失業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟(jì)效率的意義，又有浪費(fèi)資源、損失國(guó)民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應(yīng)最終體現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極意義，關(guān)鍵的因素在于建立一個(gè)有效的失業(yè)保障制度。然而，我國(guó)現(xiàn)實(shí)的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

一、失業(yè)保障制度的需求分析

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一種稱為“單位福利社會(huì)主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位”在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會(huì)主義”已力不從心，因而過(guò)去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長(zhǎng)所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實(shí)很自然地提出對(duì)失業(yè)保障制度的需求。

1.國(guó)有企業(yè)改革對(duì)失業(yè)保障制度的需求。

改革開(kāi)放以來(lái)，搞活國(guó)有企業(yè)一直被作為改革的核心問(wèn)題，然而，時(shí)至今日，國(guó)有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個(gè)最大的障礙是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無(wú)法釋放，嚴(yán)重地制約了國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)程。因此，一個(gè)自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，就必須設(shè)法解決國(guó)有企業(yè)的富余人員。從理論上來(lái)講，解決富余人員一方面可以堰過(guò)擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力來(lái)內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場(chǎng)中去。表面看來(lái)，第一種方案似乎最憂，但是，它對(duì)資金和技術(shù)的要求，使其實(shí)現(xiàn)的成本很高，實(shí)施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動(dòng)力已缺乏現(xiàn)實(shí)性。所以，要想減輕國(guó)有企業(yè)的冗員負(fù)擔(dān)，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問(wèn)題足以為實(shí)施者所顧慮。諸如，人們對(duì)社會(huì)主義主人感的認(rèn)同，要求在被釋放的同時(shí)，必須得到某種補(bǔ)償。因此，建立失業(yè)保障制度是國(guó)有企業(yè)深化改革的重要條件。

2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)對(duì)失業(yè)保障制度的需求。

可供選擇的失業(yè)保障改革思路—組合式失業(yè)保障體系[放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。]

組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路

基于中國(guó)國(guó)情以及失業(yè)保險(xiǎn)制度難以回避甚至無(wú)法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：

1.全面推行雇主補(bǔ)償制度

雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問(wèn)題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見(jiàn)是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會(huì)，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實(shí)施了勞動(dòng)合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見(jiàn)是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補(bǔ)償；雇員個(gè)人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時(shí)，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過(guò)給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對(duì)失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。

一、失業(yè)保障制度是反失業(yè)的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”

失業(yè)保障是國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制實(shí)行的、由社會(huì)集中建立基金對(duì)因失業(yè)而中斷生活來(lái)源的勞動(dòng)者提供物質(zhì)幫助的制度，核心內(nèi)容是社會(huì)集中建立失業(yè)保障基金，分散失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，使暫時(shí)處于失業(yè)狀態(tài)的勞動(dòng)者基本生活得到保障，并通過(guò)失業(yè)培訓(xùn)達(dá)到就業(yè)安置。失業(yè)保障的基本功能有二：一是生活保障；二是促進(jìn)就業(yè)。

