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為了幫助行政事業(yè)單位特別是單位的領(lǐng)導(dǎo)和財會人員熟悉和理解內(nèi)部控制規(guī)范和制度，弄清楚之間的關(guān)系，做好本單位的內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，進一步全面貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，落實在中紀委全委會上提出的，要加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。根據(jù)自己工作實踐，現(xiàn)就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和制度建設(shè)談?wù)勛约旱睦斫猓Ｍ軌蚪o大家一些幫助，建立起更加規(guī)范的內(nèi)部控制。

一、內(nèi)部控制制度與規(guī)范的定義

內(nèi)部控制是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營管理目標，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營管理方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。根據(jù)財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！蓖ㄟ^查閱財政部印發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范和企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范，以及小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，都未對內(nèi)部控制規(guī)范進行定義?；谪斦坑“l(fā)的內(nèi)部控制規(guī)范相關(guān)文件，再加上對內(nèi)部控制定義理解及各級財政部門和單位實踐，本人認為，內(nèi)部控制規(guī)范可以這樣來理解，就是單位為履行職能，實現(xiàn)控制目標，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控的過程而制定規(guī)定或標準、實施措施和執(zhí)行程序。

二、內(nèi)部控制制度與規(guī)范的關(guān)系

通過解讀制度、規(guī)范的概念，可以發(fā)現(xiàn)它們的聯(lián)系和區(qū)別。從區(qū)別上看，制度體現(xiàn)的是一種辦事規(guī)程或者行為準則，具有較高的層面，主要體現(xiàn)管理層面；而規(guī)范是明文規(guī)定或者標準，在行為規(guī)范上較制度具有更具體、更詳細的特點，體現(xiàn)的是對一項業(yè)務(wù)如何操作和控制。從兩者的聯(lián)系看，規(guī)范和制度是相輔相成的，兩者相互吸收，相互完善，共同提升；規(guī)范制定的依據(jù)主要是法規(guī)、制度，規(guī)范通過提升和完善，成為大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則的制度，甚至法令。比如，為了加強本地區(qū)、本級行政事業(yè)單位公務(wù)接待、差旅費、會議費、培訓(xùn)費等的管理，政府及政府管理部門，制定了公務(wù)接待、差旅費、會議費、培訓(xùn)費的管理辦法或者制度。而各單位根據(jù)政府及政府管理部門制定的管理辦法或者制度，結(jié)合本單位實際和管理要求，除了要制定相應(yīng)的管理制度或者實施細則外，還要按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，建立起包括公務(wù)接待、差旅費、會議費、培訓(xùn)費等的控制依據(jù)、范圍、目標、費用標準、崗位設(shè)置、歸口管理、票據(jù)控制、審批、控制流程及流程圖、風(fēng)險點及風(fēng)險等級、控制措施等一系列內(nèi)容的內(nèi)部控制規(guī)范，以方便本單位管理人員、具體經(jīng)辦人員規(guī)范操作。內(nèi)部控制和內(nèi)部控制規(guī)范又是什么關(guān)系。

前文述及財政部印發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范三個文件的標題都叫內(nèi)部控制（基本）規(guī)范。如財政部、國家審計署、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（財會〔2008〕7號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程?！必斦坑“l(fā)的《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》（財會〔2017〕21號）“第三條：本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指由小企業(yè)負責(zé)人及全體員工共同實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程?！比齻€文件里面只給了內(nèi)部控制定義，而沒有給出內(nèi)部控制規(guī)范相應(yīng)的定義。本人認為，通過定義內(nèi)部控制，實際上也就明確了內(nèi)部控制規(guī)范，就是對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動進行防范和管控而制定規(guī)定或標準、實施措施和執(zhí)行程序。這個，在作為具體指導(dǎo)行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的財政部《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會［2016］11號）可以得到很好的說明，各單位既要建立制度，更要建立規(guī)范；同時在的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的標題明確的是單位內(nèi)部控制規(guī)范，而不是單位內(nèi)部控制制度；在財政部針對企業(yè)印發(fā)的一系列具體規(guī)范和應(yīng)用指引說得更明白了。

由于行政事業(yè)單位與企業(yè)在經(jīng)濟活動、內(nèi)部控制主體、推動力量、控制目標、關(guān)注重點上存在較大差別，其定義上也有所差異。因此，在對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要從層面上和控制內(nèi)容區(qū)規(guī)范的，與企業(yè)就有較大差異。控制層面主要考慮單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個方面，而控制內(nèi)容方面主要是與行政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)相關(guān)的預(yù)算控制、收支控制、資產(chǎn)控制、采購控制、建設(shè)項目、合同控制等六個方面。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義可以看出，它是把制定制度納入了內(nèi)部控制的定義中，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就包含了制度和規(guī)范兩層含義。行政事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制時，就要按照單位為履行職能，強化管理，實現(xiàn)總體目標要求，通過建立起管理制度和操作規(guī)范形成一個內(nèi)部控制保障體系，對本單位的風(fēng)險而進行的自我約束和規(guī)范。這個保障體系由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通、監(jiān)督與評價等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施。這個保障體系包括了管理制度和管理規(guī)范。顯而易見，制度和規(guī)范是有區(qū)別，而不能混淆。在現(xiàn)實工作中，在平時一般不少材料中，沒有嚴格區(qū)分制度和規(guī)范，往往用制度代替了包括管理制度、操作規(guī)范等一切規(guī)范性的東西，因此在人們一般的心目中，制度就代表了一切，這也是我們很多人把規(guī)范與制度混為一談的一個重要原因。

