一、設(shè)立行政法院難于達到制度目的

提出設(shè)立獨立的行政法院主要是源于當(dāng)前中國行政訴訟中存在著諸多問題。其中比較突出的有：法院（合議庭、法官）不獨立，法院自身權(quán)威不夠；行政機關(guān)無視法院權(quán)威，司法權(quán)難以有效制約行政權(quán)；行政案件執(zhí)行難，特別是行政機關(guān)的敗訴案件執(zhí)行難；司法不公普遍存在等等。這些問題長期以來一直束縛著行政訴訟工作的順利進行，為了很好地解決這些弊病，設(shè)立行政法院的構(gòu)想也就順理成章地提了出來。但是這些僅僅是純理論上的推想而已。回到現(xiàn)實，我們就會發(fā)現(xiàn)是另一種情況。毋庸置疑，即使設(shè)立一套再科學(xué)合理的行政法院系統(tǒng)，對上述問題也是無可奈何。因為，我們設(shè)立的獨立的行政法院再獨立也無法獨立于現(xiàn)行政治體制，其必然與行政機關(guān)有著千絲萬縷的聯(lián)系，也必然只是由一群并不職業(yè)的法官組成的審判機關(guān)。對其有太多的期望和寄托是沒有道理的。在此，我想特別提到的一件事情是，不久前我有幸看到一份縣人民法院向縣人民代表大會作的工作報告。報告中頗有意思地提到：“過去一年中，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我院招商引資工作成績顯著，共引資**萬元，被縣委、縣政府、縣招商引資辦公室評為‘招商引資先進單位’”。由此，我想我們即使設(shè)立“獨立的”行政法院，其也難免會成為一個新“招商引資先進單位”。

二、設(shè)立行政法院可能引發(fā)新的問題

設(shè)立行政法院難于達到其制度目的，解決理想中想要解決的問題。與此同時，行政法院的設(shè)立卻會引發(fā)許多現(xiàn)實的、棘手的新問題。

其一，獨立的行政法院將更難于抵擋來自行政機關(guān)的壓力和影響。試想，就連憲法明確規(guī)定的“依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”的人民法院都無法避免來自行政機關(guān)的干預(yù)和影響，何況是更為勢單力薄是行政法院？行政法院也必將在現(xiàn)有的體制中運行，一樣要受到現(xiàn)有的體制的約束，說“獨立”就能夠“獨立”是太理想化了。

其二，行政法院的設(shè)立必然使行使行政案件審判的審判組織在現(xiàn)有的人民法院行政庭的基礎(chǔ)上再行膨脹。這與我國當(dāng)前機構(gòu)整合精簡的總體思路是不相符的。許多現(xiàn)在看起來是屬于行政訴訟的糾紛爭議，將會以平權(quán)的民事糾紛爭議形式存在和通過民事訴訟得到妥善解決。此外，即便是尚存的行政領(lǐng)域，隨著依法行政的深入和行政工作人員素質(zhì)的提高，行政違法現(xiàn)象將銳減。那時，龐大的行政法院的存在就可能會是一個制度負(fù)擔(dān)。

如果行政案件需要行政法學(xué)的專業(yè)素質(zhì)，一般法官不能勝任的話，那么民刑事案件中的很多案件，都會涉及到醫(yī)學(xué)、科技等方面的專業(yè)知識。難道因為是特殊性質(zhì)的案件，就要一類類的去設(shè)立專門法院嗎？

設(shè)立專門法院，勢必要為這些行政法官們的工資福利、行政法院的設(shè)施、法院管理的運轉(zhuǎn)撥付大量的經(jīng)費，必然會造成國家財政上的巨大負(fù)擔(dān)，而是否能有相對應(yīng)的成效回報給納稅的人民，卻無法預(yù)測。而在作者看來，設(shè)立行政法院會帶來諸多的弊端，而且在現(xiàn)有體制的前提下，其功能也未必能改觀多少。

