導(dǎo)語(yǔ)：行政管制人性化研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】行政管制的政策標(biāo)準(zhǔn)、措施及其執(zhí)行強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性。要求統(tǒng)一性的管制理念，體現(xiàn)了行政公平原則。但是在實(shí)踐中，同一個(gè)管制政策所產(chǎn)生的影響在不同的受管制對(duì)象間呈現(xiàn)出非均衡分布。受相關(guān)因素制約，小企業(yè)和實(shí)體往往很難承受高昂的管制成本。管制政策形式上的統(tǒng)一和一致對(duì)待可能引發(fā)不公平的結(jié)果；管制政策可能成為大企業(yè)用來(lái)排擠、打擊競(jìng)爭(zhēng)者的工具。因此，管制的統(tǒng)一性必須同時(shí)兼顧靈活性，這是行政管制公正性、精細(xì)化和人性化的要求。

【關(guān)鍵詞】管制；管制靈活性；管制影響分析

【寫(xiě)作年份】2008年

【正文】

一、問(wèn)題的提出：管制的“靈活性”與公平

行政管制強(qiáng)調(diào)管制政策及其實(shí)施的統(tǒng)一性。從行政法視角看，這也是平等對(duì)待、公平行政的要求。但是，對(duì)行政過(guò)程的觀察表明：同一個(gè)管制性的規(guī)章、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)受其影響的不同對(duì)象，將產(chǎn)生不同的影響。換言之，管制所產(chǎn)生的影響在不同的對(duì)象間呈現(xiàn)出非均衡的分布。一般來(lái)說(shuō)，大企業(yè)、組織和實(shí)體具有更強(qiáng)的承受管制成本的能力和資源，而較小的實(shí)體則很難承受高昂的管制成本。正因?yàn)槿绱?，在有些情況下，大型實(shí)體甚至可能利用管制政策，排斥和打擊潛在的較小的競(jìng)爭(zhēng)者。在這種情況下，管制政策應(yīng)當(dāng)對(duì)較小的實(shí)體和組織予以必要的“靈活性”，這不僅是實(shí)質(zhì)性公平的要求，而且也是現(xiàn)代行政管制過(guò)程精細(xì)化和人性化的體現(xiàn)。

《美國(guó)管制靈活性法》[1]（RegulatoryFlexibilityAct）正是對(duì)管制的統(tǒng)一性和靈活性要求的回應(yīng)。該法于1980年9月19日頒布，它要求聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)在管制活動(dòng)中要特別考慮“管制規(guī)則”[2]對(duì)小企業(yè)等其他小實(shí)體（smallentity）的影響，盡可能地減少行政管制政策給他們?cè)斐傻牟贿m當(dāng)?shù)?、不成比例的?fù)擔(dān)。這里的“小實(shí)體”包括三類(lèi)主體：小企業(yè)（smallbusiness）[3]、小的非營(yíng)利組織（smallorganization）[4]和小的政府機(jī)構(gòu)（smallgovernmentaljurisdiction）[5]。如果一項(xiàng)管制規(guī)則的草案可能會(huì)對(duì)小實(shí)體造成具有實(shí)質(zhì)意義的重大影響，管制機(jī)構(gòu)必須就此進(jìn)行“管制靈活性分析”并相關(guān)報(bào)告，以確保管制機(jī)構(gòu)考慮了所有的合理替代方案后，盡可能采取可以減少“小實(shí)體”負(fù)擔(dān)或增加其收益的管制措施，以全面、公平地實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)。

《管制靈活性法》所要求的“管制靈活性分析”（RegulatoryFlexibilityAnalysis,RFA），是行政機(jī)關(guān)制定管制政策和規(guī)章時(shí)過(guò)程中應(yīng)遵循的一項(xiàng)程序要求。在功能上，RFA類(lèi)似于“管制影響分析”（RIA）[6]，但RFA更集中于要求管制機(jī)構(gòu)考慮管制將對(duì)小企業(yè)所產(chǎn)生的影響。這里考慮了管制行政領(lǐng)域可能涉及的“管制俘獲”問(wèn)題，體現(xiàn)出行政的“統(tǒng)一性”和“靈活性”、平等對(duì)待和差別對(duì)待的平衡訴求，也體現(xiàn)了現(xiàn)代公共行政“精細(xì)化”和“人性化”理念。

