導(dǎo)語：憲法體制的行政監(jiān)督思索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：廖原工作單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)

當(dāng)前對(duì)行政權(quán)的控制仍然存在許多問題，我國選擇了法治作為控制行政權(quán)的基本路徑，但其中相當(dāng)部分的制度、機(jī)制并未能良好地運(yùn)行起來，與法治化的目標(biāo)尚有較大差距。要實(shí)現(xiàn)行政內(nèi)部監(jiān)督法治化，行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力配置是一個(gè)不可回避的關(guān)鍵性問題?！皩?duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督必須要有監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)力體系內(nèi)的權(quán)力配置與監(jiān)督權(quán)的地位直接影響到監(jiān)督的效力，加強(qiáng)監(jiān)督必須重視對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究，最終要從權(quán)力結(jié)構(gòu)上解決問題”。監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)之間必須是一種大體平衡的關(guān)系，監(jiān)督權(quán)過小難以起到監(jiān)督效果，監(jiān)督權(quán)過于龐大，其本身又會(huì)成為難以制約的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)雖為制約和監(jiān)控行政權(quán)而設(shè)立的，但其自身也必須符合法治行政中權(quán)力的有效與有限原則，因此行政內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)而均衡。行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政內(nèi)部監(jiān)督之間聯(lián)系極為緊密，可以說行政權(quán)力結(jié)構(gòu)決定著行政內(nèi)部監(jiān)督的成效。一個(gè)國家的整體權(quán)力結(jié)構(gòu)的布局是憲法要解決的問題，因此要梳理我國行政內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)，必須從憲法規(guī)范中來考察行政權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)的形態(tài)以及這種結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)我國行政內(nèi)部監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生哪些影響。

一、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

（一）憲法所架構(gòu)的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。權(quán)力結(jié)構(gòu)包含著兩重涵義，一重是權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，包括了權(quán)力的要素構(gòu)成等。另一重是形式上結(jié)構(gòu)，指的是權(quán)力整體布局的問題。周永坤先生認(rèn)為“，權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系，權(quán)力的配置與各種不同權(quán)力之間的相互關(guān)系”?？追避娤壬鷦t認(rèn)為“所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)是指因權(quán)力分配而形成的各權(quán)種之間及各權(quán)種與人民權(quán)力整體之間的相互關(guān)系及依賴這種相互關(guān)系所形成的權(quán)力體系。在法治國家中，權(quán)力結(jié)構(gòu)問題是法治的基礎(chǔ)問題，也是核心問題”。兩位學(xué)者雖然表述不同，但意思相近。我國憲法將權(quán)力分為所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使權(quán)力的是國家機(jī)構(gòu)，孔繁軍先生就是從權(quán)力的所有者與行使者這兩者之間關(guān)系來分析權(quán)力結(jié)構(gòu)的。周永坤先生則從權(quán)力自身來看，由組織體系、權(quán)力配置以及不同權(quán)力之間關(guān)系來解釋權(quán)力結(jié)構(gòu)，而人民權(quán)力也是無法回避的問題。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過程，既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。