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摘要：流域綜合規(guī)劃修編是黃河流域開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)工作，其中規(guī)劃中涉及到河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等，重點(diǎn)介紹其概念與黃河流域功能區(qū)特點(diǎn)。建議進(jìn)一步補(bǔ)充完善功能區(qū)特提出管理地表水的源頭取水許可的紅黃藍(lán)“三色”理論。

關(guān)鍵詞：地下水功能區(qū)水功能區(qū)河流功能區(qū)“三色”理論流域規(guī)劃黃河

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，流域水資源形勢(shì)發(fā)生了顯著的變化，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，對(duì)流域治理、開發(fā)和保護(hù)工作提出了新的要求。而現(xiàn)有大江大河流域綜合規(guī)劃距今已20年，流域的水情、工情發(fā)生了很大的變化，大部分規(guī)劃的基礎(chǔ)資料已過時(shí)，規(guī)劃期已滿，規(guī)劃思路和內(nèi)容都難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)的要求。因此，迫切需要根據(jù)流域新的水資源形勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新要求，按照新時(shí)期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開展新一輪流域綜合規(guī)劃修訂工作。黃河流域綜合規(guī)劃修編也正在緊張進(jìn)行中。

黃河流域綜合規(guī)劃修編涉及到各個(gè)方面，其中有河流功能區(qū)、水功能區(qū)和地下水功能區(qū)等。

河流功能區(qū)劃是針對(duì)流域干流及主要支流河段為單元，根據(jù)河流的自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源開發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)河流開發(fā)利用的需求與維持河流健康、促進(jìn)可持續(xù)利用之間的關(guān)系，合理劃定河流功能區(qū)劃，體現(xiàn)國家對(duì)水資源合理開發(fā)利用和治理保護(hù)的總體部署。

水功能區(qū)劃分是針對(duì)流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發(fā)和有效保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。

地下水功能區(qū)劃分是針對(duì)流域面上的地下水，是編制淺層地下水利用與保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)規(guī)劃方案。

地下水功能區(qū)以流域的地下水資源量與可開采量和水質(zhì)功能定義，水功能區(qū)劃分地表水水資源狀況來定義，河流功能區(qū)劃是綜合河流的多個(gè)目標(biāo)中主導(dǎo)功能來定義。

1.河流功能區(qū)劃

河流功能區(qū)劃是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的重要組成部分，是流域綜合規(guī)劃思路、理論技術(shù)體系和規(guī)劃設(shè)計(jì)方法的完善和創(chuàng)新。河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載能力和開發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發(fā)、利用、治理、保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開發(fā)利用和治理保護(hù)，編制流域綜合規(guī)劃、實(shí)施流域綜合管理提供支撐與依據(jù)。

河流功能區(qū)劃以河段為單元，綜合河流自然資源屬性、生態(tài)與環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求等主要因素，按照河流河段自然、生態(tài)功能要求和規(guī)劃期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源開發(fā)利用的需求以及生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求等，采用4類河流功能區(qū)區(qū)劃體系進(jìn)行功能區(qū)劃分，分為規(guī)劃保護(hù)河段、規(guī)劃保留河段、調(diào)整修復(fù)河段和開發(fā)治理河段,體現(xiàn)河流開發(fā)利用、治理保護(hù)的總體格局，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)河流開發(fā)利用的需求與維持河流健康和可持續(xù)利用的關(guān)系。規(guī)劃保護(hù)河段以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主要目的；規(guī)劃保留河段是為可持續(xù)發(fā)展作為儲(chǔ)備；調(diào)整修復(fù)河段是要著重解決開發(fā)利用于治理保護(hù)之間的矛盾與不協(xié)調(diào)；開發(fā)治理河段是要在注重保護(hù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)治理，實(shí)現(xiàn)有序、合理開發(fā)。

在河流功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，分析確定河段功能區(qū)在水生態(tài)保護(hù)、水資源保護(hù)、景觀保護(hù)、防洪排澇、供水灌溉、水電開發(fā)、內(nèi)河航運(yùn)等方面的主要任務(wù)，協(xié)調(diào)不同河段功能之間和不同用水部門之間的關(guān)系，提出相應(yīng)的開發(fā)利用與治理保護(hù)控制性指標(biāo)和限制條件，以及管理對(duì)策，為編制流域綜合規(guī)劃和實(shí)施流域綜合管理的提供基礎(chǔ)依據(jù)。

