導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)代中國(guó)地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要中國(guó)地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過(guò)改革賦予不同類(lèi)型、層級(jí)、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力，設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)行政管理體制的大局。合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)限、明確責(zé)任，是進(jìn)行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過(guò)多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力權(quán)限責(zé)任

當(dāng)代中國(guó)，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國(guó)地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過(guò)改革賦予不同類(lèi)型、層級(jí)、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力、設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級(jí)地方政府能否體現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，很重要的一點(diǎn)，就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責(zé)任明確的問(wèn)題，這是從根本上解決層次過(guò)多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

一

地方政府改革的關(guān)鍵到底是什么?有人認(rèn)為是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，有的強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為核心是權(quán)力配置以及與此相應(yīng)的授權(quán)、設(shè)限、明責(zé)。合理配置地方政府權(quán)力，首先涉及對(duì)權(quán)力概念的界定。羅素認(rèn)為：“權(quán)力可以定義為有意努力的產(chǎn)物?！彼€把權(quán)力分為對(duì)人的權(quán)力和對(duì)事物或?qū)Ψ侨祟?lèi)生活方式的權(quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會(huì)活動(dòng)中，甚至是在不顧其他參與這種行動(dòng)的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力就是影響力。頓納斯·H·隆也認(rèn)為“權(quán)力是一些人對(duì)另一些人造成他所希望和預(yù)定影響的能力”。伯恩斯認(rèn)為權(quán)力等于動(dòng)機(jī)+資源。丹尼斯·朗認(rèn)為“權(quán)力是某些人對(duì)他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。實(shí)際上，地方政府的權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的一部分，即地方行政權(quán)，而這種地方行政權(quán)同樣是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”。

其實(shí)，權(quán)力是特定社會(huì)主體決定和實(shí)施影響、控制對(duì)象或接受對(duì)象影響、控制的權(quán)利和責(zé)任以及履行該權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的能力。地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實(shí)施影響、控制對(duì)象或接受對(duì)象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。一方面，地方政府經(jīng)由一定的途徑擁有或獲得有關(guān)權(quán)力，得以影響和控制社會(huì)；另一方面也受到相對(duì)方的影響和控制，如社會(huì)制約與監(jiān)督。

地方政府的權(quán)力依客體分，有行政指揮權(quán)、規(guī)范權(quán)、操作權(quán)、評(píng)判權(quán)；就物質(zhì)文明、政治文明、精神文明三大系統(tǒng)而言，地方政府權(quán)力有經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力、文化權(quán)力；就時(shí)間而言有常設(shè)權(quán)力、短期權(quán)力、臨時(shí)權(quán)力；還有創(chuàng)造型權(quán)力、保守型權(quán)力、中庸型權(quán)力，擴(kuò)張性權(quán)力、收縮性權(quán)力和適中性權(quán)力等。

對(duì)地方政府權(quán)力的分類(lèi)以及對(duì)不同分類(lèi)之間的權(quán)力公正地做出妥善的制度安排仍然是一個(gè)進(jìn)行時(shí)的問(wèn)題。在行政權(quán)內(nèi)部，無(wú)論是政府流程還是結(jié)構(gòu)性分工，無(wú)論是制約與監(jiān)督還是集約與合成，都客觀存在或包含了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，時(shí)下關(guān)于行政權(quán)三分制的試點(diǎn)實(shí)踐與理論探討表明，對(duì)行政權(quán)運(yùn)作規(guī)律的探討有助于政府當(dāng)然也包括地方政府改善工作流程，提高地方政府的運(yùn)作效率和效果。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能合理分離或者不能有機(jī)合成，構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能性問(wèn)題的一大原因。

