(guó)原則。當(dāng)然，人民民主的各種具體制度尚未健全，其中包括公共行政組織尚沒有完全受制于法治原則。行政機(jī)關(guān)組織法體系目前很不完善，行政部門未經(jīng)法律授權(quán)即以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力。顯然這在某種程度上損害了人民民主的原則。

以民主主義為基礎(chǔ)的法律得到社會(huì)的普遍遵循，這還只是法治原則的一個(gè)形式層面的價(jià)值要求。二戰(zhàn)以來，由于法西斯專政的歷史教訓(xùn)，人們?cè)絹碓蕉嗟貎A向于在法治原則中注入或強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)性的價(jià)值成分，那就是對(duì)人權(quán)的促進(jìn)和保障。1959年國(guó)際法學(xué)家會(huì)議在印度通過《德里宣言》所表述的法治原則充分反映了對(duì)人權(quán)的重視，即法治原則要求立法機(jī)關(guān)的職能在于創(chuàng)設(shè)和維護(hù)得以使每個(gè)人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件，要求對(duì)制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，并且使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件。[5]現(xiàn)代公共行政是國(guó)家干預(yù)社會(huì)的一種主動(dòng)、直接、廣泛的權(quán)力，它對(duì)公民權(quán)益有著相當(dāng)重大的影響。因此，公共行政組織應(yīng)受制于形式主義與實(shí)質(zhì)正義相統(tǒng)一的法治原則。加強(qiáng)對(duì)公共行政組織的法律調(diào)整和改進(jìn)行政組織法的內(nèi)容在當(dāng)代中國(guó)尤其具有特殊意義：其一，目前尚存在較嚴(yán)重的政企不分、行政直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的現(xiàn)象，這不僅損害了企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體所應(yīng)享有的自主權(quán)，而且阻礙了以提高人民生活水平為旨向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度總體的發(fā)展，更是形成了滋長(zhǎng)行政官員腐敗的溫床。如何確立政府與企業(yè)關(guān)系合理的“度”，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，需要立法對(duì)公共行政組織予以系統(tǒng)規(guī)范。其二，由于行政組織法不健全，導(dǎo)致各行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍不明、權(quán)限重疊、沖突，取得一些行政部門在利益驅(qū)動(dòng)下自行設(shè)定管理權(quán)能與手段，這樣既造成多頭管理、企業(yè)和公民個(gè)人的負(fù)擔(dān)加重或無所適從，又為行政機(jī)關(guān)亂罰款、濫收費(fèi)大開方便之門，公民權(quán)益難以獲得保障。其三，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生長(zhǎng)為契機(jī)，國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)不僅僅限于經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，還應(yīng)擴(kuò)展到其他社會(huì)生活領(lǐng)域。[6]通過符合形式和實(shí)質(zhì)正義要求的現(xiàn)代行政法對(duì)公共行政組織加以規(guī)范，即可在較大程度上改變政府在許多方面管得過多、統(tǒng)得過死的狀況，從而促進(jìn)和保障公民以及社會(huì)團(tuán)體在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等生活領(lǐng)域所應(yīng)享有的自治權(quán)利。

公共行政組織必須由人民代表機(jī)關(guān)制定的法律予以授權(quán)和限制，其活動(dòng)必須以促進(jìn)與保障人權(quán)為其宗旨，政府必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)?，F(xiàn)代政府存在與活動(dòng)的合法性應(yīng)當(dāng)建立在為人民創(chuàng)造福祉，即為人民服務(wù)的基礎(chǔ)上，而不應(yīng)立足于為少數(shù)人或行政官員自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上，這一點(diǎn)應(yīng)為對(duì)政府的道德要求，并通過法律確定為一種普遍法律責(zé)任。當(dāng)然，不可否認(rèn)，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都是由具有一定個(gè)人利益的人所組成的，要求所有公職人員完全以利他的動(dòng)機(jī)來處理一切公共事務(wù)從而對(duì)公眾負(fù)責(zé)，是一種不現(xiàn)實(shí)的主張。然而，政府公務(wù)人員的工資、福利和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)均是由作為納稅人的民眾提供的，如同雇主與受雇人之間的關(guān)系那樣，人民有權(quán)要求其盡責(zé)為公眾辦事。而一個(gè)普通人為了自我生存和發(fā)展，更多地從利己的動(dòng)機(jī)考慮問題，要求其出于利他的立場(chǎng)為民眾服務(wù)，只是社會(huì)提倡的一般道德要求。當(dāng)今我國(guó)公共行政中出現(xiàn)的部門之間爭(zhēng)權(quán)奪利或扯皮、推諉，很大一部分是從是否對(duì)本部門有利的立場(chǎng)出發(fā)的；而機(jī)構(gòu)骯臃腫、人浮于事、效率低下，造成由民眾納稅所支撐的國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，使得大量的社會(huì)公共事業(yè)，如公共交通、環(huán)保等，因資金不足而無法進(jìn)行。這些事實(shí)從反面說明，公共行政組織應(yīng)受制于法治原則，應(yīng)以法律定分各行政機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍和工作程序，以法律督促公共行政組織向精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的方向改革和發(fā)展，從理念與制度兩個(gè)方面保證政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)。

