2000年9月7日，財政部和監(jiān)察部聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》，要求以黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費和罰沒職能的事業(yè)單位為重點，繼續(xù)推行會計委派制度。會計委派制的目的就是通過對會計人員的直接管理、整頓和規(guī)范會計工作秩序，加強財務(wù)監(jiān)督和內(nèi)部管理，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序，保證改革和發(fā)展健康有序地推進，盡量從源頭上、制度上遏制和防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，會計委派制也不能包治百病，這項新生事物在推行過程中，不可避免會碰到一些問題，當(dāng)前亟需根據(jù)面臨的實際情況，不斷調(diào)查研究，探索總結(jié)，提出一些建設(shè)性的對策。

一、存在的問題

(一)監(jiān)督者與被監(jiān)督者矛盾突出

委派會計是以政府或由其委托財政部門直接向會計核算單位派駐會計人員，委派對象大多是單位的主管會計、出納，它意味著原來的會計機構(gòu)中的人員不再屬原單位，而是屬于政府或者財政部門，會計人員由原來的“內(nèi)當(dāng)家”變成政府的“大管家”。然而單位領(lǐng)導(dǎo)一般都不情愿將自己單位的收支大權(quán)交由別人管，他們把委派會計視為“外來人員”、“異己力量”，產(chǎn)生戒備心理，容易造成委派會計被孤立、工作效率低下等現(xiàn)象。甚至有的單位長期違規(guī)截留、假公濟私，采取諸如隱匿或篡改原始憑證、大量現(xiàn)金交易、私設(shè)“小金庫”、建“兩套賬”等手法，盡力逃避委派會計監(jiān)督，游離于其管理與控制之外，使委派會計并不能掌握實際的經(jīng)濟活動情況，僅變成一個機械的記賬員，成為“擺設(shè)”。這樣只能夠在會計程序和方法上追求所謂的真實性，喪失對經(jīng)濟活動進行反映監(jiān)督的職能。

(二)受派會計人員的積極性不能被充分調(diào)動起來

1.雖然許多試點地方明確受派會計人員代表政府，負責(zé)該單位的財務(wù)收支，監(jiān)督該單位正確執(zhí)行國家財經(jīng)紀律和《會計法》，但受派會計不是正式財政干部，沒有成為公務(wù)員，使受派會計在工作中“腰不直，氣不壯”。

實行會計委派制度，是加強會計監(jiān)督和管理的有效形式，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施，其產(chǎn)生的主要原因是會計管理體制和監(jiān)督制約機制不健全，目前會計工作存在許多不可忽視的問題，需要切實加強會計監(jiān)督和管理。會計委派制的主要做法是從改革會計人員管理體制入手，由政府部門和產(chǎn)權(quán)單位作為所有者，向國有單位或集體企業(yè)委派會計人員，受委托人員代表委派部門監(jiān)督被委派單位的會計行為和經(jīng)濟活動，并在業(yè)務(wù)上受被委派單位領(lǐng)導(dǎo)，通過會計核算參與其內(nèi)部管理。2000年召開的中央紀委第四次全會和國務(wù)院第二次廉政工作會議，明確要求黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度。一、實行會計委派制具有重要意義

實行會計委派制，是保證會計人員依法行使會計監(jiān)督和管理職權(quán)的有效形式，對國家治理經(jīng)濟有著十分重要的意義，必須研究總結(jié)好的做法和經(jīng)驗，扎實有效地推行會計委派制。

（一）、實行會計委派制度，是進一步貫徹和執(zhí)行《會計法》，逐步進入法治經(jīng)濟的重要舉措?！稌嫹ā奉C布實施15年多，并且不斷修改完善，會計人員的權(quán)利和地位也不斷提高。但由于會計管理機制和監(jiān)督制約機制不完善，會計人員未能很好地發(fā)揮會計監(jiān)督職能，外因受單位領(lǐng)導(dǎo)人的干預(yù)，依法監(jiān)督阻力大；內(nèi)因怕被打擊報復(fù)，影響自己的工作和前途，不敢堅持原則，不能依法履行職責(zé)。而實行會計委派制，從根本上改善了會計人員依法監(jiān)督的環(huán)境，樹立了會計人員依法監(jiān)督的堅強后盾，解決了會計人員依法監(jiān)督的后顧之憂，有助于會計人員依法行使職權(quán)，從而保證《會計法》的順利實施。

