【摘要】探索與研究病歷書寫規(guī)范本體價值，實現(xiàn)價值從基礎(chǔ)價值向醫(yī)療質(zhì)量價值、再向社會價值的轉(zhuǎn)移，踐行病歷規(guī)范書寫與病案管理的質(zhì)量全程控制，旨在提高醫(yī)療質(zhì)量與效率、效益與效果。以價值論為主導(dǎo)，信息論、控制論為方法學(xué)基礎(chǔ)，闡述醫(yī)院病歷書寫規(guī)范價值及其實現(xiàn)價值的全程質(zhì)量控制過程，構(gòu)筑醫(yī)院病歷書寫規(guī)范價值工程與全程質(zhì)量控制體系，有效地證實病歷書寫規(guī)范與全程質(zhì)量控制是實現(xiàn)與提高醫(yī)療質(zhì)量的有效保障。

【關(guān)鍵詞】病歷書寫規(guī)范；價值與價值工程；全程質(zhì)量

一、病歷書寫規(guī)范價值與價值工程體系

什么是價值？價值根植于自然界與社會方面，離不開人類進(jìn)化與社會認(rèn)知發(fā)展。因此，價值論的諸多爭議也源于價值的不同定義。從物理學(xué)角度，人們把價值理論建立在自然科學(xué)的基礎(chǔ)之上，使之具有高度的精確性、客觀性和公理性；而從醫(yī)療角度上，價值就有所不同了，它涉界于自然與社會兩個方面，在不考慮或忽略醫(yī)療成本情況下，為醫(yī)療提供服務(wù)所需的物化與活化勞動構(gòu)成，形成病歷“個性品質(zhì)”與“行為操守”。即“個性品質(zhì)”應(yīng)該表現(xiàn)出簡明、真實、完整、系統(tǒng)；而“行為操守”應(yīng)該是嚴(yán)禁涂改、偽造、隱匿、銷毀或無理搶奪病歷資料信息。病歷書寫規(guī)范是價值及其價值轉(zhuǎn)移所形成價值鏈的過程，實質(zhì)上也是一種操守、理想、信念、目標(biāo)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)屬性體現(xiàn)。因此，價值的形成與價值轉(zhuǎn)移是與時俱進(jìn)的，隨著醫(yī)學(xué)發(fā)展而價值及價值觀發(fā)展變化。病歷書寫規(guī)范價值也從這個視野下來闡述其價值論。

1.基礎(chǔ)價值———醫(yī)療病歷書寫規(guī)范建設(shè)與實踐發(fā)展。第一，病歷書寫基本規(guī)范問世與價值形成階段?；A(chǔ)價值認(rèn)為屬于自身價位或本體價值的表現(xiàn)。在病歷規(guī)范視野下，制訂、執(zhí)行病歷書寫基本規(guī)范是《病歷書寫基本規(guī)范》的基礎(chǔ)建設(shè)、發(fā)展與優(yōu)化過程的自身價值體現(xiàn)。2002年8月16日，原衛(wèi)生部、中醫(yī)藥局，根據(jù)《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》、《醫(yī)療事故處理條例》和《中華人民共和國護(hù)士管理辦法》的基本法規(guī)的基礎(chǔ)上制定了首個《病歷書寫基本規(guī)范（試行）》，開新中國病歷書寫基本規(guī)范文件的先例。表明了我國醫(yī)療衛(wèi)生工作重視病歷書寫與醫(yī)療質(zhì)量的重要性，也闡明了書寫記錄的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，其內(nèi)涵分解在基本要求、門（急）診病歷書寫要求及內(nèi)容、住院病歷書寫要求及內(nèi)容以及其它的37項條文之中。自9月1日起施行的七年來，已為我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)病歷的科學(xué)、規(guī)范化書寫指明了方向，確定了標(biāo)準(zhǔn)，奠定了醫(yī)療質(zhì)量及其管理價值基礎(chǔ)。第二，病歷書寫基本規(guī)范成熟與價值發(fā)展階段。在《病歷書寫基本規(guī)范(試行)》實施的七年中，因醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)的發(fā)展，對病歷書寫內(nèi)涵及有關(guān)條文已不適宜當(dāng)前的需要。于是，2010年2月4日，衛(wèi)生部組織對各醫(yī)療機(jī)構(gòu)的病歷書寫行為內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)容與內(nèi)涵補(bǔ)充，也有取消部分內(nèi)涵。從規(guī)范的內(nèi)涵條文看，增加了打印病歷內(nèi)容及要求，章節(jié)增至5章38條。新的《病歷書寫基本規(guī)范》進(jìn)一步明確了基本概念主體，是在適應(yīng)醫(yī)療技術(shù)發(fā)展、醫(yī)療質(zhì)量管理需求的實際需要條件下頒發(fā)實施。在法律條文中，更正了舉證責(zé)任倒置問題；隨著數(shù)字化醫(yī)院體系的普及和應(yīng)用的出現(xiàn)，添加電子病歷或計算機(jī)打印病歷新內(nèi)涵；強(qiáng)調(diào)全面規(guī)范病歷書寫，做到客觀、真實、準(zhǔn)確、及時、完整、規(guī)范。著重強(qiáng)調(diào)真實性是病歷的第一要義，不存在可以掩飾的真相，病歷貴在記錄有用可靠的信息，而不是盲目要求細(xì)化記錄。張紅君等人報道“電子病歷有存儲“患者既往診療信息、醫(yī)囑管理、檢查、檢驗報告、醫(yī)療質(zhì)量管理與控制等多項功能”的觀點。[3]但目前我國司法系統(tǒng)尚不認(rèn)可電子病歷法律地位，醫(yī)療事故、糾紛及司法案件所調(diào)用病案，仍以紙質(zhì)歸檔病歷為證。