二、法治原則在公共行政組織領(lǐng)域的具體要求

無論是在不同國(guó)度或在同一國(guó)度內(nèi)，人們對(duì)法治原則的理解或闡述并不完全一致。盡管如此，對(duì)法治原則仍有著很多共識(shí)。而且，隨著國(guó)際、國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)、文化交流的發(fā)展，這種共識(shí)有愈益增加的趨勢(shì)。在公共行政組織領(lǐng)域，法治原則大致有以下一些具體要求：

1.公共行政組織必須由憲法和法律予以規(guī)范，而不能由行政機(jī)關(guān)自行其是，即使是出于對(duì)現(xiàn)代行政復(fù)雜性和機(jī)動(dòng)性的考慮，行政機(jī)關(guān)也只能在憲法和法律的明確授權(quán)之下，對(duì)公共行政組織的部分問題作出決定。這是民主和法治對(duì)公共行政組織的一個(gè)最基本的要求，日本學(xué)者室井力稱之為“行政組織法定主義”。[7]的確，現(xiàn)代國(guó)家的公共行政職能極為復(fù)雜，并且為了順應(yīng)迅速發(fā)展而多變的社會(huì)需求，它們的變化也非常頻繁，對(duì)于目前正在進(jìn)行體制變革與轉(zhuǎn)型的中國(guó)而言，更是如此。然而，如果由此否認(rèn)法律對(duì)公共行政組織予以規(guī)范的必要性與可行性，就會(huì)在事實(shí)上縱容行政專制。對(duì)公共行政組織進(jìn)行民主化管理并不僅僅是民主的一個(gè)理念，而且是民主實(shí)際運(yùn)作的必須。依法規(guī)范公共行政組織對(duì)于防止行政權(quán)濫用、行政自我膨脹以及行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)權(quán)、越權(quán)是最重要最有效的制約。行政組織法定主義在現(xiàn)代的要求絕非像在近代那樣嚴(yán)格和機(jī)械，并非一切公共行政組織問題都要由法律事無巨細(xì)地加以嚴(yán)密規(guī)定，因?yàn)檫@種機(jī)械的依法授權(quán)行政已經(jīng)落后于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)行政組織機(jī)動(dòng)性的需求?，F(xiàn)代法治往往通過法律的原則性規(guī)定、行政立法的具體規(guī)范來調(diào)控行政組織，然后通過立法機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法審查，保證公共行政的組織受制于法律，即受制于人民的意志，同時(shí)兼顧行政所需要的靈活性和機(jī)動(dòng)性。

2.關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范必須具有公開性、確定性和一致性。法律規(guī)范所具備的上述屬性，是公認(rèn)的現(xiàn)代法治主義的要求。[8]公開性系指法律規(guī)范必須予以公布?！懊孛芊ā北厝粚?dǎo)致少數(shù)人的專制，法不公開也不利于人們對(duì)法律優(yōu)劣的評(píng)判，所以，公開性是尊重人權(quán)和推動(dòng)法律進(jìn)步的一項(xiàng)原則。由于人民代表機(jī)關(guān)的立法不可能完全覆蓋現(xiàn)代公共行政組織的所有問題，行政機(jī)關(guān)往往有權(quán)進(jìn)行委任立法，因而，公開性原則在延展適用于有關(guān)的行政立法領(lǐng)域有著更為重要的意義。確定性系指法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)是明晰、確切的。模棱兩可、含糊不清的立法容易造成施法者和受法律調(diào)整的對(duì)象以及其他公民、組織在理解上的歧義，形成法律在實(shí)行過程中出現(xiàn)混亂不堪的局面，在實(shí)際上也由此容易滑向否認(rèn)法律統(tǒng)治的人治狀態(tài)。雖然追求法律的純粹確定性是一種不可能實(shí)現(xiàn)的絕對(duì)理性主義的幻想，現(xiàn)代國(guó)家的立法中不乏“符合公益利益”、“正當(dāng)程序”、“適當(dāng)決定”等原則性的規(guī)定，但是，法律盡可能地確定化仍然是法治原則的一個(gè)基本要求。就公共行政組織而言，如果法律規(guī)范不能做到基本的確定性，行政機(jī)關(guān)就可以在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)設(shè)定等方面任意行事，自由裁量權(quán)過于寬泛極易導(dǎo)致執(zhí)法者在“合法”外衣下專斷和濫用權(quán)力，出于部門利益考慮而爭(zhēng)權(quán)越權(quán)。一致性指法律規(guī)范必須彼此協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，不得相互矛盾。法律規(guī)范旨在把政府和公民的行為控制在一定的框架之內(nèi)，如果它們?cè)谠O(shè)定怎樣的行為模式方面存在矛盾而不具備一致的規(guī)則，那么，政府或公民均會(huì)因此以有利于自己的方式行事。涉及到公共行政組織問題，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇對(duì)本部門最為有利的法律規(guī)范來設(shè)置機(jī)構(gòu)或確定職權(quán)，以保證其行為具有合法的前提。各個(gè)行政部門或公民都在不相一致的法律規(guī)范中尋求合法的最佳選擇，這勢(shì)必助長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突以及行政機(jī)關(guān)與公民之間的沖突。盡管有“后法優(yōu)于前法”、“特殊法優(yōu)于一般法”、“上位階法優(yōu)于下位階法”等解決規(guī)范沖突的原則，也無法完全消除法律的不一致性所引發(fā)的各種危害。

