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[摘要]：法國雖然是一個大陸法系國家，但不論是行政法的一般原則還是行政法上的一些具體制度卻大都由判例產(chǎn)生，這是法國行政法的一個顯著特點。法國行政法自治理論也是由法國行政審判史上一系列判例所逐步確立的行政法上的基本觀念。布朗戈案件作為法國行政法史上的著名案件，對于法國行政法自治理論的形成與發(fā)展也產(chǎn)生了重大的推動作用。

[關鍵詞]：法國、行政法自治、布朗戈案件

在法學界，我們把法國劃入大陸法系典型國家。大陸法系國家的兩大顯著特點便是“法典化的法律淵源”和“判例不創(chuàng)立法律規(guī)范”。法國雖然是一個成文法國家，但是在行政法學領域，不論是法國行政法的一般原則還是行政法上的一些具體制度卻大都由判例產(chǎn)生，這是法國行政法的一個顯著特點。行政法自治是法國的重要行政法觀念，該觀念的確立與法國的特殊政治歷史背景、孟德斯鳩的三權分立學說及公法與私法嚴格區(qū)分觀念等有著重要的理論與實踐淵源，并由幾部重要法律文獻予以確定，但其具體的原則及規(guī)則制度卻是由法國行政審判史上的一系列判例所逐步確立和完善的。19世紀70年代初的布朗戈案件作為法國行政法史上的著名案件，對于法國國家賠償制度及法國行政法基本觀念等的形成與發(fā)展產(chǎn)生了重大的理論與實踐推動意義，對法國行政法自治的理論形成與發(fā)展也產(chǎn)生了重大的推動作用。

一、法國行政法自治的一般原理

法國行政法自治是對法國重要的行政法觀念、原則及制度安排的理論概括。法國行政法自治具有三層核心含義：（1）普通司法權與行政權及行政審判權相分立并不得干預行政活動的理念；（2）獨立的行政法院系統(tǒng)行使對行政案件的專門管轄權制度；（3）行政機關與行政法院在行政活動及行政審判活動中不受私法原則支配而適用獨立的行政法規(guī)則的原則。法國行政法自治理念的形成，如前所述，與法國特殊的政治歷史背景、三權分立學說及公法私法嚴格區(qū)分觀念等有著重要的理論與實踐淵源，并由法國行政審判史上一系列判例所發(fā)展和完善，最后具體體現(xiàn)在法國一系列的行政法觀念、基本原則、及法律具體規(guī)定的制度設計與安排中。

（一）三權分立學說與法國行政法自治。

法國行政法自治的一個重要制度體現(xiàn)是，在法國形成了獨立的行政法院系統(tǒng)，所有的行政案件都由行政法院專門管轄，而法國行政法院產(chǎn)生的思想基礎則是孟德斯鳩的三權分立學說。孟德斯鳩是法國18世紀啟蒙運動的思想家，反對專制政體，鼓吹自由主義，他在《論法的精神》（1748）中提出了三權分立學說，認為國家中存在立法權、行政權和司法權三種權力，為防止權力濫用與腐敗，應使三權相互分立并制衡。孟德斯鳩的學說對法國革命產(chǎn)生了很大的影響，法國1789年人權宣言第16條規(guī)定，凡權利無保障和分權未確立的社會就沒有憲法。分權原則應用于法國行政機關和司法機關的關系上，是要求行政機關和司法機關互相獨立，普通法院不能干涉行政。然而，在法國大革命時期，存在著一種將行政和行政訴訟相混淆的特殊觀念，認為行政訴訟就是行政本身，這種觀念直接導致：在法律規(guī)定禁止普通法院干預行政活動時，行政法院也不能受理或?qū)徖碛捎谛姓马椂l(fā)生的訴訟。因此，三權分立學說是法國行政法自治理論產(chǎn)生及制度安排的思想基礎。

