1氣象公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

氣象公共服務(wù)部門的主要職能是為社會(huì)公眾和各行各業(yè)提供氣象服務(wù)信息，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行氣象技術(shù)指導(dǎo)?？茖W(xué)的氣象公共服務(wù)能夠有效地預(yù)防氣象災(zāi)害所帶來(lái)的不利影響，不斷促進(jìn)公共服務(wù)職能的提升，同時(shí)在影響氣象整體性業(yè)務(wù)方面具有重要的作用。在20世紀(jì)90年代，全球氣候變暖，隨之而來(lái)的氣象災(zāi)害越來(lái)越嚴(yán)重，因此，氣象公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)發(fā)展方面都起著非常重要的作用?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和文化領(lǐng)域都取得了顯著的進(jìn)步，這也給氣象工作提出了新的要求，尤其是大眾對(duì)氣象公共服務(wù)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，這也在一定程度上提升了氣象公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展，同時(shí)一些氣象產(chǎn)品也開(kāi)始不斷地創(chuàng)新和突破，氣象公共服務(wù)的意義和價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)出來(lái)。為此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)氣象公共服務(wù)的建設(shè)，通過(guò)科學(xué)的氣象公共服務(wù)措施能夠讓大眾及時(shí)的規(guī)避氣象災(zāi)害所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是規(guī)避對(duì)人身和經(jīng)濟(jì)所造成的損失。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在不斷的發(fā)展，社會(huì)各部門都更加重視民生建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此公共氣象服務(wù)質(zhì)量有所提高。相關(guān)的研究顯示，政府公共服務(wù)的重要組成部分就包括公共氣象服務(wù)，而公共氣象服務(wù)具有公益的性質(zhì)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化防災(zāi)減災(zāi)等方面都起著重要的作用。在2008年，我國(guó)成立了公共氣象服務(wù)中心，在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)氣象公共服務(wù)的發(fā)展。一些氣象媒體可以在公共氣象平臺(tái)上發(fā)揮應(yīng)有的作用，為拓展公共氣象信息傳播的途徑和廣度奠定了基礎(chǔ)，尤其是氣象公共服務(wù)在氣象預(yù)測(cè)預(yù)警方面取得了很大的進(jìn)步。氣象公共服務(wù)在應(yīng)對(duì)氣候變化和災(zāi)害防御方面都取得了很大的進(jìn)步，尤其是在工程建設(shè)方面能夠?yàn)檎峁┫嚓P(guān)的資料依據(jù)?，F(xiàn)階段，氣象公共服務(wù)已經(jīng)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，不僅有農(nóng)業(yè)和林業(yè)，同時(shí)還包括水利和交通等。

2目前氣象公共服務(wù)存在的問(wèn)題

2.1我國(guó)的氣象公共服務(wù)供需存在問(wèn)題。20世紀(jì)80年代，我國(guó)的氣象公共服務(wù)開(kāi)始起步，我國(guó)氣象信息員的數(shù)量實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的氣象服務(wù)站的工作人員數(shù)量也實(shí)現(xiàn)了提升，這在一定程度上體現(xiàn)了我國(guó)氣象信息體系的完善，同時(shí)氣象服務(wù)也出現(xiàn)了發(fā)展的趨勢(shì)。此外，公共氣象服務(wù)產(chǎn)品具有公共性，許多消費(fèi)者對(duì)公共氣象服務(wù)產(chǎn)品有一定的需求，在一定程度上影響了公共氣象服務(wù)的市場(chǎng)發(fā)展需求，因而在公共氣象服務(wù)發(fā)展中存在著供給之間的矛盾。2.2需要不斷提高氣象公共服務(wù)的能力。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步促進(jìn)了公共氣象服務(wù)的發(fā)展與進(jìn)步，公共氣象服務(wù)涉及的領(lǐng)域也越來(lái)越多，在防災(zāi)減災(zāi)、新能源開(kāi)發(fā)和農(nóng)業(yè)服務(wù)等方面都有涉及。在公共服務(wù)領(lǐng)域拓展的同時(shí)也出現(xiàn)了一些如人才和技術(shù)等方面的問(wèn)題。首先，在氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)方面，和總體要求還存在差距。其次，氣象公共服務(wù)的機(jī)制還需要不斷地完善。最后，氣象公共服務(wù)的科技水平也需要提高。2.3公共氣象服務(wù)產(chǎn)品類型少。公共氣象服務(wù)產(chǎn)品具有技術(shù)含量高和投入較大的特點(diǎn)，而公共氣象服務(wù)產(chǎn)品的主要資金來(lái)源是國(guó)家的財(cái)政，投資力度在一定程度上阻礙了我國(guó)氣象服務(wù)產(chǎn)品的更新，直接影響氣象服務(wù)的質(zhì)量和準(zhǔn)確性。此外，氣象公共服務(wù)在發(fā)展的過(guò)程中還面臨人才短缺和經(jīng)費(fèi)缺乏的問(wèn)題。

3提升氣象公共服務(wù)職能的措施

科學(xué)的管理措施能夠提升氣象公共服務(wù)的職能，同時(shí)充分利用多方人力和物力。此外，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)各政府部門、相關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的組織建設(shè)，為發(fā)揮公共氣象服務(wù)的職能奠定基礎(chǔ)。3.1增加服務(wù)產(chǎn)品的多樣性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步使人們對(duì)氣象服務(wù)產(chǎn)品的需求越來(lái)越多，尤其是對(duì)氣象類專業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的需求傳播方式的多樣化能夠更好地促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)品的傳播，現(xiàn)階段，比較便捷的傳播方式就是電視，而在新媒體傳播技術(shù)不斷發(fā)展的條件下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳播的方式也能增加服務(wù)產(chǎn)品的多樣性。新媒體傳播方式在傳播內(nèi)容、速度和廣度方面都實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。此外，通過(guò)廣播、報(bào)紙、手機(jī)短信、電視等方式都能為公眾提供氣象服務(wù)信息，尤其對(duì)災(zāi)害性天氣預(yù)報(bào)起了關(guān)鍵的作用?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展使氣象服務(wù)的信息化程度越來(lái)越高，通過(guò)微博的方式能夠及時(shí)地向民眾推送相關(guān)的氣象服務(wù)信息，利用其他的氣象信息推廣平臺(tái)也能吸引更多的網(wǎng)友關(guān)注。為此，應(yīng)該進(jìn)一步探索新媒體傳播在氣象服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，尤其應(yīng)該加強(qiáng)用戶的需求體驗(yàn)和氣象信息播報(bào)的速度。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該提高氣象防災(zāi)減災(zāi)信息傳播的時(shí)效性，讓更多的農(nóng)民及時(shí)地接收到氣象服務(wù)信息，從而采取科學(xué)的規(guī)避措施，減少氣象災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所造成的不利影響。通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行賬號(hào)注冊(cè)，讓更多的人在微信群中進(jìn)行交流，及時(shí)更新氣象服務(wù)信息。3.2氣象公共服務(wù)的應(yīng)用創(chuàng)新隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，我國(guó)的氣象公共服務(wù)范圍在不斷地?cái)U(kuò)大，一些先進(jìn)技術(shù)開(kāi)始出現(xiàn)。因此，在氣象服務(wù)事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)該重視科技手段和信息化手段的應(yīng)用。此外，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)始在氣象公共服務(wù)領(lǐng)域中應(yīng)用，在農(nóng)業(yè)發(fā)展中使用大數(shù)據(jù)能夠及時(shí)調(diào)整農(nóng)作物的結(jié)構(gòu)。此外，氣象公共服務(wù)是面向社會(huì)群體，向政府部門、相關(guān)的企事業(yè)單位和公眾提供準(zhǔn)確及時(shí)的氣象服務(wù)信息，盡量減少災(zāi)害性天氣所帶來(lái)的不利影響。