我國行政權(quán)力主要還是由政府部門行使，因此其結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，“主要是指一級(jí)政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)框架和權(quán)力配置，其橫向結(jié)構(gòu)涉及到政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模、權(quán)力分工、不同職能機(jī)構(gòu)的比例，各類機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，縱向結(jié)構(gòu)包括管理層級(jí)，各層級(jí)的權(quán)力配置以及層級(jí)之間的關(guān)系”。也就是說，行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)于我國行政組織的整體布局，憲法不可能將行政機(jī)關(guān)的組織明確地規(guī)定出來，而是通過縱橫方向配置權(quán)力的形式來設(shè)置行政組織。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)有橫向與縱向之分，橫向是將國家權(quán)力依其性質(zhì)分為立法、行政、司法，縱向而言就是中央與地方之間的權(quán)力配置。具體到行政機(jī)關(guān)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，大體也可以按縱橫兩道來進(jìn)行劃分。憲法對(duì)行政權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，主要通過對(duì)政府職能的配置來實(shí)現(xiàn)。憲法在國家機(jī)構(gòu)這一章中對(duì)國務(wù)院與地方各級(jí)政府的職能、職權(quán)進(jìn)行了劃分，由此而形成了各級(jí)政府的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)。如《憲法》第89條第（五）至（十一）款對(duì)國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定，就要求國務(wù)院根據(jù)職權(quán)職能的要求設(shè)立若干部委來履行這些職責(zé)。而地方各級(jí)政府同樣依據(jù)憲法所配置的職能職權(quán)來設(shè)立本級(jí)政府的各個(gè)部門，搭建起權(quán)力的橫向載體。各級(jí)政府之間的關(guān)系是中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方，地方政府中下級(jí)政府服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)。而作為地方政府與中央政府在與政府部門之間的關(guān)系上是有很大區(qū)別的。憲法對(duì)于國務(wù)院的職權(quán)用的是“領(lǐng)導(dǎo)和管理”，而各級(jí)地方政府的職權(quán)只用了“管理”，可見它們之間的權(quán)限是有區(qū)別的，這種權(quán)限的分配方式意在加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國的權(quán)力形態(tài)主要以中央集權(quán)為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)的是地方服從中央，下級(jí)服從上級(jí)，由此我國的行政內(nèi)部監(jiān)督的主要權(quán)力形態(tài)是以權(quán)力的層級(jí)制為主。從中央到地方行政權(quán)力的分配狀況看，其結(jié)構(gòu)是一個(gè)金字塔型，在頂端集合到一點(diǎn)，而越往下其結(jié)構(gòu)面越廣。每一層級(jí)的政府與其部門之間也存在一個(gè)塔形結(jié)構(gòu)，政府作為本級(jí)政府部門的管理者，其權(quán)力等級(jí)高于政府的部門。而政府的權(quán)力直接對(duì)應(yīng)的是上一級(jí)政府，政府部門的權(quán)力點(diǎn)則對(duì)應(yīng)的是兩點(diǎn)，一是本級(jí)政府，二是上一級(jí)的政府職能部門。因此本級(jí)政府與上一級(jí)的職能部門都有相應(yīng)的權(quán)力來控制和影響職能部門。同一級(jí)的政府部門則各自在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)其他部門形成一定的制約力，這樣就形成了一種行政權(quán)力制約的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。行政內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督與制約也即是行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)受制于行政組織的結(jié)構(gòu)，由此可知我國的行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)主要是一種自上而下的垂直運(yùn)動(dòng)過程。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整趨勢。憲法首先是從靜態(tài)來規(guī)范行政組織與行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)，權(quán)力必須具體化并在實(shí)踐中運(yùn)行。