（二）、實行會計委派制，能加強會計監(jiān)督，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)。由于委派會計人員是代表委派部門監(jiān)督被委派單位的會計行為和經(jīng)濟活動，他的職權(quán)相對獨立于被委派單位，他必須依照委派單位賦予的職責(zé)權(quán)限，在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下，發(fā)揮會計監(jiān)督作用，才能完成委派部門交付的工作任務(wù)，否則會被辭退。從而促使委派會計人員自覺加強財經(jīng)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法意識，從財務(wù)管理第一線上抑制了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延，促進了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（三）、實行會計委派制，有利于加強國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)消失。通過實行會計委派制，加強會計監(jiān)督和管理，健全各種內(nèi)部控制制度，能有效地監(jiān)督國有資產(chǎn)的購置、使用、保管和處理，堵塞管理上的漏洞，保證國有資產(chǎn)的安全和完整。

（四）、實行會計委派制，能加強會計核算的管理，真實完整地反映被委派單位的經(jīng)濟活動情況，提高會計信息的質(zhì)量，從根本上治理會計造假現(xiàn)象，維護社會經(jīng)濟秩序。

為貫徹落實中紀委四次全會“穩(wěn)步推行會計委派制度。要在黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產(chǎn)管理，治理“三亂”和私設(shè)“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進一步改進。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)是指各級人民政府授權(quán)財政部門派駐單位履行整體財務(wù)活動監(jiān)督職責(zé)的人員，派駐財務(wù)總監(jiān)的對象是行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數(shù)額較大的單位和使用財政資金數(shù)額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務(wù)總監(jiān)管理專職機構(gòu)，共向60個市（縣）直行政事業(yè)單位派駐專（兼）職財務(wù)總監(jiān)40人。根據(jù)《xx市市級行政事業(yè)單位財務(wù)總監(jiān)管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務(wù)總監(jiān)行使的職權(quán)主要有：監(jiān)督單位是否按照《會計法》設(shè)置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監(jiān)督單位財務(wù)管理，監(jiān)督單位年度收支預(yù)、決算方案的編制；監(jiān)督追加預(yù)算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監(jiān)督單位年度預(yù)算、追加預(yù)算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執(zhí)行情況；監(jiān)督派駐單位執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)、制度的情況和財務(wù)會計資料的真實性、合法性；監(jiān)督單位依法取得、使用、管理行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監(jiān)督單位國家財產(chǎn)的占用和使用，確保國家財產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)督國有資產(chǎn)使用費的收取、繳交和管理。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算。其具體做法是“集中核算，統(tǒng)一帳戶，分戶管理，權(quán)屬不變”，即統(tǒng)一使用核算中心在銀行開設(shè)的一個帳戶，注銷鎮(zhèn)屬各部門在銀行開設(shè)的各個帳戶；取消各個部門的會計崗位和出納崗位，每個部門重新選任一名報帳員；變分散管理為集中管理，變獨立核算為統(tǒng)一核算，變統(tǒng)收統(tǒng)支為報帳制。目前全市共有32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中核算的改革模式。

三是村帳鎮(zhèn)管。xx從2002年8月份起試行村帳鎮(zhèn)管。該鎮(zhèn)做到“統(tǒng)一一個帳戶”，即注銷各村在信用社開設(shè)的12個帳戶，統(tǒng)一使用鎮(zhèn)開設(shè)的一個帳戶；“取消一個崗位”，即取消12個村的會計崗位；“轉(zhuǎn)變?nèi)齻€職能”，是變分散管理為集中管理，變獨立核算為統(tǒng)一核算，變統(tǒng)收統(tǒng)支為“收支兩條線”。在此基礎(chǔ)上,做到“三個明確”：一是明確管理范圍，12個村的所有收支均列入統(tǒng)管范圍；二是明確資金的權(quán)屬。凡納入統(tǒng)管的各村資金，其資金的使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)仍歸屬各村不變；三是明確統(tǒng)一會計核算。各村所有資金的具體收支、結(jié)算和資金的監(jiān)督，報表編制、會計檔案管理等工作均由鎮(zhèn)辦理和承擔(dān)。