首先，我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，在農(nóng)村和邊遠地區(qū)所設(shè)立許多基層法院，其條件和環(huán)境可以說是捉襟見肘，如果還要另外設(shè)立一套行政法院系統(tǒng)，其結(jié)果必然是只在一些中心城市設(shè)立。其結(jié)果，必然會使行政案件中民告官的一方，不能在像現(xiàn)在這樣直接在一般的法院起訴，而必須得長途跋涉去少數(shù)的行政法院，這必然會增加民告官的訴訟成本，忽視對農(nóng)村和邊遠地區(qū)的貧者弱者的權(quán)益保障，不但違背了司法便民的原則，而且會在人權(quán)保障上造成地區(qū)之間的不平衡，違背平等保障的社會主義理想。

并且，現(xiàn)在已經(jīng)是21世紀(jì)，由于科技的發(fā)達、政府職能的強化、新類型權(quán)利的出現(xiàn)，在一個案件中，所涉及的規(guī)定究竟是公權(quán)規(guī)定還是私權(quán)規(guī)定，當(dāng)事人是公權(quán)受侵害還是私權(quán)受侵害，案件是行政案件還是民刑事案件，經(jīng)常會很難區(qū)分。而在這種情況下，如果導(dǎo)入行政法院這一18世紀(jì)法國大革命時代的產(chǎn)物，被公權(quán)力侵害的老百姓往往會不易辨別案件性質(zhì)，難免出現(xiàn)找錯衙門的情況。而這時，行政法院和一般法院的管轄，就有可能會出現(xiàn)互爭或者互推，使告官的當(dāng)事人被推來推去。即使沒有出現(xiàn)推諉的情況下，移送案件的程序，也必然會給當(dāng)事人造成訴訟時間和費用上的損失。

司法權(quán)，不能審查監(jiān)督行政，這是對于司法權(quán)的極大限制。司法監(jiān)督行政，形成對權(quán)力的有效制約的希望就會落空。國外歷史上，行政裁判所屬于行政機關(guān)的一部分，很大程度上，是維護行政機關(guān)利益的。官官相護，行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。再看似完善的制度，也是通過人來運作的，忽視對于人背后的控制因素做出的良好預(yù)期，將會證明是片面的。更何況，設(shè)立行政法院的主張，與我國的地理、經(jīng)濟、人文、政治基礎(chǔ)并不適合。

我們不能把民告官的難題，歸罪于現(xiàn)行制度本身，認(rèn)為只要改革了制度，就能解決了問題。其實，毋庸諱言的是，沒有進一步的政治體制改革，就沒有法官獨立的實現(xiàn)。從這一點可以說，沒有改革的深化，即使多搞一個行政法院系統(tǒng)，也不可能擺脫掉一般法院法官所面對的問題。

[摘要]泰國行政法院建立后，該國行政訴訟調(diào)查取證制度從原來的“控告式”轉(zhuǎn)向“審問式”模式,主要內(nèi)容包括：預(yù)審法官的調(diào)查取證；行政法院辦公室的協(xié)助調(diào)查取證、合議庭組成人員以外的行政法官的調(diào)查取證。泰國行政法院的調(diào)查取證制度有利于補強當(dāng)事人舉證能力不足的缺陷，保障行政法院公平地審理案件,對我國行政訴訟中相關(guān)制度的改革完善具有一定借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]行政訴訟；泰國行政法院；法院調(diào)查取證；調(diào)查取證制度

行政案件調(diào)查取證是行政訴訟中極為重要的一項活動。目前，各國法院采用的調(diào)查取證體系主要有兩種，即“審問式”調(diào)查取證體系和“控告式”調(diào)查取證體系。在審問式調(diào)查取證體系下，法院對訴訟的推進、終結(jié)，訴訟對象的決定等方面擁有主導(dǎo)權(quán)。而在控告式調(diào)查取證體系下，當(dāng)事人在訴訟進程中起主導(dǎo)作用。隨著中泰兩國跨國行政性事務(wù)交流活動的日益頻繁，跨國行政訴訟也與日俱增。因此，對中泰國兩國行政訴訟調(diào)查取證制度進行比較研究具有一定現(xiàn)實意義。

