導(dǎo)語：社會化養(yǎng)老服務(wù)意見一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、確立政府在社會福利中的主導(dǎo)作用

政府在社會福利領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用的論點，有國際經(jīng)驗和本土實踐的支持?？疾飚?dāng)代西方福利國家政府角色的變化以及相關(guān)理論的進展，不難發(fā)現(xiàn)，政府的社會福利角色雖從過去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會福利制度中最基礎(chǔ)的力量這一點并沒有改變。政府仍然是社會福利支出中最大的資金渠道，并對服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)控和評估。我國的實踐也證明，改革以來，政府不斷從社會福利領(lǐng)域中退縮責(zé)任，已經(jīng)導(dǎo)致了諸多經(jīng)濟社會失衡問題，付出了巨大的社會代價?，F(xiàn)在倡言和諧社會，某種意義上是對前一階段政府角色缺位進行反思的結(jié)果。

當(dāng)前，亟待需要解決的問題是，一些政府部門以社會福利社會化為借口推卸社會福利責(zé)任尤其是財政投資主體的責(zé)任。其實，2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等11部委《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》（國辦發(fā)[2000]19號），本意是轉(zhuǎn)變政府職能，改變過去單純依靠政府財政投資、完全由國家包辦包管社會福利的狀態(tài)，絕無通過市場化、產(chǎn)業(yè)化的方式來達到保障資金社會化，進而減輕政府財政負擔(dān)的目的?！兑庖姟访鞔_把社會福利社會化界定為“四化”（即投資主體多元化，服務(wù)對象公眾化，服務(wù)方式多樣化和服務(wù)隊伍專業(yè)化）就是例證。

具體到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，在今日之中國，服務(wù)對象公眾化顯得尤為緊迫和重要。一方面，目前已步入老年的億萬社會成員雖畢生貢獻社會，但由于當(dāng)時實行的是低工資、低消費的社會福利政策，這部分老人到退休時基本沒有積累，領(lǐng)取的退休金也僅夠維持基本生活。如果他們的養(yǎng)老需求完全交給市場解決，政府不給予援手，可以肯定，他們中的絕大部分人將會因無法承受現(xiàn)有的養(yǎng)老費用而被排除在社會養(yǎng)老行列之外。另一方面，導(dǎo)致老齡化程度加速和社會養(yǎng)老問題突出的一個關(guān)鍵因素是長期執(zhí)行的“一孩”的計劃生育國策。據(jù)了解，首批響應(yīng)計劃生育國策的公民目前已進入老年，日后也將會有一大批人陸續(xù)進入這一行列。然問題是，因政策引致的“四、二、一”家庭結(jié)構(gòu)，使這批老人已無法享受傳統(tǒng)多孩家庭帶來的養(yǎng)老福利。在此種背景下，政府有責(zé)任和義務(wù)肩負起這一重任。進而言之，政府在確保國家供養(yǎng)的“三無、五?！崩先说忍乩后w的養(yǎng)老需求外，還要面向全社會老年人服務(wù)，這既是回應(yīng)人民群眾的迫切需求，也是政府職責(zé)使然。

二、全面承擔(dān)起老年特困群體的福利養(yǎng)老責(zé)任

福利養(yǎng)老是政府維護社會公正的底線。從現(xiàn)實需要和未來政策走勢看，福利養(yǎng)老至少應(yīng)包括以下三類老年特困群體：城市“三無”人員和農(nóng)村“五?！崩先耍▊鹘y(tǒng)民政對象），享受城鄉(xiāng)最低生活保障待遇的孤寡老人（社會底層老人）和農(nóng)村計劃生育獎勵扶助對象（計劃生育國策衍生出來的特殊人群）。若依此推算，北京市福利養(yǎng)老需求與現(xiàn)實供給之間嚴重脫節(jié)。以北京市為例，從福利床位需求看，如表1所示，若按第一方案推算（低標(biāo)準方案），北京市三類老年特困群體需要15905張養(yǎng)老床位；若按第二方案執(zhí)行（中標(biāo)準方案），共需養(yǎng)老床位24719張。從福利床位供給看，據(jù)2004年年檢資料，北京市各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)共收住傳統(tǒng)民政對象（包括“三無、五?！崩先撕凸職垉和?989名，占全市總數(shù)的33.4%。進而言之，以2005年為基準年，按第一方案推算，北京市福利養(yǎng)老床位的缺口為12916張；按第二方案推算，北京市福利養(yǎng)老床位的缺口是21730張。

