導語：國外行政法學發(fā)展新趨勢論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀來，西方國家的政府管制（regulatory）逐漸覆蓋了社會與經濟生活的絕大多數(shù)領域。但是翻開80年代以前的任何一本美國行政法學教科書，諸如此類的內容充斥了整個篇幅：行政授權、自由裁量權的控制、正當法律程序、國會的監(jiān)督、分權、行政裁決、行政行為的程序、司法審查等等。而對于政府對社會經濟進行管制的實質性內容，比如管制的手段、對管制的撤銷、管制的有效性、管制的“成本—效益分析”、具有破壞性的經濟競爭、公共健康與安全、社會福利等問題，在同樣的書中卻很少受到關注，它們幾乎成為整個行政法學界遺忘的角落，盡管誰也無法否認政府管制的實質性內容所具有的極為重要的政治、社會意義，盡管政治家、社會學家、經濟學家以及文化人類學家們從中挖掘出了一個又一個金礦。但是，曾經被埋沒的不會永遠被埋沒。自70年代末、80年代起，政府管制改革在美國如火如荼地展開，一片嶄新的研究領域被開拓出來，（注：具體的研究可參見下列文章與著作：CaseR.Sunstein，AdministrativeSubstance，1991DuseL.J.pp.607—627.ChristopherF.Edley，Jr.，TheGovernanceCrisis，LegalTheory，andPoliticalIdeology，1991DukeL.J.546—566.HugeT.Miller，EverydayPoliticsinPublicAdministration，23AM.REY.PUB.ADMIN.99（1993）；G.O.Robinson：AmericanBureaucracy：publicchoiceandpublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.1991.Brand，DonaldRobert，CorporatismandtheRuleofLaw：aStudyoftheNationalRecoveryAdministration.Ithaca，N.Y.：CornellUniv.Pr.1988.P.H.Schuck：FoundationofAdministrativeLaw.NewYork：OxfordUniv.Pr.1994.）行政法學者把目光轉向了這片新的視野，他們跳出僅對政府管制程序以及監(jiān)控管制進行研究的傳統(tǒng)框架，力圖從行政法學的角度開始研究政府管制的實質。本文是對80年代以來美國行政法學界關于政府管制的理論和研究作初步介紹的一種嘗試，同時還想簡要探討這一研究趨勢的意義，其目的不僅在于作學理上的評論，更希望對目前中國正在進行的行政機構改革以及政府規(guī)制市場經濟的具體實踐有所助益與借鑒。

一、有關政府管制的理論

行政法學者對政府管制的實質進行研究，最初借鑒的是經濟學與政治學的相關理論。因為在此之前，自政府對經濟與社會進行管制之初，有關政府管制的經濟或社會理論就逐漸形成了。90年代以后，行政法學者開始將有關政府管制的政治、經濟與法律理論相融合。下面簡要介紹一下五種有關政府管制的理論。

有關政府管制的理論最先來自美國政府在其鍍金時代（gildedage）為了制止當時盛行的鐵路營建事業(yè)的高度投機現(xiàn)象而對鐵路公司進行的管制。政府所采取的手段是通過《1887年州際貿易法》，禁止鐵路公司的某些被認為是不正當?shù)幕顒樱缫?guī)定歧視性價格、索取回扣等，同時建立州際商業(yè)委員會，以協(xié)助執(zhí)行這些禁令。（注：伯納德。施瓦茨：《美國法律史》，王軍等譯，中國政法大學出版社1997年版，第157—159頁。）由此，弗朗西斯。亞當斯與布蘭代斯法官提出了公共利益理論（publicinteresttheory），他們認為政府管制的目的是控制被管制的企業(yè)對價格進行壟斷或者對消費者和勞工濫用權力，政府可以代表公眾對市場作出一定理性計算，這一管制符合“帕累托最優(yōu)”的原則，它不僅在經濟上是富有成效的，而且促進了整個社會的完善。（注：HerbertHovekamp，RegulatoryConflictintheGildedAges：FederationandtheRailroadProblem，1986，YaleL.J.pp.1061—1072.）后來，隨著政府管制范圍的逐步擴大，公共利益理論幾乎被用來解釋所有政府管制問題。（注：比如R.J.Pierce，G.D.Allism：EconomicRegulation：EnergyTransportationandUtilities.MartinMichieBobbs-merrillLawPublishing，（1981）。）