地方政府權(quán)力的內(nèi)涵從總體上作為執(zhí)行權(quán)的特征，表現(xiàn)為權(quán)素上的內(nèi)容：即地方政府同所有的國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，其權(quán)力的所有權(quán)根本上屬于人民，人民通過(guò)國(guó)家法律等途徑授予政府以有關(guān)權(quán)力的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)，為人民服務(wù)，保證人民的受(收)益權(quán)。法定的地方政府權(quán)力由各級(jí)地方政府依法占有、使用和支配。如何防止地方政府利用占有、使用和支配的權(quán)力侵占、蠶食人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的所有權(quán)和收益權(quán)，這就提出了地方政府的權(quán)限和責(zé)任問(wèn)題。

實(shí)踐中，地方政府權(quán)力表現(xiàn)為制令權(quán)；對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(含改變或者撤消下級(jí)“不適當(dāng)”的權(quán)力)；行政全面管理權(quán)；保護(hù)、保障權(quán)、審計(jì)監(jiān)察權(quán)、對(duì)設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的協(xié)助和監(jiān)督權(quán)等。

合理配置地方政府權(quán)力，亟須進(jìn)一步從源頭上規(guī)范其權(quán)力的來(lái)源。當(dāng)代中國(guó)地方政府的權(quán)力主要來(lái)自于全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的立法授權(quán)，也來(lái)自于中央人民政府(國(guó)務(wù)院)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法和有關(guān)決定所作的授權(quán)。前項(xiàng)授權(quán)即人民——國(guó)家授權(quán)，是為根本授權(quán)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)人民代表大會(huì)授予政府以行政權(quán)；后項(xiàng)授權(quán)即政府內(nèi)授權(quán)，屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部的依法再授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)。上述兩種授權(quán)構(gòu)成了中國(guó)地方政府權(quán)力的主要來(lái)源。當(dāng)然，歸根到底地方政府的權(quán)力同一切國(guó)家權(quán)力一樣，都屬于人民，地方政府的權(quán)力的淵源深藏于人民之中。地方政府源自于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，首先來(lái)自于憲法。中國(guó)憲法第一百零五條至第一百一十條的規(guī)定構(gòu)成了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的憲法授權(quán)，體現(xiàn)了大一統(tǒng)國(guó)家中央政府和地方政府在中央集權(quán)前提下的合理分權(quán)特色。其次，《方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(第三次修正)第四章對(duì)地方各級(jí)人民政府的權(quán)力做了明確的規(guī)定。上述規(guī)定構(gòu)成了地方政府權(quán)力的主要法律源泉。第三，來(lái)自于單項(xiàng)法律的授權(quán)。如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。問(wèn)題是具體的單項(xiàng)法律之間涉及地方政府權(quán)力的要注意協(xié)調(diào)，防止因?yàn)榉啥斐蓹?quán)力交叉打架。第四，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。第五，對(duì)特別行政區(qū)的授權(quán)。如全國(guó)人大通過(guò)香港和澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)《基本法》，授予特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)等高度自治權(quán)，“中央人民政府授權(quán)特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)?！碧貏e行政區(qū)還“可享有全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)及中央人民政府授予的其他權(quán)力?！被痉ǖ氖跈?quán)構(gòu)成了港、澳特別行政區(qū)權(quán)力的來(lái)源。

地方政府的權(quán)力還來(lái)自于中央人民政府的府內(nèi)授權(quán)。政府內(nèi)部自上而下的層級(jí)間的授權(quán)，構(gòu)成了地方政府權(quán)力的一大來(lái)源。國(guó)家把行政權(quán)總體上授予中央人民政府，但由于行政的實(shí)際需要，中央人民政府不可能事事管到底，也不可能事事管得好，必然要進(jìn)行授權(quán)，發(fā)揮地方政府的作用。一是通過(guò)規(guī)范性文件、命令、指示等進(jìn)行，也可通過(guò)中央政府行政首長(zhǎng)向特定地方政府發(fā)出指示、批示、做重要講話等進(jìn)行。這對(duì)于責(zé)成地方政府處理一些“老大難”問(wèn)題不失為一種有效的辦法，但要注意防止行政首長(zhǎng)現(xiàn)場(chǎng)講話授權(quán)的隨意性。