我國(guó)現(xiàn)階段的失業(yè)通過(guò)兩種形式表現(xiàn)：一是公開(kāi)失業(yè)，一是隱性失業(yè)，而且大量的是隱性失業(yè)?，F(xiàn)在一般的看法，我國(guó)城鎮(zhèn)隱性失業(yè)人數(shù)不低于2000萬(wàn)人，隱性失業(yè)率不低于20%。我國(guó)的隱性失業(yè)是傳統(tǒng)勞動(dòng)就業(yè)體制的產(chǎn)物，其實(shí)質(zhì)是勞動(dòng)者未能與生產(chǎn)資料實(shí)現(xiàn)充分有效的結(jié)合，而處于部分閑置狀態(tài)。企業(yè)內(nèi)滯存大量的隱性失業(yè)者，使空缺的職位日益減少，“外部勞動(dòng)力市場(chǎng)”的人員無(wú)法進(jìn)入企業(yè)空缺的職位，盡管他們比占據(jù)這些“空缺”位置的在職員工更優(yōu)秀，而政府又堅(jiān)持企業(yè)富余人員由企業(yè)自我消化的方針，更使得市場(chǎng)機(jī)制對(duì)勞動(dòng)力存量結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)作用十分有限。正是由于政府的這一政策的“保護(hù)作用”，讓人覺(jué)得隱性失業(yè)問(wèn)題還不是十分嚴(yán)重，對(duì)社會(huì)的沖擊還不是很大。但是，企業(yè)一旦完全按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，按照勞動(dòng)力的邊際產(chǎn)品收益來(lái)確定用工人數(shù)，則不可避免地將隱性失業(yè)者推向市場(chǎng)，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)沒(méi)有“養(yǎng)人”的義務(wù)。“養(yǎng)人”是政府的應(yīng)盡義務(wù)，但不是傳統(tǒng)的“送溫暖”、“獻(xiàn)愛(ài)心”的做法所能夠解決的，關(guān)鍵是構(gòu)建一種制度，為那些暫時(shí)找不到工作或被企業(yè)解雇的人提供基本的生活保障，并通過(guò)對(duì)他們的再培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)促使其自謀職業(yè)、自食其力。這種制度，只能是失業(yè)保障制度，而不是別的什么。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家建立失業(yè)保障制度的經(jīng)驗(yàn)看，失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)對(duì)解決摩擦性失業(yè)有著積極的作用。失業(yè)救濟(jì)和失業(yè)保險(xiǎn)之所以對(duì)解決摩擦性失業(yè)極為有效，是因?yàn)槟Σ列允I(yè)是由于允許企業(yè)辭退職工和允許職工辭職所造成的，失業(yè)保險(xiǎn)使工人在尋找新工作的失業(yè)期間無(wú)后顧之憂，使“雙向選擇”成為可能。我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度無(wú)疑要借鑒這一點(diǎn)。但是，我國(guó)的失業(yè)保障制度不是要鼓勵(lì)職工辭職，更不是激勵(lì)國(guó)有企業(yè)技術(shù)骨干隨意辭職，因此失業(yè)保障制度要特別強(qiáng)調(diào)是由于非本人主觀原因而失業(yè)（如自愿離職等）才能享受失業(yè)保險(xiǎn)。至于周期性失業(yè)，如我國(guó)目前因?yàn)樾枨蟛蛔恪⒔?jīng)濟(jì)低迷所出現(xiàn)的失業(yè)，失業(yè)保障制度的功效顯然是有限的。我們主要應(yīng)通過(guò)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策和加強(qiáng)宏觀調(diào)控來(lái)熨平經(jīng)濟(jì)周期，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)步入持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道的治本措施來(lái)減少周期性失業(yè)。當(dāng)然，重視和發(fā)揮失業(yè)保障制度在解決任何類型失業(yè)人員（除非自愿失業(yè)）的基本生活需要的作用，依然是不容忽略的和不可替代的。

對(duì)由于某種技術(shù)崗位缺人而求職者又不具備上述技能而引起的結(jié)構(gòu)性失業(yè)，則可以充分發(fā)揮失業(yè)保障制度的“再培訓(xùn)”功能，全力辦好失業(yè)人員生產(chǎn)自救基地和轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)基地，通過(guò)多種形式加強(qiáng)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，提高結(jié)構(gòu)性失業(yè)人員的技術(shù)技能，使他們盡快實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

