【摘要】行政管制的政策標(biāo)準(zhǔn)、措施及其執(zhí)行強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性。要求統(tǒng)一性的管制理念，體現(xiàn)了行政公平原則。但是在實(shí)踐中，同一個(gè)管制政策所產(chǎn)生的影響在不同的受管制對(duì)象間呈現(xiàn)出非均衡分布。受相關(guān)因素制約，小企業(yè)和實(shí)體往往很難承受高昂的管制成本。管制政策形式上的統(tǒng)一和一致對(duì)待可能引發(fā)不公平的結(jié)果；管制政策可能成為大企業(yè)用來(lái)排擠、打擊競(jìng)爭(zhēng)者的工具。因此，管制的統(tǒng)一性必須同時(shí)兼顧靈活性，這是行政管制公正性、精細(xì)化和人性化的要求。

【關(guān)鍵詞】管制；管制靈活性；管制影響分析

【寫(xiě)作年份】2008年

【正文】

一、問(wèn)題的提出：管制的“靈活性”與公平

行政管制強(qiáng)調(diào)管制政策及其實(shí)施的統(tǒng)一性。從行政法視角看，這也是平等對(duì)待、公平行政的要求。但是，對(duì)行政過(guò)程的觀察表明：同一個(gè)管制性的規(guī)章、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)受其影響的不同對(duì)象，將產(chǎn)生不同的影響。換言之，管制所產(chǎn)生的影響在不同的對(duì)象間呈現(xiàn)出非均衡的分布。一般來(lái)說(shuō)，大企業(yè)、組織和實(shí)體具有更強(qiáng)的承受管制成本的能力和資源，而較小的實(shí)體則很難承受高昂的管制成本。正因?yàn)槿绱耍谟行┣闆r下，大型實(shí)體甚至可能利用管制政策，排斥和打擊潛在的較小的競(jìng)爭(zhēng)者。在這種情況下，管制政策應(yīng)當(dāng)對(duì)較小的實(shí)體和組織予以必要的“靈活性”，這不僅是實(shí)質(zhì)性公平的要求，而且也是現(xiàn)代行政管制過(guò)程精細(xì)化和人性化的體現(xiàn)。

1887年，美國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)立“州際貿(mào)易委員會(huì)（ICC）”，這一機(jī)構(gòu)成為美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的標(biāo)記，同時(shí)也是美國(guó)政府行政組織迅速發(fā)展的歷史性標(biāo)記。行政管制機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，是美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化共同作用的產(chǎn)物?！肮苤频南戎闭材匪?#8226;蘭狄斯在其《行政過(guò)程》一書(shū)中指出，“市場(chǎng)本身存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題對(duì)于軟弱、松散、過(guò)去專(zhuān)門(mén)缺乏專(zhuān)門(mén)技術(shù)和知識(shí)的傳統(tǒng)政府而言，太大也太復(fù)雜了，國(guó)家需要政府的第四分支，即表現(xiàn)為各種管制機(jī)構(gòu)的行政分支，創(chuàng)立更多而不是更少的機(jī)構(gòu)有助于提高政府的效率”［1］。的確，美國(guó)政府行政管制機(jī)構(gòu)在100多年的發(fā)展歷程中，對(duì)保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)社會(huì)公平、保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等諸多方面發(fā)揮了積極作用。但同時(shí)，其數(shù)量和權(quán)力均得到迅速的擴(kuò)張，除行政執(zhí)行權(quán)外，“準(zhǔn)立法權(quán)”、“準(zhǔn)司法權(quán)”也逐漸擁有。據(jù)此有學(xué)者認(rèn)為，此類(lèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立對(duì)美國(guó)制憲者們所秉承的三權(quán)分立體制形成巨大的挑戰(zhàn)。鑒于此，本文擬從行政管制機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)（行政首長(zhǎng)）、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系出發(fā)，探究行政管制機(jī)構(gòu)的政治性及其影響?；跈?quán)力關(guān)系探究政治性的依據(jù)，韋伯、馬基雅維利等政治思想家均比較認(rèn)可,“政治”就是在國(guó)與國(guó)之間或國(guó)內(nèi)各集團(tuán)之間力爭(zhēng)謀求權(quán)力、權(quán)力分享、維護(hù)權(quán)力和使用權(quán)力，研究政治就是研究政治中權(quán)力間的各種關(guān)系［2］。

一、美國(guó)行政管制機(jī)構(gòu)與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系

根據(jù)美國(guó)憲法，總統(tǒng)是行政首腦，但憲法并沒(méi)有明確賦予總統(tǒng)控制行政組織的具體權(quán)力。因此，總統(tǒng)在尷尬的境地中積極探求控制行政管制機(jī)構(gòu)的途徑與方法。

（一）美國(guó)總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的動(dòng)因

在美國(guó)，總統(tǒng)堅(jiān)持認(rèn)政機(jī)關(guān)的核心職能，行政管制機(jī)構(gòu)必須對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。否則，行政管制機(jī)構(gòu)在國(guó)會(huì)廣泛授權(quán)之下根據(jù)規(guī)章來(lái)制定政策，將會(huì)輕視政府的民主制度［3］。這種觀點(diǎn)建立在下述三個(gè)理念基礎(chǔ)之上：與總統(tǒng)的政策議程保持一致的需要；避免機(jī)構(gòu)彼此間相互矛盾或相互重疊的協(xié)調(diào)需要；節(jié)約和效率的需要。此外，總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的意愿往往與總統(tǒng)的黨派相關(guān)。共和黨通常傾向于有限政府，青睞于自由市場(chǎng)而不是管制政府。則傾向于積極政府和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制。如此，共和黨總統(tǒng)常常希望限制行政管制機(jī)構(gòu)的行為，如布什總統(tǒng)對(duì)行政管制機(jī)構(gòu)實(shí)施嚴(yán)厲的改革；而總統(tǒng)則將官僚視為積極政府的伙伴，因此克林頓總統(tǒng)的改革則相對(duì)和緩。