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是屬于行政體制的范疇，現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施之后，我國對(duì)行政體制進(jìn)行了多次的改革。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)必須要與經(jīng)濟(jì)體制相匹配，因此在實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革之后，行政體制必須要隨之調(diào)整，概括而言，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式主要是放權(quán)、分權(quán)與收權(quán)。放權(quán)主要是縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將中央權(quán)力向地方下放，給地方更多的自主權(quán)。在中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系上，一直存在著放權(quán)與收權(quán)的博弈。這其實(shí)體現(xiàn)了一個(gè)法律關(guān)系上的問題，從目前憲法的規(guī)范來解讀，地方各級(jí)政府是被當(dāng)成中央在地方的代表，因此地方政府必須嚴(yán)格遵循中央的指令來行事。但實(shí)際上地方既有自身的利益需求，也有地方的特殊性，在現(xiàn)行憲法與法律中沒有將中央與地方的權(quán)限劃分得很清晰的基礎(chǔ)之上，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)只是在政府組織這一層較為明確，而組織所承擔(dān)的職權(quán)與職能則相對(duì)模糊。法與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了較大的反差，導(dǎo)致了多次改革的循環(huán)往復(fù)而收效卻不大。分權(quán)主要是橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，將政府權(quán)力向社會(huì)分解，能由社會(huì)自主處理的事務(wù)政府不再過多干預(yù)。社會(huì)與國家的相對(duì)分層是憲政的另一個(gè)重要基礎(chǔ)。政府的功能總是有限度的，即便是在計(jì)劃體制下的所謂“全能政府”，國家統(tǒng)管一切的時(shí)代，也并未能將一切事務(wù)有效地管理好，政府過多插手市場和社會(huì)的事務(wù)，反而造成了人民需求與公共供給的巨大矛盾?！鞍l(fā)育成熟的社會(huì)自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來，提供公共服務(wù)和處理公共事務(wù)，自發(fā)形成一些社團(tuán)或協(xié)會(huì)滿足特殊公共需求。大量非政府組織或第三部門承擔(dān)了政府不再行使的職能，既能滿足公民的公共需求又能提高滿足這種需求的效率，因?yàn)檫@些自治組織提供的服務(wù)非常具有針對(duì)性，交易成本低”。就我國的現(xiàn)狀而言“，在市場日益發(fā)達(dá)的今天，在原有的自上而下的社會(huì)治理體系之外，出現(xiàn)了大量政府無法控制的自發(fā)性因素。無數(shù)的公司與政府不具備原來國有企業(yè)與政府之間的那種行政隸屬關(guān)系。大量的流動(dòng)人口也脫離了原有的行政控制體系，政府控制的覆蓋率已經(jīng)大幅度地縮小。政府僅僅通過社會(huì)原有的信息傳遞系統(tǒng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能了解整個(gè)社會(huì)的狀態(tài)。同樣，通過這種行政化的自上而下的體系，政府也不能有效地治理每個(gè)人。政府與松散的個(gè)體打交道的成本，高得無法承受”。因此行政體制要能順利改革，必須培育好社會(huì)公共治理的環(huán)境。而這在我國現(xiàn)行憲法中已然得到關(guān)注，如憲法中關(guān)于公民結(jié)社權(quán)以及基層群眾自治組織的規(guī)定，其實(shí)都是憲法中對(duì)于行政體制改革的制度基礎(chǔ)保障。收權(quán)是將部分地方權(quán)力回收，減少地方干預(yù)，確保職能的有效行使。比如將一些政府部門進(jìn)行垂直化管理，或?qū)⒃瓕儆诘厥幸患?jí)管理的縣級(jí)地方由省級(jí)政府來管理，減少層級(jí)干預(yù)。收權(quán)最具代表性的措施就是實(shí)行垂直化管理模式，主要方式是對(duì)一些部門實(shí)行了中央垂直管理或省以下垂直管理。該模式在一定程度上是對(duì)中央與地方職權(quán)以及目前的行政部門的雙重管理模式的反思。其目的是為了遏制地方保護(hù)主義、保障上級(jí)政府的政令暢通，是中央和地方關(guān)系、上級(jí)政府與下級(jí)政府關(guān)系方面一個(gè)重要的改革舉措。但垂直管理并非一劑能治“百病”的藥方，必須要對(duì)中央與地方之間的權(quán)力關(guān)系，地方與地方的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行明確劃分，屬于上一級(jí)政府職能職權(quán)的事務(wù)并且不宜由下級(jí)政府進(jìn)行管理的業(yè)務(wù)范圍，才能采取垂直管理的模式。