關(guān)鍵詞：行政權(quán)/國(guó)家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

內(nèi)容提要：主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)，使得國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對(duì)抗關(guān)系，為權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，權(quán)力對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應(yīng)尋求和強(qiáng)化這種一體化的模式，而應(yīng)當(dāng)探索行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)的分離應(yīng)當(dāng)采取主體分離的方式，通過(guò)國(guó)家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進(jìn)行合理構(gòu)建，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)改革和建立科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律體系的要求。

主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，又代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國(guó)家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點(diǎn)。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國(guó)家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的運(yùn)行軌道，又要設(shè)計(jì)國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國(guó)家所有權(quán)的實(shí)踐來(lái)分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊?guó)家所有權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點(diǎn)。

（一）行政等級(jí)結(jié)構(gòu)與國(guó)家所有權(quán)

摘要:主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)，使得國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對(duì)抗關(guān)系，為權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，權(quán)力對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應(yīng)尋求和強(qiáng)化這種一體化的模式，而應(yīng)當(dāng)探索行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)的分離應(yīng)當(dāng)采取主體分離的方式，通過(guò)國(guó)家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進(jìn)行合理構(gòu)建，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)改革和建立科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律體系的要求。

關(guān)鍵詞:行政權(quán)/國(guó)家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，又代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國(guó)家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點(diǎn)。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國(guó)家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的運(yùn)行軌道，又要設(shè)計(jì)國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國(guó)家所有權(quán)的實(shí)踐來(lái)分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊?guó)家所有權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點(diǎn)。

（一）行政等級(jí)結(jié)構(gòu)與國(guó)家所有權(quán)

關(guān)鍵詞：行政權(quán)/國(guó)家所有權(quán)/產(chǎn)權(quán)改革

內(nèi)容提要：主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使，一體結(jié)合的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)，使得國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)往往借助行政權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行系統(tǒng)，引發(fā)出多重對(duì)抗關(guān)系，為權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，權(quán)力對(duì)抗競(jìng)爭(zhēng)提供了媒介與載體。產(chǎn)權(quán)改革不應(yīng)尋求和強(qiáng)化這種一體化的模式，而應(yīng)當(dāng)探索行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分離的道路。行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)的分離應(yīng)當(dāng)采取主體分離的方式，通過(guò)國(guó)家所有權(quán)主體形態(tài)的重新塑造實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與所有權(quán)從權(quán)能結(jié)構(gòu)到組織形式、法律資格的完全分離。主體分離后的行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)也需從作用原則、作用特征、作用理論等方面進(jìn)行合理構(gòu)建，以適應(yīng)產(chǎn)權(quán)改革和建立科學(xué)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律體系的要求。

主體重合是我國(guó)行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的最顯著特征，兩權(quán)都集中于政府一體行使。這就形成了政府既代表國(guó)家行使經(jīng)濟(jì)行政權(quán)，又代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的雙重權(quán)力主體格局。產(chǎn)權(quán)改革的步伐邁至今日，已觸及到產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)與要害，即行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)一體狀態(tài)下能否求得產(chǎn)權(quán)效益與行政效能的雙重兼顧，本文擬從國(guó)家所有權(quán)與行政權(quán)在結(jié)構(gòu)淵源上的本體關(guān)系探討兩者之間的邏輯聯(lián)系與法律關(guān)系，以期找到兩者之間的合理接觸點(diǎn)。

一、行政結(jié)構(gòu)化的國(guó)家所有權(quán)現(xiàn)狀

行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)結(jié)合于政府一體，使得政府既要設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的運(yùn)行軌道，又要設(shè)計(jì)國(guó)家所有權(quán)的運(yùn)行軌道，這兩者很容易合二為一或者互相借用。從國(guó)家所有權(quán)的實(shí)踐來(lái)分析，其流轉(zhuǎn)方式與行政權(quán)限結(jié)構(gòu)是緊密結(jié)合的，并且?guī)в袊?guó)家所有權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)行政結(jié)構(gòu)化的特點(diǎn)。

（一）行政等級(jí)結(jié)構(gòu)與國(guó)家所有權(quán)

同志們：

這次進(jìn)一步減放行政審批權(quán)限工作會(huì)議是經(jīng)市政府同意召開(kāi)的。會(huì)議的主要任務(wù)是：貫徹落實(shí)全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)精神，安排部署我市進(jìn)一步減放行政審批權(quán)限工作。剛才,陳軍同志宣讀了市政府《關(guān)于進(jìn)一步減少和下放行政審批權(quán)限的工作方案》，各部門、各單位要認(rèn)真抓好落實(shí)。下面，就做好這次減放行政審批權(quán)限工作，我再?gòu)?qiáng)調(diào)幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)做好減放行政審批權(quán)限工作的責(zé)任感