《管制靈活性法》要求在規(guī)章、政策制定過(guò)程中，制定機(jī)關(guān)必須制作并公布RFA報(bào)告，其中應(yīng)描述規(guī)則草案的目標(biāo)，闡明其直接和間接的影響，并解釋擬議中管制措施的必要性和相關(guān)替代方案。[7]1996年，國(guó)會(huì)通過(guò)《小企業(yè)公平管制實(shí)施法》（SmallBusinessRegulatoryEnforcementFairnessAct），對(duì)《管制靈活性法》做出了修改，擴(kuò)展了其適用范圍，特別是加入了司法審查的內(nèi)容。

二、《管制靈活性法》的目標(biāo)訴求

根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)立法目的表述，該法立法目標(biāo)在于平衡管制的必要性、統(tǒng)一性與靈活性和公平之間的平衡。[8]

在政府管制活動(dòng)中，許多引起政府管制的社會(huì)問(wèn)題主要是由大企業(yè)和組織而引起的，并非由小實(shí)體造成。但是管制規(guī)則和相關(guān)法律一旦出臺(tái)，卻以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)適用于這些小實(shí)體，這對(duì)資源非常有限的小實(shí)體來(lái)說(shuō)，無(wú)疑承受了繁重的、不成比例、甚至不必要的負(fù)擔(dān)。例如，對(duì)會(huì)計(jì)、核算和咨詢方面管制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施成本，小企業(yè)往往難以承受。問(wèn)題還遠(yuǎn)不止這樣簡(jiǎn)單。這種不區(qū)分管制對(duì)象規(guī)模、資源與實(shí)力的做法，輕則嚴(yán)重傷害小企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，阻礙創(chuàng)新和限制勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，提高很多行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻，限制很多先進(jìn)技術(shù)和工序的引進(jìn)；重則使很多小實(shí)體無(wú)法生存，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，或造成管制政策實(shí)施中的困境，降低管制資源的效率。而這些都導(dǎo)致實(shí)際的管制活動(dòng)與立法在健康、安全、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等公共利益方面的初衷相違背。

基于此，改革管制規(guī)章和政策的制定程序以考慮小實(shí)體的靈活性需求，成為客觀而緊迫的需要。其核心是要求管制機(jī)構(gòu)在規(guī)則制定過(guò)程中考慮小實(shí)體的特殊情況，征求小實(shí)體的意見(jiàn)，并具體分析管制規(guī)則對(duì)小實(shí)體造成的影響，從而努力做到不給小實(shí)體造成不必要和不成比例的負(fù)擔(dān)，以盡可能全面而有效地達(dá)成管制目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于正在實(shí)施的法案，也有必要審查其是否給小實(shí)體帶來(lái)不必要或不成比例的負(fù)擔(dān)，從而決定其是否應(yīng)繼續(xù)適用，或者修改、廢除。

國(guó)會(huì)要求將以上的立法目的作為政府管制的原則加以考慮和適用。管制活動(dòng)也應(yīng)當(dāng)與管制規(guī)則和法律的目標(biāo)相一致，努力將恰當(dāng)?shù)墓苤埔笈c標(biāo)準(zhǔn)適用于不同規(guī)模的企業(yè)、組織和政府機(jī)構(gòu)。

《管制靈活性法》適用于依《行政程序法》（APA）或其他法律要求應(yīng)通過(guò)“公告——評(píng)論”程序進(jìn)行的規(guī)則制定活動(dòng)。1996年的修正案將法案的適用范圍擴(kuò)展到由美國(guó)國(guó)稅局IRS（InternalRevenueService）出臺(tái)的解釋性規(guī)則，因?yàn)槠湟?guī)則制定過(guò)程中涉及到要求小實(shí)體提供信息的要求。但是，對(duì)于大量非立法性行政活動(dòng)，不論是行政裁決還是涉及面廣的非正式行政活動(dòng)，該法并不適用。同時(shí)，對(duì)于無(wú)需經(jīng)過(guò)公告——評(píng)論程序而制定的規(guī)章（比如解釋性規(guī)則和其他依據(jù)APA第553條而免除公告-評(píng)議程序的規(guī)章）也不適用該法案。但如前所述，由IRS制定的解釋性規(guī)則應(yīng)適用該法案，[9]因?yàn)樗闹贫ㄟ^(guò)程中有信息收集程序的要求。