需要指出的是，北京市老年特困群體的福利養(yǎng)老需求并非未來愿景，而是即時的現(xiàn)實壓力。以北京市農(nóng)村“五?！崩先藶槔?，據(jù)了解，為貫徹落實國務(wù)院新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，北京市各區(qū)縣政府目前正在草擬落實《條例》的實施細則，并力爭近期出臺。如若全面施行，由政策形成的政府福利養(yǎng)老壓力短期就會出現(xiàn)。這是因為，國務(wù)院新修訂的《條例》的一個核心思想是由集體福利轉(zhuǎn)變?yōu)閲腋＠∠寮壔鶎咏M織對五保對象的經(jīng)濟供養(yǎng)責(zé)任。然問題是，與全國情況類似，北京市農(nóng)村五保供養(yǎng)制度同樣存在兩大問題：一是部分農(nóng)村五保供養(yǎng)對象“應(yīng)保未保”。如果按全國40%左右的“應(yīng)保未保”率（2004年）推算，北京市潛在的農(nóng)村“五保”老人不是小數(shù)，目前這部分人大多隱藏在農(nóng)村低保制度中。二是集中供養(yǎng)率低。如通州區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)率不足半數(shù)，與浙江省高達92%的集中供養(yǎng)率（2005年）相比，顯然過低。造成北京市農(nóng)村五保供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)率低的原因，除了農(nóng)村“五?！崩先巳胱∫庠覆蛔?、基層政府組織動員工作不到位外，一個重要原因是現(xiàn)行農(nóng)村五保供養(yǎng)制度設(shè)計不合理。調(diào)查反映，通州區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象集中供養(yǎng)標(biāo)準為年人均6000元，村委會須承擔(dān)4800元，占供養(yǎng)總經(jīng)費八成。為了減輕經(jīng)濟負擔(dān)，村委會要么長時段不審批新的五保老人，要么有意減少集中供養(yǎng)人數(shù)。如果新政策免除村級基層組織的五保供養(yǎng)經(jīng)濟責(zé)任，農(nóng)村五保老人總量和集中供養(yǎng)人數(shù)勢必會快速增長，農(nóng)村“五?！崩先烁＠B(yǎng)老需求也會有一個明顯提升。

表3北京市2005年福利養(yǎng)老床位數(shù)估計

人數(shù)

（人）方案一方案二2004年入住老人數(shù)

入住率床位數(shù)入住率床位數(shù)

城市“三無”人員455460%273280%36432989

農(nóng)村“五?！睂ο?38260%262980%3506

享受農(nóng)村低保孤老937130%281150%4686

享受城市低保孤老1855330%556650%9277

農(nóng)村計劃生育獎勵扶助對象721430%216450%3607

合計15903247192989

注：1.城市“三無”人員和農(nóng)村“五保”對象的數(shù)據(jù)源于北京市2004年年鑒。2.享受城鄉(xiāng)低保待遇的孤老數(shù)的推算方法是：據(jù)北京市民政局統(tǒng)計，截止到2005年12月底，全市享受城市和農(nóng)村低保待遇的人員分別為154606人和78095人。根據(jù)課題組在通州區(qū)的了解，調(diào)查時點，該區(qū)共有農(nóng)村低保對象8400人，其中孤老1000余人，約占農(nóng)村低?？倲?shù)的12%。若以此作為經(jīng)驗值推算，2005年，北京市享受城鄉(xiāng)低保待遇的人員中，孤老人數(shù)大體在27924人左右。3.農(nóng)村計劃生育獎勵扶助對象數(shù)據(jù)源于北京市計生委2005年的統(tǒng)計。

在此背景下，北京市政府要全面承擔(dān)起老年特困群體的福利養(yǎng)老責(zé)任，顯然不能一蹴而蹴，而應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，探索多元化的解決途徑。

建議一：進一步確立政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)福利養(yǎng)老的主渠道地位。一方面，確保農(nóng)村特困群體尤其是“三無、五?！崩先说母＠B(yǎng)老需求，是政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在和發(fā)展的核心價值。目前在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)推行的內(nèi)部管理、用人用工、分配“三項制度”改革和“公辦民營”試點，目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，改變僵化的運營機制，盤活國有資產(chǎn)，并不意味著政府想從福利養(yǎng)老責(zé)任中逐漸退出。另一方面，政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有潛力和能力，事實上也一直是福利養(yǎng)老的責(zé)任主體。據(jù)2005年年檢資料，北京市政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)擁有床位總數(shù)18243張，基本能滿足第一方案福利養(yǎng)老床位的需求；全市已入院的傳統(tǒng)民政對象95%以上住養(yǎng)在政府辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

進一步確立政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)福利養(yǎng)老主渠道地位，至少可以產(chǎn)生兩重政策效應(yīng)：一是回歸社會福利的核心價值。為提高資源有效利用，相當(dāng)部分政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)把目光聚焦在城區(qū)離退休的社會老人，而不是創(chuàng)造條件解決本區(qū)域特困老人的養(yǎng)老需求。如果政府有意使其回歸核心價值，就能大大緩解政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在發(fā)展過程中普遍存在的焦慮行為和經(jīng)濟取向。二是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位空置率高企的問題。據(jù)2005年年檢資料，遠郊區(qū)縣養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的床位使用率和老人入住率僅為59.2%和53.7%，均低于全市平均水平（63.5%和57.3%）。進一步分析表明，占全市養(yǎng)老床位總數(shù)45.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位空置率高，現(xiàn)行體制機制是主要因素，但不是最重要的因素。真正影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源有效利用不足的因素是市場沒有真正開發(fā)出來。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)把本區(qū)域內(nèi)的特困老人全部納入服務(wù)視野，相信上述難題會得到有效緩解。