（二）美國(guó)總統(tǒng)控制行政管制機(jī)構(gòu)的方式

摘要:行政接管制度是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐漸發(fā)展起來(lái)實(shí)踐中必不可少的市場(chǎng)監(jiān)管制度。但在我國(guó)當(dāng)前的法制狀況下，對(duì)于行政接管制度的法律規(guī)定，可以說(shuō)是鳳毛麟角，基本上都是分散地規(guī)定在金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管法律甚至是地方人民代表大會(huì)和地方政府的行政立法和政策性法律文件中，市場(chǎng)對(duì)行政接管的完善法律制度的需求是迫在眉睫的。其次接管對(duì)象都是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的市場(chǎng)主體，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公共利益有極大的影響，因此行政接管在實(shí)踐中的應(yīng)用分析問(wèn)題十分重要。

關(guān)鍵詞:行政接管;金融機(jī)構(gòu);公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)

隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管也更加地豐富，其中行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的接管，對(duì)調(diào)節(jié)整個(gè)社會(huì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序和對(duì)市場(chǎng)自由經(jīng)濟(jì)的干預(yù)起到的積極作用是不容小覷的。我國(guó)行政行為實(shí)踐中存在的行政接管，主要包括行政機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的接管和對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的接管兩種。但我國(guó)法律未對(duì)行政機(jī)關(guān)接管制度做出明確規(guī)定，造成實(shí)踐中存在諸多行政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的接管處于無(wú)法可依、有法亂依的狀況。因此，本文旨在對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)接管企業(yè)制度的合法性做出探討，希望建立完善的行政機(jī)關(guān)接管制度，從而解決實(shí)踐和理論不相統(tǒng)一的現(xiàn)狀。

一、行政接管的理論概述

市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力的有限性決定了其不僅需要市場(chǎng)無(wú)形的手的調(diào)節(jié)，還需要政府有形的手的調(diào)節(jié)，而這只有形的手，即政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的干預(yù)，就包括了行政接管制度。行政接管制度是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定和授權(quán)，在金融機(jī)構(gòu)和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能危及到公共利益的狀態(tài)下，對(duì)其進(jìn)行全面的接管和管理，以保護(hù)投資人、債權(quán)人和社會(huì)公眾的利益不受侵害和損失，來(lái)維持金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)的制度。

二、我國(guó)實(shí)踐中行政接管制度的運(yùn)用

伴隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)，組織競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越依賴于對(duì)知識(shí)資產(chǎn)的創(chuàng)新應(yīng)用和管理，績(jī)效管理的評(píng)價(jià)重心也必須轉(zhuǎn)移到知識(shí)創(chuàng)新能力與效益方面來(lái)。

世界級(jí)管理大師杜拉克在其所著《巨變時(shí)代的管理》一書(shū)中指出，進(jìn)入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，企業(yè)出現(xiàn)了一個(gè)新的工作者群體，即“知識(shí)工作者”；他們與以往的資本經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)者有一個(gè)根本的不同，即他自身掌握著部分生產(chǎn)工具——知識(shí)，而不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者一無(wú)所有，只能出賣(mài)自己的勞動(dòng)力。

在我看來(lái)，從杜拉克的這一觀點(diǎn)出發(fā)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代資本家與知識(shí)工作者的關(guān)系，已不再是純粹的雇傭者與被雇傭者的關(guān)系，而是有著不同程度的“合伙人”關(guān)系。特別是在策劃設(shè)計(jì)、咨詢顧問(wèn)等行業(yè)，這種“合伙人”關(guān)系表現(xiàn)的更加明顯。人們認(rèn)為，當(dāng)今世界正在進(jìn)入“智慧家”將要與“資本家”平起平坐的時(shí)代；智慧家擁有過(guò)人的經(jīng)營(yíng)智慧或管理智慧或研究開(kāi)發(fā)智慧，其大腦無(wú)異于一座金礦。在國(guó)內(nèi)特別是深圳的一些企業(yè)如華為，甚至打出了“知本主義”的旗號(hào)，即把知識(shí)轉(zhuǎn)化為認(rèn)股權(quán)、股利和紅利。在股權(quán)安排上，讓最有才能的人擁有重要股權(quán)。

另外，對(duì)知識(shí)工作者的管理方式也要相應(yīng)而變。根據(jù)杜拉克所說(shuō)，由知識(shí)型工作者組成的現(xiàn)代組織，已不再是老板和下屬的關(guān)系，而是一種團(tuán)隊(duì)式的、平等的關(guān)系。管理者在這種團(tuán)隊(duì)中的工作已不再是命令，而是激勵(lì)。知識(shí)型工作者不像傳統(tǒng)的工人那樣受到機(jī)器的支配，容易受到有效的監(jiān)督。相反，機(jī)器在知識(shí)型工作者手里能產(chǎn)出什么產(chǎn)品，以及產(chǎn)出什么質(zhì)量、什么檔次的產(chǎn)品，幾乎完全取決于知識(shí)工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)。離開(kāi)知識(shí)型工作者的創(chuàng)造性勞動(dòng)，機(jī)器就是一堆廢鐵。知識(shí)型工作者由于自身掌握一種生產(chǎn)工具即知識(shí)，因而比傳統(tǒng)的勞動(dòng)者擁有更大的獨(dú)立性、靈活性、自由性，而且他很容易“跳槽”；而他的位置并不像傳統(tǒng)的勞動(dòng)者那樣容易替補(bǔ)。知識(shí)型工作者的“跳槽”往往給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失；他離開(kāi)公司，受損失的不是個(gè)人，而是公司自己。因?yàn)橹R(shí)型工作者往往是組織中某一領(lǐng)域的權(quán)威人士，否則他就是無(wú)用的。組織付給員工工資并不能得到他們的忠心，關(guān)鍵是要給他們提供運(yùn)用知識(shí)的機(jī)會(huì)，使其價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)。對(duì)于知識(shí)型工作者的勞動(dòng)，既不好實(shí)行計(jì)時(shí)管理，又不好實(shí)行計(jì)件管理；既不好光靠高薪高職“購(gòu)買(mǎi)”，又不能僅用“哥們意氣”去籠絡(luò)；既要給他們提供比較優(yōu)越、寬松的工作空間，使他們能不受打擾地、自由地從事創(chuàng)造性勞動(dòng)；又不能放手不管，不加引導(dǎo)，因?yàn)榧词顾麄兇_實(shí)整日都在為公司的事情冥思苦想，沒(méi)有正確引導(dǎo)，沒(méi)有良好情緒，也難以激發(fā)靈感。由此可見(jiàn)，“知識(shí)經(jīng)濟(jì)下的人力資源開(kāi)發(fā)”，實(shí)在是一門(mén)嶄新而艱巨的課題。