3.關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范必須確保國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障人權(quán)。這是法治原則在公共行政組織領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)質(zhì)性要求，也是實(shí)現(xiàn)難度最大的一個(gè)要求。一個(gè)國(guó)家有多少行政機(jī)關(guān)，它們分別負(fù)責(zé)哪些公共管理職能，權(quán)限范圍有多大，諸如此類要在制定關(guān)于公共行政組織的法律規(guī)范時(shí)予以考慮的問題，不單單關(guān)涉公共行政的組織體系，更關(guān)涉國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民的權(quán)利。近代以來，曾出現(xiàn)過“國(guó)家對(duì)社會(huì)放任自由”和“國(guó)家對(duì)社會(huì)全面管制”兩種關(guān)系形態(tài)，但是，它們都隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和自由、平等、安全等人權(quán)主張的發(fā)展而漸遭淘汰?，F(xiàn)代社會(huì)由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化的多元化發(fā)展，要求國(guó)家與社會(huì)處于良性互動(dòng)關(guān)系：國(guó)家必須保障社會(huì)具備相當(dāng)程度的自治，尊重公民應(yīng)有的自由權(quán)利；同時(shí)，針對(duì)那些社會(huì)在自行運(yùn)作中出現(xiàn)的、社會(huì)又無力自行消解的矛盾和問題，建立一定的機(jī)制予以解決和處理，以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常、有序進(jìn)行和人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。立法對(duì)公共行政組織的規(guī)范，必須順應(yīng)和促進(jìn)這種關(guān)系的發(fā)展。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)的具體制度建設(shè)絕非如此簡(jiǎn)單，在“國(guó)家該管什么、不該管什么”問題上歷來爭(zhēng)論不休，這給立法活動(dòng)以及對(duì)立法活動(dòng)的評(píng)判造成很多困難。不過，法治原則的上述實(shí)質(zhì)要求不能因此而被否定，人們應(yīng)通過努力盡可能地力爭(zhēng)使法律對(duì)公共行政組織的調(diào)整接近這一要求。

4.行政機(jī)關(guān)必須依法對(duì)公共行政組織進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)施任何違法行為都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法治原則的核心是要求政府守法。政府與普通公民一樣，其違法行為也必須受到法律的追究，有關(guān)機(jī)關(guān)或官員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在公共行政組織領(lǐng)域，如果沒有責(zé)任追究機(jī)制，違法設(shè)置機(jī)構(gòu)、擅自增加編制、任意增加人員，在職權(quán)行使上互相推諉、互相扯皮、爭(zhēng)權(quán)越權(quán)、濫用權(quán)力的現(xiàn)象就無法得到遏制，更不可能在根本上予以消除。

三、我國(guó)行政組織法發(fā)展的基本狀況

共和國(guó)創(chuàng)建初期（1945-1954年），社會(huì)動(dòng)蕩尚未平息，新政權(quán)尚未穩(wěn)定，新秩序尚在建立之中。當(dāng)時(shí)，普選產(chǎn)生全國(guó)人民代表機(jī)關(guān)（即全國(guó)人民代表大會(huì)，以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大）的條件顯然尚不具備。然而，新政權(quán)需要建立比較強(qiáng)大的、深入全國(guó)各地的、系統(tǒng)的行政組織機(jī)構(gòu)，以推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)改革的進(jìn)行以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速恢復(fù)和發(fā)展。為此，由中國(guó)共產(chǎn)黨、各派、人民團(tuán)體、人民解放軍、各地區(qū)、各民族以及國(guó)外華僑等各方面代表組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，代行全國(guó)人大的權(quán)力，通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《中央人民政府組織法》），選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)作為當(dāng)時(shí)的集體國(guó)家元首?！吨醒肴嗣裾M織法》對(duì)政務(wù)院的組成人員、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、會(huì)議制度、組成部門等作出規(guī)定（第13-22條），并且授權(quán)中央人民政府委員會(huì)具體組織國(guó)家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)──政務(wù)院（第5條、第條、第21條、第22條）。之后，在1949-1950年間，中央人民政府委員會(huì)制定了《中央人民政府政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》，政務(wù)院先后制定了《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《大城市區(qū)人民政府組織通則》、《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》、《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》等。依據(jù)《共同綱領(lǐng)》、《中央人民政府組織法》以及這些組織通則，結(jié)合建國(guó)之初必要的軍事管制（為《共同綱領(lǐng)》所確認(rèn)，第14條），全國(guó)性的公共行政組織體系得以初步形成。