會計委派制是目前人們十分關(guān)心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業(yè)行政和經(jīng)濟制約的條件下開展會計工作，充分發(fā)揮會計的理財監(jiān)督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經(jīng)濟決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業(yè)行政干預(yù)、保證會計信息的客觀、真實、完整的質(zhì)量要求，等等。無論采用企業(yè)內(nèi)部會計制，還是采用企業(yè)外部會計制，企業(yè)會計的基本職能仍然是會計核算和監(jiān)督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監(jiān)督。新《會計法》在“會計監(jiān)督”一章中規(guī)定了三個方面的審計監(jiān)督：第二十七條的內(nèi)審監(jiān)督，第三十一條的注冊會計師審計監(jiān)督，第三十三條的政府審計監(jiān)督。這些規(guī)定，必須加大力度貫徹實施。

內(nèi)部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質(zhì)量來說，應(yīng)是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業(yè)會計監(jiān)督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結(jié)果，目的在于規(guī)范會計行為、強化會計監(jiān)督、根治會計信息失真。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)日漸分離，經(jīng)理人員擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并且完全控制了企業(yè)的財務(wù)會計系統(tǒng)。實踐中出現(xiàn)了許多問題：

摘要：從四方面討論了財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)，在分析當(dāng)前會計委派制的利弊基礎(chǔ)上探討推行會計委派制的具體措施。

關(guān)鍵詞：會計委派制；理論依據(jù)；利弊；推行措施

1財務(wù)會計委派制的理論依據(jù)

1.1我國《公司法》第4條規(guī)定：“公司股東……享有……選擇管理者等權(quán)利”。第46、112條又規(guī)定由董事會聘任或解騁財務(wù)負責(zé)人，并決定其報酬事項?！稌嫹ā返?條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作”。這些法律規(guī)定為實行財務(wù)會計委派制奠定了法律基礎(chǔ)。對于國有獨資公司，因國家是唯一的股東，股東可選舉和更換董事，董事會又可聘任財務(wù)負責(zé)人，因此，財務(wù)負責(zé)人就可由國家委派。對于國有控股公司，因國家是最大的股東，享有絕對的決定權(quán)，實際上也掌握著財務(wù)負責(zé)人的委派。因此說，財務(wù)會計委派制是所有者的監(jiān)督行為，而不是行政干預(yù)，它是有法律根據(jù)的，符合我國經(jīng)濟體制改革的要求。當(dāng)然，為了防止國家委派的財務(wù)負責(zé)人被架空，還需要委派主要崗位的會計人員，這就必須根據(jù)企業(yè)的具體情況來決定了。

1.2財務(wù)會計委派制適應(yīng)了會計的職能。會計具有反映職能和控制職能。反映職能是指會計對生產(chǎn)經(jīng)營活動的結(jié)果進行的反映，是受托人表明受托責(zé)任完成情況的匯報說明，也是委托人了解受托人受托責(zé)任完成情況的媒介?？刂坡毮苁侵笗媽ιa(chǎn)經(jīng)營活動的過程進行的控制，以保證生產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)得以實現(xiàn)，受托人的受托責(zé)任得以完成。因此，會計人員可以分為兩部分：一部分是財務(wù)會計人員，主要負責(zé)會計反映；另一部分是管理會計人員，主要負責(zé)會計控制。對于財務(wù)會計人員，為了保證會計信息的真實性與可靠性，最好是由所有者委派或聘任。

1.3財務(wù)會計委派制是治理“內(nèi)部人控制”的一種有效辦法。在目前“內(nèi)部人控制”問題嚴重的情況下，會計人員很難按會計準(zhǔn)則的要求記帳。在現(xiàn)實情況下，會計人員既不能保證會計信息的真實性，又無法參與企業(yè)的理財活動。有人認為，實行會計委派制會使會計人員無法參與企業(yè)的理財活動，是只見其一，不見其二。不管怎樣，實行了財務(wù)會計委派制后，最起碼可以解決危害極大的會計信息失真這一難題，可以加強會計的基礎(chǔ)工作。

會計委派制是目前人們十分關(guān)心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業(yè)行政和經(jīng)濟制約的條件下開展會計工作，充分發(fā)揮會計的理財監(jiān)督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經(jīng)濟決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業(yè)行政干預(yù)、保證會計信息的客觀、真實、完整的質(zhì)量要求，等等。無論采用企業(yè)內(nèi)部會計制，還是采用企業(yè)外部會計制，企業(yè)會計的基本職能仍然是會計核算和監(jiān)督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監(jiān)督。新《會計法》在“會計監(jiān)督”一章中規(guī)定了三個方面的審計監(jiān)督：第二十七條的內(nèi)審監(jiān)督，第三十一條的注冊會計師審計監(jiān)督，第三十三條的政府審計監(jiān)督。這些規(guī)定，必須加大力度貫徹實施。