為了深入思考我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的模式與路徑選擇問(wèn)題，我們對(duì)惠南個(gè)案進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。政府“實(shí)事工程”采取“民主點(diǎn)菜”的方式，這是上?；菽湘?zhèn)以基層民主機(jī)制創(chuàng)新推進(jìn)公共服務(wù)均等化所進(jìn)行的有益嘗試，它對(duì)我國(guó)地方政府推行公共服務(wù)均等化改革具有非常典型的借鑒意義。

一、什么是“民主點(diǎn)菜”的惠南模式

在我國(guó)，“實(shí)事工程”通常是指各級(jí)政府為廣大百姓提供的具體公共服務(wù)項(xiàng)目，涉及廣大百姓日常生活所需的各類公共物品，既包括醫(yī)療、保障、教育、就業(yè)等民生大事，也有道路、公廁建設(shè)等具體項(xiàng)目。各級(jí)政府每年都要為轄區(qū)居民辦幾件“實(shí)事工程”項(xiàng)目，這是公共服務(wù)型政府建設(shè)的題中應(yīng)有之義，但以往政府部門在操作過(guò)程中，由于種種原因以及思想認(rèn)識(shí)上存在的誤區(qū)，大多采取由政府直接設(shè)定項(xiàng)目的方式，而較少采取自下而上由居民提議的民主方式。在確定項(xiàng)目過(guò)程中，雖然有的也向群眾征求意見(jiàn)，主觀上也有為百姓辦實(shí)事的愿望，但由于操作失當(dāng)以及政府與百姓之間的信息不對(duì)稱等原因，導(dǎo)致“實(shí)事工程”項(xiàng)目常常事倍功半。為了改變這種局面，惠南鎮(zhèn)政府調(diào)整思路，通過(guò)把民主機(jī)制引入“實(shí)事工程”，使百姓真正認(rèn)同政府所做的實(shí)事。基層人大代表與群眾的聯(lián)系較多，怎樣才能發(fā)揮鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在當(dāng)中的作用，怎樣使政府、人大、民眾在推行“實(shí)事工程”過(guò)程中形成良性互動(dòng)？這是需要認(rèn)真思考的問(wèn)題?；菽湘?zhèn)在實(shí)踐過(guò)程中探索了一條新路，即采取“民主點(diǎn)菜”的方式，激活民主機(jī)制在“實(shí)事工程”中所應(yīng)發(fā)揮的作用。來(lái)自百姓的實(shí)事工程“菜單”，經(jīng)過(guò)人大代表投票表決，在財(cái)力許可的范圍內(nèi)，得票多的前幾項(xiàng)工程，便成為政府要上的“實(shí)事工程”項(xiàng)目，并由人大代表和群眾監(jiān)督“實(shí)事工程”的實(shí)施。

“民主點(diǎn)菜”的運(yùn)行方法主要是：（1）每年10月中旬開(kāi)始，由鎮(zhèn)人大與鎮(zhèn)政府、居（村）民委員會(huì)通過(guò)座談會(huì)、調(diào)查等方式向群眾征集下一年度政府該辦的“實(shí)事工程”建議；（2）鎮(zhèn)政府進(jìn)行信息歸類、匯總，并根據(jù)財(cái)政狀況，初步擬定下一年度“實(shí)事工程”預(yù)算草案，即“菜單”；（3）將初步擬訂的草案提交年底召開(kāi)的鎮(zhèn)人代會(huì)進(jìn)行票決，由人大代表選擇確定需要實(shí)施的實(shí)事工程項(xiàng)目，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。并由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施；（4）在實(shí)施過(guò)程中，鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表視察工程進(jìn)展，監(jiān)督工程的實(shí)施；（5）年度實(shí)事工程完成后，接受人大代表的視察和測(cè)評(píng)；（6）鎮(zhèn)政府在次年人代會(huì)上作專項(xiàng)工作報(bào)告。

二、惠南“民主點(diǎn)菜”模式的起源及發(fā)展

上海市南匯區(qū)的惠南鎮(zhèn)，地處上海市東南部，位于長(zhǎng)江和錢塘江的交匯處，北枕浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)，南連洋山國(guó)際深水港，距市中心42公里，面積65平方公里，人口25萬(wàn)，29個(gè)行政村，15個(gè)居委會(huì)。良好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為其蓬勃的發(fā)展創(chuàng)造的條件。這里，屬于改革的前沿區(qū)域，經(jīng)濟(jì)條件優(yōu)越，社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)比較好。當(dāng)然，惠南鎮(zhèn)政府也同樣面臨著許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所遇到共同難題，比如，沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)，繁重的工作壓力，短缺的公共物品，不確定的干群關(guān)系，等等。不過(guò)，惠南鎮(zhèn)的財(cái)政狀況相對(duì)較好，政府改革創(chuàng)新的意識(shí)較強(qiáng)，社會(huì)相對(duì)比較穩(wěn)定，惠南鎮(zhèn)還被上海市南匯區(qū)確定為綜合改革試點(diǎn)的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，這些都給惠南探索基層民主改革提供了動(dòng)力；同時(shí)，與其它地方相比，這里老百姓的法律與權(quán)利意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，改革的自覺(jué)意識(shí)和參與意識(shí)、配合意識(shí)相對(duì)比較好，為惠南進(jìn)行基層民主改革提供了較好的群眾基礎(chǔ)。

摘要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在黨的報(bào)告中首次提出的，是指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的綱領(lǐng)性戰(zhàn)略。本文在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給內(nèi)涵現(xiàn)狀解析的基礎(chǔ)上，指出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的主要影響和內(nèi)容要求，總結(jié)了四條實(shí)現(xiàn)路徑，即：優(yōu)化政府管理體制，精準(zhǔn)識(shí)別需求；創(chuàng)新服務(wù)供給模式，精準(zhǔn)提供內(nèi)容；聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)；吸引各種專業(yè)人才，提高供給質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；農(nóng)村公共服務(wù)；精準(zhǔn)供給

一、引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的作出的重大戰(zhàn)略部署，貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手，也是決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要手段。在報(bào)告中，指出我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕[1]。概括起來(lái)，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓農(nóng)民過(guò)上安居樂(lè)業(yè)的日子。農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展是“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)和保障，而農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，應(yīng)該是首先解決農(nóng)民最需要、最基本的公共設(shè)施和公共服務(wù)，滿足他們生存和發(fā)展的需要。雖然黨和政府一直以來(lái)都在增加農(nóng)村公共服務(wù)供給數(shù)量，但城鄉(xiāng)之間供給不平衡問(wèn)題仍然嚴(yán)峻，農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量沒(méi)有得到顯著提升。究其原因，是農(nóng)村公共服務(wù)的供給側(cè)出現(xiàn)了問(wèn)題，包括供給不足和質(zhì)量效率不高等，解決的途徑，就是精準(zhǔn)化供給。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給成為急需認(rèn)真研究解決的問(wèn)題。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的新要求