失業(yè)保障制度的建立還有利于勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成與發(fā)展，是推動(dòng)勞動(dòng)力在全社會(huì)范圍內(nèi)流動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力優(yōu)化配置的制度保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物，社會(huì)化大生產(chǎn)決定了勞動(dòng)力管理的社會(huì)化，客觀上要求有社會(huì)化的失業(yè)保障制度與之相匹配。那些因主觀或客觀原因想脫離原企業(yè)工作崗位的人以及學(xué)非所用、不能發(fā)揮專長(zhǎng)但又不能流動(dòng)的人，除了人事、戶籍等方面的因素外，還有一個(gè)重要的原因就是缺少健全的社會(huì)化失業(yè)保障制度。如果有了社會(huì)化的失業(yè)保障制度，職工在離開(kāi)原企業(yè)到再就業(yè)這段時(shí)期的生活保障問(wèn)題有了著落，免除了后顧之憂，那么，就可能果斷地離開(kāi)原來(lái)的企業(yè)或工作崗位去尋找更能發(fā)揮自己專長(zhǎng)的勞動(dòng)崗位。這樣，勞動(dòng)力就在全社會(huì)范圍內(nèi)自由有效地流動(dòng)起來(lái)，就業(yè)效率和勞動(dòng)力的整體資源配置效率將大大提高。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，失業(yè)無(wú)法避免。在我國(guó)，失業(yè)會(huì)日益加劇。新的世紀(jì)里，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制將日趨完善，社會(huì)保障改革進(jìn)程將不斷深入，既是社會(huì)“安全閥”，又是改革“減震器”的失業(yè)保險(xiǎn)制度將走向何方？毫無(wú)疑問(wèn)，失業(yè)保險(xiǎn)制度的演變過(guò)程、面臨的挑戰(zhàn)均會(huì)影響失業(yè)保障制度未來(lái)的選擇。但可以肯定的是，就業(yè)保障將是我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展取向。

一、建立就業(yè)保障是失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的必然選擇

1.就業(yè)壓力帶來(lái)的挑戰(zhàn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。越來(lái)越大的供需差距、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的彈性逐漸降低都是不得不面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。

從勞動(dòng)力供給看，“十五”期間，新生勞動(dòng)力每年達(dá)到1400萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記注冊(cè)的下崗失業(yè)人員截至2001年底已達(dá)到1250萬(wàn)人，同時(shí)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已有1.5億人以上，“十五”期間每年還要新增加農(nóng)村剩余勞動(dòng)力500—600萬(wàn)人，勞動(dòng)力供給將是一個(gè)數(shù)以億計(jì)的龐大群體。而從勞動(dòng)力需求看，勞動(dòng)和社會(huì)保障部2001年的全國(guó)62個(gè)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供求信息就已經(jīng)顯示，100個(gè)求職者只有75個(gè)就業(yè)崗位，供給已大于需求。2002年，各大城市的就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，以北京市為例，勞動(dòng)力市場(chǎng)供求比例大致為1.4：1，即100個(gè)求職者中僅有71個(gè)就業(yè)崗位，供求矛盾由此可見(jiàn)一斑。

中國(guó)已經(jīng)加入wto，將來(lái)各行各業(yè)會(huì)逐漸融入國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)中去，這樣一來(lái)，雖然在新興產(chǎn)業(yè)、新興正規(guī)部門和非正規(guī)部門會(huì)創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，但傳統(tǒng)正規(guī)部門會(huì)進(jìn)一步減少，預(yù)示著勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求會(huì)進(jìn)一步減少。

更為嚴(yán)重的是，一方面由于下崗職工在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力較弱，再就業(yè)率將會(huì)逐漸下降，失業(yè)大軍將不斷擴(kuò)充；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增多，每年的外出流量仍會(huì)大于返鄉(xiāng)量，勞動(dòng)力的供給將會(huì)不斷增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，勞動(dòng)力供給與需求的矛盾將越來(lái)越尖銳。

摘要：失業(yè)保險(xiǎn)是我國(guó)社保體制中的重要組成部分，是由國(guó)家所頒布的一項(xiàng)保險(xiǎn)制度。通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)可以保障一定時(shí)期內(nèi)失業(yè)人員基本的物質(zhì)生活，同時(shí)還可以通過(guò)提供再就業(yè)的相關(guān)指導(dǎo)和培訓(xùn)，幫助失業(yè)人員掌握再就業(yè)的技能，抵抗失業(yè)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。就目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的保障情況而言，雖然失業(yè)保險(xiǎn)可以為失業(yè)人員提供基本的生活保障，但面對(duì)失業(yè)人員在再就業(yè)方面所面臨的困境，尚且缺乏行之有效的解決能力，制約了失業(yè)保險(xiǎn)在指導(dǎo)失業(yè)人員再就業(yè)方面的作用。本文通過(guò)探討我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度保障的水平以及存在的問(wèn)題，提出借助失業(yè)保險(xiǎn)幫助失業(yè)人員走出再就業(yè)困境的路徑，為提升我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平提供參考。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)；制度；保障水平；再就業(yè)；失業(yè)基金

