導(dǎo)語：權(quán)力清單規(guī)范及法律定位研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：權(quán)力清單是法治思維與法治方式在我國簡政放權(quán)和全面深化改革中的運用，具有確權(quán)、清權(quán)和制權(quán)的規(guī)范意涵，目的在于規(guī)范和約束行政權(quán)力配置和運行。由于權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)或權(quán)限單向制定的維護(hù)客觀法律秩序和規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序的自制性一般抽象規(guī)范文件，可以定位為介于軟法與硬法、組織法與作用法之間的行政規(guī)則，并在基礎(chǔ)、類型和效力方面趨向規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；規(guī)范；法律定位

2018年2月28日，三中全會的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同‘三定’規(guī)定有機(jī)銜接，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運行?！睓?quán)力清單是行政機(jī)關(guān)以清單形式將行政權(quán)力集成化和聚合化，它通過摸清權(quán)力家底、優(yōu)化權(quán)力配置、明確權(quán)力運行流程和責(zé)任歸屬而起到權(quán)力自我規(guī)制的效果。這樣的權(quán)力清單制度是基于基層實踐的重要制度創(chuàng)新、推進(jìn)簡政放權(quán)的重要推手、全面深化改革的基礎(chǔ)工程，更是法治中國建設(shè)的必要之舉。在現(xiàn)代社會，行政權(quán)力的規(guī)制思路需要改變，權(quán)力清單起始只是作為行政措施，但隨著在全國鋪開和法制化進(jìn)程的加快，厘清其法律定位非常必要。

一、從規(guī)范意涵看權(quán)力清單法律定位

權(quán)力清單是法治思維和法治方式的運用具體體現(xiàn)，通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力摸底和對外的權(quán)力公開，追求行政權(quán)力配置的科學(xué)性和行政權(quán)力運行的規(guī)范性，確保行政權(quán)力在法治軌道內(nèi)行使。權(quán)力清單主要包括行政機(jī)關(guān)公布各項行政職權(quán)及其法定依據(jù)、實施主體、運行流程、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督方式、救濟(jì)渠道和追責(zé)情形等事項，克服法律法規(guī)碎片化的缺陷，推動政府信息公開和職能轉(zhuǎn)變，具有規(guī)范意涵。法律定位的厘清是其法制化的重要步驟，學(xué)界近年多有探討，但仍未形成共識，實踐中各地的做法也引起了較大爭議。（一）權(quán)力清單的規(guī)范意涵。權(quán)力清單在河北邯鄲產(chǎn)生后各地先自主模仿學(xué)習(xí)，后由國務(wù)院大力推動在全國鋪開。權(quán)力清單堅持職權(quán)法定、簡政放權(quán)、公開透明、便民高效四項原則?，F(xiàn)代社會是實質(zhì)法治與形式法治互動融合的時代，法律形式逐漸多元化，無論從內(nèi)容、目的、形式、程序等方面來看，權(quán)力清單主要是為了規(guī)范和約束行政權(quán)力。1.確權(quán)。2013年中共中央、國務(wù)院的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》提出：“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運行流程”。我國行政管理的法律法規(guī)和政策文件繁雜多樣，存在著主體不明、權(quán)限不清、類型模糊、程序缺失和監(jiān)督缺位等問題，不僅公眾對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不明所以，甚至有的行政機(jī)關(guān)對自身的權(quán)力也是模棱兩可?！耙?guī)則越多，全部或大部分相關(guān)人士知道他們的可能性越小，規(guī)則之間相互沖突、帶來解釋難題和被迫忽視某一規(guī)則可能性的風(fēng)險越高，控制并有效制裁不被期待行為的困難和代價也越大?！盵1]107權(quán)力清單將涉及行政權(quán)力的法律規(guī)定全面梳理，并根據(jù)實踐適時調(diào)整，對各級政府及其部門權(quán)力的數(shù)量、種類、程序和邊界等內(nèi)容以清單形式具體化、集成化和聚合化，明確行政主體資格，優(yōu)化權(quán)力運行流程，界定行政責(zé)任形式，完善行政權(quán)力監(jiān)督方式。