在我國(guó)目前的行政管理領(lǐng)域，實(shí)際上有許多新的技術(shù)手段引入，如計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)。但是這些技術(shù)都沒(méi)有在我國(guó)的行政管理中被廣泛運(yùn)用，就拿網(wǎng)絡(luò)技術(shù)來(lái)說(shuō)，雖然有些政府部門(mén)開(kāi)始上網(wǎng)，可絕大多數(shù)基層政府部門(mén)連上網(wǎng)是怎么回事還不很清楚。在這種情況下，首先需要讓人們樹(shù)立起網(wǎng)絡(luò)的概念。因此，從目前水平來(lái)說(shuō)，對(duì)行政管理人員應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)代管理技術(shù)和新興科學(xué)技術(shù)教育，培養(yǎng)最起碼的管理技術(shù)知識(shí)。

知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代需要有知識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有知識(shí)就無(wú)法勝任工作。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部和管理者首先必須認(rèn)真地學(xué)習(xí)好指導(dǎo)建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的鄧小平理論，學(xué)習(xí)依法治國(guó)所必須的法律知識(shí)，學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，學(xué)習(xí)管理社會(huì)和行業(yè)所必須的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和現(xiàn)代科技基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)我們還要學(xué)習(xí)好社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)，把握社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)以適應(yīng)履行職責(zé)的需要?，F(xiàn)在知識(shí)更新速度難以想象，必須堅(jiān)持終生學(xué)習(xí)，補(bǔ)充和更新自己原有的知識(shí)，才能跟上時(shí)代步伐。學(xué)習(xí)必須要有一個(gè)好的學(xué)風(fēng)，聯(lián)系實(shí)際，學(xué)以致用，切忌擺花架子、賣(mài)弄知識(shí)、名詞堆砌和脫離實(shí)際。如果只把學(xué)習(xí)到的知識(shí)作為自己的講話和修辭，那么我們和發(fā)達(dá)地區(qū)的差距將會(huì)越拉越大。

高職院校行政管理是指高職院校憑借其結(jié)構(gòu)和制度，通過(guò)組織、計(jì)劃和實(shí)施等行動(dòng)，積極發(fā)揮管理功能，引導(dǎo)全體師生員工，充分利用學(xué)校所有的資源，有效完成學(xué)校以教學(xué)為主中心的各項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)的組織活動(dòng)。高職行政管理的基本目標(biāo)是通過(guò)提高管理效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高職院校的目標(biāo)。高職院校行政管理體制是高職院校行政管理運(yùn)行的保證，因此，合理的行政管理體制是高職院校發(fā)展的關(guān)鍵。

1.當(dāng)前高職院校行政管理體制的主要問(wèn)題。

我國(guó)高職院校普遍存在辦學(xué)方向不明確，辦學(xué)定位不清晰，辦學(xué)特色不突出，教學(xué)改革不深入等問(wèn)題，這些問(wèn)題直接反映出高職行政管理體制上所存在的缺陷。

1.1行政效率低下。

現(xiàn)有的絕大多數(shù)高職院校是由中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校改建而來(lái)的，機(jī)構(gòu)臃腫、管理理念落后和制度建設(shè)不健全是常見(jiàn)的弊病，在日常管理工作中拖拖拉拉、辦事程序復(fù)雜、管理職能交叉。這種局面的直接結(jié)果就是導(dǎo)致管理決策不科學(xué)，管理組織執(zhí)行力欠缺，行政效率低下。

1.2行政權(quán)力泛化。

一、我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問(wèn)題

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門(mén)利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府．作為國(guó)家在農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán)，承擔(dān)著管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴(yán)重的削弱。行政管理很難實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”嚴(yán)重失衡。解體后。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織仍然承擔(dān)著舊體制遺留下來(lái)的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村教育、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外，還有落實(shí)計(jì)劃生育國(guó)策、征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實(shí)施移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂(lè)活動(dòng)等項(xiàng)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“小政府”與“大服務(wù)”“強(qiáng)政府”與“弱財(cái)政”長(zhǎng)期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的第一要?jiǎng)?wù)。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒(méi)有完全理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在．少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒(méi)有完全起到一級(jí)政權(quán)的作用?？偟膩?lái)看．鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最低的一級(jí)政權(quán)組織．仍未擺脫體制的影響，實(shí)際是黨政混合運(yùn)作的一體性機(jī)構(gòu)．具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系．習(xí)慣于直接指揮和控制，不善于運(yùn)用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財(cái)政雙重壓力下的‘緊約束’運(yùn)行狀態(tài)?！边@是我國(guó)新時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重、社會(huì)秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個(gè)重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達(dá)，高效運(yùn)行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說(shuō)，目前我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國(guó)家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對(duì)同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，卻沒(méi)有設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，使主人對(duì)公仆的監(jiān)督難以落到實(shí)處。