2.核心價值———維護(hù)與保障醫(yī)療質(zhì)量與安全。第一，為診斷和治療疾病服務(wù)。書寫好病歷是醫(yī)護(hù)人員診斷與治療疾病不可缺乏的手頭操守，是診治方案的醫(yī)療實踐性操作文件。良好的病歷書寫是醫(yī)護(hù)人員必備的基本條件，也是醫(yī)療診治工作基本功，是一項直接驗證醫(yī)護(hù)質(zhì)量與管理工作水平的指標(biāo)，有效地規(guī)范醫(yī)療行為操守，做好因病施治、因病論治、合理診治、合理用藥、合理檢查，促進(jìn)醫(yī)療質(zhì)量與醫(yī)療效率、效益、效果的效應(yīng)，維護(hù)與完善醫(yī)療服務(wù)，保障醫(yī)療質(zhì)量與安全的首要任務(wù)。第二，為預(yù)防與疾病控制服務(wù)。以感染性疾病為例，對傳染科病歷書寫要求，應(yīng)該是在一般科別病歷書寫基礎(chǔ)上的差異化，突出傳染病感染過程與轉(zhuǎn)歸的特殊之處，即每個傳染病都有它特定傳染源、傳播途徑、易感人群，不等的潛伏期、癥狀與體征的感染性疾病書寫要求全面，所有癥狀均記明開始時間、程度、性質(zhì)及病程演變過程。每個具有傳染性指標(biāo)的性質(zhì)、程度都是為預(yù)防與疾病控制措施制訂的依據(jù)。第三，為醫(yī)學(xué)教學(xué)、科研服務(wù)。病歷資料是臨床教學(xué)、科研的第一手材料。具有簡明性、系統(tǒng)性、完整性、真實性的病歷來源于臨床診治第一線，是具有臨床直觀性、生動性的活教材，也是臨床科研工作者，從縱向探索臨床技術(shù)、技能發(fā)展，橫向臨床各科室可比性與經(jīng)驗借鑒的第一手真實、科學(xué)的數(shù)據(jù)信息，具有較強(qiáng)的科學(xué)性與臨床驗證說服力。第四，為醫(yī)療質(zhì)量管理服務(wù)。病歷書寫與醫(yī)療管理的哲學(xué)基礎(chǔ)體現(xiàn)在病歷管理本質(zhì)上，病歷書寫規(guī)范及病歷管理制度就是管理本質(zhì)的直觀表現(xiàn)。規(guī)范化的病歷書寫直接為提高醫(yī)療服務(wù)，提高醫(yī)療效益。

摘要：近年來，國家不斷推進(jìn)行政事業(yè)單位改革，使得進(jìn)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)范圍日益廣泛，經(jīng)營形式日益復(fù)雜，使行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的出臺，為深化行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制提供了基礎(chǔ)。本文分析了我國行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀與面臨的問題，并提出了行政事業(yè)單位改革的建議。

關(guān)鍵詞：財務(wù)風(fēng)險；會計的監(jiān)督；審計監(jiān)督

1引言

內(nèi)部控制制度是指組織機(jī)構(gòu)管理組織內(nèi)部事項，使組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，有利于提高財務(wù)管理的效率，提高單位財務(wù)內(nèi)部控制效率。隨著我國行政事業(yè)單位改革的不斷深化，行政事業(yè)單位的公共服務(wù)范圍與公共服務(wù)職能都發(fā)生了重大變化，行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制面臨的問題也不斷增多，行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制日益不規(guī)范。為解決行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制不規(guī)范的問題，國家出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，改善公眾對行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的觀念，使行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范性得到提高。