近幾年以來(lái)，按照上級(jí)政府的有關(guān)要求和部署，我市已經(jīng)開(kāi)展了五次減放行政審批權(quán)限工作，先后減放了一些行政審批權(quán)限，進(jìn)一步規(guī)范了行政審批程序，縮短了行政審批時(shí)限，對(duì)于推動(dòng)政府管理方式轉(zhuǎn)變，方便行政管理相對(duì)人，提高工作效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特別是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。但減放權(quán)限的數(shù)量和工作深度、廣度還不夠，特別是向兩區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和遼河墾區(qū)放權(quán)的力度還需要進(jìn)一步加大。今年5月15日，書(shū)記在全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上嚴(yán)肅要求“市直部門要放權(quán)，不僅要放，而且要大放，只有這樣，才是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的根本問(wèn)題”。對(duì)此，各部門務(wù)必高度重視，深刻領(lǐng)會(huì)。

（一）減放行政審批權(quán)限，是解放思想、加快振興發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前，我市正處在加快轉(zhuǎn)變、加快趕超、加快復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)大發(fā)展、快發(fā)展是擺在全市人民面前的十分重要而又緊迫的任務(wù)。而要實(shí)現(xiàn)大發(fā)展、快發(fā)展，關(guān)鍵是要解放思想，徹底摒棄舊的思想觀念的束縛，打破落后的機(jī)制體制的羈絆，大力開(kāi)展招商引資、項(xiàng)目建設(shè)，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。而影響招商引資、項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵是資源成本、勞動(dòng)力成本、行政成本等，在行政成本方面，市場(chǎng)主體關(guān)注的是政府行政管理效率的高低。目前，我市行政管理效率還不是很高，反映在行政審批領(lǐng)域，不同程度的存在審批項(xiàng)目多、環(huán)節(jié)復(fù)雜、程序繁瑣等問(wèn)題，導(dǎo)致投資者望而卻步，甚至中途而返，投資熱情和積極性受到很大影響。這一問(wèn)題如果得不到有效解決，我市的投資環(huán)境就得不到改善，外地的投資者就不愿意來(lái)投資，而本地的投資者也會(huì)向投資環(huán)境好的地方進(jìn)行轉(zhuǎn)移。從而影響項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和振興。

（二）減放行政審批權(quán)限，是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。轉(zhuǎn)變政府職能，一個(gè)重要方面就是要依法界定和規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和行政管理權(quán)限，避免職權(quán)交叉、重復(fù)，創(chuàng)新管理體制，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)有機(jī)結(jié)合，在服務(wù)中實(shí)施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。行政審批權(quán)限是各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)中數(shù)量最多、涉及范圍最廣、與人民群眾關(guān)系最密切、影響最大的權(quán)力，行政審批權(quán)限的行使是否規(guī)范合法、是否方便快捷等等，不僅影響具體申請(qǐng)人的合法權(quán)益，而且影響行政機(jī)關(guān)乃至政府的整體形象。因此，進(jìn)一步減放行政審批權(quán)限，堅(jiān)決取消那些不符合政企分開(kāi)、政事分開(kāi)原則和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、妨礙市場(chǎng)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的審批權(quán)限，下放一些有利于行政管理、有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的審批權(quán)限，必將提高政府辦事效率，降低管理成本，方便人民群眾，也必然會(huì)推動(dòng)行政管理體制改革，加快服務(wù)型政府建設(shè)步伐。

摘要：權(quán)力清單是法治思維與法治方式在我國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)和全面深化改革中的運(yùn)用，具有確權(quán)、清權(quán)和制權(quán)的規(guī)范意涵，目的在于規(guī)范和約束行政權(quán)力配置和運(yùn)行。由于權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)或權(quán)限單向制定的維護(hù)客觀法律秩序和規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序的自制性一般抽象規(guī)范文件，可以定位為介于軟法與硬法、組織法與作用法之間的行政規(guī)則，并在基礎(chǔ)、類型和效力方面趨向規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；規(guī)范；法律定位

2018年2月28日，三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)以清單形式將行政權(quán)力集成化和聚合化，它通過(guò)摸清權(quán)力家底、優(yōu)化權(quán)力配置、明確權(quán)力運(yùn)行流程和責(zé)任歸屬而起到權(quán)力自我規(guī)制的效果。這樣的權(quán)力清單制度是基于基層實(shí)踐的重要制度創(chuàng)新、推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的重要推手、全面深化改革的基礎(chǔ)工程，更是法治中國(guó)建設(shè)的必要之舉。在現(xiàn)代社會(huì)，行政權(quán)力的規(guī)制思路需要改變，權(quán)力清單起始只是作為行政措施，但隨著在全國(guó)鋪開(kāi)和法制化進(jìn)程的加快，厘清其法律定位非常必要。