二、如何建構(gòu)21世紀(jì)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

各區(qū)縣人民政府，市政府各部門(mén)、各直屬機(jī)構(gòu)：

《市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》實(shí)施五年來(lái)，我市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件統(tǒng)一制定、統(tǒng)一審查、統(tǒng)一的“三統(tǒng)一”制度基本形成，在維護(hù)法制統(tǒng)一，保證政令暢通和法律、法規(guī)、規(guī)章正確實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。年12月3日市政府關(guān)于修改《市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）的決定（市政府令第119號(hào)），進(jìn)一步完善規(guī)范性文件管理制度。為做好《規(guī)定》的貫徹實(shí)施工作，推進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、高度重視，充分認(rèn)識(shí)《規(guī)定》修訂的重要意義

規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定和命令、履行法定職責(zé)的重要手段，是行政決策的重要載體，在保證行政管理順利實(shí)施，推進(jìn)依法行政方面，發(fā)揮著重要作用。但在實(shí)踐中，部分規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)偏重文件制定，忽視或者輕視文件的修改、廢止，以至一些落后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者與上位法相抵觸的規(guī)范性文件未能及時(shí)得到清理。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和省政府相繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》、《廣東省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)市縣（區(qū)）政府依法行政的意見(jiàn)》等文件，對(duì)規(guī)范性文件管理工作提出建立定期清理制度和有效期制度等新要求。因此，此次《規(guī)定》的修訂，是我市貫徹落實(shí)國(guó)家和省的要求，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理制度的重要舉措，有利于促進(jìn)制定機(jī)關(guān)重視規(guī)范性文件的清理工作，也有利于行政相對(duì)人對(duì)自己的行為建立穩(wěn)定的心理預(yù)期，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。各區(qū)縣、各部門(mén)要進(jìn)一步提高對(duì)此項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)，把貫徹實(shí)施《規(guī)定》作為全面推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要工作抓緊抓好。

二、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范性文件有效期制度

1、進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市政府規(guī)范性文件的管理，建立市政府規(guī)范性文件有效期制度。年1月1日以后出臺(tái)的市政府規(guī)范性文件，一律實(shí)行有效期制度，即：年1月1日以后出臺(tái)的市政府規(guī)范性文件有效期自施行之日起不超過(guò)5年；標(biāo)注‘暫行’或者‘試行’的，其有效期自施行之日起不超過(guò)2年；屬安排部署工作并有時(shí)限要求的，其有效期不得超過(guò)工作時(shí)限。有效期屆滿，市政府規(guī)范性文件自行失效。市政府規(guī)范性文件有效期屆滿前六個(gè)月，實(shí)施部門(mén)認(rèn)為有必要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果重新修改，按程序上報(bào)市政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布實(shí)施。

一、降低政府管制模式

降低管制模式以美國(guó)行政法為典型。這不但因?yàn)槊绹?guó)的政府管制制度比較典型，而且還因?yàn)槊绹?guó)行政法模式的形成主要依據(jù)司法審查中的法院判決，而不是依據(jù)像行政程序法那樣的成文法，因此能夠比較及時(shí)和全面地反映社會(huì)變革。以美國(guó)最高法院1983年農(nóng)場(chǎng)案判決為主要標(biāo)志，已經(jīng)形成司法機(jī)關(guān)對(duì)行政過(guò)程性質(zhì)的新認(rèn)識(shí)。

在1983年農(nóng)場(chǎng)案判決以前，有關(guān)人士曾經(jīng)提出法官不應(yīng)當(dāng)像處理管制案件那么嚴(yán)格地審查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制維護(hù)了私人自治中的社會(huì)利益。第二，降低管制相當(dāng)于行政不作為。因此應(yīng)當(dāng)與管制案件相同對(duì)待。第一個(gè)理由的前提，是認(rèn)為美國(guó)法律傾向于私人自治，保護(hù)私人自治反對(duì)政府侵人是行政法的傳統(tǒng)關(guān)注點(diǎn)。法院未支持這種看法。在法院看來(lái)，新政開(kāi)始管制法律的大量出現(xiàn)已經(jīng)使這一前提實(shí)際上不存在了。就案件涉及的1982年機(jī)動(dòng)車(chē)安全法來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)并沒(méi)有以反對(duì)管制為假設(shè)前提。相反，無(wú)論社會(huì)一般假設(shè)是什么或者多么愿意將私人自治作為一般社會(huì)價(jià)值，但是管制法律已經(jīng)清楚表明，國(guó)會(huì)的目的是在一些領(lǐng)域限制私人自治以實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)目標(biāo)。這種法律一般認(rèn)為，無(wú)論正確或者錯(cuò)誤，一些管制對(duì)于糾正市場(chǎng)缺陷是必要的，在一定程度上管制應(yīng)當(dāng)代替市場(chǎng)機(jī)制。第二個(gè)理由的根據(jù)，是認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)降低管制與行政機(jī)構(gòu)不作為有相同后果，即都導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)不受管制的市場(chǎng)，因此法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在管制要求的不作為持順從態(tài)度。法院最終也未支持將降低管制類(lèi)同于不作為的主張。雖然有許多理由支持這一駁回，但是司法意見(jiàn)一般地只是強(qiáng)調(diào)降低管制，構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)構(gòu)以前所執(zhí)行政策的背離。法院所擔(dān)心的是，這種背離表明行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)政策的不忠實(shí)，或者是行政機(jī)構(gòu)以不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)行事。[2]美國(guó)最高法院不支持上述兩個(gè)理由的主張，奠定了經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代美國(guó)行政法降低管制新模式的基礎(chǔ)。