三、保障管制靈活性的基本制度

根據(jù)《管制靈活性法》的規(guī)定，管制機(jī)構(gòu)必須每半年公布一次管制議程，公布影響到小實(shí)體利益的當(dāng)前或即將制定的管制規(guī)則，并對(duì)這些規(guī)則和其管制領(lǐng)域的情況做出介紹。其后，在公布管制規(guī)則草案的同時(shí)，要同時(shí)公布一個(gè)管制靈活性分析草案，對(duì)規(guī)則的必要性、目標(biāo)、基本規(guī)定、以及規(guī)則對(duì)小實(shí)體的影響和為減小這種影響而準(zhǔn)備的替代性方案等予以描述。這些方案應(yīng)進(jìn)入公告評(píng)論程序，尤其要聽(tīng)取小實(shí)體的意見(jiàn)。根據(jù)公眾和小實(shí)體的意見(jiàn)，在公布最終管制規(guī)則時(shí)，要同時(shí)公布管制靈活性分析報(bào)告，其中要總結(jié)和概括公眾和小實(shí)體的重要評(píng)議意見(jiàn)，以及管制機(jī)構(gòu)的回應(yīng)意見(jiàn)，并說(shuō)明據(jù)此對(duì)管制靈活性分析草案做出的修改。除此，還要對(duì)管制機(jī)構(gòu)為達(dá)到管制目標(biāo)而采取的、盡可能減小對(duì)小實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響的措施，以及對(duì)最終管制規(guī)則中選擇目前替代性方案的理由做出說(shuō)明。這是管制靈活性分析的一般程序。

在特殊情況下，可以省略管制靈活性分析草案階段或評(píng)議階段，而直接做出最終管制靈活性分析報(bào)告，也可因特殊情況而延遲或放棄管制靈活性分析。此外，對(duì)環(huán)保署（EPA）和職業(yè)安全與健康署（OSHA）的規(guī)則制定，還有一些附加的程序要求。

對(duì)于上述程序性要求，任何受不利影響或傷害的小實(shí)體都可以提起司法審查請(qǐng)求。另外，該法案要求管制機(jī)構(gòu)將管制靈活性分析用于他們已經(jīng)頒布的規(guī)則，并且每10年對(duì)這些規(guī)則進(jìn)行重新評(píng)估和定期審查。以下對(duì)各程序要求扼要介紹。

1.管制議程的公布和通告

每年的四月和十月，所有管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記簿上公布管制靈活性分析的議程，內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是介紹管制領(lǐng)域情況。對(duì)于管制機(jī)構(gòu)將要制定的管制規(guī)則，如果該規(guī)則將對(duì)數(shù)目眾多的小企業(yè)構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的經(jīng)濟(jì)影響[10]，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)該規(guī)則涉及的管制領(lǐng)域的情況進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，并公布該管制機(jī)構(gòu)的名稱和電話號(hào)碼。二是介紹管制規(guī)則。要結(jié)合該管制規(guī)則涉及的領(lǐng)域、該立法目標(biāo)和依據(jù)，以及規(guī)則草案中規(guī)定的對(duì)該管制活動(dòng)的大體安排等，對(duì)管制規(guī)則的概況和實(shí)質(zhì)內(nèi)容做簡(jiǎn)要介紹。[11]

上述管制議程應(yīng)專(zhuān)門(mén)送交小型企業(yè)管理署支持辦公室（theOfficeofAdvocacyoftheSmallBusinessAdministration）的首席顧問(wèn)，聽(tīng)取其評(píng)議意見(jiàn)。并且，每一個(gè)管制靈活性分析議程都應(yīng)當(dāng)盡力提供給小實(shí)體及其代表?？赏ㄟ^(guò)直接送達(dá)或在公共出版物上公開(kāi)出版方式，以盡可能保障小實(shí)體獲得告知，并邀請(qǐng)他們就議程上每一個(gè)議題發(fā)表評(píng)論。但是，法案并不禁止管制機(jī)構(gòu)考慮和做出未在管制靈活性分析議程中列入的事項(xiàng)，也不要求管制機(jī)構(gòu)必須考慮和做出該議程中已經(jīng)列入的事項(xiàng)，這為管制機(jī)構(gòu)流出了必要的靈活性。

