導(dǎo)語：公共服務(wù)調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，北京市在市委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞“新北京、新奧運”的戰(zhàn)略目標(biāo)，開拓創(chuàng)新，不僅使本市的綜合經(jīng)濟實力持續(xù)增長，人民的生活水平也大幅提高。然而，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，北京市同樣面臨著一系列新的社會問題，如貧富分化嚴(yán)重、公共服務(wù)供給不足以及社會矛盾不斷增多等，這些問題直接關(guān)系到北京市未來改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。同時，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，城市居民所關(guān)注的問題更多地集中在一些與生活質(zhì)量有關(guān)的方面，如社會福利、政府治理以及社會環(huán)境等。因此，在新的形式下，政府的工作重心要相應(yīng)地轉(zhuǎn)向滿足人們對生活質(zhì)量的需要。從提高生活水平到提高生活質(zhì)量的轉(zhuǎn)變是社會發(fā)展的一個質(zhì)的飛躍，也是北京市政府未來面臨的最重要的挑戰(zhàn)。簡單來說，生活水平的提高主要依靠發(fā)展經(jīng)濟來解決，但生活質(zhì)量的提高則是與社會管理和公共服務(wù)的提供有關(guān)，即政府必須實施有效的社會管理，為大眾提供充足的和高質(zhì)量的公共服務(wù)來實現(xiàn)。

社會管理和公共服務(wù)成為近年來我國政府部門和理論界一個共同的熱門話題。有關(guān)這兩個概念的討論涉及的內(nèi)容和范圍都非常廣泛，幾乎涵蓋了社會生活的各個領(lǐng)域和過程，包括法制建設(shè)、收入分配、社會福利以及培育公民社會組織等。但以下兩點是被普遍接受的共識：首先，政府是社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任主體。中國行政管理學(xué)會的有關(guān)研究認(rèn)為，社會管理即是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境[2]。其次，社會管理和提供公共服務(wù)主要是一個制定和實施社會政策的過程。無論是調(diào)節(jié)收入分配、提供社會福利，還是培育公民社會組織，都需要通過制定和實施社會政策來實現(xiàn)。

為此，2005年4月市民政局會同北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所組成課題組，就北京市如何在社會管理和公共服務(wù)方面進行改革這一問題進行了深入研討。本課題組認(rèn)為，北京市應(yīng)該從以下幾個方面加強社會管理和公共服務(wù)的提供。

一、確立政府提供公共服務(wù)的責(zé)任主體角色

在任何一項公共服務(wù)的提供過程中，至少包括兩個最基本的組成部分或環(huán)節(jié)，即資金籌集和服務(wù)遞送，對于針對特殊群體的服務(wù)來說，還有一個瞄準(zhǔn)對象的環(huán)節(jié)。首先要形成這樣一種認(rèn)識，即政府是為社會大眾提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。具體來說，政府的責(zé)任主體就是指，政府要為公眾所獲得的公共服務(wù)的充足性和質(zhì)量承擔(dān)最終的責(zé)任。公共服務(wù)的充足性與政府的財政投入直接相關(guān)，而服務(wù)質(zhì)量則既與資金投入有關(guān)，更與監(jiān)管有關(guān)。因此，政府的責(zé)任主體角色具體包括投資主體和對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控和效果的評估。

（一）投資主體

在法制和公民社會組織較為完善的條件下，政府的很多職能或某些職能的某些環(huán)節(jié)是可以通過購買服務(wù)等政府管理工具來由市場組織或一些獨立部門完成的，但資金保障的責(zé)任則是在任何時候都無法讓其他部門取代的。這是因為，任何公共服務(wù)均具有一定程度的“免費午餐”特征，但市場是沒有免費午餐的。我國的教育和醫(yī)療體制改革結(jié)果也說明，完全依靠市場來提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品是行不通的。換言之，市場組織不具備提供公共服務(wù)的屬性。因此，隨著法制環(huán)境的改善和市場經(jīng)濟的規(guī)范化，政府當(dāng)前的某些職能可能會由市場組織或公民社會組織來承擔(dān)，但政府作為公共服務(wù)投資主體的角色職能加強，不能削弱。事實上，在現(xiàn)代社會中，政府的主要責(zé)任就是為社會成員提供福利，這可以從西方發(fā)達國家社會福利制度的演變過程看到。可以說，現(xiàn)代政府的主要職能或活動都是圍繞為社會成員提供福利和服務(wù)或保證人民的生活需要得到滿足這一目標(biāo)展開的。

