導(dǎo)語：主體功能區(qū)法制建設(shè)分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、主體功能區(qū)的法制意蘊(yùn)

長(zhǎng)期以來，我國以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟(jì)因沒有分工和重點(diǎn)，往往造成各自為政、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的無序開發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，?duì)不同區(qū)域的空間開發(fā)方向與時(shí)序、開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機(jī)制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)各地政府的積極性。推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項(xiàng)決策的形成，除了理念和所需的知識(shí)外，還需要足夠的激勵(lì)和約束，以使相關(guān)各方有強(qiáng)大的動(dòng)力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價(jià)，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應(yīng)當(dāng)做的事。[3]推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應(yīng)自然，一方面要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面要對(duì)一些涉及全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，切實(shí)從源頭上改變?cè)介_發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精準(zhǔn)細(xì)致的空間管理以提供一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)，旨在增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對(duì)性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務(wù)的跨區(qū)溢出效益，維護(hù)國家整個(gè)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全。但是該項(xiàng)政策的實(shí)施，一方面減少了當(dāng)?shù)厝嗣窭卯?dāng)?shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)，使其收入受損；另一方面減少了當(dāng)?shù)卣糜诠卜?wù)的收入來源，從而加重了當(dāng)?shù)卣M(jìn)行生態(tài)建設(shè)的負(fù)擔(dān)。這就要求實(shí)施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)旨在解決一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題,逐步達(dá)到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，促進(jìn)生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域政策一般都有相應(yīng)的法律政策體系，以通過立法來保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施的過程中還缺乏同步推進(jìn)的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個(gè)國家的立法活動(dòng)只有以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當(dāng)性。因此，維護(hù)法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國家所共同恪守的一個(gè)重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國的領(lǐng)土范圍內(nèi)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的法律，即我國主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采用國土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個(gè)國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區(qū)的劃分在國家和省兩個(gè)層面展開，全國主體功能區(qū)的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性?？梢?，在實(shí)踐中，我國主體功能區(qū)劃分的全國部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應(yīng)社會(huì)生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性是相對(duì)的而非絕對(duì)的。社會(huì)在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時(shí)而變?；诜傻姆€(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來開發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)會(huì)隨著承載能力的下降成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則會(huì)在國家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強(qiáng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)開發(fā)區(qū)。如果不進(jìn)行定期調(diào)整，則會(huì)在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來，我國都是以行政區(qū)作為空間單元來進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的，形成了以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系?，F(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割未來很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下根據(jù)四類主體功能區(qū)的不同功能定位進(jìn)行的劃分，是在維護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟(jì)管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實(shí)踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟(jì)，雖然從理論上說更為科學(xué)合理，但是如何確定每個(gè)主體功能區(qū)的實(shí)施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無規(guī)定，在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無法實(shí)施，須待以后條件成熟時(shí)加以推行。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國各級(jí)政府部門制定出臺(tái)了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點(diǎn)不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復(fù)甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問題。4．中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級(jí)利益補(bǔ)償機(jī)制有待完善。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問題：第一，財(cái)政預(yù)算的隨意性大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展尤為不利。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財(cái)稅政策杠桿沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在目前的形勢(shì)下，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還無法實(shí)現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。為此，它們不但要喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)支出一定的費(fèi)用，然而，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒有對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護(hù)給予充分的補(bǔ)償。

三、加強(qiáng)主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項(xiàng)工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作全面落實(shí)和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應(yīng)采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該覆蓋我國的整個(gè)國土，不僅包括陸地，海洋也應(yīng)當(dāng)納入其中。世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國和歐盟的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對(duì)一些問題區(qū)域采用國土部分覆蓋?？紤]到我國的基本國情和目前所處的發(fā)展階段,市場(chǎng)機(jī)制尚未健全，政府的財(cái)力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進(jìn)行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國的區(qū)域進(jìn)行歸類，這會(huì)導(dǎo)致一些區(qū)域無法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強(qiáng)度和未來開發(fā)潛力的變化需要而對(duì)主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財(cái)力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應(yīng)允許定期動(dòng)態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個(gè)發(fā)展變化的過程，各國的規(guī)劃目標(biāo)也是隨著不同時(shí)期的客觀情況而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。譬如德國及歐洲一些國家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長(zhǎng)據(jù)點(diǎn)廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃也應(yīng)該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實(shí)際情況定期進(jìn)行調(diào)整。我國的主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)于國土空間的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略性開發(fā)和布局安排,具有長(zhǎng)期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，隨著開發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說來，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)會(huì)因過高的開發(fā)強(qiáng)度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)；限制開發(fā)區(qū)會(huì)因生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，資源環(huán)境承載能力逐漸增強(qiáng)，有較好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件以及承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會(huì)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個(gè)定期調(diào)整機(jī)制，需要進(jìn)行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，在合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整與長(zhǎng)期有效之間尋找均衡點(diǎn)。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時(shí)不應(yīng)當(dāng)受限于行政區(qū)，應(yīng)依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿韯澏?。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割短時(shí)期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實(shí)施主體與監(jiān)管主體問題，故在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來劃分主體功能區(qū)不切實(shí)際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施。因此，在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時(shí)，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實(shí)施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實(shí)處。當(dāng)然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來構(gòu)建主體功能區(qū)。同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標(biāo)是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)人口有序流動(dòng)，而其他各類規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專項(xiàng)規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。[8]可見，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類規(guī)劃也是對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的細(xì)化，對(duì)保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補(bǔ)的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)設(shè)立用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)修復(fù)和維護(hù)的專門的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步增加對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺(tái)財(cái)政預(yù)算的法律和法規(guī)，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強(qiáng)透明度。在預(yù)算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財(cái)政預(yù)算規(guī)定的比例對(duì)單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政轉(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長(zhǎng)期以來的不規(guī)范交易行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、無災(zāi)地區(qū)對(duì)受災(zāi)地區(qū)、優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無償提供部分財(cái)力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。（3）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣是為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。“生態(tài)也是財(cái)富”和“保護(hù)好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發(fā)”為代價(jià)換取了全國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對(duì)限制和禁止開發(fā)區(qū)，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實(shí)改善績(jī)效考核辦法，使這些地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富?！?。[10]通過對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，制定合理的財(cái)稅政策，以求達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體來講，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進(jìn)要素合理流動(dòng)，形成良好的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對(duì)中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要給予財(cái)政扶持，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

本文作者:聞麗英工作單位:西安財(cái)經(jīng)學(xué)院