2.公布RFA草案

當(dāng)一個(gè)管制機(jī)構(gòu)按照行政程序法或其他法律的要求公布管制規(guī)則（或關(guān)于國(guó)內(nèi)稅收法律的解釋性規(guī)則）草案時(shí)，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)同時(shí)提供一個(gè)管制靈活性分析報(bào)告（RFA）并就此征求公眾意見(jiàn)。管制靈活性分析報(bào)告用來(lái)闡述擬議中規(guī)則草案對(duì)小實(shí)體可能造成的影響，報(bào)告草案或其摘要應(yīng)當(dāng)與規(guī)則草案同時(shí)公布在聯(lián)邦登記上。除此以外，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)專(zhuān)門(mén)將報(bào)告復(fù)件送交小企業(yè)管理署支持辦公室的首席顧問(wèn)。[12]管制靈活性分析草案內(nèi)容包括：（1）說(shuō)明管制機(jī)構(gòu)做出管制活動(dòng)的理由；（2）簡(jiǎn)明陳述該項(xiàng)管制規(guī)則的目標(biāo)和法律依據(jù)；（3）如果可行，描述該管制規(guī)則的適用將影響到的小實(shí)體數(shù)量和種類(lèi)；（4）對(duì)管制規(guī)則草案基本內(nèi)容作出描述，[13]對(duì)遵守管制規(guī)則所需的專(zhuān)業(yè)技能進(jìn)行說(shuō)明。（5）如果可行，應(yīng)找出所有相關(guān)的聯(lián)邦規(guī)章中可能與該管制規(guī)則重復(fù)的、重疊的或相沖突的規(guī)章。

除上述五項(xiàng)內(nèi)容外，更為重要的是，該分析報(bào)告草案還應(yīng)當(dāng)做出一個(gè)對(duì)規(guī)制草案“有意義的替代性方案”的介紹，該方案應(yīng)在可實(shí)現(xiàn)管制目標(biāo)的基礎(chǔ)上，盡可能地減小對(duì)小實(shí)體的經(jīng)濟(jì)影響。例如對(duì)小實(shí)體作出不同的要求、規(guī)則實(shí)施的不同時(shí)間表、對(duì)小實(shí)體強(qiáng)化或簡(jiǎn)化一般性要求、對(duì)小實(shí)體免除某些管制要求的適用，或選擇其中的一部分予以適用等。需要強(qiáng)調(diào)的是，這些替代性方案的闡述是管制靈活性分析報(bào)告中的關(guān)鍵部分，因?yàn)檎沁@些替代性方案體現(xiàn)了管制靈活性的實(shí)踐意義。

3.通告和評(píng)論

如果管制規(guī)則的頒布將給一定數(shù)量小實(shí)體帶來(lái)較大經(jīng)濟(jì)影響，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)給予小實(shí)體充分的機(jī)會(huì)參與規(guī)則制定過(guò)程?？刹扇〉膮⑴c途徑包括：（1）在規(guī)則草案公布中做出陳述，說(shuō)明該規(guī)則草案會(huì)給一定數(shù)量的小實(shí)體造成較大經(jīng)濟(jì)影響；（2）公共出版物上公告規(guī)則草案及其制定過(guò)程，且使該出版物容易為小實(shí)體所獲得；（3）對(duì)利益相關(guān)的小實(shí)體進(jìn)行直接通知；（4）針對(duì)小實(shí)體舉行開(kāi)放會(huì)議（openmeeting）和公共聽(tīng)證會(huì)，包括通過(guò)網(wǎng)絡(luò)征求和收集評(píng)議；(5)降低小實(shí)體參與規(guī)則制定過(guò)程的成本和復(fù)雜性。