政府的投資主體角色除了直接財政撥款以外，還可以通過稅收優(yōu)惠政策鼓勵民間資本進入公共和社會服務(wù)領(lǐng)域。事實上，在西方發(fā)達國家，稅收激勵是政府籌集公共和社會服務(wù)資金的主要方法。一些看似由市場或非營利組織“提供”的公共服務(wù)，實際是這些組織在為政府“打工”的結(jié)果：政府通過購買服務(wù)為其支付了費用。有研究指出，如果政府沒有對私人捐贈采取稅收減免政策，高達96％的美國私人捐贈者將會大幅地減少他們的捐贈[3]。

（二）監(jiān)控服務(wù)質(zhì)量，評估服務(wù)效果

監(jiān)控和評估不僅有助于增加社會政策的理性化和科學(xué)性，也是增加政府政策能力和獲得公眾信任的手段。首先，通常來說，社會政策的依據(jù)是建立在對問題的科學(xué)評估基礎(chǔ)之上，其效果則體現(xiàn)為對政策對象本身的行為或其環(huán)境的改變。長期以來我們的社會政策更重視組織的目標(biāo)，如資金投入和覆蓋率等，而對一個具體的社會政策到底要解決什么問題或?qū)φ邔ο螽a(chǎn)生什么影響則不僅事前缺乏明確的界定，過程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時的政策評估，由此而經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實施的隨意性共存的情況，最終也影響了政策的可持續(xù)性。其次，社會政策是實踐科學(xué)，其技術(shù)基礎(chǔ)是由社會科學(xué)理論、價值觀念以及經(jīng)驗等共同構(gòu)成的，需要工作人員在政策實施過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，探索新的方法。監(jiān)控和評估既是驗證理論的手段，也是學(xué)習(xí)的過程。最后，對于現(xiàn)代政府來說，對其政策進行監(jiān)控和評估，及時向社會大眾提供和政策實施的成本效益和效果以及存在的問題等，是公眾對“負(fù)責(zé)任政府”的基本要求。

二、在社會管理和公共服務(wù)的提供中有選擇地使用市場機制

確立政府的責(zé)任主體角色并不意味著政府既要出錢，又要直接生產(chǎn)和遞送服務(wù)，也不是所謂的“將可以由社會和市場提供的公共服務(wù)讓社會和市場提供”這樣簡單的事情。因此，在涉及到公共服務(wù)改革的討論或政策中，籠統(tǒng)地使用市場化、產(chǎn)業(yè)化或社會化等提法不僅不解決問題，有時甚至?xí)蔀檎菩敦?zé)任或服務(wù)機構(gòu)謀私利的借口。正確的做法是：1）政府必須要承擔(dān)起為社會大眾提供充足和高質(zhì)量公共服務(wù)的責(zé)任主體角色，但在提供服務(wù)的過程中可以在某些環(huán)節(jié)上有選擇地使用市場機制；2）政府不是依靠“權(quán)威”來管理社會，而是通過一些管理工具，如近年來流行的“公私合作伙伴”和“網(wǎng)絡(luò)政府”等來管理社會。在這方面，借鑒西方國家的經(jīng)驗，創(chuàng)造性地使用“民辦公助”的一些方法是非常有用的。