建議二：賦予“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)更多的福利養(yǎng)老責(zé)任。為確?！肮k民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的公益性質(zhì)，目前政府主要采取兩種監(jiān)管措施：一是在委托合同中明確規(guī)定收住本地區(qū)傳統(tǒng)民政對象的人數(shù)；二是要求社會經(jīng)營者上繳一部分租金或承包費。然實地了解到，在具體操作過程中，明確把轄區(qū)內(nèi)有需要的“五保、三無”老人集中供養(yǎng)作為生存發(fā)展目標(biāo)的機構(gòu)并不多。在受訪的4間“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，政府委托合同中明文規(guī)定須承擔(dān)“五保、三無”對象集中供養(yǎng)任務(wù)的，僅有通州區(qū)宋莊1家。即便如此，宋莊收養(yǎng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象也只有15人，不到政府規(guī)定人數(shù)（40人）的半數(shù)。誠然，上述現(xiàn)象產(chǎn)生的原因很多，如轄區(qū)內(nèi)有多家鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，傳統(tǒng)民政對象自然減員等，但問題是，一旦政府勇于承擔(dān)起上述三類老年特困群體的福利養(yǎng)老責(zé)任，唯一的方式只能是修改政府的委托合同，到時勢必引起現(xiàn)有“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的反彈。為此，政府在積極推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革過程中，應(yīng)用發(fā)展的眼光慎重研究政府的委托合同，確保此類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)向政府規(guī)范的方向發(fā)展，讓更多的困難群眾分享改革發(fā)展成果。

賦予“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)更多福利養(yǎng)老責(zé)任的第二種方式是調(diào)整監(jiān)管方式，由社會經(jīng)營者上繳政府租金或承包費改為資助特困老人入院住養(yǎng)的政府補貼。好處有兩個：一是資金直接補貼到人，可以使更多特困老人有條件入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。二是預(yù)防社會經(jīng)營者上繳費用的流失或被濫用。

建議三：全面實施特困老人居家養(yǎng)老政府補貼制度。鑒于城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)嚴重匱乏，發(fā)展空間有限，以及走社會化道路的要求，城區(qū)老年特困群體的福利養(yǎng)老主要通過發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)加以解決。在此過程中，政府主要扮演的角色是通過財政資助幫助有需要的特困老人能夠享受現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，西城區(qū)政府已出臺了相關(guān)政策，把轄區(qū)內(nèi)有需要的“三無”老人、低保孤老等特困老人全部納入了政府補貼范圍，實施效果也較為明顯。政府今后的工作重點應(yīng)是在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步向全市尤其是城八區(qū)推廣，并把所需經(jīng)費納入到各級政府的財政預(yù)算中。

三、努力做好居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃設(shè)計工作

居家養(yǎng)老服務(wù)以其經(jīng)濟、文化、社會等特性深受廣大老年人歡迎。正因如此，居家養(yǎng)老服務(wù)一直是中外老年人最主要的養(yǎng)老渠道。有資料顯示，在西方國家，如美國、英國、德國、荷蘭等，居家養(yǎng)老的老年人比例都超過90%，日本則高達96.9%。而在我國，構(gòu)建“居家養(yǎng)老為主、機構(gòu)養(yǎng)老為輔”的社會化的養(yǎng)老服務(wù)格局，已成為各地政府的普遍共識。

由于北京市居家養(yǎng)老服務(wù)仍處在起步階段，政策規(guī)劃設(shè)計就顯得尤為重要。鑒于國際國內(nèi)經(jīng)驗和北京市市情，以下幾方面的意見值得參考。

1.確保全市老年人得到所需支持與照顧是居家養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)。當(dāng)前，政府政策支持的重點應(yīng)是以下三類群體：一是生活不能自理或半自理的老人。有研究顯示，75歲以上生活不能自理的老人占全部不能自理的半數(shù)以上，實際上是居家養(yǎng)老服務(wù)的主體。二是家庭收入不足于支付社會養(yǎng)老費用的老人。主體是享受城鄉(xiāng)低保待遇的老人及其邊緣戶。三是政策類對象，如優(yōu)撫對象和具有特殊貢獻的老人。

2.把居家養(yǎng)老服務(wù)重點放在老年人生活照料和健康護理上。我國對老年人養(yǎng)老需求的界定較為全面，包括生活照料、健康護理和精神慰籍等三項內(nèi)容，基本涵蓋了老有所養(yǎng)的諸方面。受此定義的影響，北京市正在大力推進的居家養(yǎng)老，其服務(wù)內(nèi)容主要是上述三項。這與境外或國外的情況有不同。至少在香港和英國，老年人養(yǎng)老需求的定義相對較窄，或者說更為實際，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容主要是提供社會照顧和健康照顧。養(yǎng)老需求概念的差異反映的是政策理念的不同。在境外或國外，認定養(yǎng)老服務(wù)對象時除注重年齡因素（如65歲及以上者）外，更多地考慮的是老年人的身體和健康狀況，他們往往把服務(wù)對象定位在那些生活不能自理或半自理的老年人身上，由此提供的服務(wù)也主要是社會照顧和健康照顧。而在我國，現(xiàn)行政策覆蓋面廣、服務(wù)項目全雖是一大優(yōu)勢，但在具體操作中難度很大。以居家養(yǎng)老服務(wù)為例，目前面臨的最大難題是：精神慰籍工作還沒有引起足夠的重視，也沒有找到恰當(dāng)?shù)耐緩胶头椒▉斫鉀Q。為此，我們建議，在現(xiàn)有財力、專長等條件不足于做好精神慰籍工作的情況下，不如先集中資源用于老人的生活照料和健康護理。若果真如此，居家養(yǎng)老服務(wù)的對象也就應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整，重點定位在基本生活部分不能自理、尚不需要全天候照料的老年人。