河流功能區(qū)劃既要按照總院技術(shù)大綱的要求，也要體現(xiàn)黃河自身的特點(diǎn)，站到全河的高度上確定各河段的功能定位。工作中要注意與全國主體功能區(qū)劃的銜接，盡可能協(xié)調(diào)好與水功能區(qū)劃、河道岸線功能區(qū)劃、生態(tài)區(qū)劃、防洪區(qū)劃等各種區(qū)劃的關(guān)系，當(dāng)各種區(qū)劃存在矛盾時(shí)，其他功能應(yīng)當(dāng)服從河段的主要功能。

黃委主任李國英黃委專題研究指出，黃河流域河流功能區(qū)劃應(yīng)立足于維持黃河健康生命的終極目標(biāo)來分析確定每個(gè)河段的功能定位，牢牢把握構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系是維持黃河健康生命的主要途徑，要將是否有利于構(gòu)建完善的黃河水沙調(diào)控體系作為黃河流域河流功能區(qū)劃的判別標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要正確處理好與國家主體功能區(qū)劃的關(guān)系。

2.地下水功能區(qū)劃分

地下水功能區(qū)劃分是編制淺層地下水利用與保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)，規(guī)劃編制主要以地下水功能區(qū)為單元，根據(jù)其功能狀況，提出分區(qū)分類開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)規(guī)劃方案。

根據(jù)水文地質(zhì)條件，地下水水質(zhì)狀況，地下水補(bǔ)給和開采條件，區(qū)域生態(tài)與環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求，結(jié)合近期地下水開發(fā)利用狀況及水資源綜合規(guī)劃對(duì)地下水開發(fā)利用的需要以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的要求，以平原區(qū)和具有重要供水及生態(tài)保護(hù)意義的山丘區(qū)淺層地下水為重點(diǎn)，劃分地下水功能區(qū)。

根據(jù)地下水功能區(qū)的主導(dǎo)功能要求，兼顧其它功能的用水要求，在分析現(xiàn)狀存在問題的基礎(chǔ)上，因地制宜地確定地下水功能區(qū)的開發(fā)利用和保護(hù)目標(biāo)，提出地下水開發(fā)利用的總量控制目標(biāo)、維系供水安全的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)；同時(shí)，要根據(jù)各功能區(qū)水文地質(zhì)條件、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)需求，從管理實(shí)際需要出發(fā)，結(jié)合實(shí)際可能，因地制宜制定維持良好生態(tài)環(huán)境的合理生態(tài)水位控制管理目標(biāo)。根據(jù)地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照功能要求對(duì)各功能區(qū)地下水開發(fā)利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

地下水功能區(qū)劃分體系見表1，地下水功能區(qū)劃分工作的技術(shù)要求，詳見《關(guān)于開展全國地下水功能區(qū)劃定工作的通知》（水利部水資源[2005]386號(hào)）。

本次全國地下水功能區(qū)劃面積原則上與全國水資源分區(qū)面積一致，包括不透水面積、水面面積及沙漠區(qū)面積等。地下水功能區(qū)劃分是地下水利用與保護(hù)規(guī)劃成果的基礎(chǔ)。

3.水功能區(qū)劃

水功能區(qū)是指為滿足水資源合理開發(fā)和有效保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件、功能要求、開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，在相應(yīng)水域按其主導(dǎo)功能劃定并執(zhí)行相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的特定區(qū)域。

水利部水資源[2003]233號(hào)文“水功能區(qū)管理辦法”第三條：水功能區(qū)分為水功能一級(jí)區(qū)和水功能二級(jí)區(qū)。水功能一級(jí)區(qū)分為保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)四類。水功能二級(jí)區(qū)在水功能一級(jí)區(qū)劃定的開發(fā)利用區(qū)中劃分，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū)七類。黃河流域水功能區(qū)劃分類體系見框圖1。