（一）“民辦公助”的理論與形式

就公共服務(wù)的提供而言，二十世紀(jì)七十年代以來西方發(fā)達國家的新公共管理和私有化改革過程是一個將公共服務(wù)的籌資和遞送分離的過程，即從政府包攬向“民辦公助”轉(zhuǎn)變的過程?？偟那闆r是，在公共服務(wù)領(lǐng)域中減少了政府的角色而擴大了私人部門的角色，但更具體地來說，則是將產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和遞送環(huán)節(jié)從公共向私人的轉(zhuǎn)移，而政府的在財政和服務(wù)監(jiān)督方面的角色并沒有減少。如此，公共部門在生產(chǎn)中的分量下降了，而作為監(jiān)督者的地位卻提高了，同時政府還要提供財政支持?？傊?，民辦公助就是將公共服務(wù)的生產(chǎn)供給由公共部門轉(zhuǎn)向私人，而公共部門在提供財政支持方面仍起著主導(dǎo)作用。

民辦公助在西方國家的興起的原因很多，其中的一個原因是，私有化被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的浪費、低效、腐敗和缺乏人情味等弊端的有效措施。主張私有化的理由認(rèn)為，競爭是影響服務(wù)質(zhì)量和效益的最重要的因素，而政府直接生產(chǎn)和提供服務(wù)必然伴隨高成本和低效益，從而造成社會資源的浪費。私有化運動的支持者對政府行為的批評未免有片面之嫌，但政府不是萬能的，政府的行為也有其內(nèi)在缺陷，即“政府失靈”的問題。雖然政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷是被普遍認(rèn)識到的事實，但將公共服務(wù)完全交給私營機構(gòu)或?qū)嵭惺袌龌?，不僅存在技術(shù)方面的問題，更是一個政治問題。在這種情況下，作為民辦公助的一種折中形式的政府購買服務(wù)被認(rèn)為是克服政府直接提供服務(wù)所存在的缺陷的一個有效而可行的方法。

政府購買服務(wù)是介于政府直接提供服務(wù)和完全私有化兩個極端之間的一種折中的方式，即政府繼續(xù)保留其投資主體和制定政策的角色，但將舉辦服務(wù)的責(zé)任通過合同形式交給獨立的舉辦機構(gòu)，這些機構(gòu)可以是私人的贏利或非贏利性組織或其他非政府組織等。

（二）民辦公助的主要方法

目前被大多數(shù)國家普遍使用的民辦公助管理工具，包括服務(wù)承包、專項基金、定向福利券和市場供給等手段。具體描述如下：

服務(wù)承包（購買服務(wù)）是所有民辦公助方式中最為常用和廣泛使用的管理工具。在公共服務(wù)的提供中，以合同的形式來購買服務(wù)是最常用的一種形式，即將公共服務(wù)通過訂立合同的方式委托給民間贏利或非贏利機構(gòu)，由它們來提供服務(wù)，這種方法也通常被稱之為購買服務(wù)。其目的最初只是為尋求一種提供服務(wù)的不同模式，主要是降低服務(wù)成本、增加資金渠道、提高服務(wù)質(zhì)量和克服官僚現(xiàn)象，但隨著實踐的發(fā)展，政府購買服務(wù)逐漸變成了一種縮小政府規(guī)模和干預(yù)的方式，從而使政府與私營或其他組織形成了一種合作關(guān)系，共同承擔(dān)社會責(zé)任。

專項基金是指政府為保障公民獲得一些最基本的服務(wù)而通過補助制度以降低其服務(wù)收費的辦法，如美國的醫(yī)療機構(gòu)長期接受政府的巨額財政補助，以便使低收入者也能享受較低價格的醫(yī)療服務(wù)。具體來說，專項基金是政府對社會服務(wù)提供者和大多數(shù)非盈利組織提供的補貼，目的是使服務(wù)使用者能夠用得起這些服務(wù)。一般來說，專項基金的使用要求民間部門必須先自行籌措部分配套資金，而政府則對其施行一定比例的補貼。其優(yōu)點是，如果充分利用政府與民間機構(gòu)雙方的資源開展公共服務(wù)，則自然會擴大服務(wù)的規(guī)模，使更多的人得到幫助。但也有其缺點，那就是政府給了補貼后民間機構(gòu)是否真正履行其應(yīng)有的義務(wù)，只能在秋后算帳，這也是一個需要考慮的問題。