3.有勞動能力的低保對象是社區(qū)最具競爭力的服務(wù)隊伍。理由有二：一是低收費、低補貼、低成本是居家養(yǎng)老服務(wù)的生命力所在，選擇有勞動能力的低保對象充實居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍，有助于實現(xiàn)這一目標(biāo)。這是因為，低保對象都享有最低生活保障津貼，選擇其作為護理人員，就等于借用了政府低保政策給予的基礎(chǔ)補貼，從而使得護理人員領(lǐng)到的政府補貼具有在低保津貼之上的疊加效應(yīng)。較低的上崗補貼就可吸引護理人員上崗。低補貼的結(jié)果不僅直接降低了政府購買的養(yǎng)老服務(wù)成本，而且形成了居家老人公共服務(wù)市場的基礎(chǔ)價格，從而對整體居家老人服務(wù)消費起到了政策引導(dǎo)作用。二是由于低保對象多生活在老人所在社區(qū)，護理人員直接服務(wù)成本（不發(fā)生交通等直接費用）為零或很低，社區(qū)管理難度也不高，更為重要的是，護理人員和老人容易親近、親密，便于情感交流。

4.組建區(qū)域性的居家養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高資源效能。該機構(gòu)功能有二：一是對申請政府補貼的老人進行生活自理能力評估，經(jīng)濟收入核定和特殊貢獻身份審定，以使政府補貼資金切實用到最需要關(guān)愛的老人身上。二是為有需要的老人提供各種資訊，如政策答疑、護理咨商等。為使協(xié)調(diào)工作更具規(guī)范化、專業(yè)化，我們認為，引入專業(yè)社會工作者實屬必要。

四、穩(wěn)妥推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革，是我國加快實現(xiàn)社會福利社會化的重要舉措，也是國際社會福利服務(wù)的主流趨勢。然調(diào)查了解到，北京市在推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革過程中，明顯存在以下兩種傾向：

1.部分社會經(jīng)營者追逐經(jīng)濟利益的行為明顯。極端的表現(xiàn)是：養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“既不服務(wù)本地的老人，也不服務(wù)沒錢的老人”。從對象選擇看，“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)主要瞄準的是市區(qū)老人而不是轄區(qū)內(nèi)的老人，是收入較高且穩(wěn)定可靠的老人而不是經(jīng)濟拮據(jù)的老人。調(diào)查顯示，通州區(qū)受訪的3家“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)收住的老人，絕大部分來自城八區(qū)。從資源分布看，“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為了實現(xiàn)利益最大化，一方面?zhèn)€別社會經(jīng)營者把機構(gòu)內(nèi)原有的健身室、娛樂室等設(shè)施撤銷，改成老人住房，以達到增加收住數(shù)量的目的，另一方面，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)普遍采取“包房”的形式，以減少服務(wù)成本。進一步分析表明，導(dǎo)致部分“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)背離福利性質(zhì)、單純追求營利、忽視困難群眾需求傾向的原因主要有二：

（1）社會經(jīng)營者的資質(zhì)不理想。養(yǎng)老行業(yè)作為一種公益性較強的行業(yè)，委托對象的愛心、責(zé)任、專長遠勝于“有經(jīng)營頭腦”。然調(diào)查顯示，受訪的4家“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的承包人均是個人，他們原職業(yè)情況分別是：小車司機2人，個體工商戶1人，個體辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)院長1人。我們無意質(zhì)疑他們的身份和能力，事實上，與改革前相比，受訪的“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)濟社會效益有了較大改善。但客觀地說，“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)目前存在的損及社會公平的行為，很大程度上與社會經(jīng)營者的資質(zhì)不理想有關(guān)。

造成這種局面的因素不外乎兩個：一是合格的社會經(jīng)營者不容易找到。在養(yǎng)老服務(wù)中介組織不發(fā)達的今天，政府可委托的對象十分有限。在此背景下，政府趨向于選擇有一定經(jīng)濟實力或經(jīng)營頭腦的個人，也就不足為奇。二是社會招標(biāo)程序不規(guī)范。為確保委托經(jīng)營者的資質(zhì)，政府也倡導(dǎo)采取社會招標(biāo)的方式。但從調(diào)查情況看，目前的社會招標(biāo)存在諸多缺陷：一方面政府仍未形成一套較為成熟、規(guī)范的委托合同，造成各地、各機構(gòu)之間政府限定性條款差異很大。如有的機構(gòu)必須承擔(dān)一定比例的福利養(yǎng)老責(zé)任，有的則沒有此要求。政府扮演的角色模糊不清，委托對象的資質(zhì)也就難以把握。另一方面，基層政府在實際操作過程中存在人為因素的干擾，使部分招標(biāo)過程流于形式。據(jù)反映，“沒有一定的社會關(guān)系，競標(biāo)成功率為零”和“拎著提包進來就成了個院長”情況不同程度地存在。