一、泰國行政法院調(diào)查取證制度的形成

泰國行政法院自2001年3月9日設(shè)立并開始運作，至今經(jīng)歷了十八年有余。在泰國行政法院建立之前，泰國的訴訟案件包括刑事案件、民事案件和行政案件均由普通法院審理。泰國普通法院對案件的審理一律采用控告式調(diào)查取證方式，即普通法院對案件事實的審查，主要限于被告和原告提交的證據(jù)來實現(xiàn)，法院一般不會主動調(diào)查取證，只有在特殊情況下，法院才會對案件情況進行調(diào)查，且只能在當(dāng)事人申請并且符合規(guī)定條件的情況下方能啟動該程序。泰國普通法院的調(diào)查取證方式并不適合于行政案件。因為在行政訴訟中，行政案件的當(dāng)事人處于不平等的地位，行政機關(guān)代表國家實施行政行為，擁有充足的人員、裝配等有利條件，在收集掌握證據(jù)方面具有優(yōu)勢。而行政相對人在行政訴訟中始終處于弱勢地位，其取證手段有限，取證較為困難，而且行政機關(guān)做出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件往往掌握在其自身手中，從而導(dǎo)致行政相對人因客觀原因難以自行收集、甚至根本無法取得證據(jù)?；谛姓V訟的獨特性以及普通法院在行政案件調(diào)查取證方面的不足，泰國于1999年通過了《行政法院成立與程序法》。該法第55條第3款規(guī)定，行政法院行政案件的審理原則采用審問方式。2000年頒布的《最高行政法院法官大會關(guān)于行政案件審理程序的規(guī)定》第5條第1款規(guī)定：“依照行政法院成立與程序法和本規(guī)定，行政案件審理采用審問方式”。該法第5條第2款還規(guī)定：“法律或本規(guī)定沒有作專門規(guī)定的其他事項，依照行政法院成立與程序法的規(guī)定”。根據(jù)泰國上述法律規(guī)定可以看出，泰國行政法院對行政案件的審理采用審問式調(diào)查取證方式，這種審問式取證制度有利于克服僅由當(dāng)事人提供證據(jù)的缺陷和不足，也有利于行政法院正確審理行政案件。

二、泰國行政法院調(diào)查取證制度的內(nèi)容

論文關(guān)鍵詞：國際貿(mào)易WTO國際貿(mào)易行政法院

論文摘要：中國入世時承諾如果國際貿(mào)易中一方初始上訴權(quán)是向行政機關(guān)提出的，那么在所有情況下，應(yīng)有向司法機關(guān)提出上訴的機會，這意味著我國所有行政復(fù)議都不是終局性的，都要賦予當(dāng)事人提請司法審查的機會，讓法院享有終局裁決權(quán)。按目前中國有關(guān)法律的規(guī)定，明顯與入世時承諾不符。而由法院承擔(dān)司法審查職能，是當(dāng)今世界發(fā)展的主流。當(dāng)前由普通法院行政庭實施司法審查的方式，已不能滿足發(fā)展了的形勢需要，外貿(mào)救濟的司法審查主體應(yīng)該由專門的國際貿(mào)易行政法院實施。

1建立中國國際貿(mào)易行政法院的必要性

1.1履行我國入世承諾的需要

我國在加人WTO的法律文件中承諾:“中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭，聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》("GATT1994")第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，井獨立于被授權(quán)進行行政執(zhí)行的機關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系。”“審查程序應(yīng)包括給予須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進行上訴的機會，且不因上訴受到處罰。如初始上訴權(quán)需要向行政機關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對該決定提出上訴的機會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進一步上訴的任何權(quán)利?！?/p>

1.2當(dāng)前我國國際貿(mào)易發(fā)展的需要

摘要：中國入世時承諾如果國際貿(mào)易中一方初始上訴權(quán)是向行政機關(guān)提出的，那么在所有情況下，應(yīng)有向司法機關(guān)提出上訴的機會，這意味著我國所有行政復(fù)議都不是終局性的，都要賦予當(dāng)事人提請司法審查的機會，讓法院享有終局裁決權(quán)。按目前中國有關(guān)法律的規(guī)定，明顯與入世時承諾不符。而由法院承擔(dān)司法審查職能，是當(dāng)今世界發(fā)展的主流。當(dāng)前由普通法院行政庭實施司法審查的方式，已不能滿足發(fā)展了的形勢需要，外貿(mào)救濟的司法審查主體應(yīng)該由專門的國際貿(mào)易行政法院實施。