這個(gè)非常時(shí)期的行政機(jī)關(guān)組織具有下列特色：（1）中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議由一定程度上代表民意的社會(huì)精英構(gòu)成，以臨時(shí)性法律規(guī)定中央行政機(jī)關(guān)的組織；（2）由于政治協(xié)商會(huì)議只是起臨時(shí)的權(quán)力機(jī)關(guān)作用，故沒有條件對(duì)全國(guó)各公共行政組織予以法律規(guī)范，因而，當(dāng)時(shí)的最高行政機(jī)關(guān)──政務(wù)院雖未經(jīng)政治協(xié)商會(huì)議明確授權(quán)，[9]仍應(yīng)時(shí)勢(shì)所需，通過一系列組織通則，自行完成對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)行政組織的規(guī)范；（3）《中央人民政府組織法》的規(guī)范的對(duì)象包括中央人民政府委員會(huì)、政務(wù)院、人民革命軍事委員、最高人民法院及最高人民檢察署等。所以，它們并非純粹意義上的行政組織法法源；（4）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則的規(guī)范對(duì)象覆蓋從基層人民政府直至中央人民政府的整個(gè)行政系統(tǒng)，建立了當(dāng)時(shí)比較配套的行政機(jī)關(guān)組織法體系；（5）《中央人民政府組織法》及所從屬的各組織通則對(duì)各級(jí)人民政府的具體部門工作機(jī)構(gòu)都作出了原則性規(guī)定，當(dāng)時(shí)規(guī)定的上下級(jí)政府部門并不完全對(duì)口；[10]（6）有關(guān)組織通則對(duì)行政機(jī)關(guān)創(chuàng)制具體組織規(guī)則方面的權(quán)限作出了明確規(guī)定。例如，省、市人民政府委員會(huì)獲得授權(quán)（即政務(wù)院的授權(quán)），可以依據(jù)有關(guān)通則的一般規(guī)定和實(shí)際情況擬定其組織條例，送政務(wù)院核準(zhǔn)后試行；縣人民政府委員會(huì)組織條例由省人民政府委員會(huì)依據(jù)相應(yīng)通則的一般規(guī)定和實(shí)際情況擬定草案，送政務(wù)院核準(zhǔn)后試行；（7）有關(guān)組織通則規(guī)定省、市、縣人民政府工作機(jī)構(gòu)的編制實(shí)行精簡(jiǎn)原則，相應(yīng)政府確定的本級(jí)政府編制須報(bào)上一級(jí)政府核準(zhǔn)。

五年過渡時(shí)期的行政組織規(guī)范，雖為行政系統(tǒng)的建置提供了法律依據(jù)，但由于當(dāng)時(shí)國(guó)家權(quán)力的組成與結(jié)構(gòu)沒有定型，相應(yīng)法律規(guī)則的功能只是暫時(shí)的。1954年第一屆全國(guó)人大經(jīng)普選產(chǎn)生，全國(guó)人大通過的《憲法》把國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)予以定位。在公共行政組織領(lǐng)域，全國(guó)人大制定了《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。根據(jù)1954年憲法成立的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)）又通過了《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所條例》等行政組織法令，[11]以及《新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例》、《湖南省江華瑤族自治縣人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例》等大量有關(guān)自治地方人民政府的組織法令。國(guó)務(wù)院亦先后制定了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)務(wù)院秘書廳組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)家計(jì)量局組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)務(wù)院法制局組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)務(wù)院人事局組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)家檔案局組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)務(wù)院專家工作局組織簡(jiǎn)則》、《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局組織簡(jiǎn)則》、《地方各級(jí)人民委員會(huì)計(jì)劃委員會(huì)暫行組織通則》、《中華人民共和國(guó)體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)組織簡(jiǎn)則》、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)部組簡(jiǎn)則》等一系列行政組織法規(guī)。這些法律、法規(guī)，大多是對(duì)在過渡時(shí)期初步形成的行政組織法體系的修正、補(bǔ)充。就形式而言，較為顯著的發(fā)展是以專門的法令來規(guī)定民族自治地方人民政府的組織和以專門行政法規(guī)來規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的組織；就內(nèi)容而言，這些行政組織法律、法令、法規(guī)繼承了行政組織法初創(chuàng)之時(shí)的某些特色，如對(duì)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民委員會(huì)設(shè)立哪些部門作出原則性規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)人民委員會(huì)組成人員規(guī)定具體名額限制等。