內(nèi)部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質(zhì)量來說，應(yīng)是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業(yè)會計監(jiān)督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結(jié)果，目的在于規(guī)范會計行為、強化會計監(jiān)督、根治會計信息失真。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)日漸分離，經(jīng)理人員擁有越來越大的經(jīng)營自主權(quán)，并且完全控制了企業(yè)的財務(wù)會計系統(tǒng)。實踐中出現(xiàn)了許多問題：

會計委派制度是從20世紀90年代初開始,我國一些地方針對會計監(jiān)督嚴重弱化,會計信息失真等問題,采取的一項會計管理制度的改革措施。會計委派制度作為強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,加強會計人員管理的重要制度,對我國會計監(jiān)督機制和會計人員管理體制的完善起到了積極的推動作用。筆者認為,在下一步繼續(xù)推行會計委派制的試點工作中,應(yīng)重視和研究實行會計委派制的有關(guān)問題,特別是要注意研究和處理好推行會計委派制與建立現(xiàn)代企業(yè)制度、強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制、貫徹《會計法》等法律法規(guī)、改革財政管理制度的關(guān)系問題。

一、正確處理推行會計委派制度與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系問題

我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系,建立現(xiàn)代企業(yè)制度是社會主義市場經(jīng)濟體系中重要的組成部分。當(dāng)前,經(jīng)濟體制改革的重要任務(wù)之一,就是深化國有企業(yè)改革,盡快建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。而建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵,是要具有一套行之有效的、科學(xué)合理的決策執(zhí)行和監(jiān)督體系,嚴格內(nèi)部責(zé)任制度,規(guī)范經(jīng)營管理行為,使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營,自負盈虧的法人實體和市場主體。在國有產(chǎn)權(quán)制度功能沒有完全到位,國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)還不健全,所有者權(quán)利缺位和經(jīng)營者權(quán)利越位等問題還沒有得到解決之前,規(guī)范企業(yè)行為就有必要對國有和國家控股企業(yè)實行會計委派制度。會計委派制度是會計工作深層次的改革,是加強國有資產(chǎn)管理,完善監(jiān)督機制,規(guī)范會計秩序的有益嘗試。因此,在目前繼續(xù)推行會計委派制度試點工作中,只要注意區(qū)別國有與非國有、企業(yè)與非企業(yè)、城市與鄉(xiāng)村會計人員的不同管理要求,結(jié)合建立健全國有企業(yè)監(jiān)事會制度,處理好試行會計委派制度與建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系,尊重企業(yè)的獨立市場地位,選擇符合企業(yè)實際情況的形式,不但不會影響建立現(xiàn)代企業(yè)制度,還會有利于加強企業(yè)的經(jīng)營管理。在企業(yè)進行會計委派制度的試點,只能選擇國有和國家控股企業(yè)。一般應(yīng)采取委派財務(wù)總監(jiān)的形式來試點。由國有資產(chǎn)管理公司或企業(yè)集團向所屬企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān),以國有股東代表身份進入監(jiān)事會,監(jiān)督企業(yè)財務(wù)會計工作,但不擔(dān)任企業(yè)的財務(wù)負責(zé)人。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入、市場機制的不斷健全、法律法規(guī)的不斷完善,政府對企業(yè)行為的規(guī)范和約束應(yīng)逐步過渡到用經(jīng)濟手段和法律手段實行間接管理。