一、從規(guī)范意涵看權(quán)力清單法律定位

權(quán)力清單是法治思維和法治方式的運(yùn)用具體體現(xiàn)，通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力摸底和對(duì)外的權(quán)力公開(kāi)，追求行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，確保行政權(quán)力在法治軌道內(nèi)行使。權(quán)力清單主要包括行政機(jī)關(guān)公布各項(xiàng)行政職權(quán)及其法定依據(jù)、實(shí)施主體、運(yùn)行流程、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、救濟(jì)渠道和追責(zé)情形等事項(xiàng)，克服法律法規(guī)碎片化的缺陷，推動(dòng)政府信息公開(kāi)和職能轉(zhuǎn)變，具有規(guī)范意涵。法律定位的厘清是其法制化的重要步驟，學(xué)界近年多有探討，但仍未形成共識(shí)，實(shí)踐中各地的做法也引起了較大爭(zhēng)議。（一）權(quán)力清單的規(guī)范意涵。權(quán)力清單在河北邯鄲產(chǎn)生后各地先自主模仿學(xué)習(xí)，后由國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)在全國(guó)鋪開(kāi)。權(quán)力清單堅(jiān)持職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)、公開(kāi)透明、便民高效四項(xiàng)原則?，F(xiàn)代社會(huì)是實(shí)質(zhì)法治與形式法治互動(dòng)融合的時(shí)代，法律形式逐漸多元化，無(wú)論從內(nèi)容、目的、形式、程序等方面來(lái)看，權(quán)力清單主要是為了規(guī)范和約束行政權(quán)力。1.確權(quán)。2013年中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》提出：“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程”。我國(guó)行政管理的法律法規(guī)和政策文件繁雜多樣，存在著主體不明、權(quán)限不清、類型模糊、程序缺失和監(jiān)督缺位等問(wèn)題，不僅公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不明所以，甚至有的行政機(jī)關(guān)對(duì)自身的權(quán)力也是模棱兩可。“規(guī)則越多，全部或大部分相關(guān)人士知道他們的可能性越小，規(guī)則之間相互沖突、帶來(lái)解釋難題和被迫忽視某一規(guī)則可能性的風(fēng)險(xiǎn)越高，控制并有效制裁不被期待行為的困難和代價(jià)也越大。”[1]107權(quán)力清單將涉及行政權(quán)力的法律規(guī)定全面梳理，并根據(jù)實(shí)踐適時(shí)調(diào)整，對(duì)各級(jí)政府及其部門權(quán)力的數(shù)量、種類、程序和邊界等內(nèi)容以清單形式具體化、集成化和聚合化，明確行政主體資格，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，界定行政責(zé)任形式，完善行政權(quán)力監(jiān)督方式。例如法律中“有關(guān)部門”或“行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)”的表述比較普遍，權(quán)力清單則要求行政機(jī)關(guān)與法定權(quán)力對(duì)號(hào)入座，從而明確了行政主體。這是將行政機(jī)關(guān)的隱性權(quán)力顯性化，顯性權(quán)力可視化，解決行政法律規(guī)定過(guò)于原則、概括和分散的問(wèn)題。2.清權(quán)。2015年3月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“要按照職權(quán)法定的原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對(duì)沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)撤銷，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級(jí)政府和部門的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作；對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議?！痹趯?shí)踐中，很多行政權(quán)力常年處于休眠狀態(tài)，或是行政規(guī)定與法律法規(guī)相沖突，甚至行政機(jī)關(guān)通過(guò)規(guī)范性文件自我設(shè)置權(quán)力等現(xiàn)象。各級(jí)行政機(jī)關(guān)選擇性行使權(quán)力，對(duì)自身有利的一哄而上，對(duì)需要承擔(dān)責(zé)任的就能推則推。權(quán)力清單根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和全面改革的要求對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)梳理、檢視和調(diào)整，在一定程度上推進(jìn)立法和修法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)體系的完整性、系統(tǒng)性和一致性。目前，權(quán)力清單對(duì)行政權(quán)力仍處于功能性調(diào)適階段，隨著全面深化改革的推進(jìn)，權(quán)力清單須從重視量的清理到質(zhì)的提升，逐漸走向結(jié)構(gòu)性調(diào)整階段。3.制權(quán)。十八屆四中全會(huì)決定指出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力尋租設(shè)租空間?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)，面臨日益復(fù)雜化、多樣化的行政任務(wù)，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，很多行政權(quán)力涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，但制約、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，行政機(jī)關(guān)部門和層級(jí)之間存在著法律依據(jù)模糊、權(quán)限交叉、相互推諉、利益驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行不透明、權(quán)責(zé)不對(duì)等和制約機(jī)制不完善等問(wèn)題，行政不作為和亂作為的現(xiàn)象得不到解決。由于法律法規(guī)具有專業(yè)性和技術(shù)性，普通民眾對(duì)行政權(quán)力的配置和運(yùn)行規(guī)范并不明晰，即使行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)的權(quán)力配置也不清楚。