根據(jù)美國(guó)學(xué)者M(jìn)errichB.Garland的概括，美國(guó)行政法模式分為傳統(tǒng)模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所謂傳統(tǒng)模式是保護(hù)私人自治和對(duì)國(guó)會(huì)授權(quán)目的的忠實(shí)，這一模式延續(xù)到20世紀(jì)的60年代末70年代初。傳統(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)被管制人的自治利益，作為被管制一方反對(duì)政府侵權(quán)的一個(gè)盾牌。這種模式下司法審查的作用，是監(jiān)督管制的實(shí)施效果。特別是反映私人自治要求對(duì)政府管制進(jìn)行平衡(reconcihng)，要求政府按照國(guó)會(huì)的目的實(shí)施管制，保護(hù)被管制方的私人自治要求。20世紀(jì)60年代后期70年代初期美國(guó)行政法轉(zhuǎn)向了所謂利益代表模式。這一模式將行政機(jī)構(gòu)看作是一個(gè)準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)，它的主要工作目的是在競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)集團(tuán)之間進(jìn)行利益平衡。利益代表模式強(qiáng)調(diào)管制項(xiàng)目受益人的利益，即普通公眾和國(guó)會(huì)認(rèn)為需要給予特別保護(hù)的某些群體利益。提出這一模式的出發(fā)點(diǎn)，是認(rèn)為傳統(tǒng)模式忽視了管制項(xiàng)目受益人的保護(hù)，在行政機(jī)構(gòu)決策過(guò)程中受益人的利益在很大程度上沒(méi)有得到體現(xiàn)。根據(jù)缺乏應(yīng)有代表的判斷，認(rèn)為解決辦法是增加受益人對(duì)行政程序的參與。因此法院放松了起訴資格的要求，以便保證受益人能夠進(jìn)人行政程序。法院要求行政機(jī)關(guān)制定混合性規(guī)則，以便保證受益人有充分機(jī)會(huì)在行政機(jī)構(gòu)面前解釋他們的利益。由于利益代表模式將行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)章看作本質(zhì)上是政治利益平衡過(guò)程，所以在司法審查范圍上并不對(duì)行政決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查或者對(duì)事實(shí)問(wèn)題審查。對(duì)“準(zhǔn)程序”進(jìn)行嚴(yán)格審視(hardlook)的‘目的是保證行政機(jī)構(gòu)考慮受益人利益。因此，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，法院很少以專(zhuān)橫任性的理由判決行政機(jī)構(gòu)決定無(wú)效。在救濟(jì)手段上，如果行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有考慮受到該決定影響的全部利益，那么法院將發(fā)回行政機(jī)構(gòu)重新考慮。到20世紀(jì)70年代中期，利益代表模式似乎取得勝利并主導(dǎo)了司法界和學(xué)術(shù)界。但是到80年代，法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，只是保證全部相關(guān)利益人的參與，并不能提供對(duì)國(guó)會(huì)擔(dān)心事項(xiàng)(Solicitude)的保護(hù)。降低管制案件的法院判決代表了行政法重大觀念轉(zhuǎn)變，表明法院已經(jīng)改變了它們認(rèn)識(shí)行政機(jī)構(gòu)一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新強(qiáng)調(diào)保證行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)目的的忠實(shí)，即強(qiáng)調(diào)法律要求行政管制所保護(hù)的公眾利益。該模式認(rèn)為管制法律的立法原意是保護(hù)公眾利益，而不是限制私人自由。這一司法審查新原則有兩個(gè)基本因素:一個(gè)是對(duì)國(guó)會(huì)立法意圖的忠誠(chéng)，一個(gè)是按照制定法意圖保護(hù)受益人。這種新模式對(duì)國(guó)會(huì)立法意圖的忠實(shí)，并不是簡(jiǎn)單地重新回到傳統(tǒng)的忠實(shí)概念(作為被管制一方反對(duì)政府侵犯的一種盾牌)，而是轉(zhuǎn)向擴(kuò)大了的忠實(shí)觀念，即不僅要求行政機(jī)關(guān)不能超越國(guó)會(huì)授予的權(quán)力，而且還要按照國(guó)會(huì)的意圖使用這些權(quán)力，以便能夠?qū)⒈Ｗo(hù)延伸到立法受益人。

美國(guó)行政法這一新模式有兩方面意義。第一，將一直由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的降低管制運(yùn)動(dòng)納人法律框架。美國(guó)降低管制運(yùn)動(dòng)是由行政部門(mén)發(fā)起的。雖然通過(guò)國(guó)會(huì)修訂了一些重要的法律，但是行政部門(mén)一直起著主導(dǎo)作用。這不但表現(xiàn)為由美國(guó)總統(tǒng)行政命令規(guī)定一般指導(dǎo)方針，而且還以行政不作為方式實(shí)際上停止了一些管制法律的執(zhí)行。國(guó)會(huì)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)降低管制的活動(dòng)在一定程度上失控。法院意圖使降低管制的運(yùn)動(dòng)回到法律框架中，因此降低管制模式又被稱為對(duì)國(guó)會(huì)意圖的忠實(shí)模式;第二，新模式的本質(zhì)是市場(chǎng)與政府作用的平衡。這是美國(guó)法院關(guān)于降低管制方向的重大政策抉擇，也是區(qū)別于早期行政法對(duì)國(guó)會(huì)立法忠實(shí)原則的標(biāo)志。市場(chǎng)作用和私人利益不是絕對(duì)的，法院支持政府和國(guó)會(huì)繼續(xù)保持對(duì)市場(chǎng)的某些管制和履行保護(hù)社會(huì)利益的責(zé)任。這種平衡性政策不但表現(xiàn)了法院對(duì)降低管制進(jìn)程的穩(wěn)健立場(chǎng)，而且平衡了各個(gè)社會(huì)階層對(duì)降低管制的不同利益訴求。市場(chǎng)作用與社會(huì)和諧的協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期美國(guó)行政法新模式的真正內(nèi)涵。