二、正確處理推行會計委派制度與強化單位內(nèi)部會計監(jiān)督機制的關(guān)系問題

單位內(nèi)部會計監(jiān)督實質(zhì)上就是單位內(nèi)部會計控制。它是單位為了確保以有序和有效的方式實現(xiàn)管理目標(biāo),保護資金安全,防范、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤與舞弊,保證會計資料的準(zhǔn)確和完整,及時編制和公布可信的會計信息而制定的管理制度和控制程序。對單位的會計控制體現(xiàn)在外部和內(nèi)部。外部控制是來自外部利益相關(guān)者的控制,它要維護的是社會公眾、債權(quán)人、行業(yè)或國家的利益。內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理制度的重要組成部分,對明確和規(guī)范單位內(nèi)部各部門、各環(huán)節(jié)以及各崗位的職責(zé)和行為,對保證經(jīng)營目標(biāo)的實現(xiàn),對提高管理效益和保護資產(chǎn)的安全與完整都有明顯的作用。內(nèi)部會計控制是內(nèi)部控制制度的重要內(nèi)容,其本質(zhì)是單位內(nèi)部對自身經(jīng)濟活動進行自我監(jiān)督約束的一種自律性行為。因此,在試行會計委派制度工作中,要結(jié)合建立和完善對行政事業(yè)單位和國有企業(yè)的監(jiān)督約束機制,處理好會計委派制度與強化內(nèi)部會計監(jiān)督機制的關(guān)系。在目前會計基礎(chǔ)工作薄弱,會計職能還得不到有效發(fā)揮,內(nèi)部會計監(jiān)督還流于形式,國家統(tǒng)一的會計制度執(zhí)行還不到位,適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和不同單位經(jīng)營管理水平需要的內(nèi)部控制制度體系尚未建立和完善起來的情況下,必須在國有和國家控股企業(yè)、行政事業(yè)單位試行會計委派制度。但是要注意兩方面的問題:一是會計委派制度的試行不能使會計凌駕于單位之上,偏離自己的位置;二是要注意內(nèi)部會計監(jiān)督與國家行政監(jiān)督、社會審計監(jiān)督的關(guān)系。如果處理不好就有可能模糊單位內(nèi)部會計監(jiān)督和國家行政監(jiān)督、社會審計監(jiān)督的職能界限,造成監(jiān)督的混亂。特別是在企業(yè)推行會計委派制度的試點,更要注意會計委派制度與企業(yè)會計監(jiān)督的關(guān)系問題。除了試行會計委派制度以外,還要強化企業(yè)內(nèi)部控制制度,加大國家行政監(jiān)督和社會審計監(jiān)督的力度,對企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、成本核算和成本管理、資金管理和財務(wù)會計報表管理等內(nèi)部控制制度的有關(guān)內(nèi)容提出規(guī)范性的要求;明確國有大中型企業(yè)必須建立規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu),強化監(jiān)事會的監(jiān)督作用;建立重大決策的責(zé)任制度,加強資金的監(jiān)督和控制;建立全面預(yù)算管理制度,從內(nèi)部、外部兩方面對企業(yè)行為進行規(guī)范和監(jiān)督。、正確處理推行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規(guī)的關(guān)系問題

新《會計法》的頒布實施不僅僅對會計理論的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響,同時也對會計實務(wù)的法制化產(chǎn)生了巨大的影響。它對強化會計監(jiān)督,進一步提高會計信息質(zhì)量,加強財務(wù)管理提出了更高的要求。新《會計法》規(guī)定“單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)”,取消了原《會計法》有關(guān)會計人員“雙重身份”的規(guī)定,使會計人員完全單位化,解除了會計人員的國家監(jiān)督權(quán)和相應(yīng)的法律責(zé)任,形成了單位負責(zé)人向國家負責(zé)或向所有者負責(zé)、會計人員向單位負責(zé)人負責(zé)的責(zé)任體系。這一變化使單位負責(zé)人成為單位會計執(zhí)法的第一責(zé)任人。只要單位出現(xiàn)違法會計行為,不論是何人所為,即使是會計人員的問題,也要首先追究單位負責(zé)人的法律責(zé)任。這樣由原來會計人員和單位負責(zé)人共同監(jiān)督變成了單位負責(zé)人自覺的守法。試行會計委派制度的目的也是通過穩(wěn)定會計人員的地位,保證會計機構(gòu)和會計人員不受干擾地正確執(zhí)行法律法規(guī)和國家經(jīng)濟政策,提供真實、客觀的會計信息,維護正常的會計工作秩序。因此,在推行會計委派制度試點中,要結(jié)合貫徹《會計法》和新的會計制度,注意處理好試行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規(guī)的關(guān)系,在《會計法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,進一步調(diào)整和完善會計委派制度的有關(guān)內(nèi)容和方式,研究試行會計委派制度的新思路和新方法,使推行會計委派制度試點工作成為推動貫徹落實《會計法》和新會計制度的重要組成部分。