權(quán)力清單上的權(quán)力目錄都是行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力和責(zé)任，并明確了行政權(quán)力不合法、不適當(dāng)、不全面履行的責(zé)任及其追究機(jī)制，從而成為一個(gè)可考核、可量度和可操作的行政權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制，讓行政機(jī)關(guān)和公眾清晰明了，這樣既便于各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間的相互制約，也完善行政權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督，從而激活既有的權(quán)力制約機(jī)制。（二）學(xué)界的分歧及評(píng)析。權(quán)力清單涉及政府與法治的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)主體唯一性、內(nèi)容確定化和效力正式化來(lái)規(guī)制行政權(quán)力，是法治方式和治理創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物。權(quán)力清單的法律地位問(wèn)題顯得尤為重要，必須厘清才能進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)配套措施的建設(shè)。學(xué)界對(duì)權(quán)力清單的法律定位并沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，總體來(lái)說(shuō)主要有以下四種觀點(diǎn)。雖然它們都有一定的道理，對(duì)厘清權(quán)力清單的法律定位起到了非常重要作用，但存在著諸多難以克服的理論和實(shí)踐困境，或者與我國(guó)現(xiàn)行行政法律體系并不相符合，或者失之寬泛沒(méi)有聚焦，或者缺少可行性。觀點(diǎn)一是權(quán)力清單應(yīng)由地方人大及其常委會(huì)通過(guò)而成為法律，甚至超越法律成為行政權(quán)力行使的唯一依據(jù)，依法行政就是依權(quán)力清單行政。這種觀點(diǎn)認(rèn)為任何行政權(quán)力必須進(jìn)清單，清單之外沒(méi)有行政權(quán)力，或者說(shuō)不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得行使。[2]就這種觀點(diǎn)而言，如果將權(quán)力清單上升為法律法規(guī)的話則會(huì)有疊床架屋之嫌，一方面是因?yàn)楝F(xiàn)有法律體系最初并沒(méi)有清單的規(guī)定，另一方面權(quán)力清單未來(lái)要擴(kuò)展至所有行政主體，很多政府部門及人大并沒(méi)有立法的權(quán)力，不能實(shí)現(xiàn)層級(jí)全覆蓋。詳言之，權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)推動(dòng)規(guī)范行政體制改革的產(chǎn)物，在相關(guān)政策文件中并沒(méi)有涉及各級(jí)人大及其常委的規(guī)定。雖然有的地方如武漢市將權(quán)力清單交由人大常委會(huì)審議或備案，也有一些學(xué)者建議交由地方各級(jí)人大通過(guò)成為法律，但一定要認(rèn)清權(quán)力清單制度的初衷是行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)機(jī)制。如果動(dòng)輒將行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)新措施都需要地方人大及其常委會(huì)確認(rèn)，那么縣級(jí)或者有的市級(jí)人大及其常委會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，同時(shí)憲法和法律都規(guī)定行政機(jī)關(guān)依法有權(quán)對(duì)如何行使權(quán)力做出具體規(guī)定。觀點(diǎn)二是認(rèn)為權(quán)力清單屬于規(guī)范性法律文件。這種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力清單是地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行有效法律的清理，內(nèi)容涉及行政權(quán)力的配置和運(yùn)行，并且可以普遍反復(fù)使用，是立法或準(zhǔn)立法活動(dòng)，屬于行政規(guī)范性法律文件。[3]就這種觀點(diǎn)而言，如果將權(quán)力清單定為行政規(guī)范性法律文件，那么行政規(guī)范性文件種類繁多，太寬泛，在實(shí)踐中缺少可操作性和針對(duì)性，并且大多是規(guī)范行政相對(duì)人的規(guī)定，具有約束公民的法律效果，顯然與權(quán)力清單的規(guī)范對(duì)象只是行政機(jī)關(guān)及其工作人員不一樣。觀點(diǎn)三是權(quán)力清單屬于政府信息的主動(dòng)公開(kāi)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為權(quán)力清單的內(nèi)容主要包括行政權(quán)力的基本信息，屬于《政府信息公開(kāi)條例》第9條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)本機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況。各級(jí)政府權(quán)力清單就是將行政組織信息向不特定相對(duì)人公開(kāi)。[4]就這種觀點(diǎn)而言，雖然《政府信息公開(kāi)條例》第9條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)相應(yīng)的組織信息，如果將其定位于政府信息，則不能夠全面包含權(quán)力清單的內(nèi)容，并不能反映出在現(xiàn)有行政組織法模糊和行政程序法缺位情況下的規(guī)范功能。此外，權(quán)力清單的制定也是行政權(quán)力、程序、責(zé)任的確定，很多內(nèi)容并不是法律所規(guī)定的，這也超出了政府信息所能承載的范圍。尤其是在行政組織法不明確的情況下，權(quán)力清單還承擔(dān)著簡(jiǎn)政放權(quán)和全面深化改革的功能，這并不是政府信息所能涵蓋的。觀點(diǎn)四是認(rèn)為權(quán)力清單只是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的行政措施，并不能上升到規(guī)范層面，甚至認(rèn)為它與民主法治國(guó)家的限權(quán)原則相違背，沒(méi)有法律依據(jù)和超越法律規(guī)定。[5]就這種觀點(diǎn)而言，權(quán)力清單制度在我國(guó)具有堅(jiān)實(shí)的法律和實(shí)踐基礎(chǔ)，與負(fù)面清單的法制機(jī)理相類似，推進(jìn)權(quán)力清單是將我國(guó)的簡(jiǎn)政放權(quán)納入規(guī)范軌道上，可以是說(shuō)我國(guó)法治政府模式的創(chuàng)舉，甚至在一定程度上填補(bǔ)了行政法律的漏洞，彌補(bǔ)了法律規(guī)定的缺失，對(duì)規(guī)范行政權(quán)力的配置和運(yùn)行都起著非常重要的作用，并非簡(jiǎn)單的行政措施所能夠涵蓋。