1982年現(xiàn)行憲法頒布以后，全國(guó)人大重新制定了《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院組織法》），全國(guó)人大常委會(huì)就1979年重新制定的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方各級(jí)人大和政府組織法》），又作過三次修正（1982、1986、1995年）。目前，行政機(jī)關(guān)組織法的主要淵源就是這兩部法律。當(dāng)然，廣義的行政組織法還包括其它分散的有關(guān)行政組織的法律性、法規(guī)性文件，如第七屆全國(guó)人大第五次會(huì)議（1988年）、第八屆全國(guó)人大第一次會(huì)議（1993年）和第九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議（1998年）通過的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于成立工商行政管理總局的通知》（1978年）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理非常設(shè)機(jī)構(gòu)的通知》（1986年）等。廣義的行政組織法還包括單行行政管理法律的有關(guān)行政組織規(guī)范，[12]如《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合……?？h級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！迸c1982年以前的行政機(jī)關(guān)組織法相比，從形式上看，共和國(guó)成立初期比較配套的規(guī)定中央至地方各級(jí)政府以及中央政府各部門組織的法律法規(guī)體系已不復(fù)存在，許多部門的內(nèi)部組織規(guī)則（如“三定方案”）并不為公眾所知曉；從內(nèi)容上看，由于情勢(shì)的變遷，其具體規(guī)定已大有改變，但“三定方案”的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容要素與以前的行政組織法大體相同。

綜觀我國(guó)行政機(jī)關(guān)組織法發(fā)展的基本狀況，不難發(fā)現(xiàn)，無論過去還是現(xiàn)在，我國(guó)行政組織法在內(nèi)容上還存在較大欠缺。比較突出的有：基本的組織法律既沒有明確行政機(jī)關(guān)的職權(quán)必須由法律規(guī)定這一法治原則，又沒有明確授予行政機(jī)關(guān)對(duì)公共行政組織的規(guī)制權(quán)限，這使得目前包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)設(shè)定機(jī)構(gòu)和職權(quán)的行為缺乏合法基礎(chǔ)；基本的組織法律亦缺乏對(duì)公民權(quán)利保障的原則性條款，從而難以避免行政機(jī)關(guān)在自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定權(quán)限時(shí)出現(xiàn)對(duì)公民不利的后果；[13]基本的組織法律對(duì)在公共行政組織方面的行政違法行為缺乏法律責(zé)任和追究機(jī)制的規(guī)定，致使行政官員可以隨意不負(fù)責(zé)地?cái)U(kuò)充機(jī)構(gòu)和人員；基本的組織法律對(duì)中央和地方在規(guī)制公共行政組織的權(quán)限上沒有規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致地方行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職權(quán)劃分較為混亂；等等。在現(xiàn)行行政組織法體系上，缺少必要的與國(guó)務(wù)院組織法和地方人民政府組織法相匹配的法律、法規(guī)以及經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)制定的其他行政組織規(guī)范文件，這也是形成目前許多行政機(jī)關(guān)職權(quán)不明、爭(zhēng)權(quán)、越權(quán)的一個(gè)重要原因。當(dāng)然，若欲在公共行政組織領(lǐng)域建立現(xiàn)代法治，絕非僅僅依賴制定法律規(guī)則可以達(dá)到。如果制定法不能轉(zhuǎn)化為社會(huì)運(yùn)作機(jī)制的現(xiàn)實(shí)，只能是形同一紙空文，而且會(huì)引起人們對(duì)法律的信仰危機(jī)。制定法從理念到文字再走向現(xiàn)實(shí)，取決于多維因素以及它們互動(dòng)形成的合力，諸如社會(huì)發(fā)展的需要、政治制度的實(shí)際運(yùn)作、傳統(tǒng)的法律文化、現(xiàn)時(shí)的意識(shí)形態(tài)、執(zhí)法者的素質(zhì)與價(jià)值取向等。1954年憲法及此后制定的大量行政組織法律文件在“”中以及之前遭到現(xiàn)實(shí)的冷落，[14]說明我們不能僅憑制定法來確立行政組織的法治。

當(dāng)然，這絲毫也不意味著可以輕視或忽視制定法的作用。毫無疑問，制定法的完善是實(shí)現(xiàn)法治的一個(gè)不可或缺的條件，是實(shí)現(xiàn)民主、保障人權(quán)、塑造責(zé)任政府的一個(gè)必要途徑。正因?yàn)槿绱耍覀儽仨殞?duì)加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法予以極大的關(guān)注和重視。

