內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。

本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。

二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

摘要：流域綜合規(guī)劃修編是黃河流域開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)工作，其中規(guī)劃中涉及到河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等，重點(diǎn)介紹其概念與黃河流域功能區(qū)特點(diǎn)。建議進(jìn)一步補(bǔ)充完善功能區(qū)特提出管理地表水的源頭取水許可的紅黃藍(lán)“三色”理論。

關(guān)鍵詞：地下水功能區(qū)水功能區(qū)河流功能區(qū)“三色”理論流域規(guī)劃黃河

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，流域水資源形勢發(fā)生了顯著的變化，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，對(duì)流域治理、開發(fā)和保護(hù)工作提出了新的要求。而現(xiàn)有大江大河流域綜合規(guī)劃距今已20年，流域的水情、工情發(fā)生了很大的變化，大部分規(guī)劃的基礎(chǔ)資料已過時(shí)，規(guī)劃期已滿，規(guī)劃思路和內(nèi)容都難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢的要求。因此，迫切需要根據(jù)流域新的水資源形勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，按照新時(shí)期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開展新一輪流域綜合規(guī)劃修訂工作。黃河流域綜合規(guī)劃修編也正在緊張進(jìn)行中。

黃河流域綜合規(guī)劃修編涉及到各個(gè)方面，其中有河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等。

河流功能區(qū)劃是針對(duì)流域干流及主要支流河段為單元，根據(jù)河流的自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源開發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)河流開發(fā)利用的需求與維持河流健康、促進(jìn)可持續(xù)利用之間的關(guān)系，合理劃定河流功能區(qū)劃，體現(xiàn)國家對(duì)水資源合理開發(fā)利用和治理保護(hù)的總體部署。

水功能區(qū)劃分是針對(duì)流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發(fā)和有效保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第**年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20**年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠(yuǎn)大于國土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國如果要真正實(shí)現(xiàn)國發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據(jù)我國已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長期而艱巨的過程。

二、對(duì)中國現(xiàn)行區(qū)域政策的總體評(píng)價(jià)

中國的區(qū)域政策與國際相比有其自身的特點(diǎn)，歷史、辯證地看待這一特點(diǎn)，有利于全面理解和把握中國區(qū)域政策的制定和實(shí)施過程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