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的內(nèi)涵聯(lián)系。黨的指出，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)代，我國(guó)的主要矛盾也已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分、農(nóng)民需求有待滿足是這個(gè)矛盾最突出的體現(xiàn)，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、制定和實(shí)施是解決這一矛盾的重要途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是從戰(zhàn)略全局的角度的出發(fā)，統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)以及文化各個(gè)方面的建設(shè)，打造“五位一體”戰(zhàn)略格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅為化解社會(huì)主要矛盾指明了方向，也為各項(xiàng)工作的開(kāi)展理清了思路，將切實(shí)解決“三農(nóng)”問(wèn)題。尤其是更加關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，全面振興鄉(xiāng)村，為城鎮(zhèn)化過(guò)程中如何避免鄉(xiāng)村衰落指明了方向。農(nóng)村公共服務(wù)與農(nóng)村公共產(chǎn)品本質(zhì)上沒(méi)有區(qū)別，其供給的目的都是保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活等社會(huì)活動(dòng)，讓全民共享改革發(fā)展的成果，包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、文化、體育和基礎(chǔ)設(shè)施等方面。而農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)相比，有其特殊性，它不僅滿足農(nóng)民群眾的生活性需求，也滿足發(fā)展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性需求[2]。為適應(yīng)農(nóng)民需求結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)換的迫切需要，化解供給不足和效率低下的困境，農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給從供給側(cè)的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)高效的服務(wù)意識(shí)，精準(zhǔn)把握農(nóng)民需求，實(shí)現(xiàn)服務(wù)精準(zhǔn)供給。在保障農(nóng)民基本性需求的基礎(chǔ)上，盡可能滿足村民的改善性需求，力求讓有限的公共服務(wù)供給能力發(fā)揮出最大的效用。由此，綜合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給兩個(gè)概念的范疇，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給就是基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃內(nèi)涵和時(shí)代契機(jī)，通過(guò)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的供給手段，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、全方位的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)。（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給的新要求。從新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)始，農(nóng)村公共服務(wù)就是農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，農(nóng)村公共服務(wù)需求的增加與供給直接影響著中國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版，體現(xiàn)黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”工作的新要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦指出，推動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要進(jìn)行“五推進(jìn)一加強(qiáng)”，即推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)改善、農(nóng)村人才建設(shè)以及加強(qiáng)政策創(chuàng)設(shè)[3]。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，不僅要完善農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮基本公共服務(wù)的兜底作用，還要著力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等方面的公共服務(wù)供給。通過(guò)農(nóng)村公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，集中發(fā)揮政府力量，改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民生活質(zhì)量，從而更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢(shì)，破解城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)難題。

內(nèi)容提要：對(duì)于公共服務(wù)，政府同樣面臨自身生產(chǎn)抑或市場(chǎng)采購(gòu)的選擇。隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)，公共服務(wù)采購(gòu)的份額將不斷提升。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)的采購(gòu)份額過(guò)低，覆蓋范圍狹窄，種類單一，相關(guān)研究滯后。通過(guò)鼓勵(lì)民間組織參與服務(wù)采購(gòu)和“跨部門”服務(wù)采購(gòu)預(yù)算體系的構(gòu)建，將會(huì)改變公共服務(wù)的壟斷供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)民間組織發(fā)展與預(yù)算效率提升的“雙贏”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)采購(gòu)，陽(yáng)光財(cái)政，民間組織，采購(gòu)預(yù)算

一、服務(wù)經(jīng)濟(jì)視野中的公共服務(wù)采購(gòu)

“十一五”期間，我國(guó)服務(wù)業(yè)將進(jìn)入加速發(fā)展階段，其增速將高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體速度，服務(wù)業(yè)有望成為提供就業(yè)的重要支柱行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主導(dǎo)行業(yè)。將政府部門提供的公共服務(wù)納入服務(wù)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析的框架，是20世紀(jì)80年代以來(lái)世界范圍內(nèi)“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務(wù)業(yè)體現(xiàn)了21世紀(jì)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

按照“新公共管理”理論的解釋，以市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)的政府部門行為，是可以也應(yīng)當(dāng)參照產(chǎn)業(yè)部門的眼光來(lái)審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會(huì)需要的一個(gè)系統(tǒng)。它和另一個(gè)系統(tǒng)一市場(chǎng)一共同構(gòu)成了滿足人類需要的重要渠道。只不過(guò)政府部門的運(yùn)行主要是以政治權(quán)力而非利益交換為依托的。一旦認(rèn)識(shí)提升至這樣一個(gè)層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實(shí)上被請(qǐng)下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見(jiàn)，伴之而來(lái)的將是公共服務(wù)業(yè)運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整或重構(gòu)。

通常情況下，公共服務(wù)的供給主體是政府，但隨著20世紀(jì)末期“公民社會(huì)”理念在世界范圍內(nèi)的復(fù)興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務(wù)，開(kāi)始呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，甚至在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，有可能形成政府和“第三部門”同時(shí)作為公共服務(wù)供給主體而平分秋色的局面。從這個(gè)意義上講，政府公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大與運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)換，很可能成為21世紀(jì)中國(guó)公共治理領(lǐng)域中非常靚麗的一道風(fēng)景線。

社區(qū)公共服務(wù)體系是指以中央和地方政府為投資主體，以社區(qū)公共服務(wù)人員為操作依托，以社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施為運(yùn)作載體，以社區(qū)居民和駐區(qū)單位為服務(wù)對(duì)象，以滿足社區(qū)居民多樣性公共服務(wù)需求為主要內(nèi)容，政府采用多種方式引導(dǎo)社會(huì)各界共同參與的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。

一、我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題

自2000年大規(guī)模開(kāi)展社區(qū)建設(shè)以來(lái)，各級(jí)政府推進(jìn)了體制改革、創(chuàng)新了運(yùn)行機(jī)制、加大了財(cái)政投入、強(qiáng)化了發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)取得了較大成效。主要體現(xiàn)在[①]：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)步伐加快，設(shè)施數(shù)量不斷增加，覆蓋面不斷擴(kuò)大；社區(qū)公共服務(wù)隊(duì)伍不斷壯大，并且日益專業(yè)化和規(guī)范化；社區(qū)公共服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容得到拓展；新型社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制在探索中初步建立；社區(qū)建設(shè)投入占政府財(cái)政支出的比重不斷上升；[②]社區(qū)居民的滿意度不斷提高。以下是我國(guó)“十一五”建設(shè)初期時(shí)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的具體配置狀況，直接反映了我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)較之以前有長(zhǎng)足發(fā)展。

（一）社區(qū)公共服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及其工作人員的配置狀況最能直接反映社區(qū)公共服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀。在分析我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀前，先要闡明我國(guó)城市社區(qū)的基本發(fā)展?fàn)顩r。截至2005年末，我國(guó)共有667個(gè)城市，包括852個(gè)城區(qū)和5904個(gè)街道（未包含小城鎮(zhèn)）；建成79947個(gè)社區(qū)（包括城市社區(qū)和小城鎮(zhèn)社區(qū)），擁有城鎮(zhèn)人口56212萬(wàn)。[③]總體測(cè)算，我國(guó)平均每個(gè)社區(qū)擁有7031人。另外，我國(guó)社區(qū)居委會(huì)成員數(shù)為453543人，平均每個(gè)社區(qū)居委會(huì)有5.67人（見(jiàn)表1）。[④]

表1：全國(guó)社區(qū)數(shù)量、人口數(shù)量及居委會(huì)工作人員數(shù)量

近年來(lái)，北京市在市委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞“新北京、新奧運(yùn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，開(kāi)拓創(chuàng)新，不僅使本市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增長(zhǎng)，人民的生活水平也大幅提高。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，北京市同樣面臨著一系列新的社會(huì)問(wèn)題，如貧富分化嚴(yán)重、公共服務(wù)供給不足以及社會(huì)矛盾不斷增多等，這些問(wèn)題直接關(guān)系到北京市未來(lái)改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。同時(shí)，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，城市居民所關(guān)注的問(wèn)題更多地集中在一些與生活質(zhì)量有關(guān)的方面，如社會(huì)福利、政府治理以及社會(huì)環(huán)境等。因此，在新的形式下，政府的工作重心要相應(yīng)地轉(zhuǎn)向滿足人們對(duì)生活質(zhì)量的需要。從提高生活水平到提高生活質(zhì)量的轉(zhuǎn)變是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)質(zhì)的飛躍，也是北京市政府未來(lái)面臨的最重要的挑戰(zhàn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，生活水平的提高主要依靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)解決，但生活質(zhì)量的提高則是與社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供有關(guān)，即政府必須實(shí)施有效的社會(huì)管理，為大眾提供充足的和高質(zhì)量的公共服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