定向購物券或福利券是帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在指定金額內(nèi)購買所需要的服務(wù)，其目的是鼓勵他們對特定物品和服務(wù)的消費，并且能夠限制政府所補助資金的用途。它的性質(zhì)是將現(xiàn)金以購物券的方式發(fā)給個人，由個人選擇商品或服務(wù)，如教育、醫(yī)療、房租、食物等福利券。與被認(rèn)為有資助生產(chǎn)者、限制消費者選擇嫌疑的專項基金不同，福利券允許消費者在市場上自由地選擇。其實在很多“第三方付款”的服務(wù)中，如醫(yī)療補助等，經(jīng)常也被認(rèn)為是一種福利券的體制，因為在常規(guī)的市場經(jīng)濟條件下，這些方案的受益者可以選擇自己合意的醫(yī)生或醫(yī)院。定向購物券企圖在服務(wù)提供者中引入競爭機制，由消費者選擇服務(wù)提供者，從而降低成本和價格，提高服務(wù)質(zhì)量。

市場供給是一種完全市場化的公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供方式，主要適用于一些與市場經(jīng)濟組織提供的私人物品的形式相同的公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和提供。這些公共產(chǎn)品或服務(wù)不再被視作是由公共組織提供的物品，而是由消費者自行從民間市場中選擇服務(wù)，政府完全不參與。但是，盡管政府較少參與這些產(chǎn)品的福利供給機制，但會頒布一般性法規(guī)應(yīng)用于這些領(lǐng)域，以保護社會上的低收入人士獲得相應(yīng)的服務(wù)，如日托、小型醫(yī)院、吸毒和酗酒治療項目、精神衛(wèi)生保健以及私人開業(yè)的心理治療等。市場供給所產(chǎn)生的一個問題是會導(dǎo)致階層分化，并會強化市場經(jīng)濟的不公平性。例如，貧困人士憑福利券在市場上購買服務(wù)，但同時那些富裕的人士也會自己掏錢購買相似的服務(wù)。隨之產(chǎn)生的一個問題是，使用福利券的顧客不能像自己掏錢購買服務(wù)的顧客那樣有充分的權(quán)力和自由去選擇福利的提供者。并且，一些服務(wù)提供者可能會拒絕向這些顧客提供服務(wù)，因為在他們身上幾乎無利可圖，這樣就會出現(xiàn)由市場經(jīng)濟組織選擇客戶的現(xiàn)象。

自愿服務(wù)和自我服務(wù)是指由自愿者提供原本由政府提供的服務(wù)，這是在慈善組織提供的社區(qū)服務(wù)中被普遍使用的方法。政府一般不干涉這種體制的分配和產(chǎn)出。其優(yōu)點很多，一是可以滿足一些沒有組織或問題較特殊人群的需要；二是這種服務(wù)具有很強的創(chuàng)新力，它一方面可以避免政府組織中官僚主義的制約，另一方面也可以通過探索和實驗來尋求更有效的服務(wù)方法。但是，自愿服務(wù)也有其缺點，一是服務(wù)質(zhì)量的問題，由于自愿工作人員往往缺乏專業(yè)知識和相關(guān)技能的訓(xùn)練，很可能會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。二是自愿服務(wù)機構(gòu)屬于非營利組織，特別強調(diào)其自身的獨立性，如果在經(jīng)費問題上依賴政府或其它部門的補助，其獨立性則會受到經(jīng)費提供者的影響，這也是一個需要考慮的問題。