2新時期行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制規(guī)范性存在的問題

2.1財務(wù)會計的監(jiān)督職能未得到有效發(fā)揮。由于受計劃經(jīng)濟(jì)下管理體制的長期影響，行政事業(yè)單位缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行崗位設(shè)置，工作流程也不規(guī)范，財務(wù)部門在進(jìn)行工作時不遵循相關(guān)的規(guī)定，加大了行政事業(yè)單位的財務(wù)風(fēng)險。行政事業(yè)單位常年單一的經(jīng)營管理模式與穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，沒有進(jìn)行財務(wù)內(nèi)部控制的必要性，進(jìn)而使得財務(wù)內(nèi)部控制的職能無法得到有效發(fā)揮。行政事業(yè)單位進(jìn)行費(fèi)用報銷時，需先由領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行審批，而后交給財務(wù)部門進(jìn)行審核，加上財務(wù)部門與費(fèi)用發(fā)生部門的有效溝通也缺乏，在生產(chǎn)部門發(fā)生費(fèi)用時財務(wù)人員并不知情，無法接觸到部門預(yù)算申請等環(huán)節(jié)，單位決策重要事項時財務(wù)人員無法參與，無法了解業(yè)務(wù)實施過程和結(jié)果。當(dāng)業(yè)務(wù)已經(jīng)完成，生產(chǎn)部門人員到財務(wù)進(jìn)行報賬或結(jié)算時，財務(wù)人員才知曉了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生，無法對行政事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督。此外，當(dāng)財務(wù)審核發(fā)生問題時，如不規(guī)范的報銷單據(jù)、不合規(guī)定的處理流程等，財務(wù)人員還需協(xié)助部門領(lǐng)導(dǎo)掩蓋問題，給行政事業(yè)單位帶來巨大的財務(wù)風(fēng)險。2.2財務(wù)內(nèi)部審計監(jiān)督職能作用不足。行政事業(yè)單位的雖也依照法律規(guī)定建立了內(nèi)部審計部門，但是財務(wù)內(nèi)部審計監(jiān)督部門形同虛設(shè)，未發(fā)揮有效作用，流于形式。有些行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)也擔(dān)任內(nèi)部審計的負(fù)責(zé)人，由別的部門的工作人員或者人事?lián)蝺?nèi)部審計人員。一方面，這些人員并不熟悉財務(wù)會計業(yè)務(wù)，另一方面，這些人員投入于內(nèi)部審計工作的時間不足。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能無法充分發(fā)揮，行政事業(yè)單位財務(wù)風(fēng)險依然存在。

內(nèi)部會計控制是衡量上市公司管理的重要標(biāo)志。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上市公司內(nèi)部會計控制也越來越重要。目前我國對上市公司內(nèi)部會計控制認(rèn)識不一致，管理比較混亂，沒有建立健全的內(nèi)部會計控制制度，甚至一些上市公司的內(nèi)部會計控制制度形同虛設(shè)，沒有得到有效執(zhí)行。造成這種現(xiàn)狀的原因是市場的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、對內(nèi)部控制重視得不夠。我國上市公司內(nèi)部會計控制建設(shè)應(yīng)統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范，全面構(gòu)建整體框架。下面就上市公司內(nèi)部會計控制、理財行為存在的一些問題和如何解決這些問題的辦法進(jìn)行膚淺的分析。

1、上市公司內(nèi)部會計控制理論與委托理財

1.1內(nèi)部會計控制

內(nèi)部會計控制的概念，最早產(chǎn)生于1958年，美國的會計師協(xié)會下屬審計程序委員會為了劃分注冊會計師的審計責(zé)任，將內(nèi)部控制分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。主要包括：貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資、工程項目、采購與付款、籌資、成本費(fèi)用、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會計控制。

1.2委托理財?shù)暮x

委托理財是企業(yè)的一種經(jīng)營方式。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，當(dāng)出現(xiàn)閑置的資金時，企業(yè)就可以將其委托給專業(yè)性的投資機(jī)構(gòu)投資于股票、證券等其他金融工具，用來達(dá)到獲取上市公司內(nèi)部會計控制的理財目標(biāo)。