管制捕獲理論（regulatorycapturetheory）也是在此過程中形成的一個理論，但其基本思想與公共利益理論完全相左。該理論認為，確立政府管制的立法機關或政府管制機構僅代表某一特殊利益集團的利益，而非一般公眾。“捕獲”政府管制即促使政府進行管制的，或是被管制對象本身（由于它深受市場失敗的影響），或是其它有可能從中獲益的人，比如鐵路管制中受到鐵路營運者盤剝的農場主或者受到擠兌的其它運輸業(yè)主。換而言之，政府管制與其說是為了社會公益的目的，毋寧說是特殊的利益集團“尋租”的結果，也許，在某些時候，政府管制會給一般公眾帶來一些有益的因素，但這并非政府管制實際的初衷，它充其量不過是管制的意外結果而已。（注：參見，理查德。波斯納：《法律與經濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第475—476頁；又見，G.Miller，RailroadandtheGrangerLaws，（1971）。）

還有一種理論是從研究行政機關發(fā)展的本身來解釋政府管制，這就是組織與制度理論（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989。（organizationandinstitutiontheory）。該理論認為，僅僅研究外在于行政機關的政府機構如立法機關和司法機關對行政權的控制是不夠的，應該認為行政過程和司法與立法程序一樣是追求公正與公共福利的，作為制度的產物，行政機關處于憲法和成文法所建構的制度框架之內，制度決定了行政機關的機構設置、活動能力以及激勵其有效行為的機制，因此，行政機關例行公事的慣例、官僚文化、職業(yè)培訓以及機構體系對行政機關的管制決策具有決定性影響。從行政機關理性化（bureaucraticrationality）的角度而言，行政機關作出正確管制決策的機會比國會與司法機關更多。（注：參見，JerryMashow：BureaucraticJustice.NewHavenandLondon：YaleUniversityPr.（1983），Seitz，S.Thomas：Bureaucracy，PolicyandthePublic，SaintLouis，C.V.MosbyCo.（1978）。C.R.Davis：OrganizationTheoriesandPublicAdministration.WestportConn.：Praeger.（1996）。）

70年代興起的公共選擇理論，至80年代末、90年代初也侵入到行政法學的理論中來。（注：G.O.Robinson，AmericanBureaucracy：PublicChoiceandPublicLaw.AnnArbor：Univ.ofMichiganPr.（1991），Danleavy，Patrick，Democracy，BureaucracyandPublicChoice：EconomicExplanationsinPoliticelScience.NewYork：HarvestorWheatsheaf.（1991）。）該理論的目的在于用一種相應和盡可能合適的政治市場運轉理論來補充物質資料或商業(yè)服務之生產和交換的理論。（注：J.M.Buchanan&R.Tollison，TheoryofPublicChoice：PoliticalApplicationofEconomics，MichiganUniversityPr.（1972）。）當用公共選擇理論解釋政府管制時，就是在把政府管制政策的形成看作是一個類似于市場交易的過程，那些需求管制的人（如消費者）與那些被管制的人（如產品的制造商）經過討價還價達成了協(xié)議。在此過程中，還涉及到選民、立法機關、行政機構、法院、獨立的專家等政治力量，他們都可以參與到討論中來，力圖說服對方。但是，商人或產品的制造商們可能占據(jù)上風，因為他們在政府管制中所具有的巨大經濟動力會比一般的公民或政府機構更多地影響管制決策。

最后談到的一種有關政府管制理論試圖綜合、吸收和借鑒上述這些理論。這種綜合管理理論（注：參見，JosephP.Toman&SidneyA.Shapiro，AnalyzingGovernmentRegulation.49Admin.L.R.pp.377—416.）認為，將政府對社會、經濟領域所進行的管制僅僅與行政機關相聯(lián)系，主張它不過是一種專屬于行政機關的職能，是一種相當片面的觀點。在此理論視角中，政府管制是一個涉及行政機關、立法機關與司法機關相互作用的、十分復雜的政治過程。具體而言，行政機關對經濟與社會的管制權來源于立法機關的授權。立法機關制定內容寬泛的、有關政府管制的法律，并在法律中將較為細致的規(guī)章制定權授予行政機關；或者，通過專門的授權法案，設立專門的獨立管制機構對某一經濟領域進行政府管制。經此途徑，行政機關的具體管制行為獲得了政治上的合法性與公眾的支持，因為國會由公眾選舉產生的議員組成，如果管制失敗了，其責任并不完全由行政機關單獨承擔，盡管它仍承擔執(zhí)行不利的結果。法院在其中的作用是當有人對政府管制產生異議時，它將以憲法與法律為依據(jù)對政府管制的合憲性與合法性進行審查。于是，政府管制就不僅是行政機關一家的事了，而是行政機關、立法機關與司法機關共同作用的結果。政府管制的研究者將這三者的相互作用分為三種：政治的影響，即贏得公眾支持的立法機關的提議；政策的選擇，即由行政機關根據(jù)其自身掌握的信息而提出的、理性而科學的管制選擇；憲法的限制，即司法機關依據(jù)憲法而對政府管制所作的基本價值判斷。一般而言，只有同時滿足了上述三種條件，政府的管制才合理又合法，通行起來障礙也不會太大。