值得指出的是，地方政府權(quán)力源頭問(wèn)題的癥結(jié)在于地方政府利用制定地方政府規(guī)章自行創(chuàng)設(shè)一些權(quán)力。因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定，地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要指定規(guī)章的事項(xiàng)；(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。這里地方政府的自由度還是很大的，更何況有的地方政府越權(quán)制定規(guī)章為自身設(shè)定權(quán)力。學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府權(quán)力特別是政府部門(mén)權(quán)力利益化的批評(píng)，使人們對(duì)地方政府權(quán)力的自生機(jī)制有所警惕，必須把這種地方政府權(quán)力自生源控制在最小的限度內(nèi)。

二

中國(guó)地方政府權(quán)力的配置，實(shí)際上是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下賦予地方政府以多少或多大的自主權(quán)的問(wèn)題，也是中央政府與地方政府權(quán)限和職能如何劃分的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)中央集權(quán)的片面理解和對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家分權(quán)的誤解，一度導(dǎo)致諱言分權(quán)。其實(shí)，中國(guó)既不是一個(gè)絕對(duì)的集權(quán)國(guó)家，也不是一個(gè)權(quán)力分散的國(guó)家，而是一個(gè)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、中央與地方權(quán)力配置日趨合理完善的國(guó)家。

中國(guó)憲法其實(shí)是規(guī)定了分權(quán)原則的?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”憲法規(guī)定的這一原則至少包含了以下幾點(diǎn)：一是中央和地方之間劃分職權(quán)；二是分權(quán)的目的和前提是保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；三是分權(quán)的目的也包括充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性；四是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)需要地方主動(dòng)性、積極性的充分發(fā)揮；五是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方主動(dòng)性、積極性的充分發(fā)揮，二者不應(yīng)互相妨礙，而應(yīng)該相得益彰。

一方面，中央不集中必要的權(quán)力，就不能對(duì)全國(guó)發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，國(guó)家主權(quán)必須集中由中央政府統(tǒng)一行使。同時(shí)，中央政府授權(quán)地方政府行使一些權(quán)力，賦予地方以必要的自主權(quán)“，中央要鞏固，就要注意地方的利益”，《地方政府組織法》第五十九條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府行使的職權(quán)，第六十一條規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的七項(xiàng)職權(quán)。第六十七條還規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)的不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。這種協(xié)助和監(jiān)督，也是有關(guān)地方政府的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)力和責(zé)任。

然而，地方政府的權(quán)力配置并不僅僅是寫(xiě)在紙上的法律條文。它實(shí)際上是一種活生生的、動(dòng)態(tài)發(fā)展著的狀態(tài)。上述法定地方政府的權(quán)力往往被配置在地方政府及其所屬各部門(mén)上，于是就產(chǎn)生了所謂的政府部門(mén)權(quán)力，難免會(huì)產(chǎn)生部門(mén)權(quán)力利益化的問(wèn)題，少數(shù)權(quán)力部門(mén)利用掌握的權(quán)力去“尋租”，從而成為腐敗的一大根源。不是說(shuō)地方政府部門(mén)不應(yīng)該具有一定的權(quán)力，而是對(duì)具體政府部門(mén)的權(quán)力必須給予合理配置和嚴(yán)格的監(jiān)督制約。