社會(huì)管理和公共服務(wù)成為近年來(lái)我國(guó)政府部門和理論界一個(gè)共同的熱門話題。有關(guān)這兩個(gè)概念的討論涉及的內(nèi)容和范圍都非常廣泛，幾乎涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和過(guò)程，包括法制建設(shè)、收入分配、社會(huì)福利以及培育公民社會(huì)組織等。但以下兩點(diǎn)是被普遍接受的共識(shí)：首先，政府是社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)的有關(guān)研究認(rèn)為，社會(huì)管理即是政府通過(guò)制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境[2]。其次，社會(huì)管理和提供公共服務(wù)主要是一個(gè)制定和實(shí)施社會(huì)政策的過(guò)程。無(wú)論是調(diào)節(jié)收入分配、提供社會(huì)福利，還是培育公民社會(huì)組織，都需要通過(guò)制定和實(shí)施社會(huì)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。

為此，2005年4月市民政局會(huì)同北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所組成課題組，就北京市如何在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面進(jìn)行改革這一問(wèn)題進(jìn)行了深入研討。本課題組認(rèn)為，北京市應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供。

一、確立政府提供公共服務(wù)的責(zé)任主體角色

在任何一項(xiàng)公共服務(wù)的提供過(guò)程中，至少包括兩個(gè)最基本的組成部分或環(huán)節(jié)，即資金籌集和服務(wù)遞送，對(duì)于針對(duì)特殊群體的服務(wù)來(lái)說(shuō)，還有一個(gè)瞄準(zhǔn)對(duì)象的環(huán)節(jié)。首先要形成這樣一種認(rèn)識(shí)，即政府是為社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。具體來(lái)說(shuō)，政府的責(zé)任主體就是指，政府要為公眾所獲得的公共服務(wù)的充足性和質(zhì)量承擔(dān)最終的責(zé)任。公共服務(wù)的充足性與政府的財(cái)政投入直接相關(guān)，而服務(wù)質(zhì)量則既與資金投入有關(guān)，更與監(jiān)管有關(guān)。因此，政府的責(zé)任主體角色具體包括投資主體和對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和效果的評(píng)估。

（一）投資主體

1新公共管理理論

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說(shuō)傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營(yíng)部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績(jī)效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開(kāi)發(fā)等并非為私營(yíng)部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

2新公共行政管理的基本特征

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級(jí)文官)以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長(zhǎng)期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點(diǎn)緊密相聯(lián)，新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制(即主要通過(guò)法規(guī)、制度控制)，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效示標(biāo)(performanceindicator)對(duì)目標(biāo)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。

民營(yíng)化將非政府的第三方引入到公共服務(wù)治理結(jié)構(gòu)中，以結(jié)合和放大政府通過(guò)民主政治過(guò)程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢(shì)及市場(chǎng)或社會(huì)組織因其專屬資源而具有的生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)公共目的與私人手段的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。公共服務(wù)民營(yíng)化是對(duì)政府具有最終供給責(zé)任的公共服務(wù)，通過(guò)合同外包等手段，將服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程從政府部門轉(zhuǎn)移到非政府部門組織，包括企業(yè)和非營(yíng)利組織等。服務(wù)民營(yíng)化中，政府主要承擔(dān)買者的角色，并對(duì)服務(wù)過(guò)程進(jìn)行不同程度的界定、監(jiān)督、控制和評(píng)估。

意識(shí)形態(tài)和實(shí)用主義推動(dòng)民營(yíng)化決策

作為一個(gè)全球的和全球化的現(xiàn)象，公共服務(wù)民營(yíng)化引發(fā)了長(zhǎng)期激烈的爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論反映了對(duì)國(guó)家的合適職能范圍的不同政治哲學(xué)立場(chǎng)。左翼的政治立場(chǎng)偏好一個(gè)更大的國(guó)家角色，國(guó)家除了提供基本的社會(huì)秩序和保障外，還應(yīng)該在福利、環(huán)境、教育、公共健康等領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。右翼的政治力量偏好一個(gè)更有限的國(guó)家，盡可能放任市場(chǎng)力量自由地運(yùn)作。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，新自由主義右翼力量嚴(yán)厲批判官僚系統(tǒng)的低效率和預(yù)算最大化沖動(dòng)，指出福利國(guó)家不僅將經(jīng)濟(jì)拖入泥潭，還破壞了社會(huì)的道德傳統(tǒng)。在公共支出的剛性增長(zhǎng)難以控制的情況下，不同政治力量在公共服務(wù)民營(yíng)化上達(dá)成妥協(xié)，把非公共部門更多引入到公共服務(wù)提供過(guò)程中，限制政府的直接組織而非職能規(guī)模。結(jié)果是，民營(yíng)化反而擴(kuò)大了政府職能的范圍，政府甚至可能在該過(guò)程中延伸公法的原則和管制的范圍，形成“公有化”的趨勢(shì)。

民營(yíng)化首先在20世紀(jì)70年代末成為新西蘭和澳大利亞的政府改革主線，其后保守主義政治家撒切爾夫人和里根總統(tǒng)對(duì)民營(yíng)化政策的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，使其發(fā)展為國(guó)際公共管理的流行理念與實(shí)踐，成為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的重要支柱。除了政治和意識(shí)形態(tài)的考慮外，一些實(shí)用的因素，例如削減財(cái)政赤字、商業(yè)利益的游說(shuō)、各國(guó)公共管理中的政策學(xué)習(xí)與模仿以及全球化與地區(qū)一體化過(guò)程中的政策協(xié)同等，也一定程度上將服務(wù)民營(yíng)化作為其政策取向。經(jīng)驗(yàn)研究表明，政治的、實(shí)用的和其他因素在推動(dòng)民營(yíng)化決策上所起作用的方式和程度依具體情況而轉(zhuǎn)移，包括決策的政府層級(jí)、一般政治文化、財(cái)政硬約束程度、服務(wù)的性質(zhì)、市場(chǎng)成熟的程度、政府的管理能力等，例如決策的政府層級(jí)越低，越會(huì)傾向于從實(shí)用的角度考慮民營(yíng)化。

從各國(guó)的情況看，民營(yíng)化表現(xiàn)出了從運(yùn)營(yíng)性商業(yè)性服務(wù)到社會(huì)性行政性服務(wù)、從增量服務(wù)到存量服務(wù)、從邊緣服務(wù)到核心職能、從一次性購(gòu)買到長(zhǎng)期伙伴關(guān)系的漸進(jìn)趨勢(shì)。在一些國(guó)家，政府服務(wù)支出的相當(dāng)部分已經(jīng)通過(guò)購(gòu)買方式完成;營(yíng)利性組織甚至將其業(yè)務(wù)擴(kuò)展至國(guó)防、警察和監(jiān)獄等傳統(tǒng)上由國(guó)家壟斷的核心職能領(lǐng)域。盡管理論上民營(yíng)化是政府與外部的獨(dú)立市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的平等合作關(guān)系，但由于難以找到合格的承包商、擔(dān)心失去控制、對(duì)公共目的的優(yōu)先考慮以及腐敗等原因，外部合作伙伴往往與政府或官員具有緊密聯(lián)系，使合作關(guān)系籠罩在行政關(guān)系或其延伸狀態(tài)之下。