（2）政府的監(jiān)管手段待完善。為確?！肮k民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的福利性質(zhì)，目前基層政府主要采取兩種監(jiān)管措施：一是在委托合同中明確規(guī)定收住本地區(qū)傳統(tǒng)民政對象的人數(shù)；二是要求社會經(jīng)營者上繳一部分租金或承包費。從執(zhí)行效果看，成效明顯，問題不少。首先，在實際操作過程中，政府合約明確規(guī)定須收住本轄區(qū)內(nèi)有需要的農(nóng)村五保對象和城鎮(zhèn)“三無”老人的機構(gòu)并不多。在受訪的4間“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中，僅有通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)敬老院有此要求。即便如此，宋莊鎮(zhèn)敬老院收養(yǎng)的農(nóng)村五保對象也只有15人，不到政府規(guī)定人數(shù)（40人）的半數(shù)。其次，社會經(jīng)營者上繳租金或承包費應(yīng)以何種科目出現(xiàn)，多少為宜，如何處置，目前政府尚缺乏具體的指導(dǎo)性意見。

2.基層政府普遍抱持“一包了之”的消極心態(tài)。在推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革過程中，作為產(chǎn)權(quán)所有者的基層政府對應(yīng)該如何履行職責(zé)、保障服務(wù)頗感困惑。他們普遍認為，實行“公辦民營”后，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)如何經(jīng)營、經(jīng)營好壞是社會經(jīng)營者的份內(nèi)事，基層政府無須干預(yù)，“甩包袱”的心態(tài)較為明顯。具體表現(xiàn)則是：養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”后，基層政府不再對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展提供進一步的扶持和幫助，不在后續(xù)基建上投入資金，不出面為機構(gòu)協(xié)調(diào)有關(guān)事宜，只管收取社會經(jīng)營者上交的利潤作為分紅，等等，采取類同于經(jīng)濟組織的改革方式，放棄了政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)福利服務(wù)的功能。由此導(dǎo)致的后果有二：一是在政府未提供足夠的委托費用和行政支持的背景下，為緩解經(jīng)費緊張問題，社會經(jīng)營者只得千方百計開辟“增收”渠道。二是由于政府責(zé)任意識不明確，甚至過于強調(diào)減輕財政負擔(dān)的目標(biāo)，大大削弱了政府對“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實施有效監(jiān)管的能力。

要把“公辦民營”模式引向健康發(fā)展軌道，可行之策有六：

對策一：準確把握養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革的精神實質(zhì)?！肮k民營”的基本精神在于政府和社會“優(yōu)質(zhì)互補”，即政府和社會各盡所長，各蒙其力，以有限的福利資源，擴展無限的福利效應(yīng)。就養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)而言，推行“公辦民營”模式，目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，改變僵化的經(jīng)營機制，盤活國有資產(chǎn)，為養(yǎng)老事業(yè)新的更快的發(fā)展注入生機和活力。在此過程中，政府的福利職責(zé)和財政主體地位并沒有改變，改變的只是職責(zé)實現(xiàn)方式和資金籌措機制。當(dāng)前，要著力扭轉(zhuǎn)的是，政府試圖以經(jīng)濟組織的改革方式，從福利養(yǎng)老責(zé)任中逐漸退出的想法和做法。

對策二：清醒認識養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革的階段特征?！肮k民營”模式只是推進養(yǎng)老服務(wù)社會化的途徑之一，不是唯一途徑，現(xiàn)階段在部分地區(qū)也可能不是最好的模式。如，地處遠郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)目前并不適宜采用這一模式。如果一味強求推行，效果有限。事實上，部分受訪的政府官員和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的負責(zé)人對現(xiàn)行“公辦民營”模式喜憂參半，甚至是憂多于喜。進而言之，“公辦民營”試點改革既要考慮改革產(chǎn)生的巨大能量和帶來的巨大動力，也要考慮與改革相配套的政策環(huán)境和外部條件，把銳意改革創(chuàng)新的態(tài)度與扎實穩(wěn)妥的務(wù)實精神結(jié)合起來。當(dāng)前，在推進這項工作中，政府切忌搞一刀切，要結(jié)合每個機構(gòu)、基層政府的實際情況，確定改革還是不改革，以及如何改革等問題。

對策三：高度重視政府委托對象的遴選工作。公開向社會招標(biāo)是實現(xiàn)委托方式制度化和透明化的重要舉措。目前的工作重點應(yīng)是完善社會招標(biāo)程序尤其是政府委托對象的資質(zhì)審查程序。有效的措施有三：一是對委托對象的組織健全性、財務(wù)健全性、服務(wù)績效與專業(yè)能力進行評估；二是成立政府委托項目評審委員會，人員構(gòu)成除政府相關(guān)部門官員外，外聘專家、學(xué)者的人數(shù)應(yīng)不低于三分之一；三是委托項目和評審結(jié)果應(yīng)及時在政府網(wǎng)頁上公布，接受社會監(jiān)督。

鑒于當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)中介組織欠發(fā)育、部分基層政府存在人為因素干擾等問題，政府委托對象的重點應(yīng)放在現(xiàn)有的具資質(zhì)、實力強、信譽好的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)上。運作的方式是以品牌養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為龍頭，開辦分院，連鎖經(jīng)營。可預(yù)見的效果有兩個：一是整合現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資源，優(yōu)化結(jié)構(gòu)配置；二是發(fā)育養(yǎng)老服務(wù)集團，推進集團化運作，增強自我發(fā)展能力。至于具體委托對象，可考慮以下兩類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)：一是現(xiàn)有的已通過ISO9001國際質(zhì)量管理體系認證的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，此類機構(gòu)在服務(wù)經(jīng)驗、技術(shù)和品牌方面堪稱一流。二是區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不僅是轄區(qū)內(nèi)軟硬件環(huán)境較好的機構(gòu)，也被政府賦予了培訓(xùn)、輻射等導(dǎo)向和示范功能。如政府培育和引導(dǎo)得當(dāng)，能極大帶動和促進區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