“省管縣”其實(shí)有雙重效果，一是放權(quán)的效果，即將權(quán)力下放到縣，增強(qiáng)縣一級(jí)政府的權(quán)力，減少中間層級(jí)；二是收權(quán)效果，省一級(jí)政府將市一級(jí)政府管理縣的權(quán)力收回，使市與縣一樣同處于省的管轄之下，從而可以對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源進(jìn)行再分配?！稇椃ā返?0條將我國的行政區(qū)域劃分為三個(gè)層次，第一層次是省、自治區(qū)、直轄市；第二層次是自治州、縣、自治縣、市；第三個(gè)層次為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。從憲法條文的表述來看，縣與市同在一個(gè)層次并無市轄縣之意。市轄縣是在20世紀(jì)80年代推行起來的，因此省轄縣其實(shí)是對(duì)憲法原旨的回歸。但是由于市轄縣已經(jīng)成為我國大陸地區(qū)主要的行政層級(jí)模式，因此目前省轄縣的改革也只是在局部地區(qū)開展一些試點(diǎn)。

二、權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)行政內(nèi)部監(jiān)督的影響

（一）行政職能與職權(quán)的模糊化對(duì)行政內(nèi)部監(jiān)督法治化造成困難。憲法所配置的行政權(quán)力架構(gòu)是一種大體的框架，基于憲法是國家的基本法，因而行政權(quán)力架構(gòu)必須由憲法來確定，但是憲法又不可能對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行細(xì)致的劃分，而且憲法對(duì)國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定仍存在著一些亟待完善的地方，縱向上看，各級(jí)政府間的職能定位不準(zhǔn)，權(quán)限劃分不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)、組織人事權(quán)的配置缺乏科學(xué)性，如從《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》來比較，中央政府與地方政府之間，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的職能規(guī)定并無明顯區(qū)別。從而每一級(jí)政府所設(shè)立的政府部門基本上呈現(xiàn)上下對(duì)應(yīng)的狀態(tài)，這樣的模式，一方面可以強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的控制，但另一方面又在一定程度上造成了機(jī)構(gòu)的重疊和結(jié)構(gòu)層次的錯(cuò)亂。而且在同一級(jí)政府中也存在著多重結(jié)構(gòu)。橫向看，行政機(jī)關(guān)職能交叉、權(quán)限沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，在具體行政執(zhí)法中沖突不斷，行政管理的缺位和越位已成為比較突出的問題。由于主要的法律依據(jù)均沒有能夠達(dá)到清晰劃分職能職權(quán)的功能，在實(shí)踐中往往依靠政策和政府內(nèi)部制定相應(yīng)的行政規(guī)范文件來對(duì)政府部門的職權(quán)、職能進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，削弱了法對(duì)行政的規(guī)范作用，對(duì)于職權(quán)與職能上的沖突又基本以行政的方式予以解決，難以形成長效管理機(jī)制，不利于行政本身監(jiān)控法治化的形成。

（二）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏下位法的細(xì)化?！稇椃ā放c《立法法》均給特定層級(jí)的政府配備了相應(yīng)的行政立法權(quán)，對(duì)于上位法規(guī)定模糊之處，可以行政立法的方式予以清晰化。然而“，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的規(guī)范化程度也不高，權(quán)力運(yùn)行主要是依靠政策和習(xí)慣來維系，法律條文規(guī)定很少。確定行政機(jī)關(guān)職能和權(quán)力分工的‘三定方案’既不是法律、也不是行政法規(guī)，因此，政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)在一定程度上取決于部門領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人風(fēng)格，因?yàn)楦鱾€(gè)部門、各個(gè)層級(jí)的權(quán)力邊界并非十分清晰，其中有著許多自由裁量的空間”。因此在堅(jiān)持法治原則的要求之下，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)該有法律加以完善。