民營(yíng)化是試錯(cuò)的過(guò)程

本文作者：趙文工作單位：福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院

農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村勞動(dòng)力文化水平依舊偏低。據(jù)《2011年中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒——中國(guó)2010年各地區(qū)農(nóng)村居民家庭勞動(dòng)力文化狀況統(tǒng)計(jì)》顯示，平均每百個(gè)勞動(dòng)力中有5.7人不識(shí)字或識(shí)字很少，24.4人為小學(xué)程度文化水平，52.4人為初中文化水平，12.1人為高中文化水平，2.9人為中專文化水平，僅有2.4人為大專及大專以上的文化水平[4]。如此落后的農(nóng)村文化水平直接反映出當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的供給不力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年，只有10.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有職業(yè)技術(shù)學(xué)校，有體育健身場(chǎng)所、圖書室、文化站、農(nóng)民業(yè)余文化組織等的村占全國(guó)總村數(shù)量的比例都低于16%[2]。5.農(nóng)村社會(huì)保障制度極為落后。到目前為止，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率只有3.3%，并且仍然沒(méi)有建立起如城市社會(huì)保障制度那樣完整的社會(huì)保障體系。在廣大農(nóng)村，農(nóng)民依然被排在失業(yè)救濟(jì)制度救濟(jì)的范圍外，農(nóng)民享受的最低生活保障水平非常低，并且每萬(wàn)人中只有367人享有最低生活保障[5]。因此，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)總體不足，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)是當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)之一。農(nóng)村公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市不管是從公共服務(wù)的數(shù)量，還是從公共服務(wù)的質(zhì)量方面看，農(nóng)村公共服務(wù)的水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市公共服務(wù)的水平。農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)與城市公共服務(wù)事業(yè)之間的這種差距在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)的尤為突出。1.城鄉(xiāng)固定投資差距大。從城市與農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資來(lái)看，2010年全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資278121.9億元，是1997年的11.15倍，其中2010年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)總投資241430.9億元，是1997年的12.58倍，而2010年農(nóng)村固定資產(chǎn)總投資36691.0億元，只有1997年的6.38倍[6]。從農(nóng)村固定資產(chǎn)總量的絕對(duì)數(shù)上看，其增量緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。另外，從城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投入占全社會(huì)投入的比重看（見(jiàn)圖1），從1997年到2010年間，城鎮(zhèn)投入在全社會(huì)投入的比重有著不斷攀升的趨勢(shì)，最低為1997年76.96%，最高為86.81%，平均值為82.71%，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投入則呈現(xiàn)出不斷下降之勢(shì)，從1997年最高點(diǎn)23.04%，到2010年13.19%，平均值為17.29%，與城市平均值相差65.42個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村固定投資與城市相比相差懸殊，因此農(nóng)村的社會(huì)建設(shè)水平必然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市的建設(shè)水平。注：根據(jù)《2011年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)制成。2.城鄉(xiāng)教育資源差距較大。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育的投入比重小，對(duì)高等學(xué)校投入的比重大，而高等教育基本都集中在城市。然而即使在這個(gè)對(duì)基礎(chǔ)教育投入偏低的比重中，城鄉(xiāng)之間的資源分配也是極不均衡。從表1可以看出，城市與農(nóng)村的普通小學(xué)萬(wàn)名學(xué)生所擁有的專任教師數(shù)量大致相當(dāng)。但是從專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村與城市之間教育資源差異性就體現(xiàn)出來(lái)：城市普通小學(xué)萬(wàn)名學(xué)生所擁有的專任教師中有1.2人具有研究生學(xué)歷，而農(nóng)村相對(duì)應(yīng)的只有0.2人；具有本科學(xué)歷的教師數(shù)分別為183.1人和80.6人，農(nóng)村的水平只達(dá)到城市水平的一半；具有專科學(xué)歷的教師數(shù)分別為333.5人和279.1人，在這方面，農(nóng)村稍高于城市，而高中畢業(yè)的教師數(shù)分別為167.7人和64.4人。因此，高學(xué)歷的人才作為教育資源的一部分，是農(nóng)村教育所極度匱乏的，農(nóng)村小學(xué)教育的師資結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整、優(yōu)化。另外，從萬(wàn)名學(xué)生擁有的計(jì)算機(jī)數(shù)量來(lái)看，農(nóng)村水平也只有城市水平的一半稍多一點(diǎn)，除此之外，農(nóng)村小學(xué)教育在校舍、實(shí)驗(yàn)室、圖書資料、體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等方面在質(zhì)量上也是十分落后。農(nóng)村小學(xué)基礎(chǔ)教育不僅匱乏優(yōu)秀的教育人才，而且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育教學(xué)資源方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)村的初中教育、高中教育大抵也呈這種趨勢(shì)與狀況，雖然這些年國(guó)家大力支持新農(nóng)村建設(shè)，但是這種城鄉(xiāng)不均衡的教育資源配置狀況還是沒(méi)有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步的努力。