4.最終RFA的確定

根據(jù)《行政程序法》的規(guī)定，管制規(guī)則草案和管制靈活性分析報(bào)告草案公告后，經(jīng)過(guò)公眾評(píng)議和回應(yīng)，管制機(jī)構(gòu)最終管制規(guī)則。此時(shí)，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)同時(shí)公布最終版本的管制靈活性分析報(bào)告。該報(bào)告最主要的內(nèi)容有兩點(diǎn)：一是要總結(jié)和概述公眾對(duì)“管制靈活性分析草案”提出的重要評(píng)議，并概述管制機(jī)構(gòu)對(duì)這些評(píng)議的看法，并說(shuō)明據(jù)此對(duì)管制規(guī)則草案做出的修改。二是對(duì)管制機(jī)構(gòu)為達(dá)到管制目標(biāo)而采取的、盡可能減小對(duì)小實(shí)體經(jīng)濟(jì)影響的措施進(jìn)行說(shuō)明和描述。說(shuō)明應(yīng)涉及最終管制規(guī)則選擇目前方案的理由，包括事實(shí)上、政策上和法律上的理由，對(duì)未采用其他重要替代性方案的理由作出說(shuō)明。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記簿上公布該分析報(bào)告或其摘要，方便公眾所獲取。

5.特殊情況下的放棄與延遲

在特殊情況下，管制機(jī)構(gòu)可放棄或延遲對(duì)上述關(guān)于RFA草案規(guī)定的程序，但必須在最終管制規(guī)則公布前，在聯(lián)邦登記上公布一個(gè)附有理由的書(shū)面決定，說(shuō)明為應(yīng)付緊急狀況而直接頒布最終管制規(guī)則的理由。緊急狀況，通常指因特殊情況而使得遵守或按時(shí)遵守以上要求變得不可行的情形。[14]

適用管制靈活性法的所有管制規(guī)則的制定，都必須一個(gè)最終管制靈活性分析報(bào)告。但在特殊情況下可以延遲該報(bào)告。如果需要延遲，延遲的決定必須于規(guī)則公布之日前在聯(lián)邦登記上，說(shuō)明為應(yīng)付緊急狀況而延遲的理由。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)在最終管制規(guī)則后180內(nèi)公布管制靈活性分析報(bào)告，否則該管制規(guī)則將自始不具有法律效力，且在公布最終管制靈活性分析報(bào)告前不得再次頒布該規(guī)則。

6．排除適用的情形

如果管制機(jī)構(gòu)能夠證明一項(xiàng)管制規(guī)則不會(huì)對(duì)小實(shí)體造成實(shí)質(zhì)意義上的經(jīng)濟(jì)影響，可以不適用《管制靈活性法》。管制機(jī)構(gòu)的上述證明應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記簿上公布，并與管制規(guī)則草案或最終管制規(guī)則同時(shí)公布，并闡明證明的事實(shí)依據(jù)。此外，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)將該證明發(fā)送給小型企業(yè)管理署支持辦公室首席顧問(wèn)。[15]

7.定期審查清理制度

定期審查清理要求管制機(jī)構(gòu)對(duì)其制定或頒布的規(guī)則進(jìn)行審查?！豆苤旗`活性法》生效后180天內(nèi)，所有管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)邦登記上公布其定期審查計(jì)劃，對(duì)那些已經(jīng)存在的影響小實(shí)體經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)章進(jìn)行審查。定期審查計(jì)劃可以隨時(shí)修改，但所有的修改必須在聯(lián)邦登記簿。[16]定期審查的目標(biāo)訴求，在于評(píng)估管制目標(biāo)管制規(guī)則對(duì)小實(shí)體的經(jīng)濟(jì)影響，以此來(lái)決定管制規(guī)則是否應(yīng)繼續(xù)適用、修改、還是廢除。對(duì)于該法生效時(shí)已經(jīng)存在的管制規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在該法生效日起十年內(nèi)定期審查。對(duì)于該法生效后制定的管制規(guī)則，應(yīng)當(dāng)在管制規(guī)則頒布之日起十年內(nèi)定期審查。但是，如果管制機(jī)構(gòu)認(rèn)為對(duì)規(guī)則的審查難以在所要求的日期前完成審查，可以在聯(lián)邦登記簿上一個(gè)延遲聲明，說(shuō)明延遲的理由。每次延長(zhǎng)的期限是一年，但是延長(zhǎng)時(shí)間總共不得超過(guò)5年。