關(guān)鍵詞：國際貿(mào)易WTO國際貿(mào)易行政法院

1建立中國國際貿(mào)易行政法院的必要性

1.1履行我國入世承諾的需要

我國在加人WTO的法律文件中承諾:“中國應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭，聯(lián)絡(luò)點和程序，以便迅速審查所有與《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》("GATT1994")第10條第1款、GATS第6條和《TRIPS協(xié)定》相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關(guān)的所有行政行為。此類審查庭應(yīng)是公正的，井獨立于被授權(quán)進行行政執(zhí)行的機關(guān)，且不應(yīng)對審查事項的結(jié)果有任何實質(zhì)利害關(guān)系。”“審查程序應(yīng)包括給予須經(jīng)審查的任何行政行為影響的個人或企業(yè)進行上訴的機會，且不因上訴受到處罰。如初始上訴權(quán)需要向行政機關(guān)提出，則在所有情況下應(yīng)有選擇向司法機關(guān)對該決定提出上訴的機會。關(guān)于上訴的決定應(yīng)通知上訴人，作出該決定的理由應(yīng)以書面形式提供。上訴人還應(yīng)被告知可進一步上訴的任何權(quán)利?！?/p>

1.2當(dāng)前我國國際貿(mào)易發(fā)展的需要

[摘要]：法國雖然是一個大陸法系國家，但不論是行政法的一般原則還是行政法上的一些具體制度卻大都由判例產(chǎn)生，這是法國行政法的一個顯著特點。法國行政法自治理論也是由法國行政審判史上一系列判例所逐步確立的行政法上的基本觀念。布朗戈案件作為法國行政法史上的著名案件，對于法國行政法自治理論的形成與發(fā)展也產(chǎn)生了重大的推動作用。

[關(guān)鍵詞]：法國、行政法自治、布朗戈案件

在法學(xué)界，我們把法國劃入大陸法系典型國家。大陸法系國家的兩大顯著特點便是“法典化的法律淵源”和“判例不創(chuàng)立法律規(guī)范”。法國雖然是一個成文法國家，但是在行政法學(xué)領(lǐng)域，不論是法國行政法的一般原則還是行政法上的一些具體制度卻大都由判例產(chǎn)生，這是法國行政法的一個顯著特點。行政法自治是法國的重要行政法觀念，該觀念的確立與法國的特殊政治歷史背景、孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說及公法與私法嚴(yán)格區(qū)分觀念等有著重要的理論與實踐淵源，并由幾部重要法律文獻予以確定，但其具體的原則及規(guī)則制度卻是由法國行政審判史上的一系列判例所逐步確立和完善的。19世紀(jì)70年代初的布朗戈案件作為法國行政法史上的著名案件，對于法國國家賠償制度及法國行政法基本觀念等的形成與發(fā)展產(chǎn)生了重大的理論與實踐推動意義，對法國行政法自治的理論形成與發(fā)展也產(chǎn)生了重大的推動作用。

一、法國行政法自治的一般原理

法國行政法自治是對法國重要的行政法觀念、原則及制度安排的理論概括。法國行政法自治具有三層核心含義：（1）普通司法權(quán)與行政權(quán)及行政審判權(quán)相分立并不得干預(yù)行政活動的理念；（2）獨立的行政法院系統(tǒng)行使對行政案件的專門管轄權(quán)制度；（3）行政機關(guān)與行政法院在行政活動及行政審判活動中不受私法原則支配而適用獨立的行政法規(guī)則的原則。法國行政法自治理念的形成，如前所述，與法國特殊的政治歷史背景、三權(quán)分立學(xué)說及公法私法嚴(yán)格區(qū)分觀念等有著重要的理論與實踐淵源，并由法國行政審判史上一系列判例所發(fā)展和完善，最后具體體現(xiàn)在法國一系列的行政法觀念、基本原則、及法律具體規(guī)定的制度設(shè)計與安排中。

（一）三權(quán)分立學(xué)說與法國行政法自治。

一、行政審判對司法體制的一般要求

（一）司法獨立是行政訴訟有效運行的基本條件

行政訴訟是司法機關(guān)以訴訟方式解決行政爭議的法律制度，它將行政爭議蘊含的公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的矛盾納入和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權(quán)不法行使產(chǎn)生的怨恨和不滿，有效維護、回復(fù)了正常的社會、法律秩序，既是對公民權(quán)益的救濟手段，又是國家權(quán)力對其合法性的自我回復(fù)機制。行政訴訟的發(fā)達程度是衡量一國法治發(fā)達程度與社會文明程度的重要標(biāo)尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