內(nèi)容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。關(guān)鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級(jí)市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機(jī)構(gòu)管理，形成不同的市場和權(quán)利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就要通過政府征地，任何單位建設(shè)用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的唯一決定者，成為城市土地一級(jí)市場的唯一供應(yīng)商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對(duì)土地的壟斷卻進(jìn)一步強(qiáng)化。中國經(jīng)濟(jì)由投資拉動(dòng)的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動(dòng)金融密切相關(guān)的。法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，不僅是地方政府賴以生存和維持運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴(kuò)張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財(cái)政、稅收、金融、投資、價(jià)格形成機(jī)制、社會(huì)和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地及其相關(guān)收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手?jǐn)Q開甚至放閘的沖動(dòng)，進(jìn)而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。必須對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本改革。本報(bào)告強(qiáng)調(diào)了以建設(shè)主體功能區(qū)為契機(jī)進(jìn)行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設(shè)中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的土地政策。二、推進(jìn)形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路（一）以進(jìn)行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機(jī)，開展國土規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的五年計(jì)劃，有以土地利用管制和耕地保護(hù)為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設(shè)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個(gè)規(guī)劃在實(shí)施過程中，各自為政，相互沖突，導(dǎo)致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以GDP等增長指標(biāo)為主導(dǎo)，決定一個(gè)地方在一個(gè)階段的經(jīng)濟(jì)面貌，也決定地方領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，往往成為主導(dǎo)性規(guī)劃。城市建設(shè)規(guī)劃直接與一個(gè)地方的城市化程度相對(duì)應(yīng)，而且城市外延的擴(kuò)大也決定一個(gè)地方城市政府的財(cái)政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設(shè)規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進(jìn)行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對(duì)一個(gè)地方土地利用結(jié)構(gòu)、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護(hù)量的指標(biāo)性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和城市化水平大大超過預(yù)期，另一方面，由于我國改革后的第一個(gè)土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權(quán)威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補(bǔ)的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進(jìn)形成主體功能區(qū)為契機(jī)，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對(duì)國土進(jìn)行全面規(guī)劃，實(shí)行科學(xué)的國土開發(fā)和保護(hù)，對(duì)于優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進(jìn)行科學(xué)布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學(xué)性，減少行政干預(yù)，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀(jì)80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當(dāng)時(shí)廣東比較靈活的集體土地進(jìn)入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設(shè)用地屬于集體建設(shè)用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴(yán)格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，留下了大量存量集體建設(shè)用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實(shí)施必須要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，土地要素的角色和功能應(yīng)有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨(dú)家控制土地、低價(jià)供應(yīng)土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施土地的思路，不僅導(dǎo)致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗(yàn)，避免建設(shè)用地完全通過征用的傾向，給集體建設(shè)用地進(jìn)入市場開辟一個(gè)通道，將對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護(hù)為主，土地政策的制定和實(shí)施則應(yīng)以強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制的完善為主，通過補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個(gè)區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進(jìn)形成主體功能區(qū)建設(shè)中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。（三）建立和健全補(bǔ)償機(jī)制，縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個(gè)很重要的原因是，一個(gè)地方不抓經(jīng)濟(jì)，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會(huì)不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強(qiáng)，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個(gè)地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實(shí)寫照。盡管我們力圖通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預(yù)算外收入的差距，一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對(duì)于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設(shè)用地指標(biāo)有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進(jìn)程和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進(jìn)程；對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實(shí)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財(cái)政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護(hù)基金，給予補(bǔ)償；除了中央財(cái)政渠道外，還應(yīng)探索區(qū)域之間發(fā)展權(quán)機(jī)會(huì)損失補(bǔ)償機(jī)制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權(quán)的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進(jìn)行發(fā)展權(quán)補(bǔ)償，辦法包括建設(shè)用地指標(biāo)可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然可持續(xù)發(fā)展。（四）充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用我國上一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應(yīng)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民權(quán)益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對(duì)土地的行政配置和獨(dú)家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎(chǔ)性作用，通過價(jià)格機(jī)制反映土地資源的稀缺性，引導(dǎo)土地的更集約、更節(jié)約及更有價(jià)值利用；將財(cái)產(chǎn)權(quán)在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價(jià)值增值的成果，促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定。具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點(diǎn)是，強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，政府逐步退出對(duì)土地征用和供應(yīng)的壟斷，誘導(dǎo)目前過量的基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償?shù)膫€(gè)案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)行合法保護(hù)。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。三、主體功能區(qū)的土地政策設(shè)計(jì)（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策1.