對(duì)規(guī)則審查的基本原則是“影響最小化”原則。在此原則下，定期審查的內(nèi)容涉及到以下方面：管制規(guī)則對(duì)小實(shí)體造成的經(jīng)濟(jì)影響是否最小化？管制手段與現(xiàn)行有效的法律所設(shè)定的管制目標(biāo)是否一致？是否認(rèn)真考慮了公眾對(duì)規(guī)則的評(píng)議？規(guī)則是否與聯(lián)邦、州或地方政府的其他管制規(guī)則重疊、重復(fù)或沖突？隨著科技、經(jīng)濟(jì)條件或其他因素的變化，現(xiàn)行管制規(guī)則是否應(yīng)做出修改或廢除？

8.司法審查制度

《管制靈活性法》在最初頒布時(shí)，排除了法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)行為的司法審查。在實(shí)踐中，多數(shù)法院也尊重國(guó)會(huì)的立法意圖，對(duì)相關(guān)行為的司法審查采取非?？酥频膽B(tài)度。[17]1996年，考慮到法案的要求經(jīng)常被漠視，國(guó)會(huì)修改了法案，規(guī)定如果小實(shí)體認(rèn)為管制活動(dòng)對(duì)其造成不利影響甚至傷害，可以獲得司法審查，申請(qǐng)司法審查的時(shí)效期間為一年，在管制規(guī)則生效之日起或延遲最終管制靈活性分析報(bào)告后一年內(nèi)，可以訴諸司法審查。法案的修正案準(zhǔn)許根據(jù)法案的特定條款對(duì)管制機(jī)構(gòu)遵循法案的情況予以司法審查，法院救濟(jì)手段包括裁定對(duì)小實(shí)體采取寬限措施、將管制規(guī)則發(fā)回管制機(jī)構(gòu)、延遲管制規(guī)則對(duì)小實(shí)體的適用等，但并不限于這些。[18]

根據(jù)司法審查條款，審查標(biāo)準(zhǔn)主要是APA規(guī)定“合理標(biāo)準(zhǔn)”。許多法院已經(jīng)提出了對(duì)管制活動(dòng)合理性標(biāo)準(zhǔn)的理解，即管制機(jī)構(gòu)必須做出合理、適當(dāng)?shù)?、善意的努力去?shí)施法案的要求。[19]合理性標(biāo)準(zhǔn)要求管制機(jī)構(gòu)在做出最終的RFA時(shí)，只需要將“有意義的替代性方案”與管制規(guī)則相衡量，而無(wú)需窮盡所有的方案和可能性。同樣地，法院主張管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡適當(dāng)?shù)呐μ嵝研?shí)體參與到規(guī)則制定過(guò)程中，但是參與的途徑和方法由管制機(jī)構(gòu)合理裁量。實(shí)踐中已經(jīng)有多個(gè)案例對(duì)管制機(jī)構(gòu)合理性證明的充分性以及最終的RFA的合理性提出了質(zhì)疑。管制機(jī)構(gòu)也被質(zhì)疑沒(méi)有考慮規(guī)則草案對(duì)個(gè)別組織的影響。但是，法院似乎也達(dá)成一些共識(shí)，即：管制機(jī)構(gòu)僅僅需要考慮規(guī)則對(duì)被管制實(shí)體造成的直接影響，而非間接影響。[20]司法審查試圖盡可能平衡管制有效性與小實(shí)體利益保護(hù)之間的平衡。

當(dāng)法院對(duì)管制規(guī)則進(jìn)行司法審查時(shí)，小型企業(yè)管理署支持辦公室的首席顧問(wèn)可以作為“法官顧問(wèn)”參與庭審。審查過(guò)程中，首席顧問(wèn)可以陳述其對(duì)該法案規(guī)定的遵守、規(guī)則制定記錄中小實(shí)體參與的充分性、以及規(guī)則對(duì)小實(shí)體的影響的看法和觀點(diǎn)。[21]