早在1999年修訂的《會計法》中，就提到要建立健全內(nèi)部控制?？偫碓鞔_提出要“完善公司治理，健全內(nèi)控機(jī)制”，之后根據(jù)國務(wù)院的批示，2006年7月15日，財政部、證監(jiān)會、審計署、國資委、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合成立了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會，并開展了一系列內(nèi)控方面的科研課題，為企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范奠定了理論基礎(chǔ)。2008年6月28日，國家財政部、審計署、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并要求2009年7月11日起先在上市公司范圍內(nèi)施行。這不僅是我國會計改革國際趨同化的結(jié)果，也是我國會計領(lǐng)域的重大成就。在本文中，筆者擬對內(nèi)部控制規(guī)范進(jìn)行制度解析，并提出完善內(nèi)部控制規(guī)范的建議。

一、我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的制定原則

企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的制定是一項社會性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，其制定主要依據(jù)以下幾個原則。

．從實際出發(fā)，結(jié)合企業(yè)實情

內(nèi)部控制是一種系統(tǒng)的制度安排，制定的時候充分考慮了我國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會環(huán)境，根據(jù)我國企業(yè)的實際情況，在對以往制度進(jìn)行改革的同時參考國際相關(guān)制度，形成了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的模本。整體看來，《內(nèi)部控制基本規(guī)范》與我國企業(yè)所處的具體環(huán)境相適應(yīng)，與我國的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，力求最大限度地弘揚(yáng)我國企業(yè)經(jīng)營管理的實踐經(jīng)驗。

．突出重點，注重實效

摘要：圖書館書目數(shù)據(jù)的不規(guī)范，直接影響讀者對館藏資源的檢索和利用。造成書目數(shù)據(jù)不規(guī)范的原因除了在編目過程中把關(guān)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，對圖書典藏數(shù)據(jù)不規(guī)范操作也是一個重要因素，因此應(yīng)從質(zhì)量驗收、制定規(guī)范細(xì)則、隊伍建設(shè)、規(guī)范典藏數(shù)據(jù)等方面保障書目數(shù)據(jù)的規(guī)范性。

關(guān)鍵詞：圖書館；書目；數(shù)據(jù)規(guī)范

圖書館館藏目錄是圖書館各項業(yè)務(wù)工作必不可少的工具，也是揭示館藏、宣傳圖書、輔導(dǎo)閱讀和讀者檢索的工具。[1]圖書的、檢索、統(tǒng)計、管理等系列工作必須依據(jù)系統(tǒng)目錄來完成。高質(zhì)量的書目數(shù)據(jù)庫則是圖書館自動化管理系統(tǒng)能否全面投入使用,各個子系統(tǒng)功能能否得以實現(xiàn)的前提和保障,它直接影響到數(shù)據(jù)的交換和共享,其質(zhì)量直接關(guān)系到整個系統(tǒng)的運(yùn)行。[2]為了使圖書目錄的統(tǒng)一和規(guī)范。2005年國家圖書館組織專門的修訂組修訂的《中國文獻(xiàn)編目規(guī)則》(第二版)由北京圖書館出版社出版。目前聯(lián)機(jī)編目都是依據(jù)這一規(guī)則對圖書進(jìn)行著錄和編目的。

然而，由于各種因素，書目數(shù)據(jù)的質(zhì)量會出現(xiàn)這樣和那樣的問題。如對同一類別圖書分類級別不一致、分類標(biāo)引與主題標(biāo)引不準(zhǔn)確、不規(guī)范、同類圖書歸類不一致、對叢書的分類方式標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對交叉學(xué)科的圖書歸類不一致、對新學(xué)科和交叉科學(xué)圖書的主題標(biāo)引不準(zhǔn)確；著錄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，著錄內(nèi)容不規(guī)范；書目數(shù)據(jù)著錄內(nèi)容不全，格式不標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范；由于疏忽造成的錯錄、漏錄現(xiàn)象；在圖書投入流通后的典藏記錄不規(guī)范操作。這些不規(guī)范直接影響了館藏圖書檢索的查全率和查準(zhǔn)率，降低了讀者服務(wù)質(zhì)量，而且質(zhì)量不高的書目數(shù)據(jù)還關(guān)系到館藏文獻(xiàn)的收集、整序、組織管理。目前上述的前四個問題都得到了圖書館的重視，而上述的第五個問題卻沒有得到相當(dāng)?shù)闹匾?。其實圖書典藏數(shù)據(jù)是圖書的檔案記錄，同樣是書目數(shù)據(jù)的重要組成部分，編目數(shù)據(jù)再完美，典藏數(shù)據(jù)不規(guī)范，同樣影響了館藏資源的利用。筆者對造成以上問題的原因進(jìn)行了分析。