因此，政治的影響、政策的選擇與憲法、法律的限制構成了綜合政府管制理論的三個變量，根據(jù)三個變量之間關系的不同，政府管制的方法亦有差異。例如，某政府管制計劃的政策選擇因素強一些，那么，它更多的是一個精密細致、理性計算的過程（而非市場化的公共選擇）的結果；同樣，如果政府管制計劃的政策理性成分較少，那么，它更多的是一個利益作用的結果。如果一個政府管制計劃既缺乏理性的計算，又缺乏公眾的響應，同時也缺乏制度支持，那么它是否能被通過、即使通過了是否能通行都是存在相當疑義的。

總之，這一政府管制的理論，是對一個相當復雜的政治行為世界所進行的分析。它沒有僅僅停留于行政法的規(guī)范與程序，而是深入到政府管制行為的整個過程中。目前，學者運用這一理論對政府管制的許多領域進行了分析，包括汽車安全、環(huán)境標準、核能、風險管制、產品安全風險、社會安全與福利、工作場所的健康與安全等等。

二、政府管制的分析模式

由于當代政府管制理論借鑒了經濟學、政治學和社會學的有關理論，所以其分析方法也不可避免地帶上了經濟學、政治學和社會學方法的印記。有三種方法經常用于政府管制分析中：其一，是通過分析制定法、政府規(guī)則以及法院的解釋來揭示公法的結構與原則；其二，是通過分析政策合法化的途徑以及政府干預市場的技術，以闡明現(xiàn)代管制國家的實際價值及其遵循的規(guī)范；其三，是通過探討區(qū)別于工業(yè)與市場活動的政府行為，發(fā)現(xiàn)管制手段的局限與優(yōu)點，完善管制的具體方式，解除不必要的管制，以有利于美國正出現(xiàn)的管制改革趨勢。

具體的政府管制分析一般遵循這樣一個邏輯的過程：（注：該管制分析過程由Breyer法官在RegulationandItsReform（1981）一書中提出。此書中，Breyer法官運用此分析模式對諸多政府管制領域進行了探討：健康與安全、環(huán)境污染、航空、天然氣、公益事業(yè)等等。）首先是對市場進行分析，檢測市場產生的結果與經濟或其他社會價值是否相符。換而言之，也就是對政府干涉市場的正當性進行探討。政府對市場進行干涉必須具有經濟上的正當性或非經濟的正當性。當市場不能以一種有效的方式運行，政府干預市場的目的在于糾正“市場失敗”，那么，政府干預正當性就存在了。政府干預市場的非經濟正當性與社會上通行的一整套價值體系有關，后者是社會通過它的政治系統(tǒng)以憲法或法律的形式所預設的。政府既可以依據(jù)這些價值準則事先設定市場運行的規(guī)范，又可以在市場的運行方式與這些價值準則不符時，迫使市場的運作遵循這些價值。這同如果政府的管制計劃與這些價值準則相抵觸，法院可以根據(jù)憲法或法律宣布該管制違憲或違法是同樣的道理。當市場的運作不公正、不合理或與其他社會價值不符時，政府就取得了干預市場的非經濟的正當性。

其次是對管制方法的探討：運用何種管制方法，即采取何種管制制度與手段將產生更和諧的市場或社會結果？與此相聯(lián)系的問題是對管制方法的實際選擇。一般而言，政府對管制方法的選擇是在一個相對有限的范圍內作出的，在針對具體管制問題時，它所使用的方法隨著具體情況的不同而改變。例如，在進行州際公路系統(tǒng)建設的項目時，聯(lián)邦政府既可以直接通過國會撥款由自己選定承建人完成建設任務，也可以向相關州政府提供援助，由州政府先用自己的資金墊付來作業(yè)特殊地段，然后再由聯(lián)邦政府償還。運用哪一種管制方法不僅受管制問題的具體情況影響，比如上述州際公路系統(tǒng)建設路線的選擇和承包人的選擇會受到聯(lián)邦與州的關系以及州和地方政治現(xiàn)實狀況等影響。同時，每一種管制方法本身的形成過程對其下一次的運用都會產生一定的羈束作用，再來談一談上面那個問題-州際公路系統(tǒng)建設，在該項目實施過程中，許多步驟被逐步制度化并形成一定慣例，聯(lián)邦政府繼續(xù)該項目時，如果碰到類似的情況，一般就會依循慣例，而不會另辟新徑。類似的例子還有，如聯(lián)邦政府對城市改造計劃的管制。