例如法律中“有關(guān)部門”或“行政許可實施機(jī)關(guān)”的表述比較普遍，權(quán)力清單則要求行政機(jī)關(guān)與法定權(quán)力對號入座，從而明確了行政主體。這是將行政機(jī)關(guān)的隱性權(quán)力顯性化，顯性權(quán)力可視化，解決行政法律規(guī)定過于原則、概括和分散的問題。2.清權(quán)。2015年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“要按照職權(quán)法定的原則，對現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時撤銷，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權(quán)事項，應(yīng)及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的職權(quán)，應(yīng)及時提出取消或調(diào)整的建議?！痹趯嵺`中，很多行政權(quán)力常年處于休眠狀態(tài)，或是行政規(guī)定與法律法規(guī)相沖突，甚至行政機(jī)關(guān)通過規(guī)范性文件自我設(shè)置權(quán)力等現(xiàn)象。各級行政機(jī)關(guān)選擇性行使權(quán)力，對自身有利的一哄而上，對需要承擔(dān)責(zé)任的就能推則推。權(quán)力清單根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和全面改革的要求對行政權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)梳理、檢視和調(diào)整，在一定程度上推進(jìn)立法和修法進(jìn)程，實現(xiàn)法律法規(guī)體系的完整性、系統(tǒng)性和一致性。目前，權(quán)力清單對行政權(quán)力仍處于功能性調(diào)適階段，隨著全面深化改革的推進(jìn)，權(quán)力清單須從重視量的清理到質(zhì)的提升，逐漸走向結(jié)構(gòu)性調(diào)整階段。3.制權(quán)。十八屆四中全會決定指出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力尋租設(shè)租空間?！痹诂F(xiàn)代社會，面臨日益復(fù)雜化、多樣化的行政任務(wù)，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，很多行政權(quán)力涉及多個行政機(jī)關(guān)，但制約、監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，行政機(jī)關(guān)部門和層級之間存在著法律依據(jù)模糊、權(quán)限交叉、相互推諉、利益驅(qū)動、運行不透明、權(quán)責(zé)不對等和制約機(jī)制不完善等問題，行政不作為和亂作為的現(xiàn)象得不到解決。由于法律法規(guī)具有專業(yè)性和技術(shù)性，普通民眾對行政權(quán)力的配置和運行規(guī)范并不明晰，即使行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)的權(quán)力配置也不清楚。權(quán)力清單上的權(quán)力目錄都是行政機(jī)關(guān)的法定權(quán)力和責(zé)任，并明確了行政權(quán)力不合法、不適當(dāng)、不全面履行的責(zé)任及其追究機(jī)制，從而成為一個可考核、可量度和可操作的行政權(quán)力配置和運行機(jī)制，讓行政機(jī)關(guān)和公眾清晰明了，這樣既便于各個行政機(jī)關(guān)之間的相互制約，也完善行政權(quán)力的社會監(jiān)督，從而激活既有的權(quán)力制約機(jī)制。（二）學(xué)界的分歧及評析。權(quán)力清單涉及政府與法治的關(guān)系問題，通過主體唯一性、內(nèi)容確定化和效力正式化來規(guī)制行政權(quán)力，是法治方式和治理創(chuàng)新結(jié)合的產(chǎn)物。權(quán)力清單的法律地位問題顯得尤為重要，必須厘清才能進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)配套措施的建設(shè)。學(xué)界對權(quán)力清單的法律定位并沒有達(dá)成一致意見，總體來說主要有以下四種觀點。雖然它們都有一定的道理，對厘清權(quán)力清單的法律定位起到了非常重要作用，但存在著諸多難以克服的理論和實踐困境，或者與我國現(xiàn)行行政法律體系并不相符合，或者失之寬泛沒有聚焦，或者缺少可行性。