失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)中的重要問(wèn)題，失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立就是為了保障失業(yè)人員的基本生活，并幫助失業(yè)人員順利度過(guò)失業(yè)時(shí)期，提升再就業(yè)的能力，降低失業(yè)率。但是從目前我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)的保障水平進(jìn)行分析，我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度一直存在著“重保障而輕就業(yè)”的問(wèn)題，雖然失業(yè)保險(xiǎn)為失業(yè)人員提供了生活保障，但在失業(yè)人員再就業(yè)的幫扶方面力度不足，尤其是在各地就業(yè)形勢(shì)不斷嚴(yán)峻的情況下，更加制約了失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)再就業(yè)方面的作用[1-2]。因此，為了更好地提升失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)再就業(yè)方面的保障水平，必須結(jié)合當(dāng)前失業(yè)保險(xiǎn)制度中存在的問(wèn)題，以促進(jìn)再就業(yè)為目的進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

1我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度保障水平與再就業(yè)困境

1.1失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制不夠健全

我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)設(shè)立的目的是為了解決失業(yè)人員的基本生活保障問(wèn)題，在失業(yè)保險(xiǎn)制度當(dāng)中，失業(yè)保險(xiǎn)的征收以及失業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)放是整個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)體制中的重點(diǎn)，在失業(yè)保險(xiǎn)的保障體制中也確實(shí)發(fā)揮出了保障失業(yè)人員基本生活的作用。但是從失業(yè)保險(xiǎn)的整體保障水平而言，失業(yè)保險(xiǎn)制度的大部分保障機(jī)制都是在保障失業(yè)人員的物質(zhì)生活方面，但對(duì)于促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題的幫扶和指導(dǎo)力度相對(duì)比較薄弱，難以發(fā)揮出幫助失業(yè)人員再就業(yè)的作用，也無(wú)法為失業(yè)人員提供充足的就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，在失業(yè)人員再就業(yè)的相關(guān)幫扶以及培訓(xùn)工作中，相關(guān)的人員、技術(shù)和體系方面的投入不足，專業(yè)人員短缺，尤其是對(duì)于基層失業(yè)人員的幫扶力度不足，也導(dǎo)致了失業(yè)率居高不下的困境[3]。長(zhǎng)此以往，這種“重保障、輕就業(yè)”的失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制使得失業(yè)人員再就業(yè)面臨著重重的困難，就業(yè)壓力一再增加，就業(yè)機(jī)會(huì)不斷減少，給失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題造成了極大的阻礙[4]。

【作者簡(jiǎn)介】夏杰長(zhǎng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所

【內(nèi)容提要】本文首先論述了失業(yè)保障制度在治理失業(yè)中的積極作用，認(rèn)為它雖然不能從根本上解決周期性失業(yè)問(wèn)題，但卻是反失業(yè)政策體系中不可或缺的組成部分，是反失業(yè)的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”；接著通過(guò)一個(gè)社會(huì)福利博弈模型闡述了過(guò)高的失業(yè)保障水平對(duì)解決失業(yè)問(wèn)題的負(fù)面影響；最后對(duì)如何構(gòu)建和完善失業(yè)保障制度提出了一些初步設(shè)想。

【英文摘要】Thepaperfirstdiscusstheactiverolesofunemploymentinsurancesystemtothesetlementofunemploymentproblem,andconsidersalthoughtheunemploymentinsurancesystemcannottaketheperiodicalunemploymentproblem,itistheindispensablecomponentintheanti-unemploymentpolicysystem.Itisthestabilizeandsafenetworkofanti-unemployment.Thepaperalsosetsforththeviewpointthatexcessiveunemploymentinsurancewillproducenegativeinfluncebyuseofthesocial-welfaregamemodel.Intheendthepaperputsforwardthepreliminaryideainordertosetupandperfectunemploymentinsurancesystem.