最后的問題是對政府是否選擇了最有效的管制方法的評估。如果政府沒有為手邊的問題找到相配的管制方法，就會產生“不相匹配”（mismatch）的結果。（注：見Breyer法官的RegulationandItsReform（1981）一書，第191頁。）這種不相匹配的情況可能出于三種原因：一是由于政府對所要解決的問題認識不明，而應用了錯誤的管制方式；二是政府即使認清了所要解決的問題，但管制手段的有效性及花費可能發(fā)生變化。也就是說，隨著實際情況的發(fā)展，原有的管制方式可能變得不方便，花費甚至會增加，也可能出現(xiàn)了花費更省、更方便的管制方式，使原有的管制方式顯得陳舊而過時；三是如果政治傾向有所改變，公眾不再支持先前政府進行管制的目的，那么，相應的管制方法也會受到批評。

理解管制分析過程的關鍵在于兩個方面，一方面是為政府管制取得正當性（經濟的和非經濟的）的根據(jù)，另一方面是選擇管制方式時必須面臨的一些限制。這兩個方面同時暗含了對政府管制的實體問題與程序問題的考察，對它們進行審慎細致的分析，就能找到上述兩類問題的解答。

三、政府管制的合理性分析

目前，美國通行的政府管制主要針對兩類情況，一類是為了保護消費者利益而進行的經濟管制；另一類是為了保護環(huán)境、減少健康與安全風險、消除種族歧視和改善貧困狀況而進行的社會管制。在這兩類政府管制中，上述三種因素：政治的影響、政策的選擇和憲法、法律限制都同時在起作用，但它們起作用的程度是有差別的。

經濟管制主要是為彌補市場所具有的三個自身無法彌補的缺陷-自然壟斷（naturalmonopoly）、過度的競爭（excessivecompetition）和經濟租（economicrents），這樣的經濟管制方式有三種：（1）利潤控制（profitcontrol），即受管制的企業(yè)的定價不能超過為彌補其成本所必須的水平，包括合理的投資資本收益；（2）進入控制（entrycontrol），即如果企業(yè)想進入受到管制的服務行業(yè)，必須先從管理機構處取得公共事業(yè)和必需品的營業(yè)執(zhí)照；（3）價格結構控制（controloverpricestructure），即企業(yè)不得實施價格歧視。（注：JamesG.March&JohanP.Olsen，RediscoveringInstitutions：theBasisofPolitics（1989），第455頁。）

為了防止由于利潤偏低而導致產量減少和消費價格偏高的自然壟斷，美國政府對一些基礎性公用事業(yè)實行了管制。傳統(tǒng)的管制方法是由政府壟斷公用事業(yè)的發(fā)展，通過設定公用事業(yè)的價格和限定服務義務來保護消費者的利益。然而，美國7、80年生的燃汽與電力公用事業(yè)市場的中斷促使政府不得不對傳統(tǒng)的管制方法進行重新評估。在對公用事業(yè)市場的詳致調查之后，政府創(chuàng)建了專供公用設備銷售的“政府市場”（govemmentmarkets）即通過法律或管制計劃改變市場的自然結構以促進企業(yè)進入市場。（注：參見，JosephP.Toman&SidneyA.Shapiro，AnalyzingGovernmentRegulation.49Admin.L.R.pp.413.）

政府對過度競爭的控制是基于這樣的理由：就某些市場而言，過度的競爭可能迫使銷售者降低價格，其中許多人將因此而歇業(yè)或生產能力減弱，這樣，商品的價格反而會大大提高，最終損害了一般消費者的利益。以政府對交通行業(yè)的管制為例，政府通過設定價格和對相應公司進出交通市場來實現(xiàn)控制。但是后來的政策研究表明，這種管制往往與管制的目的背道而馳，因為它提高了而不是降低了消費的價格，于是，聯(lián)邦與州政府都相繼撤銷了管制。同樣的問題也出現(xiàn)在農業(yè)市場，但由于農場主占據(jù)了穩(wěn)固的政治地位，所以政府仍然向農業(yè)提供援助，也許，高額的財政赤字會使國會改變政策。