當(dāng)代中國(guó)地方政府的權(quán)力配置必須在以下幾個(gè)方面繼續(xù)通過(guò)改革加以完善。

首先，按照憲法確定的基本原則，合理劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，把政權(quán)、事權(quán)、人(事)權(quán)、財(cái)權(quán)加以科學(xué)地劃分，總結(jié)1994年分稅制和近年農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮權(quán)、利、職、責(zé)的落實(shí)。在政權(quán)層級(jí)上，充分運(yùn)用層級(jí)落差產(chǎn)生的自上而下的勢(shì)能優(yōu)勢(shì)和由下向上的末端優(yōu)勢(shì)，防止政權(quán)間的效率遞減現(xiàn)象的發(fā)生，防止政府權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的梗阻現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證全國(guó)的政令暢通。為此，在加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的同時(shí)，必須加大力度，發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，擴(kuò)大地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地方政府的預(yù)算和人事的決定和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)政黨地方黨委統(tǒng)攬轄區(qū)全局、協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各方的權(quán)威和能力。

其次，鞏固近年來(lái)減少和規(guī)范行政性審批的成果，繼續(xù)推進(jìn)行政審批改革，把事關(guān)全局的行政審批權(quán)配置適當(dāng)集中上收到層級(jí)較高的地方政府，把人民群眾即時(shí)服務(wù)性強(qiáng)的事項(xiàng)適當(dāng)下放給基層政府，最大限度地利民便民。同時(shí)，對(duì)行政審批權(quán)，必須明確非經(jīng)法律法規(guī)設(shè)定或授權(quán)即無(wú)權(quán)，任何政府及其部門(mén)不得自設(shè)審批權(quán)。再者，行政審批權(quán)的配置必須嚴(yán)格程序，配置程序合理科學(xué)，運(yùn)轉(zhuǎn)才能優(yōu)質(zhì)高效。

第三，真正落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。地方政府權(quán)力與地方政府行政首長(zhǎng)的權(quán)力是緊密相連的。行政首長(zhǎng)的職權(quán)配置得好不好，對(duì)地方政府運(yùn)作而言十分重要。法律對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)涵規(guī)定得不是太清楚，甚至有相互沖突的方面。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制似乎包括：行政首長(zhǎng)主持地方各級(jí)人民政府的工作；召集和主持本級(jí)人民政府全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議。但地方政府組織法也規(guī)定，政府工作中的重大問(wèn)題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定。一般來(lái)說(shuō)，地方政府首長(zhǎng)應(yīng)該善于利用上述政府決策機(jī)制，但如果出現(xiàn)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論的意見(jiàn)與行政首長(zhǎng)的意見(jiàn)相左而行政首長(zhǎng)的意見(jiàn)又是正確的情況，那么應(yīng)該如何決定呢?行政首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制要求首長(zhǎng)決斷，而決策民主化則要求民主。如果遷就眾人不正確的意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)最終需要對(duì)集體錯(cuò)誤的決策負(fù)責(zé)，如果堅(jiān)持己見(jiàn)，獨(dú)斷負(fù)責(zé)，則會(huì)議未必同意。也許正是考慮到上述矛盾，法律留下了一定的空間。問(wèn)題是對(duì)地方政府的“常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定”做怎樣的理解。從字面上講“，會(huì)議討論決定”當(dāng)然是會(huì)議討論、會(huì)議決定。如此一來(lái)，行政首長(zhǎng)如果對(duì)重大問(wèn)題沒(méi)有最終決定權(quán)，那么他(她)又如何能負(fù)責(zé)呢?如果說(shuō)是會(huì)議討論，首長(zhǎng)決定，那么會(huì)議的權(quán)力和功能又被極大地弱化了，變成咨詢性的會(huì)議，這不符合法律的含義。實(shí)踐中，還有另一些情形。一些事情，往往是首長(zhǎng)決定，會(huì)議才討論；還有一種“首長(zhǎng)辦公會(huì)”也討論決定許多問(wèn)題。如何防止有的行政首長(zhǎng)把不合己意的重大問(wèn)題不提交會(huì)議討論，或者討論但不做決定(有的情形是允許的)?同時(shí)，對(duì)什么是重大問(wèn)題，應(yīng)該由法律進(jìn)一步明示。如《立法法》第七十五條規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定，即為明示。行政首長(zhǎng)應(yīng)該有權(quán)認(rèn)定哪些問(wèn)題屬于重大問(wèn)題。在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的格局中，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)，應(yīng)該強(qiáng)化行政首長(zhǎng)的權(quán)力，強(qiáng)化行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這不會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)專制，行政權(quán)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是國(guó)家實(shí)行民主集中制對(duì)集中和行政效率的合理要求，何況，在國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國(guó)家人大權(quán)、國(guó)家行政權(quán)、國(guó)家司法權(quán)、國(guó)家監(jiān)督權(quán)相生相克的“五權(quán)架構(gòu)”權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政權(quán)是可以被設(shè)定比較明確的邊界和休止符的。在現(xiàn)代國(guó)家，任何權(quán)力都不可能像歷史上的君主制那樣無(wú)邊無(wú)際，特別是作為公共權(quán)力的行政權(quán)，已經(jīng)或正在被人民加以必要的限制。法律設(shè)定了地方政府的權(quán)限，可以防止或治理越權(quán)、濫施權(quán)力、怠權(quán)等有害情形。