【關(guān)鍵詞】失業(yè)保障/反失業(yè)/博弈/保險(xiǎn)基金Unemploymentinsurance/Anti-unemployment/GameInsurancefunds

【正文】

一、失業(yè)保障制度是反失業(yè)的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”

[摘要]失業(yè)是我國(guó)最常見(jiàn)的問(wèn)題之一，失業(yè)率太高會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響人們生活水平，為日常生活帶來(lái)諸多問(wèn)題。蓋州市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依賴于當(dāng)?shù)氐闹毓I(yè)。文章從蓋州市當(dāng)前的就業(yè)背景出發(fā)，首先闡述了發(fā)展蓋州市失業(yè)保障的重要意義，并對(duì)蓋州市失業(yè)人群的需求和供給情況進(jìn)行了實(shí)證分析和總結(jié)；其次對(duì)蓋州市失業(yè)保障發(fā)展中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了梳理，同時(shí)系統(tǒng)分析了導(dǎo)致問(wèn)題出現(xiàn)的原因；最后提出了一些具體的促進(jìn)蓋州市失業(yè)保障健康發(fā)展的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)保障；失業(yè)保障；失業(yè)人員

一、引言

較高的失業(yè)率不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是社會(huì)問(wèn)題。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年的失業(yè)人數(shù)都在大幅度增加，通過(guò)失業(yè)保護(hù)，可以看出在失業(yè)期間需要改善生活的失業(yè)者達(dá)到200萬(wàn)人。目前，失業(yè)問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)亟須解決的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

二、蓋州市失業(yè)保障建設(shè)現(xiàn)狀

（一）失業(yè)保障政策發(fā)展背景

按照市委學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署，本人近期深入到市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、民政局、經(jīng)濟(jì)局、教育局等相關(guān)單位，走訪了勞動(dòng)局職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心、迎賓橋社區(qū)和職教中心，分別就失業(yè)保障及再就業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、企業(yè)用工和大中專畢業(yè)生就業(yè)等情況同相關(guān)人士進(jìn)行了座談?，F(xiàn)將具體情況匯報(bào)如下：

一、相關(guān)工作基本情況

（一）城鎮(zhèn)失業(yè)人群現(xiàn)狀和形勢(shì)。從去年九月以來(lái)，全市共有34家企業(yè)停產(chǎn)，40家企業(yè)半停產(chǎn)，截止月底，全市仍有60余家企業(yè)處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)。主要是來(lái)料加工、服務(wù)型個(gè)體私營(yíng)中小企業(yè)。市丹傳公司、志誠(chéng)公司等工業(yè)企業(yè)雖受金融危機(jī)影響，但都沒(méi)有出現(xiàn)大量裁減人員現(xiàn)象。截止今年5月，全市共有城鎮(zhèn)從業(yè)人員80151人，實(shí)有登記失業(yè)人員3791人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.5%。當(dāng)前，金融危機(jī)已逐漸波及到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，就業(yè)問(wèn)題較為突出。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作進(jìn)展情況。目前，全市失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為35397人。20*年至今年5月底，全市共征收失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)721.27萬(wàn)元，其中今年元至五月份征收131.5萬(wàn)元；累計(jì)審核發(fā)放失業(yè)金和醫(yī)療補(bǔ)助金1352.13萬(wàn)元，其中今年元至五份發(fā)放462.8萬(wàn)元，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余333.74萬(wàn)元。未發(fā)生虛報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象，做到了應(yīng)發(fā)盡發(fā)，確保了失業(yè)職工在失業(yè)期間的基本生活保障。