四、EPA和OSHA規(guī)則制定中的附加程序

對(duì)美國(guó)環(huán)保署（EPA）和職業(yè)安全與健康署（OSHA）來(lái)說(shuō)，有關(guān)管制靈活性的要求還有一些額外的程序規(guī)定。這些額外程序要求EPA和OSHA在公布管制靈活性分析草案之前，應(yīng)當(dāng)通知小型企業(yè)管理署支持辦公室的首席顧問(wèn)，告知他管制規(guī)則草案對(duì)小實(shí)體的潛在影響，以及何種類(lèi)型的小實(shí)體將受到影響等相關(guān)信息。小型企業(yè)管理署支持辦公室的首席顧問(wèn)在收到上述信息的15日以內(nèi)，應(yīng)選出受影響小實(shí)體的代表，從他們那里獲取有關(guān)該管制規(guī)則草案的建議和意見(jiàn)。同時(shí)，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)就管制規(guī)則召集一個(gè)“審查小組”（areviewpanel），由全職的聯(lián)邦雇員構(gòu)成，包括管制機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)實(shí)管制規(guī)則實(shí)施、管理和預(yù)算局（OMB）中負(fù)責(zé)情報(bào)和管制事務(wù)的人員，以及小型企業(yè)管理署支持辦公室的首席顧問(wèn)。審查小組應(yīng)認(rèn)真審查管制機(jī)構(gòu)依照法案的一切應(yīng)準(zhǔn)備的相關(guān)材料，包括規(guī)則草案的草稿，收集各小實(shí)體代表的建議和意見(jiàn)，審議管制靈活性分析草案中的內(nèi)容。[22]經(jīng)過(guò)審議，若存在應(yīng)改變的情況，管制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改規(guī)則草案和管制靈活性分析報(bào)告草案。若審議小組認(rèn)為管制靈活性分析并無(wú)必要，則可不制作該分析報(bào)告。審查小組審查完畢后60天內(nèi)，應(yīng)將小實(shí)體代表的評(píng)議和管制靈活性分析草案向公眾報(bào)告，從而與本文前面所描述的程序相銜接。

如果小型企業(yè)管理署支持辦公室首席顧問(wèn)、小實(shí)體的代表以及管理和預(yù)算局（OMB）部門(mén)中負(fù)責(zé)情報(bào)和管制事務(wù)的辦事處咨詢協(xié)商一致，也可以放棄上述審查小組的審查程序。但是，在規(guī)則制定記錄中要加入一個(gè)附有理由的書(shū)面決定，對(duì)放棄的理由進(jìn)行具體陳述。

五、走向“精細(xì)化”的行政管制

政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制是現(xiàn)代政府的重要職能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，政府管制是對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的限制，本質(zhì)上是一種資源配置手段。因此，對(duì)于行政管制活動(dòng)的法律調(diào)整，不僅需要考慮定性意義上的平等對(duì)待、形式公正等價(jià)值，還需考慮定量意義上的管制影響分析?！豆苤旗`活性法》所表達(dá)的對(duì)不同受管制對(duì)象予以靈活對(duì)待，對(duì)“弱小”實(shí)體利益的特別關(guān)懷等訴求，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的“精細(xì)化”需求。這種“精細(xì)化”的行政管制，關(guān)注到了社會(huì)資源更為均衡有效的配置，同時(shí)也體現(xiàn)了公共行政活動(dòng)的“人性化”。

行政管制的“精細(xì)化”和“人性化”理念，對(duì)當(dāng)代中國(guó)行政管制技術(shù)水平的提升、管制目標(biāo)的合理化、管制行為的理性化等，具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。一方面，在中國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置環(huán)境中，數(shù)目眾多的小企業(yè)和小實(shí)體處于明顯不利的態(tài)勢(shì)。政府管制性政策，例如出口管制、標(biāo)準(zhǔn)管制、金融管制等，對(duì)小企業(yè)和實(shí)體所帶來(lái)的成本和影響，往往超出他們的承受能力。準(zhǔn)入門(mén)檻的抬升和管制成本高昂，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到不必要的限制，從而降低了資源配置效率。另一方面，在中國(guó)，大型企業(yè)和實(shí)體往往與管制機(jī)構(gòu)之間存在密切的關(guān)聯(lián)關(guān)系，甚至利益關(guān)系，這可能導(dǎo)致大企業(yè)通過(guò)政府管制而打擊、排斥競(jìng)爭(zhēng)者的情形，而小企業(yè)則稱為直接的受害者。因此，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在政府管制過(guò)程中引入對(duì)弱小企業(yè)和實(shí)體的法律保護(hù)，具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的必要性。