改革開放以來，我國的建筑業(yè)發(fā)展迅速，但是，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，尤其是施工企業(yè)的財務(wù)管理中存在諸多問題，而財務(wù)委派制度的建立能夠有效幫助解決問題的關(guān)鍵。而在財務(wù)委派制度的實踐中也出現(xiàn)了制度建設(shè)不完善或缺失、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠、財務(wù)人員獨立性不強、財務(wù)人員素質(zhì)不高等問題；本文以集權(quán)式與分權(quán)式相結(jié)合的設(shè)置模式為例，討論了集權(quán)式與分權(quán)式各自的優(yōu)、缺點與財務(wù)委派制度建立的意義，提出了要加強建筑行業(yè)財務(wù)委派制度建設(shè)，必需建立、健全建筑行業(yè)財務(wù)管理體制、統(tǒng)一的財務(wù)管理制度、公司的法人治理結(jié)構(gòu)、集團公司財務(wù)監(jiān)控機制以及全面實行財務(wù)人員委派制的觀點。當(dāng)前，我國施工企業(yè)財務(wù)管理中存在的問題有很多，如財務(wù)管理體制不健全、缺乏監(jiān)督導(dǎo)致執(zhí)行不力、財務(wù)風(fēng)險意識淡薄導(dǎo)致建筑企業(yè)的高風(fēng)險運行、資金管理不善導(dǎo)致資金利用障礙、周轉(zhuǎn)困難等等。施工企業(yè)只有采取行之有效的對策、切實解決問題，才能保證其在這個競爭激烈的建筑市場中站穩(wěn)腳步、發(fā)展壯大，立于不敗之地。財務(wù)人員委派制度是集團設(shè)置總公司財務(wù)部，區(qū)域設(shè)置分公司委派會計主管，分公司下面設(shè)置項目經(jīng)理部配備財務(wù)人員的財務(wù)管理制度之一，是“企業(yè)管理以財務(wù)管理為中心，財務(wù)管理以資金管理為中心”的觀念的集中體現(xiàn)。在實際操作中，每個企業(yè)需要根據(jù)自身公司的規(guī)模大小和管理特點來設(shè)置，這里以集權(quán)式與分權(quán)式相結(jié)合的設(shè)置模式為例，來探析財務(wù)委派制度的建設(shè)問題。

一、財務(wù)委派制度及其存在的問題

財務(wù)委派制度其實質(zhì)就是由集團總公司通過統(tǒng)一招聘、錄用、培訓(xùn)、考核一批財務(wù)人員，并把他們下派到集團分公司，項目經(jīng)理部代表集團公司實施財務(wù)核算，他們直接對集團公司負責(zé)，同時又受被委派單位的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的委派制度在國際上其實也是通行的，而且，不僅僅在建筑行業(yè)中，實踐證明這種財務(wù)管理模式在其他行業(yè)中也是防范財務(wù)風(fēng)險的有效模式。但是，在實踐中也暴露了很多問題，如：制度建設(shè)不完善或缺失、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層重視不夠、財務(wù)人員獨立性不強、財務(wù)人員素質(zhì)不高等問題。以下我們分別予以具體分析：

1、財務(wù)制度不健全或者缺失健全、合理的財務(wù)管理制度是制約關(guān)系企業(yè)的生存與發(fā)展的根本，因而不能紙上談兵，更要付諸實施，做到有章可循、獎懲分明。沒有合理的制度，必會導(dǎo)致人浮于事；沒有嚴格的執(zhí)行，只能是形同虛設(shè)。沒有健全的財務(wù)委派制度，對于財務(wù)人員的工作開展產(chǎn)生隱形障礙，既不利于領(lǐng)導(dǎo)意志的貫徹執(zhí)行，更不利于企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。某些財務(wù)工作者年初無預(yù)算、開支無計劃、成本無控制、費用無限制、核算無規(guī)矩、掛賬不清理等，這是造成財務(wù)秩序混亂、建筑企業(yè)經(jīng)營質(zhì)量不高的根本原因。為保證企業(yè)自身持續(xù)、健康、穩(wěn)步發(fā)展和強化內(nèi)部管理的需要，通過建立、實施事前預(yù)測規(guī)劃、事中監(jiān)督控制、事后歸納總結(jié)等全過程、專業(yè)性、經(jīng)常性的相互聯(lián)系、相互約束的內(nèi)部控制制度和措施，實現(xiàn)企業(yè)的自我控制、自我約束和自我完善。在企業(yè)管理階層的設(shè)置上，某些企業(yè)設(shè)有董事長、副董事長、總經(jīng)理、常務(wù)副總經(jīng)理、副總理，還有財務(wù)總監(jiān)、財務(wù)經(jīng)理等等。只有健全管理制度規(guī)范，建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理制度，逐步建立多層復(fù)核、審批、審計再監(jiān)督的內(nèi)部控制體系，才能保證各個管理階層有條不紊的各司其職，這是企業(yè)發(fā)展壯大的必備條件。