（三）再就業(yè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。面對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，市勞動(dòng)保障部門積極落實(shí)再就業(yè)扶持政策，通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位，開(kāi)展以“送政策、送信心、送信息、送項(xiàng)目、送崗位、送培訓(xùn)”為主要內(nèi)容的就業(yè)再就業(yè)援助活動(dòng)、“充分就業(yè)社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)和大型專項(xiàng)招聘活動(dòng)等，多形式多層次全方位地實(shí)施再就業(yè)援助，不斷強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)。20*年至今五月底，已幫助756名就業(yè)困難群體人員、3219名下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了就業(yè)再就業(yè)；為符合貸款條件的1*名下崗失業(yè)人員辦理了小額擔(dān)保貸款380萬(wàn)元；使186名城鎮(zhèn)“零就業(yè)”家庭人員相繼得到了妥善安置，有效地促進(jìn)了全市政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧。

（四）創(chuàng)造就業(yè)條件增加就業(yè)崗位。為創(chuàng)造就業(yè)條件，積極增加就業(yè)崗位，市勞動(dòng)保障部門按照立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)布局、輻射帶動(dòng)、功能完善、機(jī)制健全的要求，大力加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，特別注重人力資源市場(chǎng)綜合性服務(wù)功能的不斷完善，有效促進(jìn)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)。20*年以來(lái)，全市城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位7247人，安置7247人：其中20*年新增就業(yè)崗位5257個(gè)，安置5257人；今年元至五月新增就業(yè)崗位1990人，安置1990人。

目前中國(guó)面臨的城鎮(zhèn)失業(yè)問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)為兩種形式：一是一般意義上的失業(yè)問(wèn)題，包括因各種原因失去工作的城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和無(wú)法獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的城鎮(zhèn)新成長(zhǎng)勞動(dòng)力。按照勞動(dòng)與社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)約580萬(wàn)，登記失業(yè)率為3.1％。二是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是企業(yè)改革過(guò)程中發(fā)生的一種特殊形式的失業(yè)——即國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)及其他公有經(jīng)濟(jì)部門的職工“下崗”問(wèn)題。據(jù)政府有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，1999年末，全國(guó)城鎮(zhèn)需要重新就業(yè)的國(guó)有企業(yè)、城市集體企業(yè)下崗職工，總數(shù)大約有1050萬(wàn)人。

面對(duì)巨大的失業(yè)及下崗壓力，中國(guó)政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國(guó)特色的二元失業(yè)保障制度體系，即針對(duì)失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)制度和針對(duì)下崗職工的特殊形式的失業(yè)保障制度——下崗職工基本生活保障與再就業(yè)制度。這些政策在保障下崗和失業(yè)人員基本生活及促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)等方面發(fā)揮了明顯的作用，成效是顯著的。但由于下崗及失業(yè)人員數(shù)量很大，情況復(fù)雜，下崗及失業(yè)人員的基本生活保障等問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底解決，二元失業(yè)保障制度本身的運(yùn)行面臨著越來(lái)越大的壓力，因失業(yè)而引發(fā)的社會(huì)矛盾也有加劇之勢(shì)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了明顯的消極影響。因此，進(jìn)一步改革和完善中國(guó)的失業(yè)保障制度，已經(jīng)成為政府當(dāng)前的緊迫課題。

由于目前存在兩種不同“身份”的失業(yè)人群，以及針對(duì)兩種不同對(duì)象的失業(yè)保障制度，下一步改革必須分步實(shí)施。下崗問(wèn)題是改革過(guò)程中出現(xiàn)的特殊問(wèn)題，本質(zhì)上是個(gè)短期問(wèn)題。政策調(diào)整的核心及主要目標(biāo)，是如何妥善地處理舊體制的遺留責(zé)任。只要這個(gè)問(wèn)題解決好了，下崗職工的“身份”問(wèn)題就不存在了，城鎮(zhèn)失業(yè)保障也就可以完成從二元制度體系向統(tǒng)一制度體系的過(guò)渡。而一般性的失業(yè)問(wèn)題則屬長(zhǎng)期問(wèn)題，幾乎是任何社會(huì)、任何時(shí)期都無(wú)法避免的。因此，改革的目標(biāo)是建立一套符合中國(guó)國(guó)情，制度本身能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行，能夠有效地為失業(yè)人員提供基本生活保障及各種形式的就業(yè)服務(wù)，且有利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的失業(yè)保障體系。