自我服務(wù)是社會服務(wù)中最基本的層面，家庭成員之間的照料是自我服務(wù)中最明顯的一個例子。和自愿服務(wù)一樣，自我服務(wù)中沒有任何政府的干預(yù)。自我服務(wù)的優(yōu)點是能夠減少對政府提供服務(wù)的依賴，也可以使被照顧者，特別是老年人享受家庭的溫暖與親情。其缺點是，有些家庭對很多問題并沒有足夠的能力解決，會造成家庭矛盾和危機。

服務(wù)收費的目的是為了控制公共服務(wù)的開支，政府允許服務(wù)提供者對服務(wù)使用者收取部分或全部費用，如果需要，也可提高收費標(biāo)準(zhǔn)。其優(yōu)點為，一是可以擴大服務(wù)對象。如果由政府提供服務(wù)，服務(wù)使用者需符合政府規(guī)定的某些條件才可以使用，而使用者付費制度則可以使有消費能力的人們都可以享受到其所需要的服務(wù)。二是收費制度較具彈性，可以鼓勵更多的服務(wù)機構(gòu)提供服務(wù)，增加服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，有助于解決服務(wù)不足，也可以提供不同形式的服務(wù)，以適應(yīng)不同消費者的需要。其缺點是，對那些沒有足夠經(jīng)濟支付能力的弱者來說，盡管他們極其需要某些服務(wù)，但由于沒有支付能力，則得不到其所需要的服務(wù)。

在我國，公共服務(wù)或公共產(chǎn)品經(jīng)常與公共事業(yè)相提并論，主要指由各級主管這些工作的政府部門或事業(yè)單位所做的事情，如公共設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育以及社會保障等。這些服務(wù)既包括為普通大眾的服務(wù)，也包括為特殊群體的社會福利服務(wù)，而且不同服務(wù)的優(yōu)先次序和對人民生活的影響也不同，因此，哪些服務(wù)應(yīng)該實行市場化，或在哪些環(huán)節(jié)應(yīng)該利用市場機制，應(yīng)根據(jù)具體情況來決定，如教育和醫(yī)療服務(wù)等每個家庭和個人都需要的基本社會服務(wù)，可以市場化的程度和環(huán)節(jié)非常之少，而政府投入和監(jiān)管則更重要。

三、培育和利用公民社會組織

公民社會建設(shè)是事關(guān)社會轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要條件。我國的公民社會組織包括各種利益團體、民間組織和基層社區(qū)組織等。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府的角色也要相應(yīng)地從計劃經(jīng)濟時期的全能型政府向市場經(jīng)濟下的“有限政府”轉(zhuǎn)變，我們經(jīng)常聽到有關(guān)政府應(yīng)該在哪些問題上管，哪些問題上放權(quán)的討論。但事實上，政府都必須管，只是如何管的問題。換言之，政府職能轉(zhuǎn)變并不是職能發(fā)生了變化，或者說，原來管的事情現(xiàn)在不管了，而是行使職能的手段和方法發(fā)生了變化。因此，社會的轉(zhuǎn)型和政府職能轉(zhuǎn)變是一個問題的兩個方面?；蛘哒f，政府職能轉(zhuǎn)變和社會的培育是互相依存的，二者應(yīng)當(dāng)同時進行。

（一）我國公民社會組織發(fā)育緩慢的主要原因

然而，我國的公民社會組織普遍發(fā)育緩慢，尚不具備承擔(dān)政府職能的能力。導(dǎo)致我國民間組織發(fā)育緩慢的原因有很多，包括對民間組織的法制不完善和管理能力薄弱等，但其中的一個根本原因是我們對民間組織對經(jīng)濟和社會發(fā)展的積極作用和角色認(rèn)識不足而導(dǎo)致的一個認(rèn)識誤區(qū):我們從一開始就將這些組織的職能定位于為政府服務(wù)，而不是從營造公民社會的角度出發(fā)去培育和發(fā)展民間組織。這一點我們可以從我國民間組織的出現(xiàn)和發(fā)展歷史中看到。首先，我國的很多民間組織的發(fā)展過程大都經(jīng)歷了一個自上而下的過程，基本上是靠政府扶持發(fā)展起來的，很多甚至是從政府組織直接派生出來的組織，其職能或責(zé)任就是為政府服務(wù)或承擔(dān)政府的部分工作，結(jié)果導(dǎo)致不少民間組織嚴(yán)重的行政化傾向，等于事實上的準(zhǔn)政府組織。其次，我們在很長一段時間內(nèi)更多的是對民間組織的消極或破壞作用的擔(dān)心，甚至在如何對待民間組織的發(fā)展問題上曾經(jīng)存在著是‘堵’還是‘疏’的爭論，而政府對民間組織的扶持力度很不均衡，結(jié)果導(dǎo)致至今尚未在政府以外形成一個獨立的“第三部門”或有任何制衡作用的公民社會雛形。