優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應(yīng)著力研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關(guān)系，提高土地的集約度和利用效率，推動(dòng)優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市集聚效應(yīng)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應(yīng)量，促進(jìn)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應(yīng)于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應(yīng)轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。2.強(qiáng)化市場在建設(shè)用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應(yīng)的途徑。（1）嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費(fèi)土地，又易滋生腐敗。建議對(duì)建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，清理一些以公共利益名義實(shí)際是營利性的用地。進(jìn)行某些公共用地按市場價(jià)賠償?shù)脑圏c(diǎn)。減少行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅(jiān)持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對(duì)土地實(shí)行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要就實(shí)行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，建議出臺(tái)政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲(chǔ)備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲(chǔ)備范圍，明確土地儲(chǔ)備中心主要通過對(duì)存量建設(shè)用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點(diǎn)。（1）出臺(tái)政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當(dāng)前土地資產(chǎn)價(jià)格上漲的有利時(shí)機(jī)，以盤活閑置土地為目的，由國務(wù)院盡快出臺(tái)關(guān)于處置國有閑置建設(shè)用地歷史遺留問題的規(guī)定，對(duì)閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機(jī)構(gòu)抵債土地繳納閑置費(fèi)、土地收回和相關(guān)稅費(fèi)等作出明確政策規(guī)定。同時(shí)，加強(qiáng)土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進(jìn)行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點(diǎn)，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機(jī)。（2）對(duì)存量集體建設(shè)用地的確權(quán)進(jìn)行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對(duì)“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項(xiàng)指標(biāo)支持和減免稅費(fèi)，由登記機(jī)關(guān)直接按歷史用地進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關(guān)規(guī)定完善用地和規(guī)劃報(bào)建手續(xù)后方可進(jìn)行。對(duì)違法用地的舊廠房拆遷，應(yīng)視情給予補(bǔ)償。為防止地方借改造之機(jī)擴(kuò)大集體建設(shè)用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進(jìn)行存量集體建設(shè)用地確權(quán)試點(diǎn)。（3）尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，構(gòu)建利益共同體。政府應(yīng)主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和物業(yè)的稅收中受益，土地價(jià)值升值的絕大部分應(yīng)留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對(duì)于需要政府和社會(huì)資本介入的大型物業(yè)改造項(xiàng)目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。[1][2][][]4.實(shí)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應(yīng)向騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設(shè)用地后備資源的供應(yīng)瓶頸。以浙江為例，土地嚴(yán)管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動(dòng)開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設(shè)用地的按計(jì)劃指標(biāo)控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設(shè)用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達(dá)70萬畝。土地嚴(yán)管后，2005年國家下達(dá)的建設(shè)用地指標(biāo)16.5萬畝，加上已獲批準(zhǔn)可使用的折抵指標(biāo)共20多萬畝，大量已批項(xiàng)目等地開工。建議對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（3）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡，這種做法一直沒有得到中央認(rèn)可。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。6.進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動(dòng)土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)，土地財(cái)產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實(shí)施。建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)有償使用費(fèi)合并征收，體現(xiàn)保護(hù)耕地的目的；土地保有稅是對(duì)持有建設(shè)用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)公布一個(gè)地區(qū)一定時(shí)期的土地價(jià)格，稅務(wù)部門根據(jù)地價(jià)上漲的情形對(duì)土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對(duì)建設(shè)用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價(jià)值的使用。（2）在土地財(cái)產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺(tái)土地出讓金納入地方預(yù)算管理實(shí)施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點(diǎn)：一是，預(yù)算資金管理是年初進(jìn)行預(yù)算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當(dāng)年計(jì)劃出讓多少土地可以由有關(guān)機(jī)構(gòu)控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預(yù)算管理要有具體實(shí)施細(xì)則。二是，中央在土地出讓金預(yù)算管理的規(guī)定中，應(yīng)規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機(jī)。7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對(duì)工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財(cái)政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價(jià)格配置到更有價(jià)值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。（二）重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險(xiǎn)。（1）改變建設(shè)用地指標(biāo)過于集中于大城市的局面。在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，政府在建設(shè)用地上行政配置資源的色彩濃，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響大。在一些省份，2/3以上的建設(shè)用地指標(biāo)被集中使用于省會(huì)城市和少數(shù)幾個(gè)中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該予以改變。（2）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實(shí)行政府土地儲(chǔ)備和獨(dú)家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應(yīng)減少政府獨(dú)家供應(yīng)土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲(chǔ)備。（3）在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施用地比重過高，帶來供地結(jié)構(gòu)的不合理，也影響土地收益，應(yīng)當(dāng)予以改變。2.嘗試工業(yè)用地直接進(jìn)入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評(píng)估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對(duì)我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺(tái)，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價(jià)招商引資行為，但也會(huì)提高重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關(guān)鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設(shè)用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應(yīng)給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費(fèi)。推廣地方農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域落戶，促進(jìn)制造業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。3.維持工業(yè)化、城市化進(jìn)程中集體和國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。