四、健全、完善我國(guó)行政組織法的若干設(shè)想

國(guó)務(wù)委員羅干在九屆全國(guó)人大一次會(huì)議上所作的關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明中指出，為順利完成政府機(jī)構(gòu)改革，必須“加強(qiáng)行政組織體系的法制建設(shè)。建議修改《國(guó)務(wù)院組織法》，依法規(guī)范國(guó)務(wù)院組成部門的設(shè)置，建議適時(shí)修改地方組織法，對(duì)地方政府的職責(zé)范圍、組織機(jī)構(gòu)作出更為明確的規(guī)范”。[15]目前我國(guó)的行政組織法體系主要由1982年的《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人大和政府組織法》（1995年修正）以及散見于憲法和其它法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)組織的規(guī)范構(gòu)成。顯然，這個(gè)體系是不完善的。行政系統(tǒng)是由縱向不同層級(jí)和橫向不同類別的各種行政機(jī)關(guān)組成的，處于特定層級(jí)、屬于特定部門的行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)限各有特點(diǎn)，我國(guó)現(xiàn)行單一的、總則性質(zhì)的中央政府和地方政府組織法無法對(duì)不同類別行政機(jī)關(guān)的組織、職權(quán)等作出具體、明確的規(guī)定?！秶?guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人大和政府組織法》對(duì)我國(guó)整個(gè)公共行政組織問題即規(guī)定得極其籠統(tǒng)和原則。因此，為適應(yīng)對(duì)龐大復(fù)雜的行政組織體系的規(guī)范和調(diào)整，行政組織法體系也應(yīng)在上兩個(gè)法律的基礎(chǔ)上包容其它有關(guān)的專門組織法律文件（如條例、簡(jiǎn)則等），應(yīng)該在修改上兩個(gè)法律的同時(shí)，適時(shí)地制定國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)和各直屬機(jī)構(gòu)的組織條例，制定省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以及各自治地方人民政府的組織法。鑒于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法任務(wù)過重，各級(jí)人民政府及其組成部門的組織規(guī)范不可能都以法律形式確立。為了既維護(hù)民主原則又兼顧行政組織立法的機(jī)動(dòng)性，有必要加強(qiáng)以下幾方面工作：首先是應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)抓緊制定各級(jí)人民政府（國(guó)務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等）的基本組織法律；其次應(yīng)由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院和地方人大制定各級(jí)政府組成部門的組織條例或簡(jiǎn)則；再次，應(yīng)由全國(guó)人大的有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)授權(quán)制定出來的行政組織法律文件進(jìn)行嚴(yán)格的備案審查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，并在全國(guó)人大開會(huì)期間向全國(guó)人大提出報(bào)告，以切實(shí)加強(qiáng)民主監(jiān)督。

無論法律還是授權(quán)立法，對(duì)行政機(jī)關(guān)組織問題的規(guī)定都應(yīng)具備一定的框架和一些基本內(nèi)容，基中主要包括：（1）法律依據(jù)。即制定相應(yīng)行政組織法律文件所依據(jù)的憲法或法律授權(quán)；（2）行政機(jī)關(guān)的基本組成，如國(guó)務(wù)院由總理、副總理、國(guó)務(wù)院委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成；（3）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的地位、性質(zhì)和同上級(jí)行政機(jī)關(guān)的關(guān)系（領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系）；（4）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系；（5）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)（行政組織法最重要的內(nèi)容）；（6）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、職責(zé)的基本方式、程序和原則等（如各級(jí)人民政府的全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議制度、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度等；（7）相應(yīng)行政機(jī)關(guān)設(shè)立、變更和撤銷的程序；（8）法律責(zé)任。即違反相應(yīng)組織法規(guī)定而設(shè)置機(jī)構(gòu)、配置職權(quán)、職責(zé)（有關(guān)行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人員）所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。[16]

進(jìn)行行政組織立法，在上述框架的基礎(chǔ)上，在內(nèi)容上還需要注意完善下述條款：

1.授權(quán)條款。既然國(guó)務(wù)院和地方人大在全國(guó)人大制定的一般行政組織法律之下應(yīng)享有制定其具體工作部門組織規(guī)則的權(quán)限，那么，全國(guó)人大在修改《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人大和政府組織法》時(shí)，就應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)條款，規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方人大可以在哪些范圍內(nèi)制定哪些組織規(guī)則。雖然根據(jù)憲法第62條第3項(xiàng)的規(guī)定，制定關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本法律的職權(quán)屬于全國(guó)人大，但這并不否定全國(guó)人大在已經(jīng)制定基本法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的授權(quán)。如果堅(jiān)持機(jī)械的法定主義，會(huì)使行政機(jī)關(guān)要么無法運(yùn)作，要么任意所為。而通過授權(quán)立法機(jī)制，不僅適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，而且可以加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與約束。當(dāng)然，對(duì)授權(quán)必須嚴(yán)格限定，全國(guó)人大不能任意地、寬泛地授出本應(yīng)屬于它自己專屬權(quán)限的權(quán)限；對(duì)于影響公民權(quán)益重大的授權(quán)，全國(guó)人大應(yīng)在進(jìn)行認(rèn)真討論后慎重通過。接受委任的機(jī)關(guān)在其制定的組織法中，必須指明具體的授權(quán)條款，以昭示該行政組織法的合法性，并便于公眾對(duì)相應(yīng)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