【注釋】

[1]《管制靈活性法》于1980年制定。1996年制定的《小企業(yè)管制實(shí)施公平法》對(duì)《管制靈活性法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修正。See5U．S．C．601–612.

[2]“管制規(guī)則”（regulatoryrule）是指根據(jù)《行政程序法》553（b）制定的任何具有普遍適用力的規(guī)章、通知、政策等，但不包括有關(guān)稅率、工資、公司和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、關(guān)于服務(wù)、設(shè)備等的定價(jià)，以及有關(guān)上述事項(xiàng)的成本核算的規(guī)章。5U．S．C．，section601(2),RegulatoryFlexibilityAct。

[3]《管制靈活性法》中的“小企業(yè)”與《小企業(yè)法》中的“小企業(yè)利益”具有相同的立法含義。5U．S．C，section601(3),RegulatoryFlexibilityAct。

[4]“小組織”指任何獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的、在其領(lǐng)域內(nèi)非壟斷性的非營(yíng)利組織。Section601(4)，同上。

[5]“小政府機(jī)構(gòu)”指轄區(qū)人口在5萬(wàn)以下的市、縣、鎮(zhèn)、村、學(xué)區(qū)或特區(qū)政府。同上，601(5)。

[6]“管制影響分析”（RegulatoryImpactAnalysis,RIA）指對(duì)管制政策可能產(chǎn)生的各種影響進(jìn)行分析，不僅包括成本——收益分析，而且包括管制可能產(chǎn)生的社會(huì)影響，如競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面的影響。

[7]PaulVerkuil,ACriticalGuidetotheRegulatoryFlexibilityAct,ReporttotheAdministrativeConferenceoftheU．S．,1981ACUS203,reprintedin1982DukeL．J．213.

[8]See“TheCongressionalFindingsandDeclarationofPurpose”,RegulatoryFlexibilityAct,chapter6,5U．S．C.

[9]SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou.Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,964.

[10]“Anyrulewhichtheagencyexpectstoproposeorpromulgatewhichislikelytohaveasignificanteconomicimpactonasubstantialnumberofsmallentities.”section602．(a)．(2),RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[11]Seesection602(a)．(2)．RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[12]如果一個(gè)解釋性規(guī)則涉及到美國(guó)稅法，那么，該解釋性規(guī)章必須在《聯(lián)邦登記》上公布并編入《聯(lián)邦法規(guī)匯編》。但這一要求僅限于解釋性規(guī)章對(duì)小企業(yè)施加了信息提供義務(wù)的情形。See603(a)．RegulatoryFlexibilityAct,5．U．S．C.

[13]See601(8),RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[14]Seesection608,RegulatoryFlexibilityAct,5U．S．C.

[15]同上，section605.

[16]同上，section610。

[17]SeeStateofMichiganv．Thomas,805F.2d176(6thCir.1986);Thompsonv．Clark,741F.2d401(D．C．Cir.1984).

[18]SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou．Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,pp．964-965

[19]AssociateFishermenofMaine,Inc．v．Daley,127F．3d104,114(1stCir．1997);seealsoSouthernOffshoreFishingAssociationv．Daley,995F．Supp．1411(M.D．FI．1998).

[20]SeeMid-TexElectricCooperative,Inc．v．FERC,773F．2d327(D．C.．Cir．1985).SeeWilliamF．Funk,JeffreyS．Lubbers,CharlesPou．Jr,FederalAdministrativeProcedureSourcebook,ThirdEdition2000,AmericanBarAssociation,SectionofAdministrativeLawandRegulatoryPractice,965.

[21]SeeSection612,5U．S．C.

[22]See609(b)5U．S．C.