長期以來，我國行政事業(yè)單位的管理一直存在盲區(qū)，就是國家制定的大部分制度只觸及單位，很少管到具體業(yè)務(wù)，只有財務(wù)會計制度管得比較細，卻只涉及會計的業(yè)務(wù)，其他的預(yù)算、資產(chǎn)、采購、建設(shè)項目等管理都比較粗糙。由于行政事業(yè)單位取得的各項資源是政府無償提供，缺乏管理動力，因此內(nèi)部管理比較薄弱，且各自為政，制度落實到單位以后，單位內(nèi)部如何管理，一直都沒有得到很好的解決，業(yè)務(wù)與會計管理脫節(jié)，預(yù)算同對應(yīng)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項、經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項與會計脫節(jié)，不像企業(yè)那樣受到重視。通過建立“以預(yù)算為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，健立健全預(yù)算管理、經(jīng)費收支管理、項目建設(shè)管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、合同管理等主要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制規(guī)范，有效解決了各單位的制度同標準缺失、弱化、模糊不清以及體系不健全等問題，建立起單位內(nèi)部各部門的職責(zé)權(quán)限和按流程辦事的規(guī)范，為行政事業(yè)單位依法提供公共服務(wù)和業(yè)務(wù)運行提供了有效的制度保證。因此，內(nèi)部控制規(guī)范正好解決了上述脫節(jié)的問題，彌補了制度的缺陷。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)完善建議

厘清制度和規(guī)范關(guān)系，使大家在內(nèi)部控制建設(shè)中少走彎路，加快推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，貫徹好落實好黨中央《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和提出的加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督機制的要求，加強財務(wù)管理，規(guī)范單位經(jīng)濟活動，強化黨風(fēng)廉政建設(shè)，預(yù)防腐敗，規(guī)避風(fēng)險，建設(shè)好內(nèi)部控制體系符合財政部的要求。在這里提出以下建議。

一是加強宣傳培訓(xùn)，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的知曉度?，F(xiàn)在的培訓(xùn)宣傳不再是普及性的、一般的知曉，重要意義的宣傳培訓(xùn)；重點應(yīng)當放在對內(nèi)部控制理解，體系建設(shè)，重要概念，存在的誤區(qū)等方面。尤其是要對單位領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員加強培訓(xùn)宣傳，讓大家對內(nèi)部控制建設(shè)的認識和理解統(tǒng)一到財政部印發(fā)的內(nèi)部控制的定義和黨中央去要求上來，而不是片面地理解為只是建立一些制度，或者是拿制度當內(nèi)控。

二是財政部門加強指導(dǎo)，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的推進度。當前內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)推進較慢的一個重要原因就是財政部門對各單位的指導(dǎo)不夠。不少單位，尤其是組織實施的牽頭部門及相關(guān)人員，對單位如何建，建設(shè)的內(nèi)容，框架體系的構(gòu)建等感到盲從，不知道從哪里下手。即使建立了，也不符合內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的要求。

三是建立參考指引體系，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實用度。雖然從2012年就印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求從2014年1月1日起施行，但很少有單位按照要求進行內(nèi)部控制建設(shè)，一個重要原因是沒有可供參考的案例，沒有應(yīng)用指南。因此，建議財政部門應(yīng)當根據(jù)行政事業(yè)單位不同行業(yè)特點和管理要求，分別建立可供參考借鑒的內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)的應(yīng)用指引體系或者案例，減少大家在認識、理解誤區(qū)，少走或者不走彎路，加快各單位內(nèi)部控制建設(shè)速度。

四是納入目標考核體系，提升行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的重視度。由于行政事業(yè)單位特別是單位領(lǐng)導(dǎo)是“既得利益者”或者“相關(guān)特權(quán)階層”，不想受到約束和監(jiān)督，缺乏內(nèi)部控制建設(shè)的主觀動力，不像企業(yè)建立內(nèi)部控制是為了追求利益的原始動機，而是需要社會公眾來推動。單位內(nèi)控規(guī)范建設(shè)沒有納入目標考核范疇，不能與目標績效掛鉤，與初成績較遠，造成被各單位忽視現(xiàn)象。因此，把行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)等目標任務(wù)一樣納入各級黨委政府對單位及負責(zé)人的目標考核，納入紀委監(jiān)委黨風(fēng)廉政建設(shè)考核，納入本單位目標考核，納入單位領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容范疇，強力推進內(nèi)部控制建設(shè)。

五是積極培育中介服務(wù)，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量度。目前各級各部門由于受到精簡機構(gòu)，“放管服”大趨勢影響，工作人員編制受限，管理加強，預(yù)算控制嚴格，不能使用編外人員和臨聘人員，往往一個人兼任多個崗位工作，特別是許多二級單位或者縣區(qū)的行政事業(yè)單位尤為突出；加之，近年來，脫貧攻堅等國家中心工作，行政事業(yè)單位都參與，并抽調(diào)人員至少3名常年駐村，更顯人員緊缺。同時，組織引進第三方中介參提供專業(yè)服務(wù)與也符合當前購買服務(wù)的方向。第三方服務(wù)既可以解決各級財政部門和主管部門指導(dǎo)服務(wù)力量不足，也可以很好的發(fā)揮專長提供專業(yè)服務(wù)，更可以解決單位人員緊張、工作任務(wù)重，不能靜下心來認真思考和規(guī)劃，節(jié)約時間服務(wù)國家中心任務(wù)，很好的解決問題，提升隊伍管理，保證各項業(yè)務(wù)規(guī)范，增強服務(wù)，防范和規(guī)避風(fēng)險。

作者:吳素梅 翟昌福 翟春燕 單位:廣元市曾家森林管理所 四川省廣元市財政局 四川省廣元市東壩糧庫