行政訴訟的基礎(chǔ)是立法權(quán)和司法權(quán)尤其是后者對行政權(quán)的制約，權(quán)力分立或分工和司法獨立構(gòu)成其制度基石。因為只有在立法和行政分離后，才可能以國家的立法來制約國家的行政，才可能由獨立的司法機關(guān)以國家法律為依據(jù)來審查行政活動的合法性。在專制集權(quán)統(tǒng)治下，不僅在觀念上任何符合國家利益這一目的性的活動也必然符合法律，而且在實踐中，專制統(tǒng)治者作為行政首腦在偏離法律時，以立法主體的身份隨時可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。[1]司法機關(guān)的審查更是無從談起。就運行機制而言，司法獨立狀況制約著行政訴訟的運行，獨立而有權(quán)威的司法機關(guān)是行政訴訟正常運行的必要條件。

從實證角度分析，各國行政訴訟的形成與發(fā)展，因所處歷史背景及社會政治基礎(chǔ)不同呈現(xiàn)不同的形態(tài)，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權(quán)保障左右。[2]在這一制度變遷過程中，司法權(quán)對行政權(quán)的制約或監(jiān)督始終是其運行的基礎(chǔ)，司法權(quán)與行政權(quán)在國家政治、社會生活中地位的消長對比直接制約著行政訴訟制度的運行模式及價值取向。（注：法國行政訴訟制度的發(fā)展史可資說明。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第553-556頁。）

（二）司法體制類型的選擇受到行政爭議特殊性的影響

摘要：伴隨著法治國思想的傳播和獨立行政法院制度的發(fā)展，在法國逐步產(chǎn)生和形成了行政法治原則和行政均衡原則。這兩項原則既相互獨立，又相互聯(lián)系、相互補充，共同構(gòu)成了法國行政法基本原則的整體。

關(guān)鍵詞：法國行政法行政法治原則行政均衡原則

法國是大陸法系國家的典型代表，素有“行政法母國”之譽，其行政法被許多國家奉為典范。法國最先從理念上承認(rèn)行政法是一個獨立的部門法，并通過行政法院富有創(chuàng)造性的努力構(gòu)建了一個完整的行政法體系。支撐這一龐大的行政法體系的是隱藏在其背后的行政法基本原則。行政法的基本原則使法國的行政法體系雖然規(guī)模宏大但不顯得雜亂無章，雖然范圍廣博但卻構(gòu)成一個和諧的整體。法國著名法學(xué)家勒內(nèi)。達維在談及法國行政法時自豪地說：“一系列行政法原則已經(jīng)形成，它完全可以和民法原則媲美，而且在某些方面更勝一籌?！盵①]深入研究集中體現(xiàn)法國行政法精神的基本原則可以使我們深刻理解和領(lǐng)會法國行政法的基本內(nèi)涵、主要觀念和規(guī)范體系，同時，這對在國情上與法國有許多相同之處的中國也具有重要的啟示意義。

一、法國行政法基本原則的形成與發(fā)展

法國行政法的產(chǎn)生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產(chǎn)階級革命為法國行政法的產(chǎn)生提供了政治、經(jīng)濟、思想準(zhǔn)備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標(biāo)志著法國行政法的產(chǎn)生，并使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產(chǎn)階級革命出現(xiàn)的法治國思想和獨立行政法院制度的發(fā)展，在法國逐步產(chǎn)生和形成了行政法治原則和行政均衡原則，這兩個原則被認(rèn)為是法國行政法的基本原則。

（一）法治國思想的影響

對于法國行政法學(xué)的認(rèn)識，首先必須提及其“行政法母國”的顯赫地位。作為一種客觀現(xiàn)象，行政法首現(xiàn)見于法國；而作為專門研究這一客觀現(xiàn)象的法學(xué)學(xué)科，行政法學(xué)也被公認(rèn)為肇端于法國。因此，要了解現(xiàn)代行政法各項制度的生成和原則的發(fā)展，要理解現(xiàn)代行政法學(xué)的基本精神和原理，就必須對法國行政法特別是法國行政法學(xué)的形成和發(fā)展過程及有基本的掌握。