經濟管制的最后一個領域與經濟租有關，即由于銷售了供應短缺的貨物或服務而獲得了超額利潤。為了促進公正，政府會減少這種“租金”?？刂谱饨鹱钇胀ǖ睦邮菍Τ鞘欣锍鲎夥课莸膬r格控制。這種控制是對貧窮者的一種幫助。

政府的社會管制則是為了彌補市場的四個失敗：外部性（extemalities）、不完全的信息（inadequateinformation）、稀缺（scarcity）與公共物品（publicgoods）。社會管制的手段主要有兩種：立法規(guī)制與撥款。

諸如環(huán)境污染、不安全的產品等問題屬于外在于市場的問題，因為一個工廠釋放到空氣中的污染可能不會計入生產的成本，市場本身不可能強加給工廠解決污染問題的義務，但是，這些污染卻會影響一般公眾的生活與健康，所以，要由政府對此類問題進行管制。政府應當選擇一種最有效的管制方式。一般而言，政府對市場外在性的管制是通過設置普通的標準或規(guī)定被管制對象必須采取某些預防性措施來實現(xiàn)的，比如可以規(guī)定住房和工廠中可用的制熱設備與動力設備的類型，或把工業(yè)企業(yè)限定在規(guī)定區(qū)域之內。當然這種管制的目標并非消滅煙塵污染，而是把其限制在最適當?shù)姆秶鷥取＃ㄗⅲ嚎扑梗骸墩撋a的制度結構》，盛洪陳郁譯校，上海三聯(lián)書店，1994年版，第76頁。）最近，政府也開始嘗試采用新的管制方式，比如增加污染的附加稅等。

為了保護消費者的利益，保證他們獲得有關商品的完全信息，政府會要求銷售者向消費者公開必要的信息，比如在食品上貼上生產日期與保質日期的標簽，或者要求銷售者的產品出售之前取得許可證。政府也會基于道德、倫理或其他社會原因對市場上供應哪些貨物進行管制，比如限制特殊類型藥物、瀕臨滅絕的動物毛皮等商品的銷售，或者，禁止帶有盈利目的的收養(yǎng)兒童，禁止買賣人的器官等。

如果提供了商品卻不能盈利，市場就會拒絕提供這樣的商品。但是一個社會出于道義的原因，卻不希望看到該社會的某些成員遭受饑餓、無力受教育或者沒錢醫(yī)治疾病。所以，社會通常會寄希望于政府供應一些公共物品，或者向公共物品的供應者提供補助。目前，美國政府提供公共物品的領域有社會福利、健康、教育、職業(yè)培訓等等。但是，也有專家認為政府對這些領域的管制并不成功，給納稅人造成了損失，所以，建議政府在這些領域也建立“政府市場”。

四、政府管制研究-行政法學的新發(fā)展

上述的研究表明，越來越多的美國行政法學者已經開始意識到，傳統(tǒng)行政法僅僅把注意力集中于憲法、行政法與行政程序是遠遠不夠的，行政法規(guī)范以外的東西，諸如行政管制的性質以及其實質上的范圍等問題，對于行政法的研究而言，也是同樣重要的。因為就整個政府管制活動來講，它不僅僅具有政治與法律意義，不僅僅是一個對權力進行劃分、在權力之間達成制衡、為權利提供保障的過程，它同時也具有社會和經濟意義，它還是一個講究管制的科學性、講究對社會的合理調控、講究官僚效率的實現(xiàn)的過程。這兩類問題是政府管制活動共生共存的兩個方面，忽略任何一個方面，對于政府管制的正常有效運行、達致人們所期望的狀態(tài)都是有影響的。但是，從行政法學的發(fā)展來看，傳統(tǒng)行政法學所真正能提供的、能夠對行政管制的實質內容進行有效分析的專業(yè)“話語”太少了，可以說，這是一片嶄新的領域。