一、書目數(shù)據(jù)不規(guī)范的原因

1.編目業(yè)務(wù)外包可能留下數(shù)據(jù)隱患。目前，大多圖書館對圖書的采購實行了采購招標(biāo)。由此造成了圖書的集中到館，為了不影響其基本服務(wù)工作，充分利用外部企業(yè)資源和管理高效率的優(yōu)勢,達(dá)到降低圖書館運(yùn)作成本、節(jié)約人力、縮短新書加工周期，也為了緩解圖書館自身編目壓力，大多圖書館對圖書編目也實施了業(yè)務(wù)外包。編目外包所利用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是源自館外編制過的機(jī)讀目錄數(shù)據(jù)，外來數(shù)據(jù)本身就不可能做到十分的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和精確，加上編目人員水平高低不一，在檢索、核對過程中可能出現(xiàn)偏差。外來編目人員對各館的具體情況不熟悉，在分類級別和類目上沒有按館內(nèi)的特定規(guī)則進(jìn)行，如多主題書、叢書的歸類沒有根據(jù)學(xué)院學(xué)科的特點和館內(nèi)習(xí)慣規(guī)定處理，因此造成數(shù)據(jù)的不統(tǒng)一、不規(guī)范。另外，對題名中的外文字母、阿拉伯?dāng)?shù)字、空格、標(biāo)點等錄入也會因為對CNMARC規(guī)則的理解偏差錯誤著錄。在效益就是金錢的商業(yè)理念影響下，供應(yīng)商為了搶時間、節(jié)省勞動成本，他們會更重數(shù)量而輕視質(zhì)量，因此，錯錄、漏錄現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)在文獻(xiàn)著錄、標(biāo)引、格式和字段中。

行政裁量中有一個基本的定論，即立法機(jī)關(guān)之所以授予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，最根本的原因是因為立法機(jī)關(guān)無法完全預(yù)見迅猛、變幻萬千的各種行政現(xiàn)象，更不可能事先設(shè)定好所有的、并且是恰當(dāng)?shù)男袨榉磻?yīng)模式和相應(yīng)規(guī)范，所以，只好委托行政機(jī)關(guān)根據(jù)個案的實際情況，根據(jù)長期以來積累的行政知識和經(jīng)驗，根據(jù)所追求的政策目標(biāo)，甚至根據(jù)對處理結(jié)果的判斷，來權(quán)衡、選擇恰當(dāng)?shù)男袨槟Ｊ?。所以，行政自由裁量的本質(zhì)屬性就是獨(dú)立地、自主地選擇行為方式的自由，不受任何外在的、不正當(dāng)?shù)母深A(yù)和拘束。[1]這種觀念成就了行政法上一個很重要的原則，即行政裁量不受拘束原則（theprincipleofnon-fetter）。

然而，行政裁量又是在一個系統(tǒng)之中運(yùn)行的，包括的、行政的、資源的等在內(nèi)的很多因素都有可能對這個過程發(fā)生這樣或那樣的作用和，都很可能會對行政裁量權(quán)產(chǎn)生或多或少的拘束。所以，行政裁量不受拘束原則不是絕對的，它必須和行政法上的其他原則和價值觀相協(xié)調(diào)、相平衡。我們也就非常有必要把行政裁量放到相互作用的系統(tǒng)環(huán)境之中，去考察各種外在因素到底會對行政裁量產(chǎn)生什么樣的拘束效應(yīng)，是合法的？還是違法的？對這個問題的，實際上是在探討行政裁量不受拘束原則的具體適用邊際問題，是在整個行政法價值體系和結(jié)構(gòu)之中尋求該原則的準(zhǔn)確定位問題。這對于我們了解和把握行政裁量的發(fā)動，以及各種特殊情境對其制約的合理邊際，是很有益處的。

在本文中，我有意挑選了行政政策，行政機(jī)關(guān)上下級關(guān)系以及與其他公共機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，行政上可供利用的資源狀況等特殊情境，來它們會不會對行政裁量產(chǎn)生不適當(dāng)?shù)木惺繛槭裁?？特別是關(guān)注，假如法院在行政審判中發(fā)現(xiàn)上述情境構(gòu)成了對行政裁量的不適當(dāng)拘束，那么，法院應(yīng)該采取什么樣的對應(yīng)策略？

一

行政政策作為規(guī)范和控制行政裁量行使過程的結(jié)構(gòu)性成分，是連接和溝通寬泛的裁量權(quán)和具體個案之間的橋梁，是行政裁量實踐離不開的一種要素。它對于貫徹，對于穩(wěn)定、連貫、準(zhǔn)確地實現(xiàn)特定的行政目標(biāo)來講，無疑是十分重要和必要的。所以，澳德法官（Auld）甚至說，（行政裁量之中）“假如沒有一個政策，差不多就可以說成是非理性的”。[2]