黃河水資源保護(hù)局根據(jù)水資源管理和保護(hù)的要求，黃河流域水功能區(qū)劃共劃分河流46條，劃分河長(zhǎng)共計(jì)14082.3km，其中干流河長(zhǎng)5463.6km，占總河長(zhǎng)的38.8%；劃分湖庫面積448km2。水功能一級(jí)區(qū)共劃分118個(gè)，其中保護(hù)區(qū)22個(gè)，保留區(qū)9個(gè)，緩沖區(qū)50個(gè)，開發(fā)利用區(qū)37個(gè)。水功能二級(jí)區(qū)共劃分178個(gè)，其中飲用水水源區(qū)26個(gè)，工業(yè)用水區(qū)26個(gè)，農(nóng)業(yè)用水區(qū)55個(gè)，漁業(yè)用水區(qū)7個(gè)，景觀娛樂用水區(qū)8個(gè)，過渡區(qū)25個(gè)，排污控制區(qū)31個(gè)。

水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)行水資源保護(hù)監(jiān)督管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載能力等工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。黃河流域水功能區(qū)劃在結(jié)合流域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上,充分體現(xiàn)了水資源開發(fā)與保護(hù)并重、保證水資源的可持續(xù)利用等原則，具有覆蓋面廣、開發(fā)利用程度高、突出水資源的保護(hù)重點(diǎn)及水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求高等特點(diǎn)。水功能區(qū)劃還有一個(gè)重要的作用，確定各水域的主導(dǎo)功能及功能順序；確保水域功能不遭破壞。

4.流域功能區(qū)劃的區(qū)別

4.1主體功能區(qū)規(guī)劃與流域功能區(qū)劃

《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號(hào)，下簡(jiǎn)稱《意見》)，《意見》認(rèn)為，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的績(jī)效考評(píng)體系。四大類主體功能區(qū)：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域：國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域：資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域：資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)域：依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，也是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等的基本依據(jù)。

流域功能區(qū)劃應(yīng)遵循全國主體功能區(qū)規(guī)劃，是全國主體功能區(qū)劃的補(bǔ)充完善，互不可替代的專業(yè)規(guī)劃。

4.2流域功能區(qū)劃之間的不同點(diǎn)

地下水功能區(qū)區(qū)劃采用水資源評(píng)價(jià)地表水資源評(píng)價(jià)的面積和分區(qū)，即采用流域全覆蓋的方式進(jìn)行。河流功能區(qū)劃以干流主要支流為主河段為單元，結(jié)合黃河流域特點(diǎn)增加中水河槽平灘流量?jī)?nèi)容。黃河流域水功能區(qū)以干流支流為主河段為單元，共劃分河流46條，劃分河長(zhǎng)共計(jì)14082.3km，其中干流河長(zhǎng)5463.6km，占總河長(zhǎng)的38.8%。

黃河流域地下水利用與保護(hù)規(guī)劃是在地下水功能區(qū)區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。黃河流域水功能區(qū)劃已經(jīng)水利部的批復(fù)，在本次規(guī)劃中主要是復(fù)核完善。河流功能區(qū)是新一輪流域綜合規(guī)劃修編的重要組成部分，本部分工作大綱正在完善中，試點(diǎn)工作正在進(jìn)行。

4.3流域功能區(qū)劃達(dá)到目標(biāo)

地下水功能區(qū)區(qū)劃以及在此基礎(chǔ)上的利用與保護(hù)規(guī)劃將極大的提高地下水管理水平，與地表水聯(lián)合配置解決了水利部門只管地表水的狀況，另一方面鞏固水利部門管理地下水的地位，形成“一龍管水”的局面。

水功能區(qū)劃是水利部門進(jìn)行水資源保護(hù)監(jiān)督管理、科學(xué)利用水環(huán)境承載能力等工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。2005年淮河委由于向社會(huì)公報(bào)淮河流域限制排污總量意見引起國家環(huán)保局的強(qiáng)烈不滿，國務(wù)院有關(guān)負(fù)責(zé)人批復(fù)按原“三定方案”的裁定才平息這場(chǎng)風(fēng)波。