（三）行政層級(jí)的無序化造成層級(jí)監(jiān)督的困難。層級(jí)監(jiān)督中除了最高層級(jí)與最低層級(jí)之外，每一個(gè)層級(jí)的政府與政府職能部門均是監(jiān)督者與被監(jiān)督者，這是行政管理權(quán)的配備使然，上下級(jí)之間的權(quán)能難以從職能上劃分導(dǎo)致了監(jiān)督權(quán)難以突出，不利于強(qiáng)化監(jiān)督的功能。相對(duì)明確的監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督與審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督，在憲法當(dāng)中的地位不同，審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置是憲法單獨(dú)規(guī)定，明確配置的；而行政監(jiān)察則是和政府職權(quán)中與其他職權(quán)一起列舉的，然而具體規(guī)范這兩個(gè)機(jī)關(guān)職權(quán)行使的單行法中，對(duì)行政監(jiān)察則規(guī)定了較多的監(jiān)督權(quán)力，審計(jì)機(jī)關(guān)卻無單獨(dú)的處置權(quán)而只有調(diào)查與建議權(quán)。這顯然與憲法所意圖的監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)不相匹配。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的模糊性與我國目前所處的轉(zhuǎn)型時(shí)期有著邏輯上的應(yīng)然聯(lián)系，轉(zhuǎn)型時(shí)期憲法難免有其歷史的局限性，而我國又缺乏相應(yīng)的法治補(bǔ)充機(jī)制來彌補(bǔ)其條文中的局限，導(dǎo)致了大量的行政權(quán)力運(yùn)行依賴行政的方式來進(jìn)行。這樣的環(huán)境下，多數(shù)無直接法律規(guī)范的行為難以依據(jù)法律進(jìn)行規(guī)制，而只能依據(jù)行政規(guī)則來予以督促。其監(jiān)督方式、監(jiān)督責(zé)任呈現(xiàn)的是非規(guī)范化的狀態(tài)。難以有效遏制行政的濫權(quán)和越權(quán)，也無法形成較具法治權(quán)威的威懾性監(jiān)督效果。

（四）行政權(quán)力的垂直管理模式造成新的監(jiān)督問題。市場與社會(huì)的不完善，造成大量的社會(huì)問題需要由政府采取措施來予以解決，政府成了整個(gè)國家改革的最重要的推動(dòng)力。而在我國長期的歷史文化背景的影響下，使國家在權(quán)力的配置上慣于采用縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而欠缺橫向的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。往往一出現(xiàn)問題便習(xí)慣性地通過縱向權(quán)力配置來加強(qiáng)上級(jí)政府的職權(quán)。無可否認(rèn)，垂直管理的確在一定程度起到制約地方保護(hù)主義，排除地方干擾的效果，但是這又會(huì)引發(fā)新的問題。垂直性管理的體制本身就存在一定的弊端。首先，垂直管理只是排除了地方政府對(duì)于職能部門的人財(cái)物的管理，地方政府仍可以采取其他方式來干擾垂直部門的執(zhí)法活動(dòng)，這就說明此種管理體制不是解決問題的根本方法；其次，垂直管理大多采取的是行政方式而不是法的形式來予以確定，因此其較為欠缺法定身份，在處理垂直管理部門與地方政府之間關(guān)系時(shí)難以用法治途徑解決；再次，在相應(yīng)的職能部門采取垂直管理之后，難以和現(xiàn)行的行政監(jiān)督體制相配合，造成了專門監(jiān)督的困難，在行政內(nèi)部監(jiān)督中過多依賴層級(jí)監(jiān)督容易引發(fā)新的監(jiān)督漏洞；最后，各級(jí)政府應(yīng)按照地方的需要來設(shè)置職能部門，政府是公共產(chǎn)品的提供者，哪些產(chǎn)品應(yīng)由中央來提供，那些產(chǎn)品應(yīng)由地方政府來提供，必須看其適合性與有效性，這實(shí)際上要求只有專屬于上級(jí)政府的職能設(shè)立垂直管理體制才是適合的，如果每一級(jí)政府都應(yīng)履行的職能卻被化為垂直管理，這實(shí)際上剝奪了地方政府的職權(quán)，消減了作為一級(jí)政府本身所應(yīng)具備的行為能力，尤其是對(duì)職能部門的監(jiān)督能力，也違背了憲法賦予地方政府的管理權(quán)限的規(guī)定。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)問題實(shí)際上影響了行政組織的構(gòu)造，行政職能職權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及行政的保障問題。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化程度直接關(guān)系到如何對(duì)行政權(quán)力予以制約的問題，因此在行政結(jié)構(gòu)的配置上，要考慮各種權(quán)力之間的關(guān)系，在外部除了與其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系之外，還有與執(zhí)政黨之間的權(quán)力關(guān)系，與社會(huì)自治之間的關(guān)系；在內(nèi)部要將行政權(quán)力進(jìn)行科學(xué)化配置，使行政權(quán)力結(jié)構(gòu)清晰，各行政組織之間形成配合、協(xié)調(diào)與制約的法治機(jī)制，為形成法治化的行政內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制塑造基礎(chǔ)架構(gòu)。