二、作為行政規(guī)則的權(quán)力清單

職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理必須遵循的基本原則。行政機(jī)關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機(jī)關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責(zé)明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效管理。否則，將嚴(yán)重妨礙政府管理的正常進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當(dāng)前我國(guó)行政管理體制面臨的突出問(wèn)題。

一、行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的特點(diǎn)

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)先后經(jīng)歷過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進(jìn)展，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運(yùn)作不能協(xié)調(diào)一致等問(wèn)題仍然比較突出。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點(diǎn)。

1.主體多元化。行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級(jí)政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級(jí)的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責(zé)權(quán)不明確，機(jī)構(gòu)職能雷同的問(wèn)題也比較突出。該由中央管理的或者負(fù)責(zé)的未能到位，該由地方和基層負(fù)責(zé)的，中央或者地方上級(jí)又介入過(guò)多。例如，同一個(gè)違法行為，上至國(guó)務(wù)院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機(jī)關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫(huà)地為牢。

2.涉及事項(xiàng)廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的諸多事項(xiàng)都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭(zhēng)議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場(chǎng)、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限重復(fù)、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來(lái)看，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個(gè)行政機(jī)關(guān)相互爭(zhēng)權(quán)，都主張對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)而否認(rèn)對(duì)方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機(jī)關(guān)相互推諉，主張自己對(duì)某項(xiàng)事務(wù)無(wú)管理權(quán)而堅(jiān)持對(duì)方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來(lái)看，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對(duì)法律理解不一致、或者法律出臺(tái)后出現(xiàn)新問(wèn)題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)間的沖突日益公開(kāi)化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

摘要：國(guó)會(huì)立法的內(nèi)容被法院認(rèn)定違反憲法時(shí)，屬于國(guó)家賠償法上的違法；立法不作為時(shí)，法院承認(rèn)國(guó)會(huì)有廣泛的立法裁量權(quán)，但也認(rèn)為存在違法性不作為的情形。因行政權(quán)限不行使發(fā)生損害時(shí)，成立國(guó)家的賠償責(zé)任，但受到國(guó)民法益的性質(zhì)、違反的義務(wù)的性質(zhì)、注意義務(wù)的基準(zhǔn)等因素的影響。關(guān)于非權(quán)力作用，理論與判例均未形成一致認(rèn)識(shí)，但在學(xué)校事故事件、行政指導(dǎo)及信息提供等方面，已有適用國(guó)家賠償法的傾向。

關(guān)鍵詞：國(guó)家賠償；權(quán)限的不行使；非權(quán)力作用；處分性；公權(quán)力

中圖分類號(hào)：DF31文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-0078（2004）01-108-07

一、立法活動(dòng)與國(guó)家賠償

（一）立法的不作為與國(guó)家賠償

1.對(duì)立法的不作為與國(guó)家賠償?shù)囊?jiàn)解與實(shí)情。關(guān)于對(duì)國(guó)會(huì)的立法行為是否具有適用國(guó)家賠償法的余地，有基于國(guó)會(huì)議員的免責(zé)特權(quán)對(duì)此全面否定的見(jiàn)解。但是，通說(shuō)與判例卻有予以肯定與認(rèn)可的。不過(guò)，即使是適用國(guó)家賠償法，在允許其適用的情況下，因?yàn)榫蛧?guó)會(huì)立法行為的違法性、參與立法者的故意、過(guò)失、立法與發(fā)生損害的因果關(guān)系等的認(rèn)定等方面會(huì)有許多的困難相伴而生，所以，對(duì)國(guó)會(huì)的立法行為，特別是對(duì)立法的不作為請(qǐng)求國(guó)家賠償問(wèn)題，長(zhǎng)久以來(lái)并未成為現(xiàn)實(shí)。話又說(shuō)回來(lái)，從1974年以后，就行政權(quán)力行使不作為提出的國(guó)家賠償判決案件多次出現(xiàn)的同時(shí)，就立法權(quán)的不行使請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)脑V訟也開(kāi)始屢見(jiàn)不鮮。在下級(jí)法院的判決中，國(guó)民的權(quán)利實(shí)際被違憲的法律所侵害，而且其違憲性對(duì)任何人都是明顯的，如果內(nèi)閣乃至國(guó)會(huì)議員對(duì)該法律置之不理，那么這種不作為就不僅僅是停留在政治的乃至道義的責(zé)任，而是在法律上構(gòu)成了違法性行為。就此，對(duì)立法的不作為—即不改正該法律的行為請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)氖吕辉试S（例如：東京地方法院判決，1977年8月8日判例時(shí)報(bào)第859號(hào)第3頁(yè)）.