觀點一是權(quán)力清單應(yīng)由地方人大及其常委會通過而成為法律，甚至超越法律成為行政權(quán)力行使的唯一依據(jù)，依法行政就是依權(quán)力清單行政。這種觀點認(rèn)為任何行政權(quán)力必須進(jìn)清單，清單之外沒有行政權(quán)力，或者說不屬于清單列舉范圍內(nèi)的職能和權(quán)限，行政機(jī)關(guān)不得行使。[2]就這種觀點而言，如果將權(quán)力清單上升為法律法規(guī)的話則會有疊床架屋之嫌，一方面是因為現(xiàn)有法律體系最初并沒有清單的規(guī)定，另一方面權(quán)力清單未來要擴(kuò)展至所有行政主體，很多政府部門及人大并沒有立法的權(quán)力，不能實現(xiàn)層級全覆蓋。詳言之，權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)推動規(guī)范行政體制改革的產(chǎn)物，在相關(guān)政策文件中并沒有涉及各級人大及其常委的規(guī)定。雖然有的地方如武漢市將權(quán)力清單交由人大常委會審議或備案，也有一些學(xué)者建議交由地方各級人大通過成為法律，但一定要認(rèn)清權(quán)力清單制度的初衷是行政系統(tǒng)內(nèi)部的控權(quán)機(jī)制。如果動輒將行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)新措施都需要地方人大及其常委會確認(rèn)，那么縣級或者有的市級人大及其常委會沒有立法權(quán)，同時憲法和法律都規(guī)定行政機(jī)關(guān)依法有權(quán)對如何行使權(quán)力做出具體規(guī)定。觀點二是認(rèn)為權(quán)力清單屬于規(guī)范性法律文件。這種觀點認(rèn)為權(quán)力清單是地方各級政府機(jī)關(guān)對現(xiàn)行有效法律的清理，內(nèi)容涉及行政權(quán)力的配置和運行，并且可以普遍反復(fù)使用，是立法或準(zhǔn)立法活動，屬于行政規(guī)范性法律文件。[3]就這種觀點而言，如果將權(quán)力清單定為行政規(guī)范性法律文件，那么行政規(guī)范性文件種類繁多，太寬泛，在實踐中缺少可操作性和針對性，并且大多是規(guī)范行政相對人的規(guī)定，具有約束公民的法律效果，顯然與權(quán)力清單的規(guī)范對象只是行政機(jī)關(guān)及其工作人員不一樣。觀點三是權(quán)力清單屬于政府信息的主動公開。這種觀點認(rèn)為權(quán)力清單的內(nèi)容主要包括行政權(quán)力的基本信息，屬于《政府信息公開條例》第9條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開本機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況。各級政府權(quán)力清單就是將行政組織信息向不特定相對人公開。[4]就這種觀點而言，雖然《政府信息公開條例》第9條規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開相應(yīng)的組織信息，如果將其定位于政府信息，則不能夠全面包含權(quán)力清單的內(nèi)容，并不能反映出在現(xiàn)有行政組織法模糊和行政程序法缺位情況下的規(guī)范功能。此外，權(quán)力清單的制定也是行政權(quán)力、程序、責(zé)任的確定，很多內(nèi)容并不是法律所規(guī)定的，這也超出了政府信息所能承載的范圍。尤其是在行政組織法不明確的情況下，權(quán)力清單還承擔(dān)著簡政放權(quán)和全面深化改革的功能，這并不是政府信息所能涵蓋的。觀點四是認(rèn)為權(quán)力清單只是推進(jìn)簡政放權(quán)的行政措施，并不能上升到規(guī)范層面，甚至認(rèn)為它與民主法治國家的限權(quán)原則相違背，沒有法律依據(jù)和超越法律規(guī)定。[5]就這種觀點而言，權(quán)力清單制度在我國具有堅實的法律和實踐基礎(chǔ)，與負(fù)面清單的法制機(jī)理相類似，推進(jìn)權(quán)力清單是將我國的簡政放權(quán)納入規(guī)范軌道上，可以是說我國法治政府模式的創(chuàng)舉，甚至在一定程度上填補(bǔ)了行政法律的漏洞，彌補(bǔ)了法律規(guī)定的缺失，對規(guī)范行政權(quán)力的配置和運行都起著非常重要的作用，并非簡單的行政措施所能夠涵蓋。

二、作為行政規(guī)則的權(quán)力清單