2.公民權(quán)利保障條款。行政機(jī)關(guān)的權(quán)限職責(zé)直接關(guān)涉公民的權(quán)利義務(wù)，如果行政組織法只是籠統(tǒng)地規(guī)定各個(gè)行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)范圍，勢(shì)必給一些行政機(jī)關(guān)在其管理領(lǐng)域任意限制公民權(quán)利和任意設(shè)定公民義務(wù)留下余地。因此，在《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方各級(jí)人大和政府組織法》這兩個(gè)基本組織法律之中，有必要增加關(guān)于公民權(quán)利保障的原則條款，比如：“未經(jīng)法律授權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)都不得規(guī)定公民基本義務(wù)和限制公民基本權(quán)利”。其實(shí)，類似的理念已經(jīng)在1996年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中有所體現(xiàn)：該法對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)均予以了限制。然而，必須認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)實(shí)中對(duì)公民義務(wù)的設(shè)定和權(quán)利的限制遠(yuǎn)不限于行政處罰，應(yīng)該通過基本組織法律的規(guī)定使該原則具有普適性。[17]

3.權(quán)限沖突解決條款。雖然通過行政機(jī)關(guān)組織法的完善，將在很大程度上解決行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不明、權(quán)限沖突的問題，但是，現(xiàn)實(shí)行政管理的復(fù)雜性使得行政機(jī)關(guān)在權(quán)限上的爭(zhēng)議仍然無法徹底避免。權(quán)限沖突不只是行政系統(tǒng)內(nèi)部職權(quán)歸屬問題，它在很多情形下也直接影響公民的權(quán)益。[18]為及時(shí)解決權(quán)限爭(zhēng)議，使公民相關(guān)的權(quán)利義務(wù)盡快擺脫不穩(wěn)定狀態(tài)，有必要在行政組織法中規(guī)定專門的條款，比如，“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)之間發(fā)生權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)，由國(guó)務(wù)院總理及時(shí)召開國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議予以解決，情況緊急時(shí)由總理或主管副總理直接處理。”

4.監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任追究機(jī)制條款。違反行政組織法的行為必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，并由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)通過監(jiān)督機(jī)制予以追究。其中，有的違法行為，如超越行政組織法明確規(guī)定的職權(quán)范圍作出的抽象或具體行政行為，一些現(xiàn)行的法律規(guī)范業(yè)已規(guī)定有監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，如全國(guó)人大常委會(huì)基于其監(jiān)督權(quán)可以撤銷國(guó)務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，人民法院可以在行政訴訟中撤銷違法的具體行政行為。但是，針對(duì)有的違法行為，如非法設(shè)定機(jī)構(gòu)、配置職權(quán)等行為，目前還沒有比較完備的法律責(zé)任規(guī)范和相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。因此，有必要在行政組織法中規(guī)定諸如撤銷非法設(shè)定的行政機(jī)構(gòu)、對(duì)直接責(zé)任人員處以一定行政處分等條款，以使行政組織法制定后真正得到實(shí)現(xiàn)。

以上是我們健全、完善我國(guó)行政組織法的若干設(shè)想。當(dāng)然，這些設(shè)想只是原則性的，至于如何制定具體的規(guī)范，還需要進(jìn)行更為細(xì)致、深入的研究。另外，需要特別指出的是，行政組織法與行政機(jī)關(guān)編制法、公務(wù)員法是密切聯(lián)系、相輔相成的，組織法的完善同編制法、公務(wù)員法的制定應(yīng)配套進(jìn)行。[19]

①現(xiàn)代國(guó)家擔(dān)當(dāng)行政職能的還有少量非行政機(jī)關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，由于它們并非行政的主要力量，且它們的組織問題較為特殊，故本文暫略不論。

②參見蒲堅(jiān)：《中國(guó)古代行政立法》，北京大學(xué)出版社1990年版。

[3]（日）室井力主編，《日本現(xiàn)代行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第21頁。

[4]SeeBlack‘sLawDictionary，5thedn.，（WestPublishingCo.，1979），pp.388-9.