職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理必須遵循的基本原則。行政機(jī)關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機(jī)關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責(zé)明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效管理。否則，將嚴(yán)重妨礙政府管理的正常進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當(dāng)前我國(guó)行政管理體制面臨的突出問(wèn)題。

一、行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的特點(diǎn)

為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國(guó)先后經(jīng)歷過(guò)多次政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進(jìn)展，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運(yùn)作不能協(xié)調(diào)一致等問(wèn)題仍然比較突出。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點(diǎn)。

1.主體多元化。行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級(jí)政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級(jí)的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責(zé)權(quán)不明確，機(jī)構(gòu)職能雷同的問(wèn)題也比較突出。該由中央管理的或者負(fù)責(zé)的未能到位，該由地方和基層負(fù)責(zé)的，中央或者地方上級(jí)又介入過(guò)多。例如，同一個(gè)違法行為，上至國(guó)務(wù)院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機(jī)關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫(huà)地為牢。

2.涉及事項(xiàng)廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的諸多事項(xiàng)都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭(zhēng)議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場(chǎng)、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限重復(fù)、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來(lái)看，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個(gè)行政機(jī)關(guān)相互爭(zhēng)權(quán)，都主張對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)而否認(rèn)對(duì)方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機(jī)關(guān)相互推諉，主張自己對(duì)某項(xiàng)事務(wù)無(wú)管理權(quán)而堅(jiān)持對(duì)方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來(lái)看，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對(duì)法律理解不一致、或者法律出臺(tái)后出現(xiàn)新問(wèn)題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)間的沖突日益公開(kāi)化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

內(nèi)容提要中國(guó)地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過(guò)改革賦予不同類型、層級(jí)、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力，設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)行政管理體制的大局。合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)限、明確責(zé)任，是進(jìn)行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過(guò)多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力權(quán)限責(zé)任

當(dāng)代中國(guó)，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國(guó)地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過(guò)改革賦予不同類型、層級(jí)、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力、設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級(jí)地方政府能否體現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，很重要的一點(diǎn)，就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責(zé)任明確的問(wèn)題，這是從根本上解決層次過(guò)多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

一

地方政府改革的關(guān)鍵到底是什么?有人認(rèn)為是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，有的強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為核心是權(quán)力配置以及與此相應(yīng)的授權(quán)、設(shè)限、明責(zé)。合理配置地方政府權(quán)力，首先涉及對(duì)權(quán)力概念的界定。羅素認(rèn)為：“權(quán)力可以定義為有意努力的產(chǎn)物?！彼€把權(quán)力分為對(duì)人的權(quán)力和對(duì)事物或?qū)Ψ侨祟惿罘绞降臋?quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會(huì)活動(dòng)中，甚至是在不顧其他參與這種行動(dòng)的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力就是影響力。頓納斯·H·隆也認(rèn)為“權(quán)力是一些人對(duì)另一些人造成他所希望和預(yù)定影響的能力”。伯恩斯認(rèn)為權(quán)力等于動(dòng)機(jī)+資源。丹尼斯·朗認(rèn)為“權(quán)力是某些人對(duì)他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。實(shí)際上，地方政府的權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的一部分，即地方行政權(quán)，而這種地方行政權(quán)同樣是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”。

其實(shí)，權(quán)力是特定社會(huì)主體決定和實(shí)施影響、控制對(duì)象或接受對(duì)象影響、控制的權(quán)利和責(zé)任以及履行該權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的能力。地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實(shí)施影響、控制對(duì)象或接受對(duì)象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。一方面，地方政府經(jīng)由一定的途徑擁有或獲得有關(guān)權(quán)力，得以影響和控制社會(huì)；另一方面也受到相對(duì)方的影響和控制，如社會(huì)制約與監(jiān)督。

本文作者：廖原工作單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

當(dāng)前對(duì)行政權(quán)的控制仍然存在許多問(wèn)題，我國(guó)選擇了法治作為控制行政權(quán)的基本路徑，但其中相當(dāng)部分的制度、機(jī)制并未能良好地運(yùn)行起來(lái)，與法治化的目標(biāo)尚有較大差距。要實(shí)現(xiàn)行政內(nèi)部監(jiān)督法治化，行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力配置是一個(gè)不可回避的關(guān)鍵性問(wèn)題。“對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督必須要有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)力體系內(nèi)的權(quán)力配置與監(jiān)督權(quán)的地位直接影響到監(jiān)督的效力，加強(qiáng)監(jiān)督必須重視對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，最終要從權(quán)力結(jié)構(gòu)上解決問(wèn)題”。監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)之間必須是一種大體平衡的關(guān)系，監(jiān)督權(quán)過(guò)小難以起到監(jiān)督效果，監(jiān)督權(quán)過(guò)于龐大，其本身又會(huì)成為難以制約的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)雖為制約和監(jiān)控行政權(quán)而設(shè)立的，但其自身也必須符合法治行政中權(quán)力的有效與有限原則，因此行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)而均衡。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政內(nèi)部監(jiān)督之間聯(lián)系極為緊密，可以說(shuō)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著行政內(nèi)部監(jiān)督的成效。一個(gè)國(guó)家的整體權(quán)力結(jié)構(gòu)的布局是憲法要解決的問(wèn)題，因此要梳理我國(guó)行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須從憲法規(guī)范中來(lái)考察行政權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)的形態(tài)以及這種結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)我國(guó)行政內(nèi)部監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生哪些影響。