2、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)管理制度重視不夠樹立財務(wù)管理在企業(yè)管理中的中心地位，領(lǐng)導(dǎo)的重視是關(guān)鍵。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)如果自身執(zhí)行力薄弱，在涉及到財務(wù)程序的執(zhí)行時貪快求簡，必然會忽略了原則上應(yīng)該遵循的條例步驟。例如某企業(yè)設(shè)置企業(yè)財務(wù)制度規(guī)定，費用報銷應(yīng)該先由財務(wù)部復(fù)核簽字，再由財務(wù)總監(jiān)審核簽字，最后由公司總經(jīng)理簽字確認后方可在出納處報銷?？僧?dāng)有人直接找公司總經(jīng)理審批報銷時，總經(jīng)理直接先簽字，然后再找其他人員簽字。這就是一種對財務(wù)管理制度不重視、不支持的表現(xiàn)。另外，有些領(lǐng)導(dǎo)層法制觀念不強、不能夠堅守原則或以與下屬的親疏關(guān)系論獎懲功過等等問題，都表明領(lǐng)導(dǎo)層能否提升自身素質(zhì)、能否按照客觀規(guī)律辦事直接影響了財務(wù)管理制度的實施和效力，更與企業(yè)的經(jīng)營管理，甚至是企業(yè)形象息息相關(guān)。提高建筑企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對財務(wù)管理的重視程度，提高領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)素質(zhì)和法制意識是貫徹執(zhí)行財務(wù)管理制度的根本保證。

3、財務(wù)人員獨立性不強與財務(wù)信息失真財務(wù)人員雖然受集團公司委派，對委派單位負責(zé)，但是委派的財務(wù)人員又直接受被委派單位的負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，即所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)。委派的財務(wù)人員一方面要監(jiān)督被委派單位，另一方面又要服務(wù)被委派單位。集團公司只管找財務(wù)人員要數(shù)據(jù)，被委派單位負責(zé)發(fā)放其福利薪酬———財務(wù)人員只是形式上受集團公司委派，實質(zhì)上還是受制于被委派單位。這就是造成財務(wù)人員獨立性不強，以致財務(wù)信息失真的根本原因。這種矛盾關(guān)系如果處理的不好，將造成財務(wù)委派制度只能流于形式，缺乏實質(zhì)性作用。關(guān)鍵是解決“責(zé)、權(quán)、利”的問題。要想財務(wù)人員具有獨立性，集團公司必須做到既要管人事任命，又要管福利薪酬、績效考核。如果財務(wù)人員在基層單位拿工資，他們所反映數(shù)據(jù)的真實性就不得不讓人質(zhì)疑”。

一、會計委派制度來源于基層實踐，是我國經(jīng)濟改革和當(dāng)前經(jīng)濟生活的客觀要求

在新舊經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法律體系尚不完備，社會監(jiān)督體系尚不健全，必然會在社會經(jīng)濟生活中出現(xiàn)一些亟待解決的問題。如一些行政事業(yè)單位由于內(nèi)部控制制度和監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)、外資金管理失控，賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫”；一些單位領(lǐng)導(dǎo)人干擾會計人員依法履行職權(quán)，授意、指使、強令篡改會計數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)移國家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　钡默F(xiàn)象仍然存在等。這些問題產(chǎn)生的原因很多，但監(jiān)督機制不健全，尤其是現(xiàn)行會計人員管理體制下單位會計監(jiān)督難以發(fā)揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會計人員管理體制，試行會計委派制度就勢在必行。從一些單位試點的情況看，試行會計委派制是解決上述問題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責(zé)任心，有利于會計監(jiān)督職能的發(fā)揮；二是通過會計委派，實現(xiàn)了單位行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與會計監(jiān)督權(quán)的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權(quán)，提高了會計信息質(zhì)量；三是對行政、事業(yè)單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進行全過程的監(jiān)督和管理；四是加強了國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制，在一定程度上防止了國有資產(chǎn)的流失。