三

地方政府的權(quán)力不能沒(méi)有邊界，不能沒(méi)有限度。國(guó)家政權(quán)和政府系統(tǒng)內(nèi)對(duì)政府權(quán)力依法設(shè)定限制而構(gòu)成的權(quán)力限度和邊界，包括權(quán)力的大小、權(quán)力效力的空間范圍和時(shí)間長(zhǎng)度、權(quán)力作用力度，它決定著地方政府能夠做什么、能夠做到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，這就是權(quán)限。人們?cè)絹?lái)越追求建設(shè)有限政府，其有限性很重要的一個(gè)方面就體現(xiàn)在權(quán)力的有限上。古往今來(lái)，從讓政府為人民服務(wù)的愿望出發(fā)，人們希冀組建全能或萬(wàn)能政府；從政府可能殘積人類(lèi)遠(yuǎn)未脫盡的邪惡而且可能是極度放大了的邪惡而言，人們又不得不傾向于有限政府；乃至在專制暴政時(shí)代，人們期盼好人政府、賢良政府，求之不得則進(jìn)而主張無(wú)政府；也有人曾尋求建立兩全其美的萬(wàn)能可控政府(如孫中山的“權(quán)能分離”)。然而，這些理想在當(dāng)時(shí)都難以完全實(shí)現(xiàn)。只有權(quán)能邊界清晰、休止符號(hào)明確、約束力度適當(dāng)?shù)挠邢拚磐艹蔀檩^好的政府。