一、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

（一）憲法所架構(gòu)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)包含著兩重涵義，一重是權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了權(quán)力的要素構(gòu)成等。另一重是形式上結(jié)構(gòu)，指的是權(quán)力整體布局的問(wèn)題。周永坤先生認(rèn)為“，權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系，權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系”?？追避娤壬鷦t認(rèn)為“所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)是指因權(quán)力分配而形成的各權(quán)種之間及各權(quán)種與人民權(quán)力整體之間的相互關(guān)系及依賴這種相互關(guān)系所形成的權(quán)力體系。在法治國(guó)家中，權(quán)力結(jié)構(gòu)問(wèn)題是法治的基礎(chǔ)問(wèn)題，也是核心問(wèn)題”。兩位學(xué)者雖然表述不同，但意思相近。我國(guó)憲法將權(quán)力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權(quán)力的是國(guó)家機(jī)構(gòu)，孔繁軍先生就是從權(quán)力的所有者與行使者這兩者之間關(guān)系來(lái)分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的。周永坤先生則從權(quán)力自身來(lái)看，由組織體系、權(quán)力配置以及不同權(quán)力之間關(guān)系來(lái)解釋權(quán)力結(jié)構(gòu)，而人民權(quán)力也是無(wú)法回避的問(wèn)題。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過(guò)程，既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。我國(guó)行政權(quán)力主要還是由政府部門行使，因此其結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，“主要是指一級(jí)政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)框架和權(quán)力配置，其橫向結(jié)構(gòu)涉及到政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、權(quán)力分工、不同職能機(jī)構(gòu)的比例，各類機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，縱向結(jié)構(gòu)包括管理層級(jí)，各層級(jí)的權(quán)力配置以及層級(jí)之間的關(guān)系”。也就是說(shuō)，行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)于我國(guó)行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機(jī)關(guān)的組織明確地規(guī)定出來(lái)，而是通過(guò)縱橫方向配置權(quán)力的形式來(lái)設(shè)置行政組織。國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)有橫向與縱向之分，橫向是將國(guó)家權(quán)力依其性質(zhì)分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權(quán)力配置。具體到行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，大體也可以按縱橫兩道來(lái)進(jìn)行劃分。憲法對(duì)行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，主要通過(guò)對(duì)政府職能的配置來(lái)實(shí)現(xiàn)。憲法在國(guó)家機(jī)構(gòu)這一章中對(duì)國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)政府的職能、職權(quán)進(jìn)行了劃分，由此而形成了各級(jí)政府的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對(duì)國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定，就要求國(guó)務(wù)院根據(jù)職權(quán)職能的要求設(shè)立若干部委來(lái)履行這些職責(zé)。而地方各級(jí)政府同樣依據(jù)憲法所配置的職能職權(quán)來(lái)設(shè)立本級(jí)政府的各個(gè)部門，搭建起權(quán)力的橫向載體。各級(jí)政府之間的關(guān)系是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方，地方政府中下級(jí)政府服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關(guān)系上是有很大區(qū)別的。憲法對(duì)于國(guó)務(wù)院的職權(quán)用的是“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，而各級(jí)地方政府的職權(quán)只用了“管理”，可見(jiàn)它們之間的權(quán)限是有區(qū)別的，這種權(quán)限的分配方式意在加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)的權(quán)力形態(tài)主要以中央集權(quán)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)的是地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)，由此我國(guó)的行政內(nèi)部監(jiān)督的主要權(quán)力形態(tài)是以權(quán)力的層級(jí)制為主。從中央到地方行政權(quán)力的分配狀況看，其結(jié)構(gòu)是一個(gè)金字塔型，在頂端集合到一點(diǎn)，而越往下其結(jié)構(gòu)面越廣。每一層級(jí)的政府與其部門之間也存在一個(gè)塔形結(jié)構(gòu)，政府作為本級(jí)政府部門的管理者，其權(quán)力等級(jí)高于政府的部門。而政府的權(quán)力直接對(duì)應(yīng)的是上一級(jí)政府，政府部門的權(quán)力點(diǎn)則對(duì)應(yīng)的是兩點(diǎn)，一是本級(jí)政府，二是上一級(jí)的政府職能部門。因此本級(jí)政府與上一級(jí)的職能部門都有相應(yīng)的權(quán)力來(lái)控制和影響職能部門。同一級(jí)的政府部門則各自在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權(quán)力制約的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。行政內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督與制約也即是行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)受制于行政組織的結(jié)構(gòu)，由此可知我國(guó)的行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)主要是一種自上而下的垂直運(yùn)動(dòng)過(guò)程。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢(shì)。