但就像一枚銅幣具有正反兩面一樣（acoinwithtwosides），上述對政策的認(rèn)識只是其中的一個方面。另一個方面，正如為數(shù)不少的學(xué)者指出的那樣，用規(guī)則和慣例來約束行政裁量，生搬硬套，某種程度上將使其失去本來的性質(zhì)。[3]這是因為：

為了幫助行政事業(yè)單位特別是單位的領(lǐng)導(dǎo)和財會人員熟悉和理解內(nèi)部控制規(guī)范和制度，弄清楚之間的關(guān)系，做好本單位的內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，進(jìn)一步全面貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，落實在中紀(jì)委全委會上提出的，要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。根據(jù)自己工作實踐，現(xiàn)就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和制度建設(shè)談?wù)勛约旱睦斫猓Ｍ軌蚪o大家一些幫助，建立起更加規(guī)范的內(nèi)部控制。

一、內(nèi)部控制制度與規(guī)范的定義

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營管理目標(biāo)，保護(hù)資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營管理方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。根據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控?！蓖ㄟ^查閱財政部印發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范，以及小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，都未對內(nèi)部控制規(guī)范進(jìn)行定義?；谪斦坑“l(fā)的內(nèi)部控制規(guī)范相關(guān)文件，再加上對內(nèi)部控制定義理解及各級財政部門和單位實踐，本人認(rèn)為，內(nèi)部控制規(guī)范可以這樣來理解，就是單位為履行職能，實現(xiàn)控制目標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控的過程而制定規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)、實施措施和執(zhí)行程序。

二、內(nèi)部控制制度與規(guī)范的關(guān)系

通過解讀制度、規(guī)范的概念，可以發(fā)現(xiàn)它們的聯(lián)系和區(qū)別。從區(qū)別上看，制度體現(xiàn)的是一種辦事規(guī)程或者行為準(zhǔn)則，具有較高的層面，主要體現(xiàn)管理層面；而規(guī)范是明文規(guī)定或者標(biāo)準(zhǔn)，在行為規(guī)范上較制度具有更具體、更詳細(xì)的特點，體現(xiàn)的是對一項業(yè)務(wù)如何操作和控制。從兩者的聯(lián)系看，規(guī)范和制度是相輔相成的，兩者相互吸收，相互完善，共同提升；規(guī)范制定的依據(jù)主要是法規(guī)、制度，規(guī)范通過提升和完善，成為大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準(zhǔn)則的制度，甚至法令。比如，為了加強(qiáng)本地區(qū)、本級行政事業(yè)單位公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等的管理，政府及政府管理部門，制定了公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)的管理辦法或者制度。而各單位根據(jù)政府及政府管理部門制定的管理辦法或者制度，結(jié)合本單位實際和管理要求，除了要制定相應(yīng)的管理制度或者實施細(xì)則外，還要按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立起包括公務(wù)接待、差旅費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等的控制依據(jù)、范圍、目標(biāo)、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、崗位設(shè)置、歸口管理、票據(jù)控制、審批、控制流程及流程圖、風(fēng)險點及風(fēng)險等級、控制措施等一系列內(nèi)容的內(nèi)部控制規(guī)范，以方便本單位管理人員、具體經(jīng)辦人員規(guī)范操作。內(nèi)部控制和內(nèi)部控制規(guī)范又是什么關(guān)系。

前文述及財政部印發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范三個文件的標(biāo)題都叫內(nèi)部控制（基本）規(guī)范。如財政部、國家審計署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會〔2008〕7號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。”財政部印發(fā)的《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財會〔2017〕21號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指由小企業(yè)負(fù)責(zé)人及全體員工共同實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程?！比齻€文件里面只給了內(nèi)部控制定義，而沒有給出內(nèi)部控制規(guī)范相應(yīng)的定義。本人認(rèn)為，通過定義內(nèi)部控制，實際上也就明確了內(nèi)部控制規(guī)范，就是對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行防范和管控而制定規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)、實施措施和執(zhí)行程序。這個，在作為具體指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會［2016］11號）可以得到很好的說明，各單位既要建立制度，更要建立規(guī)范；同時在的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的標(biāo)題明確的是單位內(nèi)部控制規(guī)范，而不是單位內(nèi)部控制制度；在財政部針對企業(yè)印發(fā)的一系列具體規(guī)范和應(yīng)用指引說得更明白了。

摘要:近十年來，在我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，我國行政事業(yè)單位面臨機(jī)遇與挑戰(zhàn)，積極構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度成為實現(xiàn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容與保障，只有如此，才能真正保證行政事業(yè)單位各項資產(chǎn)的安全性，才能保證各項財務(wù)信息的準(zhǔn)確性，為行政事業(yè)單位開展各項經(jīng)濟(jì)活動奠定有力的基礎(chǔ)與保障。根據(jù)財政部出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，筆者結(jié)合對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的分析與了解，于下文中簡要提出自己的建議。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;規(guī)范;對策