權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)為整合、清理和解釋法律法規(guī)而制定的對自身具有普遍約束力和廣泛適用性的規(guī)定。雖然權(quán)力清單不具正式法律形式，但作為法律、法規(guī)和規(guī)章的實施手段和介導(dǎo)，與它們共同構(gòu)成了我國行政法律的規(guī)范體系，甚至提供了比法律、法規(guī)和規(guī)章更具有可操作性的指引性規(guī)則。權(quán)力清單的法律地位必須考慮法源、權(quán)力分立及法律保留等法理，并容納到法律體系框架內(nèi)，符合發(fā)展實踐和考察制度初衷。（一）權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)單向制定的自制規(guī)范。行政權(quán)力的規(guī)制是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵，但現(xiàn)階段行政權(quán)的“他制”機(jī)制實效并不樂觀，行政訴訟仍然困頓。權(quán)力清單通過一定程序?qū)崿F(xiàn)各項權(quán)力的公開透明，既可以讓行政機(jī)關(guān)更加積極慎重對待權(quán)力和責(zé)任，也可以更好消除公眾對行政權(quán)力濫用的顧慮。同時，行政權(quán)力的擴(kuò)大也要求行政機(jī)關(guān)創(chuàng)新自制形式。權(quán)力清單是行政系統(tǒng)的自律性約束，是對行政機(jī)關(guān)違法和不當(dāng)行為的自我控制和提前預(yù)防。很多地方政府規(guī)定權(quán)力清單對行政機(jī)關(guān)具有實質(zhì)約束力，主要功能在于指引行政機(jī)關(guān)及其人員如何具體地行使權(quán)力和執(zhí)行法律。（二）權(quán)力清單是基于行政職權(quán)制定的一般抽象文件。行政系統(tǒng)內(nèi)的層級領(lǐng)導(dǎo)和指揮權(quán)使上級行政機(jī)關(guān)可以要求下級行政機(jī)關(guān)推進(jìn)自我規(guī)制措施。對于權(quán)力清單，除個別地方政府制定規(guī)章進(jìn)行了明確規(guī)定外，其法律依據(jù)在于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)或權(quán)限。地方各級政府是按照國務(wù)院和上級政府的要求而制定權(quán)力清單。同時，條塊分割的行政體制致使上下級行政機(jī)關(guān)具有復(fù)合依賴關(guān)系，權(quán)力清單則促使行政機(jī)關(guān)重新檢視行政權(quán)力關(guān)系，并通過內(nèi)部激勵、評議考核和責(zé)任追究等機(jī)制實現(xiàn)。（三）權(quán)力清單是維護(hù)客觀法律秩序的規(guī)范性文件。雖然法律法規(guī)規(guī)定了很多行政權(quán)力規(guī)范，但其實施和細(xì)化仍然需要行政機(jī)關(guān)制定相應(yīng)的具體規(guī)則。行政機(jī)關(guān)在制定權(quán)力清單過程中通過行政權(quán)力的保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移和整合優(yōu)化行政權(quán)力配置，確立行政權(quán)力運行流程，完善行政權(quán)力銜接機(jī)制，推動行政權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，明確了行政權(quán)力的主體、職能、權(quán)限、程序和責(zé)任。這既符合行政法治的一般原則，也遵循法律法規(guī)的立法意旨，并沒有超越限度。職權(quán)法定是現(xiàn)代行政法的基本原則，《立法法》明確規(guī)定我國的法律淵源有法律、法規(guī)和規(guī)章，權(quán)力清單受其規(guī)約，遵循法律優(yōu)先和法律保留原則。《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！睓?quán)力清單制定過程中發(fā)現(xiàn)有的行政權(quán)力應(yīng)該廢除或調(diào)整的，應(yīng)通過法定程序和機(jī)制向人大及其常委會提出修法建議，堅持立法先行。我國行政組織法并不完善，有些權(quán)力清單依據(jù)來自“三定”方案和規(guī)范性文件，未來應(yīng)抓緊制定相關(guān)法律，不能將紅頭文件作為權(quán)力清單依據(jù)。一般來說，行政法律法規(guī)都是將行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、權(quán)限、行為、程序和后果等分開規(guī)定，并且分散在各種法律法規(guī)中，而權(quán)力清單則將單一權(quán)力的配置、運行及其后果集中規(guī)定，包括行政組織規(guī)則、程序規(guī)則、行為規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則的屬性，符合主體、行為及后果的法律規(guī)范構(gòu)造，貫穿了整個行政權(quán)力配置及運作過程?！澳抗庠谑聦嵟c法律規(guī)范之間‘來回穿梭’”，是法律適用的普遍特征?！