自8、90年代以來，美國的行政法學者開始真正踏入了這片新領域，開始建立起一種新的分析話語。他們從政府的性質這樣基本問題入手，探討了“管制國家”的目的與對象、“健全管制”的基本構成要件、“新公共時代”的含義、“官僚政府”的“公共利益”等對公共生活與公共秩序具有重要價值的問題。（注：見CassR.Sunstein，AftertheRightsRevolutionReconceivingtheRegulatoryState（1990）；SunsanRose-Ackerman，RethinkingtheProfressiceAgenda：theReformoftheAmericanRegulatoryState.（1991）；ThomasO.Mcgarity，ReinventingRationality：theRoleofRegulatoryAnalysisintheFederalBureaucracy（1991））他們不僅僅站在傳統(tǒng)研究法律形式、法律原則和法律規(guī)范的角度，同時，更結合運用經濟的、政治的和社會的方法。與經濟、政治學家涉足法律領域不同，他們對政府的基本運行更為精通，因為無疑他們曾是法律程序（也就是政治程序）的專家。所以，他們能夠對以前很少涉及的政府運行的具體領域，比如環(huán)境、公共安全、社會福利進行入木三分的政策分析，從中尋求和回答有關“美好社會”與“美好政府”這樣宏觀而廣泛的問題。（注：StephenL.ElkinandKarolEdwardSoltan，NewConstitutionalism：DesigningPoliticalInstitutionsforaGoodSociety.）他們吸收與借鑒了“新自由主義”的政治思想，質疑將經濟效率，即將一種科學計算的原則作為評價政府功過的惟一標準的觀點，認為政府的功能應當是“三位一體”（施瓦茨語）的：既保護公民權利、又促進政府效率同時保護非商品性的價值。（注：PeterH.Schuck，Regulation，Non-MarketValuesandtheAdministrativeState：ACommentonProfessorStewart，92YaleL.J.1602，1608（1983）；RichardB.Stewart，ReguoationinaLiberalState：TheRoleofNon-CommodityValue，92YaleL.J.1537（1983）。）并且他們篤信行政機關結構的變遷、功能的轉換都應與社會、經濟的需要相適應，通過擴大公眾對行政事務廣泛的參與，使公眾依賴行政機關有效處理社會經濟問題的能力。同樣的，他們也借鑒了所謂“新保守主義”，仍然相信市場“看不見的手”的作用，依靠政策分析來解決市場規(guī)范問題，對行政機關權力運用保持必要的警醒。他們不僅認為應當加強對行政機關行為的司法監(jiān)督，同時也寄希望于國會，寄希望其能進一步發(fā)揮對行政機關的制約作用。

這些開拓行政法學新領域的學者們與其說是在尋找一個新的研究角度，毋寧說他們是在引進一種新的方法論，是在建構一種新的行政法哲學。他們不想沿著傳統(tǒng)行政法學者經驗主義的老路，不想僅僅將視力局限在憲法條文、國會的立法以及法院的判決之上，更不想僅將行政機關看作一個被最高法院的九名大法官牽著鼻子走的附庸。他們開始以政府管制的整個運行過程：它的形成、影響其形成的力量、它的實質內容、它運行的范圍以及它的成效作為研究的起點與核心，他們知道，思考如何用司法審查與行政程序捆住行政機關權力的觸角、如何用法律規(guī)范的程式賦予政府管制以合法性是不夠的，這種作法并不能合理地解決問題（但是，這并不意味著否定上述研究內容的價值，從終極意義上而言，它們構成了行政法學最根本的問題），因為這些程序性問題的研究與實踐只是在整個政府體系-無論是靜止的、還是活動的-的外部徘徊，作一個也許不怎么恰當?shù)谋扔鳎号宄粋€動物為什么傷害人，并找到馴服它的辦法，甚至使它服務于人類，僅僅設置陷井只是一種最消極的途徑，了解它的習性才是最為重要的。同樣，使政府發(fā)揮其最重要的作用同時又不至于對社會造成傷害，了解政府的性質及其活動的方式是至為重要的。只有深入研究政府本身的運作，對政府管制的實質內容以及它運行的效果進行經濟學和社會學的分析，行政法學者們才能真正回答政府的政策是成功的抑或失敗的，才能真正發(fā)現(xiàn)什么樣的政策是“美好”的，什么樣的一種政治風景才是符合人們理想的。

這樣，美國行政法學發(fā)展新趨勢的輪廓逐漸顯現(xiàn)出來了：行政法學者們正在致力于揭示傳統(tǒng)行政法學偏廢的一隅，開始將程序性問題與實體性問題結合起來考慮，探索政治的與政策的形成過程，發(fā)現(xiàn)政策爭議、政治影響、決定公共政策的法律限制以及它們之間的相互關系。以此來達成行政法學真正的任務：不僅僅給行政機關安置一個規(guī)范其權力運用的籠套，更為重要的是促使政府科學地、有效地進行公共管制以實現(xiàn)公共福益的宗旨。