對策四：慎重研究政府委托合同的文本結(jié)構(gòu)。委托合同是政府基本立場和努力方向的展示。政府的委托合同不一定強求統(tǒng)一，但受人民之托，精明“購買者”的身份在委托合同中必須充分體現(xiàn)。具體而言，政府的委托合同必須能有效達致以下目標(biāo)：一是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的福利性質(zhì)必須確保；二是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)承擔(dān)的福利養(yǎng)老責(zé)任必須明確；三是國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任必須保證；四是委托對象的合法權(quán)益必須得到應(yīng)有的保障。

對策五：繼續(xù)加大政府財政的扶持力度。主要措施包括：對委托的服務(wù)事項，政府應(yīng)根據(jù)評估標(biāo)準及時提供足額的費用，不能推卸責(zé)任；對經(jīng)營者收取的租金、承包費等應(yīng)該合理，盡量以機構(gòu)折舊費為基礎(chǔ)，金額不能過高，避免經(jīng)營者壓力過大；對經(jīng)營者上交的經(jīng)費，要專項管理，應(yīng)作為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)再建設(shè)及擴大福利服務(wù)使用；合理確定經(jīng)營者的承包期，承包期不宜太短，應(yīng)給經(jīng)營者留出發(fā)展的時間。

五、積極研究民間資本進入養(yǎng)老行業(yè)的動力和活力問題

鼓勵、扶持和吸引民間資本參與和興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是推進社會福利社會化的基本方略。然調(diào)查了解到，北京市社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的前景并不樂觀，民間資本進入難、進入后運營難的問題依然嚴重。突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的動力不足。突出表現(xiàn)在社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展相對遲緩。從增幅看，2001年至2005年，北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量、床位數(shù)分別由60所和7293張增加至85所和12024張，五年年均增長8%和13%。而人口規(guī)模、老齡化程度相仿的上海市，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)從1997年的20家發(fā)展到2005年的231家，養(yǎng)老總床位從1276張增加到25567張，八年年均增長132%和238%；從結(jié)構(gòu)看，截至2005年底，北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的機構(gòu)數(shù)、床位數(shù)分別占全市的27.2%和39.7%。而同期的上海市，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的機構(gòu)數(shù)、床位數(shù)分別占全市的48.7%和51.6%。同期的天津市，其比例分別為92.3%和83.3%，均明顯高于北京市。

2．社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的活力不夠。明顯反映在社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績欠佳。有研究表明，要達到收支平衡，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)入住率一般需要達到70%以上。而調(diào)查顯示，2001年北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的平均入住率僅為40.6%，其中個人辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)只有27.7%。本次調(diào)查的受訪機構(gòu)，其平均入住率（68.3%）雖有明顯提高，但仍有半數(shù)左右未達到上述水平。總體判斷是：目前，北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)營狀況是三分之一盈利，三分之一基本持平，三分之一虧損。

導(dǎo)致北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)陷入發(fā)展困境的因素，主要有兩個：

一是產(chǎn)權(quán)不明。北京市社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)多登記為社會非企業(yè)單位。而《社會非企業(yè)單位登記暫行條例》明確規(guī)定，任何單位和個人不得侵占、私分或者挪用社會非企業(yè)單位的資產(chǎn)。進而言之，社會非企業(yè)單位屬于非營利性組織，其產(chǎn)權(quán)歸社會所有、經(jīng)營收入不能分紅。然現(xiàn)實是，除個別基于信仰、獨特個人經(jīng)歷出資興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的人士外，大多數(shù)社會投資者或多或少都帶有營利的目的。更何況養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的快速健康發(fā)展也有賴于民間資本的注入。應(yīng)當(dāng)說，政府要求社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)注冊為社會非企業(yè)單位，有其自身的邏輯。如養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在和發(fā)展的核心價值是“養(yǎng)老使命”而不是“利潤”。但問題是，政府現(xiàn)階段優(yōu)惠扶持政策均不足于維持社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，更不用說可持續(xù)發(fā)展。在此背景下，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基于生存和福利，采取“自負盈虧”方式營運甚至部分機構(gòu)選擇市場組織的道路，可謂是迫不得已。如果政府一味堅守養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的核心價值而不給予相應(yīng)的政策和財政支持，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展不容樂觀。事實上，目前社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)普遍存在的運營急功近利、投入畏首畏尾的現(xiàn)象正是上述問題的極端反應(yīng)。