盵6]296可以說，權(quán)力清單就是具體的事實與抽象的法律、特定的權(quán)力與分散的規(guī)范往返回顧的媒介，也是行政機(jī)關(guān)實施法律和履行職權(quán)的重要手段。（四）權(quán)力清單是規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序的規(guī)則。權(quán)力清單不對外直接發(fā)生法律效力，而是規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序及運作，主要約束行政機(jī)關(guān)和行政人員，并通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部激勵機(jī)制來實現(xiàn)。權(quán)力清單的規(guī)范對象僅限于行政機(jī)關(guān)及其人員，對外并沒有直接規(guī)范約束力，不能修改和創(chuàng)制法律未明確規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。然而，權(quán)力清單的規(guī)范可間接延伸至行政相對人，通過說明理由等,久而久之可能產(chǎn)生習(xí)慣法上的效力，如果沒有正當(dāng)理由，一旦行政機(jī)關(guān)不遵循,則違背了行政法的平等原則和信賴保護(hù)原則。[7]因此，權(quán)力清單實際上是行政機(jī)關(guān)基于行政職權(quán)單向制定的對內(nèi)具有法律效力并維護(hù)客觀法律秩序的自制規(guī)范，符合法律法規(guī)的精神，未創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系?？梢哉f，權(quán)力清單的主要規(guī)制對象是行政機(jī)關(guān)，在我國現(xiàn)行規(guī)范體系中是行政規(guī)則或內(nèi)部規(guī)范性文件的新形式。鑒于我國實務(wù)界并沒有專門界定內(nèi)部規(guī)范性文件的法律概念，理論界也莫衷一是地有“內(nèi)部規(guī)范性文件”“非立法性規(guī)則““行政規(guī)范”“行政規(guī)定”和“行政規(guī)則”等概念，德日等國以及我國臺灣地區(qū)則一般將其界定為與法規(guī)命令區(qū)隔的“行政規(guī)則”，所以本文也采用此概念；那么，所謂“行政規(guī)則”是行政機(jī)關(guān)根據(jù)職權(quán)頒布的規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部制度及運作，確保行政權(quán)力運作秩序，對外非發(fā)生直接法律效力的一般抽象性規(guī)定。行政規(guī)則只是適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不直接規(guī)范行政機(jī)關(guān)和民眾的法律關(guān)系，大致可以分為組織性規(guī)則和行為導(dǎo)引規(guī)則，權(quán)力清單則介于二者之間，但偏向組織性規(guī)則，即多是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的事務(wù)分配、業(yè)務(wù)處理方式及流程等。任何法律法規(guī)不可能巨細(xì)靡遺，一些細(xì)節(jié)性、技術(shù)性、權(quán)宜性事項必須由實施機(jī)關(guān)具體規(guī)定。權(quán)力清單作為行政規(guī)則是對法律規(guī)范的具體化和補(bǔ)充化，甚至可以填補(bǔ)法律存在的漏洞，不斷進(jìn)行自我檢查、自我調(diào)適、自我糾錯和自我完善，堅持行政權(quán)力的合法性、合理性與實效性相統(tǒng)一，實現(xiàn)行政權(quán)行使的統(tǒng)一性、平等性和公開性，與相關(guān)法律法規(guī)的清理和完善形成良性互動關(guān)系?？傮w來說，權(quán)力清單介于軟法和硬法之間。它作為內(nèi)部規(guī)范性文件基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)對行政機(jī)關(guān)及其人員具有強(qiáng)制性，一旦頒布就對行政機(jī)關(guān)具有執(zhí)行力和約束力，否則就可能受到行政處分，具有硬法的特征。然而，權(quán)力清單并不是《立法法》和《行政訴訟法》等規(guī)定的法律淵源，在做出行政行為時只能起到指引和參照作用，并不能直接拘束行政相對人，對其他國家機(jī)關(guān)包括人民法院也沒有拘束力，只能將其歸入軟法的范疇。[8]216同時，權(quán)力清單介于行政組織法與行政作用法之間。行政組織法主要是規(guī)范行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運作，多適用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而行政作用法則以對外施行為主，規(guī)范行政機(jī)關(guān)與相對人的法律關(guān)系。[9]權(quán)力清單通過梳理分散在各個法律中的職權(quán)配置及其業(yè)務(wù)規(guī)程，明晰各個行政機(jī)關(guān)的管轄、權(quán)限和任務(wù)，并完善行政關(guān)系的銜接機(jī)制，具有組織法的性質(zhì)；同時也明確規(guī)定了行政行為類型、流程、監(jiān)督及責(zé)任等，包含了職權(quán)和職能行使的內(nèi)容，實質(zhì)上是對外實施法律的依據(jù)之一，也具有作用法的性質(zhì)。