3.城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源差距大。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用由1978年的110.21億元增長(zhǎng)到2010年的19921.35億元，增加了179.76倍，其中政府衛(wèi)生支出費(fèi)用由1978年的35.44億元增長(zhǎng)到2010年的5688.64億元，雖然政府衛(wèi)生支出的總量在增加，但是其占衛(wèi)生費(fèi)用總支出的比例卻在下降，由1982年的最高點(diǎn)38.9%，1996年降到最低點(diǎn)17%，從1996-2005年間一直維持在17%-18%之間，近些年有些回漲，到2010年升為28.6%，但從總體上看，政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的投入總量偏低，社會(huì)和個(gè)人的衛(wèi)生費(fèi)用負(fù)擔(dān)較重[3]。在這個(gè)偏低的政府投資總量中，政府在城市與農(nóng)村之間的投入不均衡，公共衛(wèi)生資源分配不合理（見(jiàn)圖2）。從1990年到2002年，城市衛(wèi)生支出費(fèi)用略高于農(nóng)村，前者對(duì)后者的比值在1.5以下。從2003年開(kāi)始這一比值開(kāi)始擴(kuò)大，逐漸攀升，到2008年達(dá)到最高點(diǎn)3.43，最近幾年都保持在3.3以上。這說(shuō)明，城市衛(wèi)生費(fèi)用總支出是農(nóng)村的三倍多。從人均衛(wèi)生支出費(fèi)用上看，這20年來(lái)，城市人均費(fèi)用一直是農(nóng)村人均費(fèi)用的3倍以上。1990年城市衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的52.98%，爾后一直上升，到2007年后保持在77%以上[3]。然而，2009年我國(guó)城市人口為6．4512億人，占總?cè)丝诘?8.34%，農(nóng)村人口為6．8938億人，占總?cè)丝诘?1.66%，城鄉(xiāng)人口比例約為48：52[6]。這就意味著不到總?cè)丝谝话氲某鞘芯用裣硎艿墓残l(wèi)生資源是超過(guò)總?cè)丝谝话霐?shù)的農(nóng)民所享受衛(wèi)生資源的3.87倍（以2009年為例）。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源差距可見(jiàn)一斑?；鶎诱谵r(nóng)村公共服務(wù)供給中負(fù)擔(dān)過(guò)重從財(cái)政收入狀況的角度看，隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了重大進(jìn)展，中央財(cái)政與地方財(cái)政也都隨著產(chǎn)生了巨大的變化。主要表現(xiàn)為中央財(cái)政收入的絕對(duì)數(shù)上獲得巨幅增長(zhǎng)。中央財(cái)政收入從1978年的175.77億元到2010年的42488.47億元，32年里增長(zhǎng)了240.73倍，這也是中國(guó)改革開(kāi)放的巨大成就。與之同時(shí)，地方財(cái)政收入絕對(duì)數(shù)也在不斷增大，但是其增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中央財(cái)政收入同比增幅。從1978年的956.49億元到2010年的40613.04億元，32年中增長(zhǎng)了41.46倍，這與中央財(cái)政收入的240.73倍相比相去甚遠(yuǎn)，幾乎只是其零頭而已。并且在1994年分稅制改革以后，除了1996-1998這三年外，這一比例就一直穩(wěn)定在50%以上，其平均值為52.46%[6]。這就意味著中央財(cái)政收入超過(guò)了全國(guó)地方財(cái)政收入的總和。從財(cái)政支出的角度看，雖然中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出在絕對(duì)數(shù)上都在不斷增長(zhǎng)，但是中央支出與地方支出之間的比例卻完全失調(diào)（見(jiàn)圖3）。一方面，中央支出從1978年的532.12億元到2010年的15989.73億元，增長(zhǎng)了29.05倍，其占全國(guó)總支出比重由最高點(diǎn)1978年的47.4%，降至最低點(diǎn)2010年的17.8%，平均值為30.28%；另一方面，地方支出從1978年的589.97億元到2010年的73884.43億元，增長(zhǎng)了124.23倍，其占全國(guó)總支出比重由1978年的52.6%，一路攀升至最高點(diǎn)2010年的82.2%，平均值為69.73%[6]。分析以上數(shù)據(jù)可知，改革開(kāi)放以來(lái)中央政府財(cái)政收入高于地方政府，但是中央政府財(cái)政支出卻低于地方政府。以2010年為例，占國(guó)家財(cái)政總收入51.1%，總量為42488.47億元的中央財(cái)政，只拿出15989.73億元，僅占全國(guó)財(cái)政支出的17.8%；而占國(guó)家財(cái)政總收入48.9%，總量為40613.04的地方政府財(cái)政，卻拿出73884.43億元，僅占全國(guó)財(cái)政支出的82.2%[6]。由此可以看出，地方政府的財(cái)政狀況何其困難。在這種財(cái)政狀況下，作為政府體系前沿的基層政府面臨的財(cái)政資源緊張與社會(huì)公共服務(wù)需求日益擴(kuò)大之間的矛盾更加突出。一方面，基層政府職能覆蓋了本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、財(cái)政、民政、公安、計(jì)劃生育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。所以有學(xué)者指出，“我國(guó)公共品供給的職責(zé)70%-80%落在基層政府身上”[7]?？梢?jiàn)，基層政府在推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著非常重要的作用。但是另一方面，在現(xiàn)行財(cái)權(quán)事權(quán)制度框架內(nèi)，作為地方政府末端的基層政府財(cái)力薄弱，對(duì)于如此繁重的公共服務(wù)事業(yè)來(lái)說(shuō)是難堪重負(fù)?！皳?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中，中央占51%，省級(jí)占10%，市(地)占17%，而2千多個(gè)縣、4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級(jí)財(cái)政收入共計(jì)僅占22%”[8]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力減少的同時(shí)，事權(quán)卻并未相應(yīng)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)著繁重的公共服務(wù)，如在農(nóng)村義務(wù)教育投入中,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政78%，縣級(jí)財(cái)政占9%，省市占11%，中央財(cái)政所占比例很小”[9]。由此可見(jiàn)，當(dāng)前的政府體系中財(cái)權(quán)事權(quán)制度安排有不合理之處，地方政府尤其是基層政府，財(cái)權(quán)偏小，但是事權(quán)過(guò)大，導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)深陷困境的原因解析