河流功能區(qū)劃的根本目的，是根據(jù)資源環(huán)境稟賦、承載能力和開發(fā)潛力，明確不同河流河段的功能定位及其開發(fā)、利用、治理、保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，研究提出相應(yīng)的控制指標(biāo)或限制條件，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源優(yōu)化配置，為指導(dǎo)河流開發(fā)利用和治理保護(hù)，編制流域綜合規(guī)劃、實(shí)施流域綜合管理提供支撐與依據(jù)。

5.流域功能區(qū)劃的認(rèn)識(shí)

本次流域綜合規(guī)劃強(qiáng)調(diào)不能成為單一水利工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，要突出技術(shù)管理的措施和手段，從以上的專業(yè)流域功能區(qū)劃中涉及河流綜合功能、水質(zhì)、地下水，然而對(duì)于仍然地表水的管理的缺乏功能區(qū)劃。

國務(wù)院1987年批準(zhǔn)了“黃河可供水量分配方案”，而其它大部分流域沒有完整的地表水分水方案。流域水資源綜合規(guī)劃進(jìn)行了水資源配置，但如何管理是其不足。

流域功能區(qū)劃的劃分體系無論是三個(gè)或四個(gè)，結(jié)合本次綜合規(guī)劃“紅線”、“底限”控制性指標(biāo)與限制性條件等與“紅黃藍(lán)三色理論”同工異曲。根據(jù)水利部水資源管理司孫雪濤副司長(zhǎng)的紅黃藍(lán)分區(qū)管理的“三色理論”，其主要內(nèi)容在地下水取水許可方面，實(shí)施紅黃藍(lán)管理，禁采區(qū)為紅區(qū)，采補(bǔ)平衡區(qū)為黃區(qū)，可采區(qū)為藍(lán)區(qū)。入河排污口信息管理系統(tǒng)，實(shí)施排污總量控制和紅黃藍(lán)分區(qū)管理。當(dāng)區(qū)域排污總量超過其控制量、水質(zhì)超過其保護(hù)目標(biāo)時(shí)，為紅區(qū)，應(yīng)削減排污量，當(dāng)區(qū)域排污量接近排污控制總量時(shí)為黃區(qū)，不允許再增加排污量，其余為藍(lán)區(qū)，表示仍有納污容量。

我們依據(jù)該管理理論結(jié)合流域地表水主要管理手段取水許可進(jìn)行了分析。流域取水許可的分色（分級(jí)）管理勢(shì)在必行，可分為紅黃藍(lán)分區(qū)管理。在地表水取水許可管理方面，對(duì)取水實(shí)行取水總量控制和取水許可紅黃藍(lán)管理。主要針對(duì)用水的源頭，即取水許可進(jìn)行“源頭管理”研究，黃委會(huì)所管理的取水許可絕大部分是地表水，對(duì)整個(gè)黃河流域按行政和流域區(qū)域進(jìn)行整體統(tǒng)籌，把握大局，分河段、分干流、支流、分區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌細(xì)化、統(tǒng)籌管理。在黃河流域取水實(shí)行取水總量控制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)取水許可紅黃藍(lán)管理，即禁取區(qū)為紅區(qū)，不得再批復(fù)取水許可，對(duì)于過去已批復(fù)的取水許可，嚴(yán)格控制引水量，不得超量取水；取補(bǔ)平衡區(qū)為黃區(qū)，流域管理限批取水許可，行政區(qū)域管理可控制過去已批復(fù)的取水許可，嚴(yán)格控制引水量，不得超量取水，可在流域限批取水許可內(nèi)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換（置換）等形式進(jìn)行；可取區(qū)為藍(lán)區(qū)，來水量較充沛，初始水權(quán)明晰，符合國家產(chǎn)業(yè)政策，可根據(jù)取水許可條例進(jìn)行有效管理。

總之，流域功能區(qū)劃與各種規(guī)劃都不能解決全部的問題，都有其局限性與規(guī)劃的時(shí)段性，不斷完善補(bǔ)充規(guī)劃將是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過程。提出新思路會(huì)有新出路，有時(shí)候復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化不失為一個(gè)解決規(guī)劃中管理問題的方法與有效補(bǔ)充。