另一個原因是，長期以來，我們對公民社會組織既支持不足，管理也不到位，結(jié)果導(dǎo)致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱和運行不規(guī)范；這些問題反過來同樣又制約了政府的轉(zhuǎn)型。一方面，由于缺乏相應(yīng)的制度框架和制約機制，實踐中公民社會組織經(jīng)常演變?yōu)閭€人利益團體。例如，我國的非營利組織雖然承擔(dān)了很多社會功能，但很多組織在運行過程中以“營利不分紅”為組織的運行原則。我們知道，非營利和營利組織的一個根本區(qū)別是前者以“使命”而非“利潤”為運行動力的，使命即是為服務(wù)對象謀利益；如果失去了這樣一個基本特征，也就失去了其與營利性組織的根本區(qū)別。另一方面，由于政府對公民社會組織的支持不足，這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在我國，除了從政府中分離出來的組織，如各種協(xié)會、基金會或其他承擔(dān)政府職能的管理組織以外，完全從社會中自發(fā)形成的、以針對社會某一特殊群體需要的組織非常少。在缺少政府支持的情況下，這些組織完全通過自己的能力“自負(fù)盈虧”，這樣必然會演變?yōu)槭袌鼋M織。

（二）發(fā)展社區(qū)自治，充分利用社區(qū)公民社會組織

當(dāng)前，培育和發(fā)展公民社會組織并使其發(fā)揮積極作用的首要任務(wù)是建立和完善相關(guān)的法律和規(guī)范，并通過政府購買服務(wù)或財稅政策等從經(jīng)濟上給予支持和鼓勵。這些都是政府的責(zé)任。事實證明，如果民間組織不能有效地代表民眾的利益和服務(wù)社會，最終也不能成為政府治理社會的伙伴。其次，要培育和充分利用社區(qū)公民社會組織。我國的很多社會管理政策主要依賴從中央到地方政府至上而下的行政推動。這種形式雖然有利于政策的迅速推開，但同時也強化了部門分割的局面，更不利于基層公民社會組織的發(fā)育和能力建設(shè)。在我國，城市和農(nóng)村的居民委員會一直沒有形成獨立解決其社區(qū)問題的能力。由于幾乎所有的政策最終都依賴這兩個社區(qū)組織來實施，它們的作用事實上變成了窮于應(yīng)付上級政策或要求的工具，而其真正的作用??老百姓自己解決自己的問題，則遠遠沒有發(fā)揮出來。我們知道，這些組織是最接近居民生活的組織；如果它們具備獨立解決問題的能力，無論是效率還是效果都要勝過“千條線，一針穿”的狀況。造成這種局面的根源是，我國政府的社會管理仍然沿襲計劃經(jīng)濟的邏輯，即在社會管理和社會服務(wù)過程中充當(dāng)著為群眾規(guī)劃生活或落實政策的角色?；蛘哒f，按照政府對群眾生活需要的理解或要求去制定和實施政策。但事實是，我們希望老百姓做的事情卻沒有發(fā)生，而不希望做的事情則時有發(fā)生；我們認(rèn)為我們?yōu)槿罕娹k了一件好事，但群眾卻不一定認(rèn)同。今天看來，這種邏輯必須改變，即政府單方面為百姓安排生活的邏輯應(yīng)當(dāng)變?yōu)榛貞?yīng)??支持型邏輯，或者“解決問題型”。我們知道，政府是有局限性的，并非什么事情都能做好。但政府能力最薄弱、因而也是政府最應(yīng)該避免的行為即是替老百姓想他們有什么需要和應(yīng)該做什么。