二是融資困難。一方面，養(yǎng)老行業(yè)屬于規(guī)模性行業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要步入良性運行軌道需形成一定的規(guī)模經(jīng)濟，而新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施需要巨額投入。即便是租借院舍，要想形成一定的規(guī)模，院舍租金也很昂貴。調(diào)查顯示，租用一所能容納150張床位的院舍，年租金約在10-20萬元左右。另一方面，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)多是在居民樓、幼兒園、工廠等設(shè)施基礎(chǔ)上改造而成的，完善服務(wù)功能（如增置更新設(shè)施設(shè)備等）需要一定的資金。一般來說，社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)解決資金短缺問題的途徑有三條，即自有資金、親友借款和銀行信貸。由于前期資金投入（主要是房租、基本建設(shè)/設(shè)施設(shè)備改造）較大，在利用前兩項融資方式上，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本上盡其所有，機構(gòu)未來滾動發(fā)展最現(xiàn)實的融資方式只有銀行信貸。銀行信貸需有質(zhì)押物，而養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)有的房屋、土地、設(shè)備是其最大的資產(chǎn)。然《北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》規(guī)定：“養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)不得以該機構(gòu)的房屋、土地、設(shè)備等作其他用途的抵押?！边@一政策排除了養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)以房屋等作抵押向銀行貸款的可能。在舉債無門的情況之下，大多數(shù)社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)凸現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)問題，經(jīng)營陷入困境。

綜上所述，解決社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)融資難、產(chǎn)權(quán)界定不清的問題，事關(guān)民間資本進入養(yǎng)老行業(yè)的動力和活力，事關(guān)社會福利社會化的發(fā)展進程，政府應(yīng)給予高度重視。借鑒國際經(jīng)驗和國內(nèi)其他省市的政策實踐，以下政策措施較具有激勵效應(yīng)。

建議一：產(chǎn)權(quán)處置方案。第一、非營利性的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在核準執(zhí)業(yè)許可之日起5年內(nèi)其產(chǎn)權(quán)按照“誰出資、誰所有”的原則界定。第二、非營利性的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)5年后自愿繼續(xù)保留非營利性性質(zhì)的，其產(chǎn)權(quán)按如下方式界定：養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資產(chǎn)小于或等于原始投入的，舉辦者按原始投入比例所有；養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資產(chǎn)大于原始投入的，原始投入部分按舉辦者的原始投入比例所有；超過（增值）部分（包括受贈部分）屬于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)法人所有。第三、非營利性的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時的資產(chǎn)處置：5年內(nèi)轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓所得無論是否增值，均按舉辦者的原始投入比例所有；5年后轉(zhuǎn)讓，如養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資產(chǎn)小于或等于原始投入的，舉辦者按原始投入比例所有；養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資產(chǎn)大于原始投入的，原始投入部分按舉辦者的原始投入比例所有，超過（增值）部分（包括受贈部分）的40%歸原始投入者按比例所有，60%原則上以捐贈的形式，納入政府養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展專項基金，用于對發(fā)展公益性養(yǎng)老事業(yè)的投入。

對策二：財政資助政策。第一、政府對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)給予一次性開辦補貼。形式有兩種：一是對用房自建、提供一定規(guī)模養(yǎng)老床位的（如60張以上），按核定的床位數(shù)給予一次性開辦經(jīng)費補貼。該措施已經(jīng)體現(xiàn)在北京市“十一五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，有待市委市政府的審定和落實；二是對用房屬租用、且租用期在一定年限以上的（如5年以上），按核定的床位數(shù)分年限給予相應(yīng)的租金補貼。第二、政府對社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)給予一定的營運補貼。方式有二：一是對已接收老年人的社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，按床位數(shù)和實際收養(yǎng)人數(shù)給予一定的運營補貼。二是對入住在社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的福利養(yǎng)老對象，政府按當(dāng)?shù)貥?biāo)準支付其生活、照料服務(wù)等費用。上述政策北京市民政局2005年就規(guī)劃完成并已付之實施，深受社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的歡迎。第三：政府設(shè)立專項貸款基金。政府在鼓勵金融機構(gòu)按規(guī)定為社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供信貸支持的同時，專門籌集一筆資金用于解決社會養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)困難時銀行貸款的擔(dān)保。基金應(yīng)根據(jù)機構(gòu)不同用途規(guī)定相應(yīng)的貸款額上限和最長貸款期限，并對按期還本付息機構(gòu)酌情給予獎勵。

六、高度重視政府財政資助政策的導(dǎo)向功能

社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)快速健康發(fā)展需要政府的財政支持，已成共識。事實上，北京市“民辦公助”的實踐探索和部分國家的發(fā)展經(jīng)驗都表明，建立合理的財政資助制度是促進社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)迅猛發(fā)展的重要誘因。當(dāng)前值得探討的問題是政府財政資助資金的支出結(jié)構(gòu)與方向。如果財政資助資金瞄準的對象精準，水平適度，福利效果勢必彰顯。

政府財政資助政策的本意主要有兩個：一是降低社會力量進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的“門檻”。二是引導(dǎo)社會力量向政府規(guī)劃的方向發(fā)展。從北京市民政局2005年出臺的《資助社會力量興辦社會福利機構(gòu)實施細則》和規(guī)劃中的開辦費補助政策看，財政資助政策的第一個目標(biāo)基本實現(xiàn)，至于財政資助的導(dǎo)向功能，目前仍看不出端倪。當(dāng)前亟待解決的首要問題是，政府準備把社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)導(dǎo)向哪些規(guī)劃的區(qū)域或領(lǐng)域。從調(diào)查情況看，政府規(guī)劃的方向有兩個：一是鼓勵社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在城區(qū)的發(fā)展。二是重點發(fā)育普通檔次、護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