三、邁向規(guī)范化的權(quán)力清單

權(quán)力清單將法律規(guī)定的權(quán)能細(xì)化和流程化，在行政自主和法律支配之間做出一種妥協(xié)性安排，目的在于對行政權(quán)形成法定自我約束，維持法律秩序的統(tǒng)一性，具有規(guī)則主義和行政自制的雙重品格。然而，權(quán)力清單制度在實踐中要進(jìn)一步厘清規(guī)范邊界，以強(qiáng)化規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性，推動其法制化進(jìn)程。（一）權(quán)力清單的規(guī)范基礎(chǔ)。權(quán)力清單作為一項制度創(chuàng)新，需要規(guī)范基礎(chǔ)提高權(quán)力清單的正當(dāng)性。具體來說，它主要有以下三個方面。1.權(quán)力清單符合法安定性特征。法安定性首在穩(wěn)定性、明確性和可預(yù)期性，然而涉及行政權(quán)力的立法繁雜多樣，內(nèi)容錯綜復(fù)雜。權(quán)力清單可以達(dá)到行政權(quán)規(guī)范的集合化，彌補(bǔ)成文法模糊化的缺陷，限縮行政人員的自行解釋空間，實現(xiàn)立法控制的具體化，提高法律的可操作性，規(guī)范行政權(quán)力關(guān)系，厘清行政權(quán)力邊界。2.權(quán)力清單符合我國憲制體制。我國是人民代表大會制度，行政機(jī)關(guān)是同級人民代表大會及其常委會和上級行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以根據(jù)法律法規(guī)，實施行政措施，頒布行政決定、命令，各級政府具有立法權(quán)或規(guī)則制定權(quán)。我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)實施的，行政機(jī)關(guān)在法律框架下具有一定的自主性，權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的制度創(chuàng)新。行政機(jī)關(guān)是行政技術(shù)和政策專行，制定自制性規(guī)范更符合權(quán)力分立的根本點，并應(yīng)對復(fù)雜的行政任務(wù)，提高行政效率，推進(jìn)行政自我治理。3.權(quán)力清單符合程序正當(dāng)原則。正如英國著名行政法學(xué)家威廉•韋德所說：“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長，只有依靠程序公正，才可以變得讓人可以容忍?！盵10]94程序正當(dāng)是法治的基石，權(quán)力清單的制定由部門梳理、專家論證、公眾參與、合法性審查、提請審議等程序組成，即由地方政府牽頭，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)具體工作，經(jīng)過各個環(huán)節(jié)不斷協(xié)商確認(rèn)，專家參與咨詢和起草，后由編制部門審核和法制機(jī)構(gòu)合法性審查，并最終由各級政府以“通知”的形式對外公布，同時公眾參與程度不斷提高。這可以融合知識、信息和理性，聚合不同主體的意見，化解價值沖突，進(jìn)行反思性整合，保障權(quán)力清單的權(quán)威性、專業(yè)性、正當(dāng)性和合法性，從而提高可接受性。[11]4.權(quán)力清單法律保障機(jī)制已經(jīng)開始建立。法律具有一定的滯后性，權(quán)力清單制度起初主要是政策推動，但逐步走向法制化進(jìn)程。有的地方已經(jīng)開始制定相關(guān)法規(guī)或規(guī)章統(tǒng)一其制定、運行、監(jiān)督和動態(tài)調(diào)整等事項，既有綜合性規(guī)章，如內(nèi)蒙古的《行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》和安徽省的《政府權(quán)力運行監(jiān)督管理辦法》，也有專門的規(guī)章，如湖北省的《行政權(quán)力清單管理辦法》。（二）權(quán)力清單的規(guī)范類型。