二、公法與私法結(jié)合模式

一、降低政府管制模式

降低管制模式以美國(guó)行政法為典型。這不但因?yàn)槊绹?guó)的政府管制制度比較典型，而且還因?yàn)槊绹?guó)行政法模式的形成主要依據(jù)司法審查中的法院判決，而不是依據(jù)像行政程序法那樣的成文法，因此能夠比較及時(shí)和全面地反映社會(huì)變革。以美國(guó)最高法院1983年農(nóng)場(chǎng)案判決為主要標(biāo)志，已經(jīng)形成司法機(jī)關(guān)對(duì)行政過(guò)程性質(zhì)的新認(rèn)識(shí)。

在1983年農(nóng)場(chǎng)案判決以前，有關(guān)人士曾經(jīng)提出法官不應(yīng)當(dāng)像處理管制案件那么嚴(yán)格地審查降低管制案件。主要理由是:第一，降低管制維護(hù)了私人自治中的社會(huì)利益。第二，降低管制相當(dāng)于行政不作為。因此應(yīng)當(dāng)與管制案件相同對(duì)待。第一個(gè)理由的前提，是認(rèn)為美國(guó)法律傾向于私人自治，保護(hù)私人自治反對(duì)政府侵人是行政法的傳統(tǒng)關(guān)注點(diǎn)。法院未支持這種看法。在法院看來(lái)，新政開(kāi)始管制法律的大量出現(xiàn)已經(jīng)使這一前提實(shí)際上不存在了。就案件涉及的1982年機(jī)動(dòng)車(chē)安全法來(lái)說(shuō)，國(guó)會(huì)并沒(méi)有以反對(duì)管制為假設(shè)前提。相反，無(wú)論社會(huì)一般假設(shè)是什么或者多么愿意將私人自治作為一般社會(huì)價(jià)值，但是管制法律已經(jīng)清楚表明，國(guó)會(huì)的目的是在一些領(lǐng)域限制私人自治以實(shí)現(xiàn)其他社會(huì)目標(biāo)。這種法律一般認(rèn)為，無(wú)論正確或者錯(cuò)誤，一些管制對(duì)于糾正市場(chǎng)缺陷是必要的，在一定程度上管制應(yīng)當(dāng)代替市場(chǎng)機(jī)制。第二個(gè)理由的根據(jù)，是認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)降低管制與行政機(jī)構(gòu)不作為有相同后果，即都導(dǎo)致出現(xiàn)一個(gè)不受管制的市場(chǎng)，因此法院應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)在管制要求的不作為持順從態(tài)度。法院最終也未支持將降低管制類(lèi)同于不作為的主張。雖然有許多理由支持這一駁回，但是司法意見(jiàn)一般地只是強(qiáng)調(diào)降低管制，構(gòu)成了對(duì)行政機(jī)構(gòu)以前所執(zhí)行政策的背離。法院所擔(dān)心的是，這種背離表明行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)政策的不忠實(shí)，或者是行政機(jī)構(gòu)以不適當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)行事。[2]美國(guó)最高法院不支持上述兩個(gè)理由的主張，奠定了經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代美國(guó)行政法降低管制新模式的基礎(chǔ)。

根據(jù)美國(guó)學(xué)者M(jìn)errichB.Garland的概括，美國(guó)行政法模式分為傳統(tǒng)模式、代表模式和降低管制新模式。[3]所謂傳統(tǒng)模式是保護(hù)私人自治和對(duì)國(guó)會(huì)授權(quán)目的的忠實(shí)，這一模式延續(xù)到20世紀(jì)的60年代末70年代初。傳統(tǒng)模式強(qiáng)調(diào)被管制人的自治利益，作為被管制一方反對(duì)政府侵權(quán)的一個(gè)盾牌。這種模式下司法審查的作用，是監(jiān)督管制的實(shí)施效果。特別是反映私人自治要求對(duì)政府管制進(jìn)行平衡(reconcihng)，要求政府按照國(guó)會(huì)的目的實(shí)施管制，保護(hù)被管制方的私人自治要求。20世紀(jì)60年代后期70年代初期美國(guó)行政法轉(zhuǎn)向了所謂利益代表模式。這一模式將行政機(jī)構(gòu)看作是一個(gè)準(zhǔn)立法機(jī)構(gòu)，它的主要工作目的是在競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)集團(tuán)之間進(jìn)行利益平衡。利益代表模式強(qiáng)調(diào)管制項(xiàng)目受益人的利益，即普通公眾和國(guó)會(huì)認(rèn)為需要給予特別保護(hù)的某些群體利益。提出這一模式的出發(fā)點(diǎn)，是認(rèn)為傳統(tǒng)模式忽視了管制項(xiàng)目受益人的保護(hù)，在行政機(jī)構(gòu)決策過(guò)程中受益人的利益在很大程度上沒(méi)有得到體現(xiàn)。根據(jù)缺乏應(yīng)有代表的判斷，認(rèn)為解決辦法是增加受益人對(duì)行政程序的參與。因此法院放松了起訴資格的要求，以便保證受益人能夠進(jìn)人行政程序。法院要求行政機(jī)關(guān)制定混合性規(guī)則，以便保證受益人有充分機(jī)會(huì)在行政機(jī)構(gòu)面前解釋他們的利益。由于利益代表模式將行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)章看作本質(zhì)上是政治利益平衡過(guò)程，所以在司法審查范圍上并不對(duì)行政決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查或者對(duì)事實(shí)問(wèn)題審查。對(duì)“準(zhǔn)程序”進(jìn)行嚴(yán)格審視(hardlook)的‘目的是保證行政機(jī)構(gòu)考慮受益人利益。因此，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，法院很少以專(zhuān)橫任性的理由判決行政機(jī)構(gòu)決定無(wú)效。在救濟(jì)手段上，如果行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有考慮受到該決定影響的全部利益，那么法院將發(fā)回行政機(jī)構(gòu)重新考慮。到20世紀(jì)70年代中期，利益代表模式似乎取得勝利并主導(dǎo)了司法界和學(xué)術(shù)界。但是到80年代，法院已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，只是保證全部相關(guān)利益人的參與，并不能提供對(duì)國(guó)會(huì)擔(dān)心事項(xiàng)(Solicitude)的保護(hù)。降低管制案件的法院判決代表了行政法重大觀念轉(zhuǎn)變，表明法院已經(jīng)改變了它們認(rèn)識(shí)行政機(jī)構(gòu)一般作用的方式。降低管制新模式的主要特征，是重新強(qiáng)調(diào)保證行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)會(huì)目的的忠實(shí)，即強(qiáng)調(diào)法律要求行政管制所保護(hù)的公眾利益。該模式認(rèn)為管制法律的立法原意是保護(hù)公眾利益，而不是限制私人自由。這一司法審查新原則有兩個(gè)基本因素:一個(gè)是對(duì)國(guó)會(huì)立法意圖的忠誠(chéng)，一個(gè)是按照制定法意圖保護(hù)受益人。這種新模式對(duì)國(guó)會(huì)立法意圖的忠實(shí)，并不是簡(jiǎn)單地重新回到傳統(tǒng)的忠實(shí)概念(作為被管制一方反對(duì)政府侵犯的一種盾牌)，而是轉(zhuǎn)向擴(kuò)大了的忠實(shí)觀念，即不僅要求行政機(jī)關(guān)不能超越國(guó)會(huì)授予的權(quán)力，而且還要按照國(guó)會(huì)的意圖使用這些權(quán)力，以便能夠?qū)⒈Ｗo(hù)延伸到立法受益人。