（二）法國行政法自治的歷史背景與現(xiàn)實基礎。

但是，從英美法國家的司法審查制度存在的分權理論基礎來看，分權學說理論本身并不必然禁止普通法院受理行政案件。法國行政案件由行政法院專門管轄還有著重要的歷史背景。在法國大革命前，資產(chǎn)階級勢力逐漸強大，并反映到行政部門。政府為了增強實力，實施了一些有利于發(fā)展工商業(yè)的政策。然而，當時的普通法院掌握在封建勢力手中，封建勢力通過在普通法院拒絕為政府的進步性法令進行登記和執(zhí)行的形式來反抗資產(chǎn)階級的進步改革。法國大革命初期，歐洲的封建勢力在奧國和俄國皇帝的號召下，組成奧、俄、英、普等國參加的國際聯(lián)合勢力，對法國的資產(chǎn)階級政權發(fā)動侵略戰(zhàn)爭，法國國內(nèi)的以普通法院為核心的封建勢力和外國的封建勢力相互勾結，共同鎮(zhèn)壓資產(chǎn)階級政權。普通法院的上述政治立場在資產(chǎn)階級及法國人民心中形成了反動而保守的印象。而在法國舊制度時，普通法院外已經(jīng)存在一些專門受理行政案件的行政法庭，如審計法庭、森林法庭、河川法庭、租稅法庭等。專門行政法庭的存在既為法國資產(chǎn)階級對抗封建勢力提供了有力的制度保障，也為法國人民接受獨立的行政法院系統(tǒng)掃除了心理障礙。

但是，如今相關歷史因素在法國已經(jīng)不再存在，當今的普通法院對行政機關沒有任何對抗情緒，行政法院繼續(xù)存在的現(xiàn)實理由如今已經(jīng)轉(zhuǎn)化為技術上的考慮：其一，法國存在公法和私法兩個不同的法律體系。私法適用于地位平等的私人之間，公法適用于調(diào)整政府和私人或政府機關相互之間，兩種法律體系所調(diào)整的社會關系不同，追求的目的不同，不可能適用同樣的法律原則。其二，行政法官除必須具備公法知識外，還必須具備行政經(jīng)驗。行政法院法官一方面多數(shù)來自高級文官，另一方面，法國行政法院在組織方面規(guī)定有一些措施，使行政法官同時具有法律知識和行政經(jīng)驗，而普通法院法官則缺乏這方面的知識和經(jīng)驗。其三，行政法院的訴訟程序和普通法院不一樣。行政訴訟貴在迅速、及時，法官指揮訴訟進行的主動權力較大。其四，行政法院在最初成立時，由于與行政機關的關系過緊而使其判決的公正性受到一定的質(zhì)疑和批評。但行政法院組織的完善加上行政法官具有的法律知識與行政經(jīng)驗兩個方面，使得法國在行政訴訟的判決中，創(chuàng)造的一些法律規(guī)則一方面滿足了行政上的需要，另一方面能夠保障相對人的權利和利益。法國行政法院對法國法律制度作出了巨大的貢獻，由此受到社會的尊敬，并成為法國法律制度中不可缺少的部分。

（三）法國行政法自治的法律根據(jù)及制度安排。

大革命勝利后，資產(chǎn)階級在革命時期經(jīng)歷了以普通法院為首的封建勢力重重阻礙而最終取得革命勝利后，為了防止普通法院對政府改革造成麻煩，制憲會議于1790年8月16—23日制定了關于司法組織的法律，該法第13條規(guī)定：“司法職能和行政職能不同，現(xiàn)在和將來永遠分離，法官不得以任何方式干擾行政機關的活動，也不能因其職務上的原因，將行政官員傳喚到庭，違者以瀆職罪論”。五年后，共和三年果月16日（1796年9月4日）另一項法令重申：“嚴格禁止法院審理任何行政活動”。上述兩項法律規(guī)定從根本上確立了法國行政權與司法權之間的關系：司法權不能干預行政機關的活動，不能審理有關行政活動的案件。法律明文禁止普通法院受理行政訴訟，為法國行政審判制度的建立提供了可靠的法律基礎，是法國行政法自治的法律依據(jù)和基本法律原則。

但法國行政機關的活動不受普通法院的管轄，并不意味著行政機關的活動不受法律監(jiān)督，相反，法國行政機關的行政活動不僅受到來自議會、行政監(jiān)督機關及調(diào)解專員的控制，而且還受到來自既獨立于普通法院又獨立于行政機關的行政法院的控制。法國行政法院系統(tǒng)組織的建立與完善經(jīng)歷了一個長期的歷史發(fā)展過程。先后經(jīng)歷了行政法官時期（1790—1799）、保留審判權時期（1799—1872）、委托審判權時期（1872—1889），1889年12月3日，法國最高行政法院在卡多案件中正式否定了部長法官制，當事人不服行政機關的決定，可以直接向行政法院起訴，無需經(jīng)過部長的裁決，至此，法國行政審判進入獨立審判權時期。卡多案件的判決標志著法國行政審判制度創(chuàng)建的完成。法國獨立的行政法院系統(tǒng)是法國行政法自治的制度基礎及體現(xiàn)。