一般來說，行政規(guī)則主要分為組織性、裁量性、解釋性和替代性規(guī)則。權(quán)力清單是行政規(guī)則的綜合化和聚合化，是行政權(quán)力的全方位過程控制機(jī)制，作為一種全新的規(guī)則技術(shù)具有多種面向，并不能明晰地歸到既有類型劃分。權(quán)力清單主要包括行政權(quán)力配置規(guī)整、運作規(guī)程和責(zé)任界定，通過梳理仍然可規(guī)范類型化，進(jìn)行體系化的整理與檢討。根據(jù)制度實踐，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以將權(quán)力清單的規(guī)范分為以下幾種。1.按照內(nèi)容可以分為組織性規(guī)范和作用性規(guī)范。（1）組織性規(guī)范是指關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)限、事務(wù)分配和業(yè)務(wù)活動等一般性規(guī)定，包括權(quán)力配置、作業(yè)流程和作業(yè)方式等，職權(quán)流程再造，減少辦事環(huán)節(jié)，優(yōu)化內(nèi)部流程，建立銜接的工作機(jī)制，如各級行政機(jī)關(guān)在審批權(quán)限上的分工，它并不影響行政相對人的權(quán)利義務(wù)，屬于純粹行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。（2）作用性規(guī)范則是指對法律法規(guī)的解釋、事實的認(rèn)定、責(zé)任的明確等涉及行政權(quán)力運用之一般規(guī)定，包括程序規(guī)范、行為規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范等，貫穿行政行為的始終。2.按照權(quán)限可以分為解釋性規(guī)范和創(chuàng)制性規(guī)范。（1）解釋性規(guī)范是為了闡明法律法規(guī)的原意，不能超出法律規(guī)定的文義內(nèi)容，是法律法規(guī)的具體化，從而提高精準(zhǔn)性和可操作性。同時，行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)或法律授權(quán)可以對法律缺失但又需要規(guī)范調(diào)整的事項進(jìn)行具體規(guī)定，如有的權(quán)力清單規(guī)定了具體流程圖等。（2）創(chuàng)制性規(guī)范是基于行政機(jī)關(guān)有專業(yè)、高效、靈活和技術(shù)等優(yōu)勢，對法律法規(guī)授權(quán)規(guī)定、任意性規(guī)范或不在法律保留范圍內(nèi)的事項自行制定、補(bǔ)充適用的相關(guān)規(guī)范，以彌補(bǔ)相關(guān)法律的空白或不足，建構(gòu)行政權(quán)力的完整規(guī)范體系。當(dāng)然，創(chuàng)制性規(guī)范要在法律框架下對行政相對人有利，不能增設(shè)義務(wù)和創(chuàng)設(shè)法律沒有規(guī)定的限制，在制定和實施過程中需要審查相關(guān)內(nèi)容的合法性、合理性和必要性，防止行政機(jī)關(guān)設(shè)定權(quán)力。3.按照性質(zhì)可以分為羈束性規(guī)范和裁量性規(guī)范。（1）權(quán)力清單作為行政自制規(guī)范，羈束性規(guī)范是主體，將相關(guān)法律內(nèi)容細(xì)化和運行流程化，明確行政機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，禁止行政權(quán)力恣意行使，實現(xiàn)行政權(quán)力的法律治理。（2）裁量性規(guī)范是賦予行政機(jī)關(guān)在法律框架內(nèi)酌情處理的權(quán)力，根據(jù)立法意圖、比例性原則和實踐經(jīng)驗對法律規(guī)定的范圍細(xì)化，并劃分相應(yīng)的程式化標(biāo)準(zhǔn)，甚至規(guī)定脫逸條款、例外條款和兜底條款，讓行政機(jī)關(guān)有一定的裁量幅度和判斷余地，根據(jù)具體情況進(jìn)行，避免過于僵化，實現(xiàn)個案正義和行政正確。（三）權(quán)力清單的規(guī)范效力。國務(wù)院和地方各級政府為推進(jìn)權(quán)力清單制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力清單的規(guī)范效力，甚至要求清單之外無權(quán)力，如總理強(qiáng)調(diào)“清單之外的，一律不得實施審批”。這種表態(tài)并不是說權(quán)力清單制度要取代法律法規(guī)，只是為了推進(jìn)簡政放權(quán)，厘清政府、市場和社會的邊界，促使行政機(jī)關(guān)徹底清查行政權(quán)力，實現(xiàn)層級全覆蓋、部門全覆蓋和領(lǐng)域全覆蓋的重要措施之一。