一、有效實(shí)施“下崗”與失業(yè)的并軌

（－）下崗問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和特殊失業(yè)保障制度的形成

大量下崗人員的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及企業(yè)制度改革等多種因素共同作用的結(jié)果。問(wèn)題在于：為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經(jīng)濟(jì)部門職工“下崗”而非直接失業(yè)？理由是：在計(jì)劃體制下，政府、企業(yè)與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關(guān)系。政府和企業(yè)對(duì)實(shí)行勞動(dòng)合同制以前參加工作的職工，有一種事實(shí)上的終身就業(yè)承諾及相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療保障承諾；同時(shí)，也通過(guò)低工資制度對(duì)職工的勞動(dòng)貢獻(xiàn)進(jìn)行了部分的“預(yù)先扣除”，并形成了一部分國(guó)有資產(chǎn)積累。正是基于這種特殊的歷史“遺產(chǎn)”，同時(shí)考慮到涉及人員數(shù)量很大，時(shí)間相對(duì)集中，政府和企業(yè)才沒(méi)有，事實(shí)上也不可能采取讓職工失業(yè)的簡(jiǎn)單處理辦法，而是選擇了讓職工離開(kāi)工作崗位，但保留與企業(yè)之間勞動(dòng)合同關(guān)系的“下崗”方式。同時(shí)也就形成了專門針對(duì)下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)制度。

放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。

組合式失業(yè)保障體系——一種可供選擇的改革思路

基于中國(guó)國(guó)情以及失業(yè)保險(xiǎn)制度難以回避甚至無(wú)法解決的矛盾，我們提出一種新的失業(yè)保障思路供研究討論：放棄失業(yè)保險(xiǎn)制度，將對(duì)失業(yè)者的生活救濟(jì)、就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)服務(wù)等項(xiàng)保障職能進(jìn)行分解，由雇主、政府及社會(huì)公益組織等不同責(zé)任主體分別承擔(dān)，形成社會(huì)力量共同支撐的組合式保障體系。我們所建議的基本體制框架是：

1.全面推行雇主補(bǔ)償制度

雇主（用人單位）是產(chǎn)生失業(yè)問(wèn)題的責(zé)任主體之一。放棄失業(yè)保險(xiǎn)后，雇主不必再繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，但雇主仍必須承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。我們的意見(jiàn)是全面推行解雇補(bǔ)償制度。即，如果雇主要解雇員工并使之成為失業(yè)者進(jìn)入社會(huì)，則必須按照職工的服務(wù)期限等條件支付被解雇職工一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于目前已經(jīng)比較全面地實(shí)施了勞動(dòng)合同制，解雇存在合同到期解雇（不再續(xù)簽）及合同不到期解雇兩種基本情況。我們的意見(jiàn)是，合同到期，只要雇主不愿繼續(xù)續(xù)簽合同，均應(yīng)給予補(bǔ)償；雇員個(gè)人不愿續(xù)簽合同的不予補(bǔ)償。合同未到期時(shí)，因雇主原因提前解雇員工的，除給予解雇補(bǔ)償外，還應(yīng)另外追加雇主違約責(zé)任賠償。當(dāng)然，雇員違約也應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

全面推行雇主補(bǔ)償制度的意義有二：一是通過(guò)給予失業(yè)人員一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，可以對(duì)失業(yè)者及其家庭的生活水平變化起到一定的緩沖作用。二是要求雇主承擔(dān)解雇補(bǔ)償責(zé)任，可以在一定程度上約束雇主隨意解雇員工的行為，有助于緩解失業(yè)壓力。