所謂行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指應(yīng)用會計與會計相關(guān)的工作，對我國行政事業(yè)單位的基本情況進(jìn)行調(diào)控與引導(dǎo)，以此用來提高我國行政事業(yè)單位的社會效率。所以在新形勢下需要積極建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，才能真正實現(xiàn)對我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，建設(shè)廉潔高效人民滿意的服務(wù)型政府，推動我國行政事業(yè)單位得到健康發(fā)展。

一、現(xiàn)階段我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

從整體角度分析我國行政事業(yè)單位因經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)操作比較簡單，運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)比較少，所以在常年工作中已經(jīng)形成了一套獨(dú)特的工作流程，其工作理念、工作方式與新形勢下社會發(fā)展趨勢有所不同，導(dǎo)致內(nèi)部控制與管理要求差距很大，主要表現(xiàn)在以下幾點：

(一)缺乏良好的內(nèi)部環(huán)境

自上世紀(jì)90年代以來，企業(yè)內(nèi)部控制研究逐步成為我國理論界和實務(wù)界關(guān)注的一個重要領(lǐng)域。內(nèi)部控制制度是公司治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，它的完善與否關(guān)系著企業(yè)能否建立合理的公司治理結(jié)構(gòu)。我國政府對此予以了相當(dāng)?shù)闹匾?。財政部先后頒發(fā)了一系列用于指導(dǎo)全國各單位建立內(nèi)部會計控制的規(guī)范文件，但這些內(nèi)部會計控制規(guī)范在實際中的具體運(yùn)行情況怎樣？其適應(yīng)性如何？

一、長安福特公司的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制分析

（一）長安福特公司及其固定資產(chǎn)內(nèi)部控制流程

長安福特總部坐落在長江上游的經(jīng)濟(jì)中心——重慶市，是由中國汽車工業(yè)最大的“百年老店”——長安汽車集團(tuán)和世界領(lǐng)先的福特汽車公司共同出資成立的，雙方各擁有50%的股份，專業(yè)生產(chǎn)滿足中國消費(fèi)者需求的轎車。該廠擁有世界一流的整車生產(chǎn)線，2005年年產(chǎn)達(dá)到15萬輛，并已在南京市興建第二廠區(qū)。

長安福特公司的主要管理架構(gòu)是由合資雙方各派代表組成的董事會、執(zhí)行委員會及各個部門組成。公司的內(nèi)部控制系統(tǒng)是在借鑒美國福特公司具有100多年歷史的內(nèi)部控制體系基礎(chǔ)上建立而成的，具有較高的起點。它的主要內(nèi)部控制內(nèi)容包括：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督這五大要素，并在COSO內(nèi)部控制整體框架指引下，結(jié)合我國國情形成了具有一定特色和較高水準(zhǔn)的內(nèi)部控制系統(tǒng)。

長安福特公司，首先界定了固定資產(chǎn)的范圍及內(nèi)容，其業(yè)務(wù)流程包括（簡要）：

摘要：縣級物價局作為一個特殊的行政事業(yè)組織群體，承擔(dān)著落實國家、省、市價格政策，制定地方民生價格，進(jìn)行縣級市場價格監(jiān)督檢查，行使公共職能的重要職責(zé)。本文主要針對某縣物價局內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在的問題，分析形成原因，提出解決方案，進(jìn)而提高該單位內(nèi)部控制建設(shè)及管理水平。

關(guān)鍵詞：價格管理；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、內(nèi)部控制建設(shè)過程中存在問題