（四）法國行政法自治的基本觀念演變及獨立規(guī)則。

法國由于存在著兩個法院系統(tǒng)，普通法院不能行使行政審判權力，這就必然涉及確立行政審判與普通司法管轄的范圍問題。但法國法律除了規(guī)定行政審判和司法審判獨立原則以外，并沒有規(guī)定行政法院與普通法院的管轄權限與區(qū)分管轄的標準，而是建立了一個權限爭議法庭，在具體案件上劃分兩個法院系統(tǒng)的權限和解決雙方的權限爭議。但在1872年以前，法國并沒有設立權限爭議法庭，行政法院自己決定其管轄范圍及權限，關于行政法院的管轄標準是“國家債務人”及“公共權力”兩個標準。1873年2月28日，權限爭議法庭在布朗戈案件中放棄了“國家債務人”及“公共權力”兩個標準，而以公務觀念作為確定行政審判權限的標準，并在以后一系列案件中得到推廣適用。但公務標準在二次世界大戰(zhàn)以后受到了來自經(jīng)濟及社會生活等諸多方面的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了公務標準危機而進入了多元標準時期，行政法院的判例在公務標準以外，還綜合適用公共權力標準、法律關系和法律規(guī)則標準、私人活動相似標準等。法國行政法院行使管轄權標準的上述發(fā)展演變，充分反映了法國行政法觀念的歷史演變過程，也體現(xiàn)了法國行政法自治理論的歷史發(fā)展與演變過程。

法國行政審判不僅是由行政法院專門管轄，而且行政法院在行政案件審判中也適用獨立的訴訟程序規(guī)則和行政法實體規(guī)則。在訴訟程序規(guī)則方面，法國行政訴訟有自己獨立的訴訟程序。法國行政訴訟的程序主要由法律和行政法規(guī)規(guī)定，成文法沒有規(guī)定時，由判例所創(chuàng)造的規(guī)則補充。行政法院有時從普通法院中借用（reception）關于程序的一般原則，這些原則能適用于行政訴訟但卻不必然支配行政訴訟程序。在行政實體法方面，法國的行政活動原則上適用和私人活動不同的法律，行政法是在私法以外的獨立存在的法律體系。但是法國行政法作為獨立的法律體系，并不表示在法國行政審判中，行政法院完全不適用私法以及普通法院完全不適用行政法。這種公法與私法交叉適用、互相接近的情況，并沒有取消法國行政法作為獨立的法律體系。獨立存在的行政法律體系是法國行政法自治的基礎。

二、布朗戈案件對法國行政法自治的發(fā)展

法國行政法自治觀念的形成和發(fā)展是一個長期的歷史性演變過程，一方面它是法國公法理論研究，特別是狄驥公法思想影響的結果；另一方面，它也是法國行政審判實踐中一系列重要案例所形成的原則和理念的積淀。布朗戈案件是法國行政法史上的重要案件，它對法國行政法自治理論的發(fā)展也具有不可磨滅的歷史功績。

19世紀70年代初，法國紀龍德省國營煙草公司雇傭的工人開著運輸車，在作業(yè)時不慎將布朗戈先生的女兒撞傷。布朗戈先生為此向普通法院起訴，要求國家按照民法上侵權行為的規(guī)定負賠償責任，法院認為該案和國家行政公共權力無關而受理了這個案件。該案被告為紀龍德省的省長。案件受理后，省長認為該案涉及國家作為債務人問題，屬于行政審判范圍，普通法院無權受理，于是向權限爭議法庭提起管轄權爭議。權限爭議法庭在1873年2月28日的判決中寫道：“國家由于公務中所使用的人，對私人所造成的損害的責任，不受民法中對私人相互關系所規(guī)定的原則支配：這個責任既非普遍性的，也非絕對性的。它有其本身的特殊規(guī)則。這些規(guī)則根據(jù)公務的需要和平衡國家與個人的利益的需要而變化……?！?/p>

布朗戈案件的上述判決對法國國家賠償制度及行政法基本觀念等法國行政法基本原則與具體制度的形成與發(fā)展都產(chǎn)生了重大的理論與實踐推動意義。權限爭議法庭對該案的受理與裁判，這一行為及其結果本身就體現(xiàn)了法國行政法院對行政案件享有專屬管轄權這一基本法律原則，而這正是法國行政法自治的重要理念之一。此外，布朗戈案件對法國行政法自治理論的深化發(fā)展更重要地體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）布朗戈案件對法國分權理論及行政法基本觀念的深化發(fā)展。