二、會計委派制實現(xiàn)形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會計監(jiān)督機制

財政部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于試行會計委派制度工作的意見》要求，“根據(jù)會計監(jiān)管要求和會計業(yè)務(wù)量選擇適當(dāng)?shù)奈尚问?。”也就是說會計委派制的實現(xiàn)形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是向行政事業(yè)單位直接委派總會計師、財務(wù)總監(jiān)或會計人員；二是對行政事業(yè)單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設(shè)立的行政事業(yè)單位財務(wù)會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的前提下，不再設(shè)立會計機構(gòu)，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門統(tǒng)管會計人員、資金結(jié)算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務(wù)與監(jiān)督管理為一體；三是“零戶統(tǒng)管”制度，主要是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下設(shè)的行政事業(yè)單位（俗稱“七站八所”）進行會計集中核算；四是在國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)；五是向國有企業(yè)委派會計機構(gòu)負責(zé)人或總會計師；六是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管（審、監(jiān)）；七是實行單位（公司集團）內(nèi)部會計委派制。另外，還有對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。

三、會計委派制是實行部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)

實行部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容是：制定科學(xué)合理、符合實際的定員定額標(biāo)準(zhǔn)，改進和完善預(yù)算支出科目體系，細化預(yù)算編制。預(yù)算單位所有的收支都嚴格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目列入預(yù)算，實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。預(yù)算一經(jīng)審核批準(zhǔn)，財政部門和預(yù)算單位都要嚴格遵照執(zhí)行；財政部門對各部門實行從預(yù)算編制、預(yù)算下達、資金撥付到資金使用的全過程監(jiān)督管理，并注重追蹤問效。實行部門預(yù)算，各預(yù)算單位就必須建立集中統(tǒng)一的財務(wù)管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統(tǒng)一集中編制一本預(yù)算，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一安排。在行政事業(yè)單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統(tǒng)一、高效的會計核算體制，雖然各預(yù)算單位的財務(wù)自主權(quán)、資金使用權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)簽字權(quán)不改變，但其原先多頭開設(shè)的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統(tǒng)一開設(shè)的賬戶，所有開支在單位審核的基礎(chǔ)上再經(jīng)會計核算中心審核入賬，從而保證了各預(yù)算單位開支符合財務(wù)會計制度和部門預(yù)算，有多少錢辦多少事，?？顚Ｓ茫乐官Y金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

努力探索會計監(jiān)督的有效形式

--xx市開展會計委派制度改革情況的調(diào)查與思考

為貫徹落實中紀委四次全會“穩(wěn)步推行會計委派制度。要在黨政機關(guān)、財政撥款的事業(yè)單位及有政府授權(quán)收費或罰沒職能的事業(yè)單位，繼續(xù)試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產(chǎn)管理，治理“三亂”和私設(shè)“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監(jiān)督,提高會計信息質(zhì)量,促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進一步改進。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)。財務(wù)總監(jiān)是指各級人民政府授權(quán)財政部門派駐單位履行整體財務(wù)活動監(jiān)督職責(zé)的人員，派駐財務(wù)總監(jiān)的對象是行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數(shù)額較大的單位和使用財政資金數(shù)額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業(yè)單位派駐財務(wù)總監(jiān)工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務(wù)總監(jiān)管理專職機構(gòu)，共向60個市（縣）直行政事業(yè)單位派駐專（兼）職財務(wù)總監(jiān)40人。根據(jù)《xx市市級行政事業(yè)單位財務(wù)總監(jiān)管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務(wù)總監(jiān)行使的職權(quán)主要有：監(jiān)督單位是否按照《會計法》設(shè)置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監(jiān)督單位財務(wù)管理，監(jiān)督單位年度收支預(yù)、決算方案的編制；監(jiān)督追加預(yù)算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監(jiān)督單位年度預(yù)算、追加預(yù)算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執(zhí)行情況；監(jiān)督派駐單位執(zhí)行國家財經(jīng)法律、法規(guī)、制度的情況和財務(wù)會計資料的真實性、合法性；監(jiān)督單位依法取得、使用、管理行政事業(yè)性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監(jiān)督單位國家財產(chǎn)的占用和使用，確保國家財產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)督國有資產(chǎn)使用費的收取、繳交和管理。