同時，權(quán)力清單經(jīng)過嚴(yán)格而正當(dāng)?shù)某绦蛑贫?，幾近行政立法程序，并需要法律法?guī)的審核確認(rèn)。如果有的行政權(quán)力沒有進(jìn)入清單，要么是其長期處于休眠狀態(tài)，要么是不符合全面深化改革要求，要么是與其他法律法規(guī)相沖突，在審查認(rèn)定確實是法定權(quán)力后，可以通過兜底條款或動態(tài)調(diào)整機(jī)制納入。這并不是架空法律法規(guī)，而是作為法律法規(guī)的補(bǔ)充。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中遇到具體情況如果嚴(yán)格按照權(quán)力清單就會出現(xiàn)違法或顯失公正的情形，可以基于正當(dāng)理由、有效的證據(jù)和批報程序脫逸權(quán)力清單的具體拘束，直接訴諸法律法規(guī)酌情執(zhí)行。因此，權(quán)力清單不是法律淵源，但仍然對行政機(jī)關(guān)具有規(guī)范效力，行政機(jī)關(guān)會通過內(nèi)部考核機(jī)制進(jìn)行約束。權(quán)力清單是作為行政自制規(guī)范，必須遵循法益等同性原則、明確性原則和禁止再授權(quán)原則，并且不得與法律法規(guī)相抵觸，不得增加法律的限制，或替代法律法規(guī)。德國行政法學(xué)者毛雷爾認(rèn)為：“大量的行政規(guī)則都規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員如何在外部領(lǐng)域針對公民執(zhí)行任務(wù)。通過行政機(jī)關(guān)適用，行政規(guī)則具有事實上的外部效果?！盵12]591權(quán)力清單只對行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有法律約束力，如果不按照權(quán)力清單行使行政權(quán)力，沒有涉及權(quán)限的話就只能作為對相關(guān)人員進(jìn)行懲戒的依據(jù)，并不構(gòu)成行政違法問題。當(dāng)然，如果違反權(quán)力清單的裁量性或解釋性規(guī)范，則可能影響行政行為的法律效果，從而構(gòu)成行政違法。當(dāng)然，行政相對人并不能以行政行為違反權(quán)力清單而主張行政違法，而是因為違反權(quán)力清單即不符合信賴保護(hù)原則和平等原則。因此，行政機(jī)關(guān)可依權(quán)力清單進(jìn)行法律解釋、事實認(rèn)定和說明理由，為相關(guān)行政行為尋找合法性和正當(dāng)性支持，通過約束行政機(jī)關(guān)從而影響行政相對人，對內(nèi)產(chǎn)生直接法規(guī)范力，而對外只是一種間接影響力。換言之，行政機(jī)關(guān)按照權(quán)力清單進(jìn)行行政活動逐漸產(chǎn)生行政慣例，基于行政自我拘束原則或平等原則無正當(dāng)理由不能對相同或類似案件差別待遇。如果一旦沒有按照權(quán)力清單實施法律，行政相對人可以提起行政訴訟。雖然權(quán)力清單并不是法律淵源，對人民法院并沒有規(guī)范意義上的約束力，法院如要適用的話，一方面應(yīng)該按照行政自我拘束原則和平等原則適用權(quán)力清單，一旦違背則成為違法的依據(jù)，另一方面則可以根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》、《行政訴訟法》第53和64條以及《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第21條對被訴具體行政行為所依據(jù)的權(quán)力清單進(jìn)行審查，如果合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，?yīng)承認(rèn)效力并認(rèn)定為合法的依據(jù)，并在裁判理由中評述。

總之，權(quán)力清單是一種法律框架下的行政自我規(guī)制，追求的是行政機(jī)關(guān)的自我約束、自我建構(gòu)和自我調(diào)適。目前，學(xué)界對權(quán)力清單多是從公共管理的視角進(jìn)行研究，應(yīng)重視權(quán)力清單制度的法治化，逐步厘清權(quán)力清單的相關(guān)法律定位問題。權(quán)力清單研究不能從嚴(yán)格的規(guī)則主義法治觀出發(fā)，而應(yīng)該重視功能主義法治觀，堅持實質(zhì)主義法治。當(dāng)然，權(quán)力清單制度以法制化為導(dǎo)向，與其他措施相協(xié)調(diào)，把握其性質(zhì)、功能和方式非常重要。

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作者:左文君 葉正國 單位:1.中共武漢市委黨校 2.武漢大學(xué)