（1）城市化進(jìn)程中的土地國有化趨勢應(yīng)該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃這個(gè)龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍(lán)本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權(quán)力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設(shè)用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護(hù)我們這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)法律造成城市化的同時(shí)土地就必須國有化的現(xiàn)實(shí)格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時(shí)的長期而有保障的土地使用權(quán)，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實(shí)踐證明，村留用地既有利于村級(jí)經(jīng)濟(jì)壯大，在農(nóng)村公共財(cái)政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要途徑。建議中央出臺(tái)專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護(hù)農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權(quán)利。在城市化進(jìn)程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對(duì)宅基地的權(quán)屬?zèng)]有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)為名，侵犯農(nóng)民宅基地權(quán)利。4.盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律，結(jié)束集體建設(shè)用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應(yīng)在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應(yīng)與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權(quán)利的《集體土地使用權(quán)證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設(shè)用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設(shè)用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計(jì)劃實(shí)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進(jìn)行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對(duì)所轄地域的非農(nóng)建設(shè)用地作一次認(rèn)真普查，制定出補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設(shè)用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場進(jìn)行交易，這一過程不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)，任何建設(shè)用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設(shè)用地使用者進(jìn)行等價(jià)交換。土地使用權(quán)價(jià)格應(yīng)該是市場價(jià)格。(4)加強(qiáng)集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權(quán)上，嚴(yán)格界定集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地權(quán)利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關(guān)系，要加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運(yùn)用于農(nóng)民的社會(huì)保障，以保障農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。5.進(jìn)行功能區(qū)內(nèi)城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。（1）由城市建設(shè)用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設(shè)用地減少區(qū)域支付土地復(fù)墾費(fèi)用。（2）在建設(shè)用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設(shè)用地給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應(yīng)騰出建設(shè)用地吸納一定比例的人口進(jìn)城，這部分進(jìn)城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務(wù)。（4）對(duì)于整理出的閑置建設(shè)用地，可以不占用年度建設(shè)用地指標(biāo)。6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補(bǔ)平衡，逐步實(shí)行功能區(qū)域之間的耕地保護(hù)與補(bǔ)償機(jī)制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡的辦法，改為以功能區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行耕地占補(bǔ)平衡。（2）建立農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標(biāo)的置換，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護(hù)平衡。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，跨省耕地動(dòng)態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺(tái)功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標(biāo)異地置換的原則、方式和補(bǔ)償機(jī)制等出臺(tái)有關(guān)政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護(hù)面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補(bǔ)償。（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政和地區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。（1）國家財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補(bǔ)償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。（3）國家出臺(tái)政策，建立發(fā)達(dá)地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補(bǔ)償辦法。2.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。3.對(duì)于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進(jìn)程，帶來當(dāng)?shù)厝丝谥赂?，?yīng)該支持當(dāng)?shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設(shè)用地指標(biāo)上，改變完全集中于大中城市的格局，對(duì)于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標(biāo)。（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策1.建立生態(tài)保護(hù)的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護(hù)區(qū)，資源的保護(hù)具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護(hù)的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財(cái)政專門設(shè)立生態(tài)保護(hù)基金，作為對(duì)限制開發(fā)區(qū)域保護(hù)環(huán)境的補(bǔ)償。2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償政策。前些年實(shí)施的退耕還林還草政策，對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復(fù)起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復(fù)期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟(jì)能力承擔(dān)后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財(cái)政支持相當(dāng)關(guān)鍵，因此，這一政策對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對(duì)于生態(tài)修復(fù)將起到十分有效的作用。不僅如此，在實(shí)施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔(dān)生態(tài)功能，中央財(cái)政應(yīng)對(duì)本區(qū)域生態(tài)修復(fù)以后的維護(hù)設(shè)立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區(qū)域人口分享工業(yè)化城市化成果。禁止開發(fā)區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)域，資源的承載力不堪重負(fù)是環(huán)境惡化的主要原因。國家應(yīng)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域協(xié)同，做好政策性移民工作，讓限制性區(qū)域的人口分享工業(yè)化和城市化的好處，尤其是分享土地級(jí)差收益帶來的好處。（1）由禁止開發(fā)區(qū)域政府與優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域政府聯(lián)手，建立政策性移民專區(qū)，輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)政府聯(lián)合組織管理區(qū)，在土地、就業(yè)、教育、社會(huì)政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入?yún)^(qū)和輸出區(qū)建立建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，輸入?yún)^(qū)給予輸出區(qū)土地收益補(bǔ)償。4.加大林權(quán)、草場權(quán)屬改革，增大當(dāng)?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。禁止開發(fā)區(qū)域不僅要進(jìn)行生態(tài)的修復(fù)，還要增加生態(tài)保護(hù)的效益，關(guān)鍵是改變?cè)诹?、草方面只重保護(hù)、忽視效益的思路，應(yīng)建立從保護(hù)中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；（2）林地權(quán)屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術(shù)和產(chǎn)權(quán)問題。