一、法國行政法學(xué)的誕生與發(fā)展

法國行政法學(xué)的誕生，以現(xiàn)代行政法的出現(xiàn)為前提?，F(xiàn)代行政法是相對于古代行政法而言的，它是真正意義上的行政法，只有在依法行政的法治國條件下才能產(chǎn)生。[1]“法治國”要求公民有權(quán)讓國家和政府遵守法律，而所遵守的法律又是由公民或者其代表制定。由此可知，現(xiàn)代行政法只能產(chǎn)生于資產(chǎn)階級革命時期，因為那時才有真正的“天賦人權(quán)”、“自由、平等、博愛”等法治國觀念的存在。所以說，法國行政法學(xué)的誕生不會早于19世紀(jì)的中后期。

應(yīng)注意的是，法國行政法學(xué)并非與法國行政法處于一一對應(yīng)的關(guān)系，而是具有滯后性。行政法學(xué)作為一門系統(tǒng)的獨立學(xué)科，而不僅僅是行政法律和法規(guī)的分類、整理和解釋，在法國的發(fā)生是相當(dāng)晚的。[2]與法國其他法學(xué)學(xué)科，諸如民法學(xué)、刑法學(xué)，訴訟法學(xué)等相比，行政法學(xué)算是“朝陽學(xué)科”。盡管法國最早的行政法學(xué)著作產(chǎn)生于19世紀(jì)70年代，然而法國行政法學(xué)的研究在19世紀(jì)的后期才開始展開。[3]關(guān)于法國行政法學(xué)誕生的時間與原因，我國著名行政法學(xué)家王名揚先生認(rèn)為有如下幾點[4]：

一是行政法須誕生于法治國條件下才稱其為現(xiàn)代行政法，因而只有到了資產(chǎn)階級革命時期才能產(chǎn)生行政法及行政法學(xué)，這一點與民法、刑法的產(chǎn)生時間和條件有大大的不同。[5]

二是法國行政法學(xué)的產(chǎn)生與法國的行政法院的建制密不可分，因而行政法院的建立與成熟也制約著法國行政法學(xué)的發(fā)展。法國最高行政法院自從1799年成立以來，逐步改進直到十九世紀(jì)七十年代以后才完全定型，成為現(xiàn)代的行政法院，作出有影響的判決。法國早期的經(jīng)典行政法學(xué)理論的提出都是與19世紀(jì)末期和20世紀(jì)初期最高行政法院的判例密不可分的。

本文作者：胡洪玉工作單位：中國政法大學(xué)

隨著社會發(fā)展及行政職能擴張，行政機關(guān)的觸角伸展到社會生活的各個角落，公民從出生到死亡，均與行政活動息息相關(guān)。然而，公民與行政機關(guān)作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導(dǎo)致行政糾紛產(chǎn)生。法國作為行政法母國，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構(gòu)建與運行對我國具有較高的借鑒意義和價值。