孟德斯鳩的三權分立學說經(jīng)過法國大革命的發(fā)展和演變，反映到行政法理論上是形成了普通司法權與行政權及行政審判權相分立的觀念，反映到制度設計上便是建立了獨立的行政審判制度，其目的都在于保障行政機關及行政權力行使的獨立，普通法院不能干預行政機關行使行政權力的活動。因此，“國家債務人”標準和“公共權力”標準自然地在相當長的時間內(nèi)成為普通法院與行政法院的管轄權的權限劃分標準。這兩個標準在19世紀上期大致符合當時的情況，當時國家行政機關的職務主要限于警察和稅收事項，都是行使行政權力的行為，受行政法院管轄。行政機關行使的非權力行為主要是私產(chǎn)管理行為，受普通法院管轄。

19世紀下半期以后，行政機關職務擴大，除了傳統(tǒng)的行使公共權力職務外，還進行了一系列公務性活動，如文化、教育、交通、衛(wèi)生等。這類活動的特征是直接以滿足社會公共利益為目的，但它既不是公共行政權力的行使，也和私人的活動性質(zhì)不同。公務活動的上述特征使得，一方面，普通法院適用私法規(guī)則來解決公務活動中的法律糾紛存在諸多困難；另一方面，行政法院依據(jù)“國家債務人”與“公共權力”兩個標準均不能享有對大量涌現(xiàn)的公務案件的管轄權。于是，在1855年12月6日，法國國家參事院在Rothschield一案中便提出公務觀念作為劃分行政審判權限的標準，但由于是行政法院的單方面的意見而沒有引起足夠的注意。1873年的布朗戈案件適用的公務標準，由權限爭議法庭提出并解決了前述實踐中出現(xiàn)的矛盾，由于權限爭議法庭的任務是劃分行政審判與普通司法審判的權限，所以布朗戈案件具有很大的權威性，公務標準至此得以完全確立。由此可見，在布朗戈案件判決中，法國行政審判權限標準由“國家債務人”和“公共權力”雙重標準向“公務標準”的轉(zhuǎn)化，既是對法國行政法基本觀念的深化發(fā)展，也是對法國傳統(tǒng)分權理論的現(xiàn)實發(fā)展。

（二）布朗戈案件對行政法院適用獨立規(guī)則的強調(diào)與強化。

權限爭議法庭在布朗戈案件判決中指出：“國家由于公務中所使用的人，對私人所造成的損害的責任，不受民法中對私人相互關系所規(guī)定的原則支配：這個責任既非普遍性的，也非絕對性的。它有其本身的特殊規(guī)則?！边@段話除表明了前述法國分權理念與行政法基本觀念變化之外，還進一步強調(diào)，法國的行政案件不僅是由獨立的行政法院專門管轄，而且行政法院在審理行政案件過程中，也“不受民法中對私人關系所規(guī)定的原則支配”。這一強調(diào)意味著，一方面行政法院在審理行政案件不受私法上的原則和規(guī)則的支配，而是必須受行政法原則和規(guī)則的支配，行政法規(guī)則是存在于私法規(guī)則之外的獨立的規(guī)則系統(tǒng)，法國行政法是存在于私法以外的獨立法律體系；另一方面，行政法院在審理行政案件時不受私法上的原則和規(guī)則支配并不意味著行政法院在行政審判中不能適用私法上的規(guī)則。在法國行政審判實踐中，事實上存在著行政法官在行政訴訟程序規(guī)則及行政法實體規(guī)則方面借用（reception）普通法院訴訟程序規(guī)則和私法實體規(guī)則的情況。

法國行政法之所以成為一個獨立的法律體系，一方面是由于行政上的需要，行政活動是以滿足公共利益為目的的，而私人活動以滿足私人利益為目的，兩種活動性質(zhì)不同，需要適用不同的法律手段；另一方面，行政活動由于前述法國政治歷史背景、歷史貢獻及現(xiàn)實價值等原因不受普通法院干涉而受行政法院專屬管轄。行政法院需要根據(jù)行政上的需要來解釋成文法的規(guī)定，或者創(chuàng)造適合行政活動的規(guī)則。布朗戈案件判決進一步強化和明確了法國行政法院在行政審判中不受私法原則和規(guī)則支配而只受行政法原則和規(guī)則支配的原則，強調(diào)和深化了法國行政法作為一個獨立于私法外的法律體系這一重要行政法觀念。