憲法首先是從靜態(tài)來(lái)規(guī)范行政組織與行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)，權(quán)力必須具體化并在實(shí)踐中運(yùn)行。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是屬于行政體制的范疇，現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施之后，我國(guó)對(duì)行政體制進(jìn)行了多次的改革。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)必須要與經(jīng)濟(jì)體制相匹配，因此在實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革之后，行政體制必須要隨之調(diào)整，概括而言，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式主要是放權(quán)、分權(quán)與收權(quán)。放權(quán)主要是縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將中央權(quán)力向地方下放，給地方更多的自主權(quán)。在中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系上，一直存在著放權(quán)與收權(quán)的博弈。這其實(shí)體現(xiàn)了一個(gè)法律關(guān)系上的問(wèn)題，從目前憲法的規(guī)范來(lái)解讀，地方各級(jí)政府是被當(dāng)成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴(yán)格遵循中央的指令來(lái)行事。但實(shí)際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現(xiàn)行憲法與法律中沒(méi)有將中央與地方的權(quán)限劃分得很清晰的基礎(chǔ)之上，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔(dān)的職權(quán)與職能則相對(duì)模糊。法與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了較大的反差，導(dǎo)致了多次改革的循環(huán)往復(fù)而收效卻不大。分權(quán)主要是橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將政府權(quán)力向社會(huì)分解，能由社會(huì)自主處理的事務(wù)政府不再過(guò)多干預(yù)。社會(huì)與國(guó)家的相對(duì)分層是憲政的另一個(gè)重要基礎(chǔ)。政府的功能總是有限度的，即便是在計(jì)劃體制下的所謂“全能政府”，國(guó)家統(tǒng)管一切的時(shí)代，也并未能將一切事務(wù)有效地管理好，政府過(guò)多插手市場(chǎng)和社會(huì)的事務(wù)，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾?！鞍l(fā)育成熟的社會(huì)自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來(lái)，提供公共服務(wù)和處理公共事務(wù)，自發(fā)形成一些社團(tuán)或協(xié)會(huì)滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔(dān)了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因?yàn)檫@些自治組織提供的服務(wù)非常具有針對(duì)性，交易成本低”。就我國(guó)的現(xiàn)狀而言“，在市場(chǎng)日益發(fā)達(dá)的今天，在原有的自上而下的社會(huì)治理體系之外，出現(xiàn)了大量政府無(wú)法控制的自發(fā)性因素。無(wú)數(shù)的公司與政府不具備原來(lái)國(guó)有企業(yè)與政府之間的那種行政隸屬關(guān)系。大量的流動(dòng)人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經(jīng)大幅度地縮小。政府僅僅通過(guò)社會(huì)原有的信息傳遞系統(tǒng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能了解整個(gè)社會(huì)的狀態(tài)。同樣，通過(guò)這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個(gè)人。政府與松散的個(gè)體打交道的成本，高得無(wú)法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會(huì)公共治理的環(huán)境。而這在我國(guó)現(xiàn)行憲法中已然得到關(guān)注，如憲法中關(guān)于公民結(jié)社權(quán)以及基層群眾自治組織的規(guī)定，其實(shí)都是憲法中對(duì)于行政體制改革的制度基礎(chǔ)保障。收權(quán)是將部分地方權(quán)力回收，減少地方干預(yù)，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進(jìn)行垂直化管理，或?qū)⒃瓕儆诘厥幸患?jí)管理的縣級(jí)地方由省級(jí)政府來(lái)管理，減少層級(jí)干預(yù)。收權(quán)最具代表性的措施就是實(shí)行垂直化管理模式，主要方式是對(duì)一些部門實(shí)行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對(duì)中央與地方職權(quán)以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護(hù)主義、保障上級(jí)政府的政令暢通，是中央和地方關(guān)系、上級(jí)政府與下級(jí)政府關(guān)系方面一個(gè)重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對(duì)中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系，地方與地方的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行明確劃分，屬于上一級(jí)政府職能職權(quán)的事務(wù)并且不宜由下級(jí)政府進(jìn)行管理的業(yè)務(wù)范圍，才能采取垂直管理的模式。“省管縣”其實(shí)有雙重效果，一是放權(quán)的效果，即將權(quán)力下放到縣，增強(qiáng)縣一級(jí)政府的權(quán)力，減少中間層級(jí)；二是收權(quán)效果，省一級(jí)政府將市一級(jí)政府管理縣的權(quán)力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源進(jìn)行再分配?！稇椃ā返?0條將我國(guó)的行政區(qū)域劃分為三個(gè)層次，第一層次是省、自治區(qū)、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個(gè)層次為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從憲法條文的表述來(lái)看，縣與市同在一個(gè)層次并無(wú)市轄縣之意。市轄縣是在20世紀(jì)80年代推行起來(lái)的，因此省轄縣其實(shí)是對(duì)憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經(jīng)成為我國(guó)大陸地區(qū)主要的行政層級(jí)模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區(qū)開(kāi)展一些試點(diǎn)。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)行政內(nèi)部監(jiān)督的影響