一、非訴解紛機制

(一)行政請愿行政請愿是被治理者開展的一種監(jiān)督活動。當(dāng)他們反對政府部門作出的決定時，即可按照合法性、適當(dāng)性的要求，向政府部門提起爭議請愿［1］672。不論是行政機關(guān)的違法行為還是不當(dāng)行政行為，均可以提起行政請愿。行政請愿可以分為異議申訴和越級申訴。異議申訴即向原行政機關(guān)提出請愿，越級申訴則是向作出原決定行政機關(guān)的上級機關(guān)提出。上級機關(guān)有權(quán)力對下級機關(guān)的違法和不當(dāng)行為予以監(jiān)督。在不損害當(dāng)事人和第三者既得權(quán)的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個決定代替原來的決定［2］425。行政請愿一般沒有程序、時間限制，只要存在不法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，就可以提起行政請愿。政府部門從來沒有對請愿作出決定的法律責(zé)任，請愿往往被無聲的駁回［1］673?？梢?，行政請愿不能及時糾正違法或不當(dāng)行政行為，相對人的合法權(quán)益不能通過此種途徑得到有效保護，從而導(dǎo)致放棄行政請愿而直接提起行政訴訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國最高行政法院副院長也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時解決行政糾紛，必須使行政請愿成為行政訴訟前置程序，形成預(yù)防訴訟機制。2000年以前，只有個別案件，提起行政訴訟之前必須先行經(jīng)過行政請愿程序，一為請求行政主體賠償損害時，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經(jīng)過行政請愿，直接向行政法院起訴［2］426。二為行政和公眾關(guān)系法規(guī)定公民有權(quán)查閱行政決定的文件。為了保證這個法律的執(zhí)行，法律規(guī)定成立一個文件了解委員會，以保證公民查閱文件的自由，在行政機關(guān)拒絕公民查閱文件時，公民必須先向委員會申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規(guī)定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請愿［1］748。該法律(令)的出臺，行政請愿真正成為相對人提起行政訴訟的前提，只有經(jīng)過行政機關(guān)內(nèi)部處理的請求，法院才會予以審理。既可以有效及時解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現(xiàn)象。(二)共和國監(jiān)察官制度法國共和國監(jiān)察官主要是效仿瑞典的監(jiān)察使制度，為了更加有效地監(jiān)督公職人員執(zhí)行和遵守法律，1973年1月3日法律設(shè)立了監(jiān)察官，后來名之為共和國監(jiān)察官［1］676，標(biāo)志法國監(jiān)察官制度的正式確立。最初設(shè)置監(jiān)察官時并沒有明確其法律性質(zhì)，議會和行政法院對此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺，明確規(guī)定:共和國監(jiān)察官是一個獨立機關(guān)［1］680。從此奠定了其絕對獨立的法律地位。在任命方式上，監(jiān)察官由部長會議通過且經(jīng)總統(tǒng)任命，任期六年，不能連任，同時也不得被解職，除在確有障礙、不能執(zhí)行職務(wù)的前提下，先由總統(tǒng)提出，經(jīng)最高行政法院副院長，最高法院首席院長，審計院首席院長一致同意后，才能提前解除職務(wù)。另一方面，監(jiān)察官財政獨立，僅接受審計院的財政監(jiān)督。監(jiān)察官在執(zhí)行職務(wù)過程中也享有絕對的豁免權(quán)，不受任何其他機關(guān)的命令，且不對執(zhí)行職務(wù)的行為負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任，保障了調(diào)解專員在執(zhí)行職務(wù)過程中的獨立地位。監(jiān)察官制度已經(jīng)成為法國重要的公法糾紛解決機制之一，據(jù)統(tǒng)計，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監(jiān)察官的忠告、建議?？梢?，監(jiān)察官制度符合形式需要，已經(jīng)成為行政體系的一部分。①《法國行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機制