美國(guó)行政法這一新模式有兩方面意義。第一，將一直由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的降低管制運(yùn)動(dòng)納人法律框架。美國(guó)降低管制運(yùn)動(dòng)是由行政部門(mén)發(fā)起的。雖然通過(guò)國(guó)會(huì)修訂了一些重要的法律，但是行政部門(mén)一直起著主導(dǎo)作用。這不但表現(xiàn)為由美國(guó)總統(tǒng)行政命令規(guī)定一般指導(dǎo)方針，而且還以行政不作為方式實(shí)際上停止了一些管制法律的執(zhí)行。國(guó)會(huì)和司法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)降低管制的活動(dòng)在一定程度上失控。法院意圖使降低管制的運(yùn)動(dòng)回到法律框架中，因此降低管制模式又被稱為對(duì)國(guó)會(huì)意圖的忠實(shí)模式;第二，新模式的本質(zhì)是市場(chǎng)與政府作用的平衡。這是美國(guó)法院關(guān)于降低管制方向的重大政策抉擇，也是區(qū)別于早期行政法對(duì)國(guó)會(huì)立法忠實(shí)原則的標(biāo)志。市場(chǎng)作用和私人利益不是絕對(duì)的，法院支持政府和國(guó)會(huì)繼續(xù)保持對(duì)市場(chǎng)的某些管制和履行保護(hù)社會(huì)利益的責(zé)任。這種平衡性政策不但表現(xiàn)了法院對(duì)降低管制進(jìn)程的穩(wěn)健立場(chǎng)，而且平衡了各個(gè)社會(huì)階層對(duì)降低管制的不同利益訴求。市場(chǎng)作用與社會(huì)和諧的協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期美國(guó)行政法新模式的真正內(nèi)涵。

二、公法與私法結(jié)合模式

20世紀(jì)來(lái)，西方國(guó)家的政府管制（regulatory）逐漸覆蓋了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活的絕大多數(shù)領(lǐng)域。但是翻開(kāi)80年代以前的任何一本美國(guó)行政法學(xué)教科書(shū)，諸如此類(lèi)的內(nèi)容充斥了整個(gè)篇幅：行政授權(quán)、自由裁量權(quán)的控制、正當(dāng)法律程序、國(guó)會(huì)的監(jiān)督、分權(quán)、行政裁決、行政行為的程序、司法審查等等。而對(duì)于政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，比如管制的手段、對(duì)管制的撤銷(xiāo)、管制的有效性、管制的“成本—效益分析”、具有破壞性的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、公共健康與安全、社會(huì)福利等問(wèn)題，在同樣的書(shū)中卻很少受到關(guān)注，它們幾乎成為整個(gè)行政法學(xué)界遺忘的角落，盡管誰(shuí)也無(wú)法否認(rèn)政府管制的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容所具有的極為重要的政治、社會(huì)意義，盡管政治家、社會(huì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及文化人類(lèi)學(xué)家們從中挖掘出了一個(gè)又一個(gè)金礦。但是，曾經(jīng)被埋沒(méi)的不會(huì)永遠(yuǎn)被埋沒(méi)。自70年代末、80年代起，政府管制改革在美國(guó)如火如荼地展開(kāi)，一片嶄新的研究領(lǐng)域被開(kāi)拓出來(lái)，（注：具體的研究可參見(jiàn)下列文章與著作：CaseR.Sunstein，AdministrativeSubstance，1991DuseL.J.pp.607—627.ChristopherF.Edley，Jr.，TheGovernanceCrisis，LegalTheory，andPoliticalIdeology，1991DukeL.J.546—566.HugeT.Miller，EverydayPoliticsinPublicAdministration，23AM.REY.PUB.ADMIN.99（1993）；G.O.Robinson：AmericanBureaucracy：publicchoiceandpublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.1991.Brand，DonaldRobert，CorporatismandtheRuleofLaw：aStudyoftheNationalRecoveryAdministration.Ithaca，N.Y.：CornellUniv.Pr.1988.P.H.Schuck：FoundationofAdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniv.Pr.1994.）行政法學(xué)者把目光轉(zhuǎn)向了這片新的視野，他們跳出僅對(duì)政府管制程序以及監(jiān)控管制進(jìn)行研究的傳統(tǒng)框架，力圖從行政法學(xué)的角度開(kāi)始研究政府管制的實(shí)質(zhì)。本文是對(duì)80年代以來(lái)美國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于政府管制的理論和研究作初步介紹的一種嘗試，同時(shí)還想簡(jiǎn)要探討這一研究趨勢(shì)的意義，其目的不僅在于作學(xué)理上的評(píng)論，更希望對(duì)目前中國(guó)正在進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革以及政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體實(shí)踐有所助益與借鑒。