1.單位層面存在的問題。（1）管理層缺乏制衡思想。單位的主要管理者及中層干部沒有重視內(nèi)控建設(shè)，存在敷衍塞責(zé)想法。單位財務(wù)長期由一人管理，沒有進(jìn)行不相容崗位分離，甚至重點領(lǐng)域和重點崗位仍由一人擔(dān)任的情況。（2）內(nèi)部控制制度手冊模板化。為了更好的建設(shè)內(nèi)部控制，縣級財政部門請知名大學(xué)教授為全縣財務(wù)人員做專業(yè)知識培訓(xùn)，并公布內(nèi)部控制制度的模版。這也導(dǎo)致單位在制定自身的內(nèi)控手冊時，很少主動思考，照搬照抄，沒有結(jié)合自身工作實際，就匆匆出臺自己內(nèi)控手冊。（3）由內(nèi)部財務(wù)部門進(jìn)行內(nèi)部控制審計。單位存在由財務(wù)部門承擔(dān)審計職責(zé)的情況，可能由于部門管理者主觀因素影響認(rèn)為審計是財務(wù)的一部分，所以便將工作交由財務(wù)處理，違反獨(dú)立性原則。2.業(yè)務(wù)層面存在的問題。（1）預(yù)算管理編制沒有結(jié)合現(xiàn)實需要，沒有為突發(fā)事件預(yù)留充裕資金；存在虛高估計支出，提高預(yù)算額度的情況。（2）在收支業(yè)務(wù)層面表現(xiàn)為存在部分坐支情況，雖然財務(wù)人員現(xiàn)在沒有出現(xiàn)問題，但難以保證以后不會出現(xiàn)錯誤，且印章管理沒有分離，財務(wù)單位直接管理主要負(fù)責(zé)人印章，容易發(fā)生不合程序的財務(wù)事故。（3）在資產(chǎn)管理存在部分漏洞，對于部分固定資產(chǎn)，如筆記本、攝像機(jī)等，由于不能隨機(jī)進(jìn)行盤點，存在部分職工公物私用，甚至丟失的現(xiàn)象。在合同管理方面，存在未按時與職工簽訂勞動合同，或者合同缺乏妥善的情況。

二、內(nèi)部控制建設(shè)存在問題的原因

1.對于內(nèi)部控制重視程度不夠，存在認(rèn)識誤區(qū)。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)工作仍處于起步階段，單位負(fù)責(zé)人往往只重視單位的財務(wù)收支及各自業(yè)務(wù)工作管理，對單位內(nèi)部控制制度的設(shè)計和建設(shè)不能投入足夠的關(guān)注，認(rèn)為不是單位所有科室的事情，在單位層面縮小了執(zhí)行的范圍。但是，內(nèi)部控制建設(shè)能否有效開展，首要條件是負(fù)責(zé)人全身心的支持。這種現(xiàn)象不僅存在于管理者管理層，在中層人員及普通職工中也存在部分上述認(rèn)識。受傳統(tǒng)管理模式的影響，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制制度建設(shè)不僅沒有必要性，反而是對單位內(nèi)部資金和人力等資源的一種浪費(fèi)。2.內(nèi)部控制組織架構(gòu)不健全，實施不徹底。價格管理單位內(nèi)部現(xiàn)有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能存在模糊性，單位內(nèi)部現(xiàn)有工作人員的工作職責(zé)劃分存在異議，并且在部分關(guān)鍵性業(yè)務(wù)工作崗位的人員配置應(yīng)用方面，未能實現(xiàn)按崗位落實責(zé)任。雖然物價部門針對業(yè)務(wù)工作過程中的預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、建設(shè)項目控制、合同控制等多個方面，已經(jīng)建立了規(guī)范系統(tǒng)的管理控制制度，但是在貫徹執(zhí)行過程中存在偏差，或者存在根本不執(zhí)行制度還是按照原來的工作思路工作的情況。3.內(nèi)部控制的監(jiān)督力度有待加強(qiáng)。由于內(nèi)部控制的管理者小組成員就是本單位的在職職工，有的人會礙于情面不能嚴(yán)格地按照內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)對同事進(jìn)行要求，導(dǎo)致內(nèi)部控制實施效果大打折扣，所以要就工作論工作，此外，也存在內(nèi)部控制管理者小組成員本身專業(yè)水平不高，以至于不足以檢查到他人工作中存在的問題的情況。4.基層物價部門缺乏內(nèi)控發(fā)展土壤?；诳h級物價單位，內(nèi)部控制專業(yè)人員較少的現(xiàn)狀，為內(nèi)控控制建設(shè)工作的開展造成了較大的阻礙，基層物價單位工作涉及的科目較多，財務(wù)人員、管理人員的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)素養(yǎng)等方面層次不齊，行政人員的素養(yǎng)決定了制度執(zhí)行的生命力，人才隊伍建設(shè)緩慢為基層物價局推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)造成了巨大阻力。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查，在部分基層單位，員工年齡構(gòu)成呈現(xiàn)兩極化，部分年齡大的工作人員在日常工作中安于現(xiàn)狀，沒有重視新形勢下專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，在工作中單憑經(jīng)驗辦事。部分新入職的工作人員，對于內(nèi)部控制的理念學(xué)習(xí)不到位，不具備專業(yè)的內(nèi)控知識，且管理層對于內(nèi)控知識的培訓(xùn)工作不重視，導(dǎo)致基層物價部門的內(nèi)控建設(shè)工作受到影響。