國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投入有限導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)總體不足當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)狀況總體上是較為落后的，造成這種狀況的一個(gè)主要原因就在于國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政投入不足。從國(guó)家財(cái)政支出來(lái)看，雖然農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)投入量在不斷增加，但是從相對(duì)量看，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻沒(méi)有得到合理的提高。這就意味著當(dāng)前農(nóng)村的建設(shè)在很大程度上需要依靠農(nóng)村自身，因而為了維持農(nóng)村的生產(chǎn)生活則不得不采取制度外的供給方式，即通過(guò)正規(guī)財(cái)政體制外的鄉(xiāng)村籌資方式提供公共服務(wù)。這種制度外供給占主導(dǎo)地位的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式從建國(guó)以來(lái)一直延續(xù)至今。這一點(diǎn)我們可以從國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支出數(shù)據(jù)的分析得到證實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)的支出的絕對(duì)量上不斷地增加，從1978年的150.7億元增加到2010年的8579.7億元，短短32年的時(shí)間里增長(zhǎng)了55.93倍。但是我國(guó)財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)的支出與國(guó)家財(cái)政總支出的比重在1978年達(dá)到它的歷史最高值13.4%之后，總體上就呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。1990年到1999年這10年間，這個(gè)比重也曾四次達(dá)到10.0%及以上，而自2000年到2010年這11年間，這一比重卻一直未能突破10.0%，最低值為7.1%，最高值為9.5%，平均值為8.2%[4]。因此，我國(guó)財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)的支出與國(guó)家財(cái)政支出的比重近11年來(lái)的最高值、平均值、最低值分別低于歷史最高值4.8、5.2、6.3個(gè)百分點(diǎn)。我們財(cái)政支農(nóng)支出的水平從國(guó)際上看，也是比較落后的。這一比重在印度、泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家均在15%以上，而歐盟2007年的農(nóng)業(yè)預(yù)算就達(dá)到了其總預(yù)算的45%[10]。另外，從支農(nóng)支出在農(nóng)業(yè)GDP的比重來(lái)看，這一比重從2007年以來(lái)有了較大的增長(zhǎng)，但是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的30%-50%的支持水平比重相距甚遠(yuǎn)[11]。與國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出依舊偏低的狀況形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)財(cái)政經(jīng)常性收入從1978年的1132.26億元增長(zhǎng)到2010年的83101.51億元[6]，同樣的32時(shí)間里增長(zhǎng)了73.39倍。這32年里，國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度在1-10個(gè)百分點(diǎn)之間的只有2年，增長(zhǎng)幅度在10-15個(gè)百分點(diǎn)之間的有5年，增長(zhǎng)幅度在15個(gè)百分點(diǎn)以上的有17年，其中還有兩年的增長(zhǎng)幅度超過(guò)29個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖4）。我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。然而如圖4所示，從1991年到2010年這20年間，國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出增長(zhǎng)幅度有11次都低于國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度，只有9次國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出增長(zhǎng)幅度不低于國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度。其中一個(gè)比較好的現(xiàn)象是，自從2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》把“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”作為“我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”提出來(lái)以后，國(guó)家財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，從2006年開(kāi)始，到2009年，連續(xù)4年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出增長(zhǎng)幅度明顯高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，但是在2010年國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出再次低于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。因此，國(guó)家公共財(cái)政需要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)與生活的支持力度，保證財(cái)政支農(nóng)支出不低于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的幅度，這一點(diǎn)，是農(nóng)村公共服務(wù)健康發(fā)展的根本保障。非均等的城鄉(xiāng)二元化體制進(jìn)一步弱化農(nóng)村公共服務(wù)建國(guó)以來(lái)，在工業(yè)化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，逐步形成了一整套從農(nóng)村汲取資源，加快國(guó)家工業(yè)化、城市化發(fā)展的體制機(jī)制，這一體制在整個(gè)國(guó)家社會(huì)生活中有著極為廣泛的影響，并形成了具有中國(guó)特色的非均等的城鄉(xiāng)二元化體制。在這種體制下，農(nóng)村的人力、物力、財(cái)力資源不斷地轉(zhuǎn)移到城市來(lái)支持國(guó)家工業(yè)的發(fā)展，具體表現(xiàn)為農(nóng)村以“資源供給者”的身份，以犧牲農(nóng)民的生活水平提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步現(xiàn)代化為代價(jià)，以征稅和剪刀差式的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的方式來(lái)支持城市和工業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，在這種汲取型體制下，國(guó)家財(cái)政也通過(guò)壓縮國(guó)家支農(nóng)資金比例的方式轉(zhuǎn)移資源支持和加快城市化和工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種對(duì)“三農(nóng)”生產(chǎn)剩余的過(guò)度索取和對(duì)支農(nóng)資金的不合理轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為中國(guó)工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1953年到1985年，農(nóng)民為工業(yè)化貢獻(xiàn)了6000億到8000億元”[12]。與之同時(shí)，農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)從國(guó)家財(cái)政體制內(nèi)獲取的支持卻非常少，自主性公共服務(wù)依然是農(nóng)村公共服務(wù)的重頭戲。從國(guó)家財(cái)政支出來(lái)看，雖然農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)投入量在不斷增加，但是從相對(duì)量看，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重卻沒(méi)有得到合理的提高。與國(guó)家對(duì)城市的支持相比來(lái)看，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的支持則是相形見(jiàn)絀。為此，有學(xué)者指出，長(zhǎng)期以來(lái)在城鄉(xiāng)二元化體制下，“各級(jí)政府在年度財(cái)政預(yù)算中往往對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)供給方面‘財(cái)大氣粗’，而對(duì)農(nóng)村投入則‘小氣吝嗇’”[13]。農(nóng)村社會(huì)一邊在為城市的發(fā)展提供大量的物質(zhì)資源和人力資源的同時(shí)，一邊還得從制度外籌資來(lái)生產(chǎn)或購(gòu)買必須的公共產(chǎn)品來(lái)彌補(bǔ)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給的不足。這種狀況明顯有失公平。簡(jiǎn)言之，這種非均等的城鄉(xiāng)二元化體制在工業(yè)現(xiàn)代化和城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的作用，但卻是建立在剝奪農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的自身積累，犧牲農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展速度的基礎(chǔ)之上。所以改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)工業(yè)化和城市化建設(shè)都取得了重大的進(jìn)步，尤其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是取得了前所未有的成就，但是城鄉(xiāng)二元化的政治經(jīng)濟(jì)體制在造就城市化、工業(yè)化的巨大進(jìn)步同時(shí)，也為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的滯后與畸形埋下了禍根。這種非均等的城鄉(xiāng)二元化體制使農(nóng)村基本公共服務(wù)方面缺乏應(yīng)有的資金投入，從而與城鄉(xiāng)差距越拉越大，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將是我國(guó)當(dāng)前面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的任務(wù)。非均衡的財(cái)權(quán)事權(quán)制度安排制約農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體制在一定程度上犧牲了農(nóng)村的利益，而各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一更是加劇了這一問(wèn)題的擴(kuò)大化。相對(duì)工業(yè)化和城市建設(shè)的普遍性與同質(zhì)性而言，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)具有鮮明的特殊性和區(qū)域性。因此，各級(jí)政府都將農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到下級(jí)政府，轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力，最后導(dǎo)致公共服務(wù)的事權(quán)都匯聚于基層政府，致使基層政府不堪重負(fù)。雖然基層政府承擔(dān)著農(nóng)村公共服務(wù)的供給職責(zé)是由憲法規(guī)定的，但是事權(quán)的向下集中與財(cái)權(quán)的向上集中決定了基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的必然困境。一方面，這種不對(duì)稱財(cái)權(quán)體制，決定了地方財(cái)政能力的下降趨勢(shì)。尤其是分稅制改革的推行使中央政府獲得了巨大的財(cái)政收入，但是同時(shí)也減少了地方政府的財(cái)政收入，降低了地方政府財(cái)政支出的能力，這對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的供給產(chǎn)生極大的影響。許多農(nóng)村公共服務(wù)尤其是區(qū)域性的公共服務(wù)，需要由地方政府給予財(cái)政支持。但是由于地方政府的財(cái)政收入的減少，地方政府也不得不降低了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給的支持力度?；鶎诱幵谵r(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)力保障的前沿，一旦其財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，就更難保證農(nóng)村最基本的公共服務(wù)方面的支出；另一方面，農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任的地方化和農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)代化又對(duì)地方政府的財(cái)政汲取能力和回饋能力提出了極高的要求。這兩個(gè)方面的原因?qū)е铝说胤秸?，尤其是?cái)政困難的基層政府公共服務(wù)能力的欠缺。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想提供足夠的公共服務(wù)，就不得不向農(nóng)民籌集資金，無(wú)可避免地將成本分?jǐn)偟睫r(nóng)民身上。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，稅費(fèi)改革之前，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2000億元到2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元[11]。稅費(fèi)改革的實(shí)施雖然減少了亂收費(fèi)、亂攤派，尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，著實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是對(duì)于基層地方政府的饑餓財(cái)政而言無(wú)疑是雪上加霜，原來(lái)還能勉強(qiáng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去提供的公共服務(wù)機(jī)制失去了最后的動(dòng)力，由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)徹底陷入難以逆轉(zhuǎn)的困局。因此，要走出農(nóng)村公共服務(wù)的困境，就必須進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系和厘清各級(jí)政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任范圍，搭建起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基于中央與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架。