第一條為保護(hù)和改善近岸海域生態(tài)環(huán)境，執(zhí)行*，規(guī)范近岸海域環(huán)境功能區(qū)的劃定工作，加強(qiáng)對(duì)近岸海域環(huán)境功能區(qū)的管理，制定本辦法。

第二條近岸海域環(huán)境功能區(qū)，是指為適應(yīng)近岸海域環(huán)境保護(hù)工作的需要，依據(jù)近岸海域的自然屬性和社會(huì)屬性以及海洋自然資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合本行政區(qū)國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與規(guī)劃，按照本辦法規(guī)定的程序，對(duì)近岸海域按照不同的使用功能和保護(hù)目標(biāo)而劃定的海洋區(qū)域。

近岸海域環(huán)境功能區(qū)分為四類：

一類近岸海域環(huán)境功能區(qū)包括海洋漁業(yè)水域、海上自然保護(hù)區(qū)、珍稀瀕危海洋生物保護(hù)區(qū)等；

二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)包括水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、海水浴場、人體直接接觸海水的海上運(yùn)動(dòng)或娛樂區(qū)、與人類食用直接有關(guān)的工業(yè)用水區(qū)等；

三類近岸海域環(huán)境功能區(qū)包括一般工業(yè)用水區(qū)、海濱風(fēng)景旅游區(qū)等；

為優(yōu)化生產(chǎn)力布局，著力打造環(huán)杭州灣重要的先進(jìn)制造業(yè)基地，加快推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)在杭湖寧發(fā)展帶中間率先崛起，現(xiàn)就進(jìn)一步推進(jìn)我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)提出如下意見：

一、統(tǒng)一思想，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)

(一)提高認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)的重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)是指小城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃中確定的、用于發(fā)展工業(yè)的功能區(qū)塊。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)，對(duì)于提高土地集約利用水平，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，培育產(chǎn)業(yè)集群，導(dǎo)入新興產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)層次，完善小城鎮(zhèn)功能，加快小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等，都具有十分重要的意義。各地、各有關(guān)部門要從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)的重要性和緊迫性，把推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)作為優(yōu)化生產(chǎn)力布局、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、加快引進(jìn)外來投資、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要載體來抓。

(二)堅(jiān)定信心，繼續(xù)大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)。針對(duì)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)中存在的困難與問題，各地、各有關(guān)部門要正確把握形勢，克服畏難情緒，用創(chuàng)新破難的辦法，把推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，與行業(yè)或區(qū)域技術(shù)服務(wù)中心、中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心(孵化器)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等公共平臺(tái)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步堅(jiān)定信心，加大工作力度，堅(jiān)定不移地繼續(xù)大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)。

(三)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，努力營造有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)的良好氛圍。建立市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市經(jīng)委。市各有關(guān)部門要切實(shí)加大政策傾斜力度，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的建設(shè)。各縣區(qū)也要進(jìn)一步建立健全相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，市級(jí)重點(diǎn)以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)應(yīng)建立專門的工作機(jī)構(gòu)，及時(shí)協(xié)調(diào)和解決開發(fā)建設(shè)過程中遇到的各類新情況、新問題，促進(jìn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)快速健康發(fā)展。

二、明確目標(biāo)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平

為落實(shí)《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20*年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則

一、主體功能區(qū)的法制意蘊(yùn)