有限政府理論構(gòu)成地方政府權(quán)限的理論基礎(chǔ)，對(duì)地方政府權(quán)限的探討必須考慮：在權(quán)力配置上，應(yīng)該賦予政府哪些權(quán)力?同時(shí)應(yīng)該對(duì)政府權(quán)力設(shè)置哪些限制?政府理性地認(rèn)識(shí)自身的有限性和有限理性，政府只是社會(huì)的一只手，應(yīng)協(xié)同市場(chǎng)、社會(huì)之手發(fā)揮最大作用；如何為政府越權(quán)、腐敗乃至“死機(jī)”提供預(yù)防和補(bǔ)救等。必須對(duì)地方政府權(quán)力予以嚴(yán)格的限制!一方面，必須保持中央政府的政令暢通和全國(guó)政權(quán)的統(tǒng)一。任何一個(gè)國(guó)家，不管是聯(lián)邦制還單一制，地方政府的權(quán)力都是有限度和各種制約的。美國(guó)的地方政府如州一級(jí)，可以有自己的憲法，但國(guó)家憲法明確授予中央政府的權(quán)力，地方政府則不能超越。對(duì)地方政府的權(quán)力給予法定的限制是任何一國(guó)政府維護(hù)國(guó)家主權(quán)和統(tǒng)一的天職。另一方面，正如馬克思深刻指出的：“和立法權(quán)力相反，行政權(quán)力所表現(xiàn)的是國(guó)民受人統(tǒng)治而不是國(guó)民自治。”詹姆斯·麥迪遜曾說(shuō)，在組織人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難莫過(guò)于既使政府能管理被統(tǒng)治者，又能使政府被管理。“依靠人民是對(duì)政府的主要控制；但是，經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施。”托克維爾認(rèn)為，“無(wú)限權(quán)威是一個(gè)壞而危險(xiǎn)的東西”，甚至說(shuō)不管在君主國(guó)還是共和國(guó)，民主政府還是貴族政府，號(hào)稱人民還是國(guó)王，只要被授予決定一切的權(quán)利和能力，就是“給暴政播下了種子”。德國(guó)政治思想家威廉·馮·洪保認(rèn)為，設(shè)置任何新的國(guó)家機(jī)構(gòu)須注意兩件事，忽視任何一件都將會(huì)造成巨大的危害。“一方面，界定在民族中進(jìn)行統(tǒng)治和提供服務(wù)的那一部分人以及界定屬于真正的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一切東西；其次，政府一旦建立，界定它的活動(dòng)的擴(kuò)及和限制的范圍?！彼枷爰覍?duì)有限政府的探索是有益的。不管是西方的三權(quán)分立還是中國(guó)的五權(quán)架構(gòu)憲政體制，對(duì)政府行政權(quán)都是有所設(shè)防的。實(shí)踐要求我們必須摒棄全能理念，全能政府只能導(dǎo)致保姆型社會(huì)，不利于社會(huì)自立精神、自律文化的培育和市民社會(huì)的成長(zhǎng)；全能政府還會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)疲勞型政府；應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，法定政府職權(quán)、資源(包括信息)、任期、手段、規(guī)模、效用有限。地方政府更是如此。

考察地方政府權(quán)限的幾個(gè)維度。第一，地方政府權(quán)限的縱向探究。在制定規(guī)章和規(guī)章的效力問(wèn)題上，法律設(shè)定了地方政府各自的權(quán)限。如法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政性法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市人民政府制定的規(guī)章；部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行；地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限做出裁決。對(duì)有《立法法》第八十七條規(guī)定的情形，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤消。國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤消不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤消下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這里的“下一級(jí)”不是“下級(jí)”，而是僅次于省、自治區(qū)人民政府的一級(jí)人民政府。這種縱向的權(quán)限規(guī)定主要是規(guī)范政府層級(jí)之間的權(quán)限。第二，地方政府權(quán)限的橫向和空間考察。地方政府權(quán)限所及限于轄區(qū)范圍內(nèi)，同級(jí)人民政府之間開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)合作和區(qū)域方面的合作，則按照雙邊或者多邊協(xié)議履行各自的權(quán)利和義務(wù)。第三，地方政府任期等時(shí)限：省、市、縣、市轄區(qū)的人民政府每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府每屆任期三年。又如政府采購(gòu)法規(guī)定，采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存15年，此間任何政府無(wú)權(quán)銷(xiāo)毀采購(gòu)文件。

地方政府權(quán)限的實(shí)質(zhì)是對(duì)地方政府的權(quán)力依法進(jìn)行必要的限制、制約和監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行依法治國(guó)基本方略，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，而法治的核心就在于人民對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約和控制，任何一級(jí)政府，越權(quán)無(wú)效，怠權(quán)受責(zé)。哈耶克說(shuō)，“法治的基本點(diǎn)是清楚的，即留給執(zhí)掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度?！闭疀](méi)有一定的自由裁量權(quán)，政府將會(huì)難有作為，但對(duì)政府行政權(quán)的自由裁量權(quán)如果不加限制，這種自由裁量權(quán)憑著自我復(fù)制擴(kuò)張的本性就可能變得越發(fā)猖狂。用法律把政府的權(quán)力限制在合理的限度內(nèi)，既讓政府有權(quán)，能夠有所作為，又要讓政府的權(quán)力有限度，才能有效駕馭和控制。