破解當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)困境的治理之道

責(zé)任定位：完善制度內(nèi)的公共服務(wù)供給體制早在1876年恩格斯就指出，“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的職能為基礎(chǔ)的”[14]，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它進(jìn)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能維持下去”[14]。因此公共服務(wù)是國(guó)家其他職能的基礎(chǔ)，為國(guó)家提供了合法性來(lái)源，是國(guó)家職能的最終走向。從具體方面來(lái)說(shuō)，國(guó)家的職能是由政府來(lái)承擔(dān)和執(zhí)行的，國(guó)家的職能決定著政府的職能。因此，在政治穩(wěn)定、社會(huì)安定的情況下，政府職能的核心也是公共服務(wù)職能。這就是我國(guó)當(dāng)前提出要把政府職能真正轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來(lái)的理論依據(jù)。因此，為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益是現(xiàn)代政府的價(jià)值追求。能否為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是評(píng)判現(xiàn)代政府治理水平高低的一桿重要標(biāo)尺[15]。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題是我國(guó)一個(gè)根本性問(wèn)題。我國(guó)的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不僅是城市的現(xiàn)代化和工業(yè)的現(xiàn)代化，更包括農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)是一個(gè)自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的雙重過(guò)程，受到了自然條件和市場(chǎng)因素的雙重約制，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性、不穩(wěn)定性和依存性。只有完善的農(nóng)村公共服務(wù)才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。為此，必須向農(nóng)村提供完善的公共服務(wù)，以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力、提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，進(jìn)而繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民生活水平。所以“三農(nóng)問(wèn)題”決定了農(nóng)村公共服務(wù)在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的重要性地位。因此，在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的過(guò)程中，政府是承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的第一邏輯主體和第一責(zé)任主體，積極建構(gòu)制度內(nèi)供給為主，制度外供給為輔的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制。需要注意的是，政府作為農(nóng)村公共服務(wù)第一責(zé)任主體，但并不排斥市場(chǎng)、社會(huì)及個(gè)人來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù)，相反，是要以政府供給為主導(dǎo)的，并引導(dǎo)市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等開(kāi)展高質(zhì)、高效的供給服務(wù)，構(gòu)建起以制度內(nèi)供給占主導(dǎo)地位的多元化供給模式。強(qiáng)調(diào)制度內(nèi)供給為主，制度外供給為輔的真正內(nèi)涵就是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)公共服務(wù)的不可推卸的責(zé)任，而不是把其他的供給主體都排除在外。這種制度內(nèi)供給模式的核心就是要明確政府在農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)中的重要責(zé)任，不斷健全財(cái)政體制，不斷加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，積極推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合，不斷完善財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，不斷加強(qiáng)政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和就業(yè)再就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的事業(yè)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民真正共享改革發(fā)展成果，這才符合農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)的真正目的。公正平等：建立化均衡化公共服務(wù)供給體制傳統(tǒng)公共服務(wù)體制在對(duì)城市和農(nóng)村的公共服務(wù)供給上顯失公正平等，造成了農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)在品質(zhì)與數(shù)量上遠(yuǎn)遜于城市居民，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。因此，重構(gòu)現(xiàn)代公共服務(wù)制度的核心要義就在于建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共服務(wù)體制?，F(xiàn)代公共服務(wù)體制的精要之義就在于“公共”二字。公共服務(wù)體制的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的整體利益、公共利益，而不是一部分人的利益；不僅僅是城市居民的利益，更是全體公民的利益；農(nóng)村居民和城市居民對(duì)公共服務(wù)的享有權(quán)利是相同的，不能以任何理由和借口肆意罔顧農(nóng)村居民的利益訴求[15]。因此，公共服務(wù)的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在全國(guó)范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，要使公民都能公平地享受公共服務(wù)。所以構(gòu)建以縮小和消除城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)的均衡化公共服務(wù)供給體制，成為維護(hù)農(nóng)村居民的正當(dāng)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。要實(shí)現(xiàn)這種旨在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)，首先在于形成構(gòu)建公共服務(wù)均衡化的“元制度”安排。這就是要求要從國(guó)家立法、地方法規(guī)、規(guī)劃綱要的層面去形成支持實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)相均衡的宏觀戰(zhàn)略和制度安排；其次在于構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體制，加大對(duì)財(cái)政支援農(nóng)村支出的比例，緩解農(nóng)村公共事務(wù)與公共財(cái)力的緊張關(guān)系，為農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)代化提供直接的動(dòng)力；最后還要加強(qiáng)城市與農(nóng)村之間的交流，真正貫徹實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的策略，推動(dòng)公共財(cái)政有重點(diǎn)、有針對(duì)性地向農(nóng)村傾斜，以盡快扭轉(zhuǎn)我國(guó)城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差距過(guò)大的現(xiàn)狀，使全體公民都能共享改革成果。公共服務(wù)均衡化，并非要求絕對(duì)的“平均主義”，而是要打破“重城市、輕農(nóng)村”、“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)思維方式，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、城市對(duì)農(nóng)村、市民對(duì)農(nóng)民的支持力度，“促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合”[16]。所以建立現(xiàn)代公共服務(wù)體制是當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。協(xié)同治理：構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制農(nóng)村公共服務(wù)是一項(xiàng)服務(wù)面極廣，服務(wù)對(duì)象極多，服務(wù)內(nèi)容繁雜，服務(wù)難度極強(qiáng)的工程。單靠地方政府或中央政府來(lái)提供農(nóng)村公共服務(wù)均非良策，這需要正確劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，明確各級(jí)政府的供給責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的協(xié)同治理作用，發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的整體性作用。針對(duì)我國(guó)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的現(xiàn)狀，應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整各級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任。首先，要適當(dāng)上移事權(quán)。事權(quán)的上移表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是事權(quán)向中央政府上移。效益遍及全國(guó)范圍的農(nóng)村公共服務(wù)如國(guó)防、武警等，需要由中央政府來(lái)承擔(dān)；而效益影響主要在區(qū)域內(nèi)部的公共服務(wù)，如農(nóng)村職業(yè)教育、水利水電設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療等則由地方政府承擔(dān)；外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)有農(nóng)村義務(wù)教育、大型湖泊治理、農(nóng)村公共衛(wèi)生與社會(huì)保障等應(yīng)該由中央與地方共同承擔(dān)，并且中央政府要占主導(dǎo)地位。二是基層政府事權(quán)向省、市級(jí)政府上移。縣鄉(xiāng)基層政府事權(quán)過(guò)于集中，許多不該完全由基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整，如民兵訓(xùn)練、義務(wù)教育等外溢性較強(qiáng)的公共服務(wù)，至少應(yīng)該由省市級(jí)政府承擔(dān)。其次，要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)。在理清各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的責(zé)任范圍之外，還需要優(yōu)化各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)配置體系。要合理調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)政收入種類與范圍的劃分，酌情減少共享稅，充實(shí)地方稅收體系，如在營(yíng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上積極試點(diǎn)開(kāi)征房產(chǎn)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。有學(xué)者建議給予地方政府一定的稅收立法權(quán)、增加對(duì)基層政府的稅收返還、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)貼以及允許地方政府發(fā)行債券與彩票等方式來(lái)擴(kuò)大地方政府的財(cái)政權(quán)力。[11]筆者認(rèn)為不僅要通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞较路咆?cái)權(quán)，還要更加注重對(duì)各級(jí)政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的預(yù)算監(jiān)管，確保專款專用，保證每一分錢都用在農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要上。因此，一方面必須按照公共服務(wù)的屬性和利益關(guān)系明確界定各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的責(zé)任范圍，為各級(jí)政府有效地履行公共服務(wù)職能提供制度支撐；另一方面要進(jìn)一步確立與各級(jí)政府事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)權(quán)配置體系，增強(qiáng)地方政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力，這是促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制的健康、快速、有序的運(yùn)轉(zhuǎn)的必然要求。

1旅游公共服務(wù)的內(nèi)涵

本文認(rèn)為旅游公共服務(wù)至少應(yīng)包含以下幾層含義：一是旅游公共服務(wù)需求具有公共性，即旅游公共服務(wù)需求是不特定人的共同需求，而不是特定、個(gè)別的個(gè)人或團(tuán)體的需求。二是旅游公共服務(wù)性質(zhì)具有輔助性，即旅游公共服務(wù)主要解決的是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法提供或不能充分提供的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的產(chǎn)品和服務(wù)，是市場(chǎng)的有益補(bǔ)充，因此旅游公共服務(wù)供給能由市場(chǎng)提供的應(yīng)盡量讓市場(chǎng)來(lái)完成，避免在旅游公共服務(wù)供給上政府行為過(guò)多干預(yù)，但又不能完全脫離政府作用的發(fā)揮。三是旅游公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府，即不管旅游公共服務(wù)的具體生產(chǎn)是誰(shuí)，采取什么方式提供，但政府始終是旅游公共服務(wù)的責(zé)任主體，政府通過(guò)授權(quán)將旅游公共服務(wù)的生產(chǎn)或提供委托給企業(yè)或非政府組織來(lái)完成旅游公共服務(wù)的供給。四是旅游公共服務(wù)的內(nèi)容具有鮮明的時(shí)代性，即隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到不同階段，旅游公共服務(wù)的內(nèi)容也隨之發(fā)生變化，并不是一成不變的。綜上所述，本文認(rèn)為旅游公共服務(wù)指為滿足旅游者公共需要，政府和由政府授權(quán)的工商企業(yè)、非政府組織等針對(duì)整個(gè)旅游過(guò)程而通過(guò)政府行為或政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)行為在純粹公共物品、混合公共物品和特殊私人物品等方面提供的產(chǎn)品形式和行為過(guò)程的總稱。

2旅游公共服務(wù)的特征

在新的歷史條件下，我國(guó)旅游公共服務(wù)除具有公共服務(wù)的一般特征之外，還具有自身的且不同于以往的一些特征。

2．1旅游公共服務(wù)兼具非共享性和共享性的雙重屬性

所謂旅游公共服務(wù)具有非共享性，是指旅游公共服務(wù)的部分供給內(nèi)容（旅游公共交通設(shè)施、旅游資源的開(kāi)發(fā)、旅游教育培訓(xùn)、旅游消費(fèi)促進(jìn)、旅游目的地宣傳與促銷、旅游扶貧等）帶有一定的區(qū)域性。所謂旅游公共服務(wù)的共享性，是指旅游公共服務(wù)的部分供給內(nèi)容（旅游一般性便利設(shè)施、旅游法規(guī)與政策、旅游環(huán)境保護(hù)與規(guī)劃開(kāi)發(fā)等）又具有很強(qiáng)的共享性、較大的外溢效應(yīng)。