法國訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國家的行政法院不同的是，法國的行政法院隸屬于行政機關(guān)，同時行使行政職能和司法職能。這一特征的產(chǎn)生可以追溯至16世紀(jì)和17世紀(jì)初，法國資產(chǎn)階級勢力逐漸強大，資產(chǎn)階級利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢力手中，便出現(xiàn)了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀(jì)拿破侖一世時期，孟德斯鳩提出三權(quán)分立學(xué)說，將國家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)且三權(quán)相互獨立。認(rèn)為因行政事項而引起的行政訴訟應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)自行解決，而普通法院作為司法機關(guān)則不得干涉。由此確立了由行政機關(guān)自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發(fā)展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔(dān)任法官裁決行政案件，而后在行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立咨詢機構(gòu)即參事院，承擔(dān)咨詢職能并以國家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規(guī)定國家參事院以法國人民的名義行使審判權(quán)利，行政審判正式取得獨立地位，該法律又成立了一個權(quán)限爭議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權(quán)限爭議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統(tǒng)內(nèi)均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預(yù)。行政組主要是延續(xù)了參事院的咨詢職能，為行政機關(guān)提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級，即省行政法院和最高行政法院，兩級法院之間并沒有劃分權(quán)限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導(dǎo)致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個積案懸而未決，夠?qū)?年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負(fù)擔(dān)過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級二審終審制度。2．一般特征法國行政法院的特征在于獨立性與專業(yè)化。法官的獨立要求其只服從法律，禁止任何其他機關(guān)以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統(tǒng)意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會生活的各個領(lǐng)域，這也決定了行政審判的專業(yè)性與技術(shù)性。正像奧當(dāng)在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國人認(rèn)為行政管理和司法、醫(yī)學(xué)一樣，是一門高度專業(yè)性的藝術(shù)。要想解決行政管理過程中所產(chǎn)生的糾紛和爭論，就必須了解行政管理的復(fù)雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學(xué)知識，還必須具有基本的行政管理知識背景，這也是法國最初建立行政法院的出發(fā)點之一，即將公法爭議交由具備專業(yè)審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實行行政學(xué)院考試與社會招聘相結(jié)合的制度。絕大多數(shù)行政法官來自國家行政學(xué)院，國家行政學(xué)院對學(xué)生進行公共行政系統(tǒng)而全面的教育，充分保障行政法官專業(yè)化要求。另一途徑便是社會招聘，招聘對象也均是在公共行政領(lǐng)域的高級文官。(二)訴訟程序法國行政訴訟中較為特色的程序即在于其預(yù)審程序。預(yù)審是正式開庭審理以前，由預(yù)審法官認(rèn)真閱讀訴訟材料，進行調(diào)查研究，查明案件的事實情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態(tài)的訴訟程序［2］511。預(yù)審程序可以分為兩個階段，一為報告專員結(jié)論，由指定的報告員首先對案件管轄權(quán)以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預(yù)審小組有權(quán)向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進行相關(guān)調(diào)查研究，最后綜合當(dāng)事人的主張、法律觀點和建議解決方案，報告員需提出調(diào)查專員報告。一為政府專員報告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對案件的法律問題和事實問題進行審查，有權(quán)審閱案件及進行必要的調(diào)查研究，最終提出關(guān)于案件解決辦法的政府專員報告。另一方面，法國行政訴訟致命的弱點是緩慢冗長的程序，面對緊急事態(tài)時，往往因拖沓的訴訟程序而導(dǎo)致無法及時保護相對人的權(quán)利。為改善這一缺陷，法國2000年6月30日法律規(guī)定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執(zhí)行”以及“行政法官不得向行政機關(guān)下達強制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執(zhí)行、緊急審理———衛(wèi)護自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執(zhí)行傳統(tǒng)行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執(zhí)行行政決定的權(quán)力。然而，如待冗長復(fù)雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時幾乎所有行政決定也已執(zhí)行完畢，相對人的權(quán)益將無法得到彌補，這不符合行政訴訟目的。法國為此確立暫緩執(zhí)行程序，2000年6月30日法律便應(yīng)運而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規(guī)定:“當(dāng)一個行政決定，即使是駁回的決定，成為一個撤銷或者變更訴訟的審查對象，因情況緊急，或者在起訴時該決定的合法性就受到嚴(yán)重懷疑，緊急審理的法官可以依申請，宣布延緩該決定的執(zhí)行?！雹倏梢?，暫停執(zhí)行程序針對所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時行政決定的合法受到嚴(yán)重懷疑，申請人都可以提出暫停執(zhí)行該行政決定的申請。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態(tài)，它使暫停執(zhí)行一個行政法規(guī)變得正當(dāng)、合法，如果照常執(zhí)行該法規(guī)足以嚴(yán)重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護的利益?！保?］843宣布暫停執(zhí)行決定后，法官必須在“最短期限內(nèi)”對該行政決定作出判決。①參見《法國行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學(xué)研究》，2007年第1期。2．衛(wèi)護自由新《行政訴訟法典》第521－2條規(guī)定:“根據(jù)緊急申請，當(dāng)公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織行使職權(quán)時，造成嚴(yán)重?fù)p害或者明顯違法時，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護該公法法人或者行使公共服務(wù)職能的私法組織負(fù)責(zé)的公共服務(wù)中所應(yīng)當(dāng)包含的基本自由。緊急審理法官應(yīng)在48小時內(nèi)作出決定?！雹傩l(wèi)護自由的保護范圍包含了所有行使公共職能的機關(guān)行使職權(quán)的活動，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權(quán)的過程中造成了嚴(yán)重?fù)p害或明顯違法時，緊急審理法官即可要求行政機關(guān)(包含行使公共服務(wù)職能的私法組織)采取措施保護基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預(yù)先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執(zhí)行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。