[5]參見王人博、程燎原：《法治論》，山東人民出版社1989年版，第131頁。

[6]例如，有的學(xué)者指出政府職能轉(zhuǎn)變還應(yīng)包括“政事分開”，提出“我國(guó)是否需要僅僅在一個(gè)文化領(lǐng)域，就設(shè)那么多部委？”──參見朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過程》，天津人民出版社1997年版，第490頁。“政府為了適應(yīng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，不僅在經(jīng)濟(jì)方面存在著管得過多、統(tǒng)得過死的問題，而且在社會(huì)事務(wù)上也存在著管得過多、統(tǒng)得過死的問題?！谥攸c(diǎn)轉(zhuǎn)變對(duì)經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，要重視對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的管理職能，……”──參見張志堅(jiān)主編：《中國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革》，中國(guó)大百科全書出版社1994年版，第72頁。

[7]參見（日）室井力主編：《日本現(xiàn)代行政法》，第23、270頁。

[8]參見王人博、程燎原：《法治論》，第198-203頁；沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第59-61頁、第89頁。法治原則還要求法律具有普遍性、穩(wěn)定性等屬性，這些同樣適用于有關(guān)公共行政組織的立法，鑒于我國(guó)目前有關(guān)公共行政組織的立法在公開性、確定性和一致性方面存在問題較大，本文對(duì)此予以重點(diǎn)論述。

[9]《中央人民政府組織法》第15條第5款只是籠統(tǒng)規(guī)定政務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各地方人民政府的工作”。

[10]例如，《市人民政府組織通則》第6條：“市人民政府委員會(huì)，……設(shè)立各部門工作機(jī)構(gòu)，原則上規(guī)定如左：（一）設(shè)民政、公安、財(cái)政、建設(shè)、文教、衛(wèi)生、勞動(dòng)等局、處、科；并得設(shè)財(cái)經(jīng)委員會(huì)?！薄犊h人民政府組織通則》第6條：“縣人民政府委員會(huì)……設(shè)立各部門工作機(jī)構(gòu)，原則上規(guī)定如左：（一）設(shè)民政、財(cái)政、教育、公安等科或局。……”。

[11]當(dāng)時(shí)的（直至1982年）全國(guó)人大常委會(huì)沒有制定法律的權(quán)力，它所通過的規(guī)范性文件稱為“法令”。

[12]有些西方國(guó)家沒有專門的行政組織法典，除了憲法對(duì)政府的基本構(gòu)成進(jìn)行原則規(guī)定以外，大多數(shù)關(guān)于行政組織的規(guī)范散見于調(diào)整具體領(lǐng)域的行政管理法律之中。

[13]在這方面，日本行政組織法的規(guī)定可資借鑒?！度毡緡?guó)內(nèi)閣法》第11條規(guī)定，“無法律委任，政令不得制定賦予義務(wù)或限制權(quán)利的規(guī)定”（政令由日本內(nèi)閣總理大臣，相當(dāng)于我國(guó)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和的命令、決定等）?！度毡緡?guó)國(guó)家行政組織法（總則）》第12條規(guī)定，為施行法律、政令或根據(jù)法律、政令的特別委任，各主管大臣對(duì)主管行政工作有權(quán)各機(jī)關(guān)的命令（總理政令、省令），但若沒有法律的委任，不能設(shè)罰則、規(guī)定義務(wù)和限制國(guó)民權(quán)利。

[14]這一時(shí)期，全國(guó)人大長(zhǎng)期沒有召開；共和國(guó)主席長(zhǎng)期空缺；中共中央文化革命領(lǐng)導(dǎo)小組和中共中央軍委辦事組控制國(guó)家大部分權(quán)力，國(guó)務(wù)院職權(quán)被削弱；鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)被“”所取代：“革命委員會(huì)”成為地方各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)和地方各級(jí)人民政府；等等。參見魏定仁主編：《憲法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1989年版，第221-222頁、第264頁。

[15]1998年3月7日《人民日?qǐng)?bào)》，第2版。

[16]參見應(yīng)松年：《論行政機(jī)關(guān)組織法》，載于中國(guó)政法大學(xué)行政法教研室1985年編選的《行政法研究資料》；第120-136頁；熊先覺、皮純協(xié)主編：《中國(guó)組織法學(xué)》，山西教育出版社1993年版，第124-128頁。

[17]至于是否需要有類似的原則性規(guī)定來約束地方人大，亦值得探討。

[18]安徽省某市發(fā)生一起行政訴訟案件，起因是城建部門、水利部門關(guān)于城市地下水資源費(fèi)征收權(quán)發(fā)生沖突。暫且不論其中的法律、法規(guī)、規(guī)章、行政決定等關(guān)于職權(quán)的規(guī)定之間不相一致的地方，我們也無需詳細(xì)描述復(fù)雜的案情，只要聽聽原告（某礦務(wù)局幾家單位）的意見，就可以明了問題之所在：“讓我們交水費(fèi)沒問題，但不應(yīng)讓我們重復(fù)交吧！”

[19]應(yīng)松年、薛剛凌：《行政機(jī)關(guān)編制論綱》，《法學(xué)研究》1993年第3期，第3-11頁。