在社會學(xué)理論中，自治是影響社區(qū)發(fā)展的最重要因素之一，同時也是衡量社會成熟程度的標(biāo)志之一。但是，自治的前提是廣泛和有效的社區(qū)居民參與，即社區(qū)居民能夠廣泛地參與并有效地影響社區(qū)中與他們切身利益相關(guān)的決策，并能通過社區(qū)中的各種組織來表達個人、家庭以及社區(qū)整體的需求和愿望，與政府在政策的制定和實施過程中進行溝通。這也是公民社會的一個最基本的特征。此外，在很大程度上，城市居民是否能夠被廣泛、有效地納入其所在社區(qū)的決策過程中對他們是否能夠適應(yīng)經(jīng)濟和社會的變化具有很大的影響。從這個意義上說，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)之一，也是促進社區(qū)建設(shè)和社區(qū)自治的手段。換言之，社區(qū)參與既是社區(qū)建設(shè)的起點，也是其最終要實現(xiàn)的目的。為此，政府不僅要解放思想，轉(zhuǎn)變認(rèn)識，也要改變工作方法。

為此，致力于基層公民社會組織的能力和制度建設(shè)，增加這些組織獨立有效地承擔(dān)社會職能的能力，首先需要發(fā)展社區(qū)自治和調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性，在此基礎(chǔ)上，逐步將一部分政策權(quán)力轉(zhuǎn)交給這些組織，使社區(qū)組織和居民參與到社會政策的設(shè)計和實施中來，不僅是克服利益部門化弊端的根本手段，也是提高社會政策效率和效益的途徑。當(dāng)然，政府還要承擔(dān)對這些組織的監(jiān)控和評估角色，以保證它們的運行準(zhǔn)確地反映了居民的利益。

四、加強政府的政策能力建設(shè)

政策能力包括制定、實施和監(jiān)控能力。從社會政策的制定來說，所謂科學(xué)性就是從實際出發(fā)，而“實際”則是指人們的行為趨向或期望，或者說，政策的科學(xué)性就是“堵”和“疏”的問題；政策的實施環(huán)節(jié)既可以由政府直接執(zhí)行，也可以交給其他非政府組織來執(zhí)行，即所謂的購買服務(wù)。但無論是政府直接執(zhí)行還是外包其他組織，技術(shù)手段的應(yīng)用是政策能力的集中表現(xiàn)。

（一)克服社會政策中的理想化傾向

社會主義意識形態(tài)的影響使我國的社會政策帶有明顯的理想化特征。社會政策必然要涉及到資源的再分配，因此也是一種調(diào)整社會利益的手段。我國是一個社會主義國家，在主流的意識形態(tài)中，人的私利性是需要克服的一面。我們傾向于認(rèn)為，個人利益既應(yīng)該也事實上能夠無條件地服從集體或更高一級的利益，基于這樣一種假設(shè)，在進行社會管理以及制定和實施社會政策的過程中，我們往往從一個較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個人去做什么或不做什么，而對這些要求（政策）是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏充分的考慮，因而經(jīng)常使政策落實變成了抵制和強制的過程，導(dǎo)致落實難和行政成本高的結(jié)果。