長期以來，我國以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟(jì)因沒有分工和重點(diǎn)，往往造成各自為政、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的無序開發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，?duì)不同區(qū)域的空間開發(fā)方向與時(shí)序、開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機(jī)制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復(fù)競爭；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)各地政府的積極性。推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項(xiàng)決策的形成，除了理念和所需的知識(shí)外，還需要足夠的激勵(lì)和約束，以使相關(guān)各方有強(qiáng)大的動(dòng)力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價(jià)，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應(yīng)當(dāng)做的事。[3]推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應(yīng)自然，一方面要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面要對(duì)一些涉及全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，切實(shí)從源頭上改變?cè)介_發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績效評(píng)價(jià)以及精準(zhǔn)細(xì)致的空間管理以提供一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)，旨在增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對(duì)性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務(wù)的跨區(qū)溢出效益，維護(hù)國家整個(gè)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全。但是該項(xiàng)政策的實(shí)施，一方面減少了當(dāng)?shù)厝嗣窭卯?dāng)?shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)，使其收入受損；另一方面減少了當(dāng)?shù)卣糜诠卜?wù)的收入來源，從而加重了當(dāng)?shù)卣M(jìn)行生態(tài)建設(shè)的負(fù)擔(dān)。這就要求實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)旨在解決一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題,逐步達(dá)到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，促進(jìn)生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域政策一般都有相應(yīng)的法律政策體系，以通過立法來保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施的過程中還缺乏同步推進(jìn)的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個(gè)國家的立法活動(dòng)只有以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當(dāng)性。因此，維護(hù)法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國家所共同恪守的一個(gè)重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國的領(lǐng)土范圍內(nèi)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的法律，即我國主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采用國土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個(gè)國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區(qū)的劃分在國家和省兩個(gè)層面展開，全國主體功能區(qū)的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性。可見，在實(shí)踐中，我國主體功能區(qū)劃分的全國部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應(yīng)社會(huì)生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性是相對(duì)的而非絕對(duì)的。社會(huì)在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時(shí)而變?；诜傻姆€(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來開發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)會(huì)隨著承載能力的下降成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則會(huì)在國家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強(qiáng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)開發(fā)區(qū)。如果不進(jìn)行定期調(diào)整，則會(huì)在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長期以來，我國都是以行政區(qū)作為空間單元來進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的，形成了以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系?，F(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割未來很長一段時(shí)期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟(jì)形勢下根據(jù)四類主體功能區(qū)的不同功能定位進(jìn)行的劃分，是在維護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟(jì)管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實(shí)踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟(jì)，雖然從理論上說更為科學(xué)合理，但是如何確定每個(gè)主體功能區(qū)的實(shí)施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無規(guī)定，在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無法實(shí)施，須待以后條件成熟時(shí)加以推行。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各級(jí)政府部門制定出臺(tái)了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點(diǎn)不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復(fù)甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問題。4．中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級(jí)利益補(bǔ)償機(jī)制有待完善。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問題：第一，財(cái)政預(yù)算的隨意性大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展尤為不利。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財(cái)稅政策杠桿沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還無法實(shí)現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。為此，它們不但要喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)支出一定的費(fèi)用，然而，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護(hù)給予充分的補(bǔ)償。