一、有關(guān)政府管制的理論

行政法學(xué)者對(duì)政府管制的實(shí)質(zhì)進(jìn)行研究，最初借鑒的是經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的相關(guān)理論。因?yàn)樵诖酥?，自政府?duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行管制之初，有關(guān)政府管制的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)理論就逐漸形成了。90年代以后，行政法學(xué)者開(kāi)始將有關(guān)政府管制的政治、經(jīng)濟(jì)與法律理論相融合。下面簡(jiǎn)要介紹一下五種有關(guān)政府管制的理論。

有關(guān)政府管制的理論最先來(lái)自美國(guó)政府在其鍍金時(shí)代（gildedage）為了制止當(dāng)時(shí)盛行的鐵路營(yíng)建事業(yè)的高度投機(jī)現(xiàn)象而對(duì)鐵路公司進(jìn)行的管制。政府所采取的手段是通過(guò)《1887年州際貿(mào)易法》，禁止鐵路公司的某些被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)，例如規(guī)定歧視性價(jià)格、索取回扣等，同時(shí)建立州際商業(yè)委員會(huì)，以協(xié)助執(zhí)行這些禁令。（注：伯納德。施瓦茨：《美國(guó)法律史》，王軍等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第157—159頁(yè)。）由此，弗朗西斯。亞當(dāng)斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論（publicinteresttheory），他們認(rèn)為政府管制的目的是控制被管制的企業(yè)對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷或者對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力，政府可以代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定理性計(jì)算，這一管制符合“帕累托最優(yōu)”的原則，它不僅在經(jīng)濟(jì)上是富有成效的，而且促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的完善。（注：HerbertHovekamp，RegulatoryConflictintheGildedAges：FederationandtheRailroadProblem，1986，YaleL.J.pp.1061—1072.）后來(lái)，隨著政府管制范圍的逐步擴(kuò)大，公共利益理論幾乎被用來(lái)解釋所有政府管制問(wèn)題。（注：比如R.J.Pierce，G.D.Allism：EconomicRegulation：EnergyTransportationandUtilities.MartinMichieBobbs-merrillLawPublishing，（1981）。）

管制捕獲理論（regulatorycapturetheory）也是在此過(guò)程中形成的一個(gè)理論，但其基本思想與公共利益理論完全相左。該理論認(rèn)為，確立政府管制的立法機(jī)關(guān)或政府管制機(jī)構(gòu)僅代表某一特殊利益集團(tuán)的利益，而非一般公眾。“捕獲”政府管制即促使政府進(jìn)行管制的，或是被管制對(duì)象本身（由于它深受市場(chǎng)失敗的影響），或是其它有可能從中獲益的人，比如鐵路管制中受到鐵路營(yíng)運(yùn)者盤(pán)剝的農(nóng)場(chǎng)主或者受到擠兌的其它運(yùn)輸業(yè)主。換而言之，政府管制與其說(shuō)是為了社會(huì)公益的目的，毋寧說(shuō)是特殊的利益集團(tuán)“尋租”的結(jié)果，也許，在某些時(shí)候，政府管制會(huì)給一般公眾帶來(lái)一些有益的因素，但這并非政府管制實(shí)際的初衷，它充其量不過(guò)是管制的意外結(jié)果而已。（注：參見(jiàn)，理查德。波斯納：《法律與經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1997年版，第475—476頁(yè)；又見(jiàn)，G.Miller，RailroadandtheGrangerLaws，（1971）。）

還有一種理論是從研究行政機(jī)關(guān)發(fā)展的本身來(lái)解釋政府管制，這就是組織與制度理論（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989。（organizationandinstitutiontheory）。該理論認(rèn)為，僅僅研究外在于行政機(jī)關(guān)的政府機(jī)構(gòu)如立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的控制是不夠的，應(yīng)該認(rèn)為行政過(guò)程和司法與立法程序一樣是追求公正與公共福利的，作為制度的產(chǎn)物，行政機(jī)關(guān)處于憲法和成文法所建構(gòu)的制度框架之內(nèi)，制度決定了行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、活動(dòng)能力以及激勵(lì)其有效行為的機(jī)制，因此，行政機(jī)關(guān)例行公事的慣例、官僚文化、職業(yè)培訓(xùn)以及機(jī)構(gòu)體系對(duì)行政機(jī)關(guān)的管制決策具有決定性影響。從行政機(jī)關(guān)理性化（bureaucraticrationality）的角度而言，行政機(jī)關(guān)作出正確管制決策的機(jī)會(huì)比國(guó)會(huì)與司法機(jī)關(guān)更多。（注：參見(jiàn)，JerryMashow：BureaucraticJustice.NewHavenandLondon：YaleUniversityPr.（1983），Seitz，S.Thomas：Bureaucracy，PolicyandthePublic，SaintLouis，C.V.MosbyCo.（1978）。C.R.Davis：OrganizationTheoriesandPublicAdministration.WestportConn.：Praeger.（1996）。）