社會政策理想化的另一個表現(xiàn)是，我們的很多政策過程經(jīng)常是從某一個既定的藍圖或目標(biāo)出發(fā)，然后試圖通過一項政策的實施將現(xiàn)實情況整齊劃一地納入到這個藍圖中。改革以來，我們花費了大量的人力物力建立起了四條社會保障線，理論上說這是一個非常完善的制度體系，處于不同困境的人群會在不同的系統(tǒng)中使他們的問題得到解決。但事實上，最低生活保障制度這一最后的保障線變成了唯一的保障線，而前三條保障線對預(yù)防和減緩貧困的作用非常有限。前文所述，社會政策是一個解決問題和管理社會的工具；其出發(fā)點是對問題的了解以及基于某種共識的目標(biāo)??亦即我們要將這一問題解決到什么程度？而不是從我們的理想或假設(shè)出發(fā)使其變?yōu)槔L制藍圖的手段。

（二）在政策設(shè)計中，要對人的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)

社會政策的目的即是為家庭或個人帶來實實在在的好處，然而人的因素或動機對政策效果的影響是非常之大的。所謂政策的科學(xué)性，即是其是否符合人們的預(yù)期或行為趨向。事實上，社會政策為什么經(jīng)常難以執(zhí)行的一個原因即是，政策對象并不能完全按照政策制定者的意圖行事；如果我們的政策與人們的預(yù)期或行為取向背道而馳，我們不僅會付出高昂的行政代價，也很難取得理想的效果。

在這方面，經(jīng)濟學(xué)的“理性人”的理論可資借鑒。在西方國家，從亞當(dāng)?史密斯以來，微觀經(jīng)濟學(xué)理論奉行的一個基本原則或假設(shè)即是，追求個人私利是人類的本能。任何外在的企圖改變這種傾向的干預(yù)都是無用的；相反，只有設(shè)法建立起一個基于人類這一本能的、使個人利益與社會利益協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架，才是更有效的做法。對亞當(dāng)?史密斯來說，市場機制顯然是這一制度框架的最好選擇，即“看不見的手”會對個人利益和社會共同利益進行自動調(diào)整，使二者最終達到和諧和一致。盡管我們在社會領(lǐng)域不能完全接受這一觀點，但我們應(yīng)該非?，F(xiàn)實地認(rèn)識到，在很多情況下個人的利益與集體或社會的利益并非總是一致的；例如，作為普通人，人們更多考慮的是當(dāng)前和周圍環(huán)境的需要，而社會政策則更注重從長遠和全局的利益出發(fā)。相反，如果個人利益與社會或集體的利益完全一致，社會政策將是一件非常簡單或多余的事情。但事實并非如此。

（三)重視激勵機制和技術(shù)手段

除了對人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)外，我們在制定和實施社會政策的過程中還必須充分考慮個人的私利性和動機等因素，在此基礎(chǔ)上更多地使用具有激勵作用的機制，以使個人利益與政策的目標(biāo)一致，而避免過多地使用強制性手段來實現(xiàn)政策的目標(biāo)。這也正是科學(xué)決策或者社會政策的科學(xué)性所在。

從政策實施者角度來說，激勵機制同樣是一個保證政策效率和效果的重要因素。目前，我國的社會政策主要是通過各級政府部門的工作人員來實施的，但長期以來我們主要是從“人民公仆”的概念出發(fā)來要求或假設(shè)他們會不折不扣地實施政策，而忽略了利益因素的作用。例如，在我國，政府部門的工資要遠遠低于市場的水平，這種狀況不僅使他們的工作積極性會受到影響，也是滋生腐敗的一個原因。此外，低工資還會導(dǎo)致政府工作人員的素質(zhì)下降，因為那些有較高專業(yè)素質(zhì)的個人往往會傾向于在市場組織中工作。

其次，重視社會政策的技術(shù)手段。在設(shè)計社會政策時可以通過技術(shù)手段來最大限度地減少人的因素對政策效果的負(fù)面影響。例如，長期以來，我們在預(yù)防和控制腐敗方面更多地是用規(guī)章或法令去約束，而忽視了一些被普遍使用而又最有效的方法，例如實施常規(guī)監(jiān)管、增加民主監(jiān)督機制和政策透明度等，通過這些技術(shù)手段來減少腐敗的機會或腐敗行為的成本，從而達到預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的目的。