三、加強(qiáng)主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項(xiàng)工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作全面落實(shí)和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應(yīng)采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該覆蓋我國的整個(gè)國土，不僅包括陸地，海洋也應(yīng)當(dāng)納入其中。世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國和歐盟的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對(duì)一些問題區(qū)域采用國土部分覆蓋?？紤]到我國的基本國情和目前所處的發(fā)展階段,市場機(jī)制尚未健全，政府的財(cái)力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進(jìn)行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國的區(qū)域進(jìn)行歸類，這會(huì)導(dǎo)致一些區(qū)域無法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強(qiáng)度和未來開發(fā)潛力的變化需要而對(duì)主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財(cái)力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應(yīng)允許定期動(dòng)態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個(gè)發(fā)展變化的過程，各國的規(guī)劃目標(biāo)也是隨著不同時(shí)期的客觀情況而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。譬如德國及歐洲一些國家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長據(jù)點(diǎn)廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃也應(yīng)該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實(shí)際情況定期進(jìn)行調(diào)整。我國的主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)于國土空間的中長期戰(zhàn)略性開發(fā)和布局安排,具有長期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，隨著開發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說來，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)會(huì)因過高的開發(fā)強(qiáng)度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)；限制開發(fā)區(qū)會(huì)因生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，資源環(huán)境承載能力逐漸增強(qiáng)，有較好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件以及承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴(kuò)大的趨勢。由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會(huì)在長時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個(gè)定期調(diào)整機(jī)制，需要進(jìn)行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當(dāng)前，謀劃長遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中近期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，在合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整與長期有效之間尋找均衡點(diǎn)。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時(shí)不應(yīng)當(dāng)受限于行政區(qū)，應(yīng)依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿韯澏?。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割短時(shí)期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實(shí)施主體與監(jiān)管主體問題，故在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來劃分主體功能區(qū)不切實(shí)際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施。因此，在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時(shí)，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實(shí)施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實(shí)處。當(dāng)然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來構(gòu)建主體功能區(qū)。同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標(biāo)是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)人口有序流動(dòng)，而其他各類規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專項(xiàng)規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。[8]可見，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類規(guī)劃也是對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的細(xì)化，對(duì)保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補(bǔ)的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)設(shè)立用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)修復(fù)和維護(hù)的專門的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺(tái)財(cái)政預(yù)算的法律和法規(guī)，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強(qiáng)透明度。在預(yù)算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財(cái)政預(yù)算規(guī)定的比例對(duì)單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政轉(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規(guī)范交易行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、無災(zāi)地區(qū)對(duì)受災(zāi)地區(qū)、優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無償提供部分財(cái)力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。（3）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣是為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)?！吧鷳B(tài)也是財(cái)富”和“保護(hù)好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發(fā)”為代價(jià)換取了全國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實(shí)改善績效考核辦法，使這些地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富裕”。[10]通過對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，制定合理的財(cái)稅政策，以求達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體來講，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進(jìn)要素合理流動(dòng)，形成良好的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對(duì)中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要給予財(cái)政扶持，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

十大功能區(qū)是我市未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體，是在長吉一體化戰(zhàn)略框架下，加快促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市功能轉(zhuǎn)換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進(jìn)十大功能區(qū)建設(shè)，帶動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，按照國家有關(guān)法律和政策規(guī)定，市政府決定向十大功能區(qū)進(jìn)一步下放管理權(quán)限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進(jìn)一步下放項(xiàng)目審批管理權(quán)限。對(duì)于投資總額在20億元以下、國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)類并實(shí)行備案管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，由市政府授權(quán)十大功能區(qū)中的省級(jí)及省級(jí)以上開發(fā)區(qū)（以下簡稱開發(fā)區(qū)）負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批管理。

二、加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和服務(wù)。十大功能區(qū)的規(guī)劃編制，市規(guī)劃主管部門要依據(jù)城市總體規(guī)劃超前介入，優(yōu)先安排，并根據(jù)建設(shè)時(shí)序積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門組織編制分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。市規(guī)劃局在國家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審批實(shí)行一次性現(xiàn)場踏查，建立綠色通道專項(xiàng)辦理“一書”（建設(shè)項(xiàng)目選址意見書）、“兩證”（建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證），促進(jìn)項(xiàng)目盡早開工建設(shè)。

三、加強(qiáng)土地管理和減少審批環(huán)節(jié)。市國土資源局在國家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立直屬分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)集體土地征地，負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)、土地儲(chǔ)備、確定區(qū)域內(nèi)土地出讓底價(jià)、土地征地拆遷成本審核、土地使用權(quán)出讓、土地資產(chǎn)處置和登記發(fā)證等項(xiàng)工作，行使區(qū)域內(nèi)國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作職能。

四、堅(jiān)持節(jié)約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規(guī)劃局、國土資源局應(yīng)優(yōu)先安排開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃，保障項(xiàng)目建設(shè)的用地需求。開發(fā)區(qū)用地占補(bǔ)平衡納入全市統(tǒng)一計(jì)劃。

五、按照項(xiàng)目管理權(quán)限實(shí)行節(jié)能審查分級(jí)管理。凡是不需要提請(qǐng)國家、省和市投資主管部門審批、核準(zhǔn)和備案的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，項(xiàng)目節(jié)能審查由開發(fā)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織。