地方政府權(quán)力、權(quán)限與政府責(zé)任緊密相連。人民國(guó)家賦予地方政府機(jī)關(guān)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人及工作人員以一定的權(quán)力和權(quán)限，就是要他們運(yùn)用法定權(quán)力為人民、社會(huì)服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。不負(fù)責(zé)任的政府其政治合法性必將遞減，而終會(huì)被人民拋棄。各級(jí)政府公務(wù)員必須樹(shù)立正確的權(quán)力觀，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。明確政府權(quán)力的來(lái)源在于人民的授予，手中掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，而不是私有權(quán)力，絕不能以權(quán)謀私，以權(quán)害民，只能用它來(lái)保護(hù)、實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。

按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，通過(guò)改革不斷消除官僚主義。鄧小平曾痛斥官僚主義，揭露其主要表現(xiàn)和危害，其中就有“高高在上，濫用權(quán)力，不負(fù)責(zé)任，不守信用”等，雖已大有改變，但徹底鏟除，仍是任重道遠(yuǎn)。

地方政府的權(quán)力是它的資源和有所作為的憑借，是它履行職能的保證；權(quán)限是地方政府行動(dòng)的邊界與休止符，是人民約束政府的韁繩；責(zé)任是地方政府的價(jià)值所在和權(quán)力、權(quán)限的效用體現(xiàn)。進(jìn)一步明確授權(quán)，需要通過(guò)健全法制，做到依法授權(quán)；依法設(shè)限；依法明責(zé)。通過(guò)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，讓人民對(duì)地方政府的行政能夠知情放心、制約有度、監(jiān)督有力。

努力創(chuàng)造條件，逐步推行地方政府首長(zhǎng)的普遍選舉制度，按照黨管干部的原則，由執(zhí)政黨推薦重要干部人選，在地方政府轄區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉，實(shí)行首長(zhǎng)組閣制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的組成人選由行政首長(zhǎng)提名，地方人大或者常委會(huì)決定并任免。一可擴(kuò)大地方政府的民意基礎(chǔ)，二可節(jié)約政治成本，提高地方政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的意識(shí)。同時(shí)，強(qiáng)化人民代表、人大對(duì)地方政府的質(zhì)詢、彈劾權(quán)。并且明確，如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中的成員嚴(yán)重違法犯罪，行政首長(zhǎng)應(yīng)該負(fù)連帶責(zé)任。推薦者必須對(duì)被推薦人進(jìn)行教育、監(jiān)督，并且要負(fù)連帶責(zé)任。如此，那些極少數(shù)官官相護(hù)、買(mǎi)官賣(mài)官、跑官要官、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的政府官員就難有藏身之地，越權(quán)、怠權(quán)也就難有市場(chǎng)。要嚴(yán)格行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，把權(quán)力、權(quán)限落實(shí)到責(zé)任上。在2003年上半年的那場(chǎng)抗擊“非典”的斗爭(zhēng)中，衛(wèi)生部長(zhǎng)的更替、北京市長(zhǎng)的辭職以及少數(shù)官員被給予不同程度的黨紀(jì)政紀(jì)處分，實(shí)踐表明，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制絕不只是一句空話。

隨著市場(chǎng)在國(guó)家的宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，地方政府的權(quán)力必然會(huì)從一些領(lǐng)域和事務(wù)上淡出，地方政府的權(quán)力、權(quán)限、職能、責(zé)任的內(nèi)容和方式都面臨著重大的轉(zhuǎn)型，形成比較定型化的機(jī)制尚需假以時(shí)日。隨著政府改革的深化，中國(guó)地方政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和權(quán)力、權(quán)限、職能、責(zé)任、利益機(jī)制必將更加趨向合理。