鼓勵社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在寸土寸金的城區(qū)發(fā)展，首先要面對的是遠高于其它區(qū)域的前期建設(shè)投入或房舍租金，如果政府不適度調(diào)整財政資助比例，社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有意進入城區(qū)養(yǎng)老市場的興趣索然。目前，社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)密集于北京近郊區(qū)，在一定意義上很能說明問題。而鼓勵社會力量興辦普通檔次、護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，則需要面對另一類型的問題，即護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)化程度高，人工成本也大。如果政府財政資助方式不作相應(yīng)的改變，很難達到預(yù)期效果。

總的意見是：對社會力量興辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)分級分類給予不同數(shù)額的開辦費補助和營運補貼。具體建議如下：

建議一：一次性開辦費補助依社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)所處的區(qū)位不同而有別。如機構(gòu)設(shè)置在城區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)縣，符合相關(guān)設(shè)置要求（如60張床位以上），經(jīng)有關(guān)部門驗收合格后，分別按每床5000、4000、3000元的標(biāo)準給予資助；機構(gòu)租借在城區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)縣，符合相關(guān)設(shè)置要求（如租用期5年以上），經(jīng)有關(guān)部門驗收合格后，分別按每床120、100、80元的標(biāo)準分5年期限給予資助。至于區(qū)位的劃分，可根據(jù)行政區(qū)劃確定，也可參考土地市場價格認定。但原則是：區(qū)劃必須明確具體。

建議二：營運補貼按自理、半護理、全護理三種類型設(shè)置不同的補貼標(biāo)準。如機構(gòu)為自理、半護理、全護理，符合相關(guān)設(shè)置要求，經(jīng)有關(guān)部門驗收合格后，分別按每床每月50、80、100元進行補貼。至于機構(gòu)的具體類型，由政府職能部門依據(jù)一定的標(biāo)準進行區(qū)分。如果此政策運行良好，有可能產(chǎn)生另一個政策效應(yīng)：引導(dǎo)社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分級分類，并重點向護理型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型。

建議三：建立養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費保障機制。可行的方案是：市、區(qū)縣按上年度戶籍人口60歲以上的老年人數(shù)，以每人100元的標(biāo)準安排養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費（不含各級政府原來對“三無、五?！崩先说谋Ｕ辖?jīng)費），列入同級年度財政預(yù)算，今后根據(jù)發(fā)展需要逐步加大對養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的投入。市政府重點支持遠郊區(qū)縣，適當(dāng)兼顧城八區(qū)養(yǎng)老任務(wù)較重的區(qū)域。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)資金主要用于政府養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項目、資助社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和居家養(yǎng)老服務(wù)組織、對特殊困難老年人提供養(yǎng)老補貼等。

七、營造一個公平公正的競爭環(huán)境

公平競爭、一視同仁，既是目前社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的普遍訴求，也是政府的職責(zé)所在。調(diào)查分析表明，養(yǎng)老市場競爭不公平，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是政府制定的政策沒有一視同仁。如政府投入多集中于公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，造成了公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)起點的不公平。二是政策落實有區(qū)隔。如“星光計劃”、慈善捐助的雨露很少滋潤社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，加劇了兩者事實上的發(fā)展不平等。三是政府官員或部門某些行為產(chǎn)生的潛在影響。在普羅大眾對社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)印象總體不佳的大背景下，政府道義和精神上的支持和鼓勵，如政府官員的探視、慰問，業(yè)務(wù)主管部門的評比獎勵，被社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)視為向社會宣示地位進而獲取民眾認同的有效途徑。然現(xiàn)實情況是，在上述諸方面，目前政府對社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)說支持和關(guān)心不夠，他們對此頗有怨言。

客觀地說，隨著公平公正日益成為政府執(zhí)政理念，新出臺的社會福利政策基本消除了明顯的不公平因素。目前亟待解決的問題是政策落實過程中的歧視行為和政府一直未給予充分重視的道義和精神上的支持。

建議一：在全市廣泛開展行業(yè)評比活動。在全市廣泛開展形式多樣的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)評比活動，目的不僅在于提升各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理服務(wù)水平，降低民眾因選擇養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)帶來的風(fēng)險，更為重要的是，透過這一常設(shè)機制，可以為社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供了一個向政府和社會充分展示自己愛心、責(zé)任和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的公共平臺，其激勵和促進作用尤為明顯。評比活動應(yīng)充分考慮社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的先天不足（如硬件設(shè)施相對較差等），在評比指標(biāo)的設(shè)定上可適度調(diào)低機構(gòu)硬件設(shè)施的分值比重，突出管理服務(wù)品質(zhì)。評比結(jié)果首先在行業(yè)內(nèi)公示，條件成熟后應(yīng)向社會公布。

建議二：在政府工作中注入精神和道義因素。常言道，于無聲處顯真情。政府官員尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)率先垂范，在相關(guān)活動或講話中，應(yīng)多集焦于社會力量興辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，表達政府的謝意，傳遞政府的關(guān)心。政府職能部門要充分利用電視、報紙和互聯(lián)網(wǎng)等宣傳媒體的力量，向社會大力推介民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，尤其是加強對知名民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的宣傳，逐步改變?nèi)藗儗︷B(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)認識上的刻板化印象；要鼓勵和發(fā)動社會各界對社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展捐贈，并對捐贈人予以政策優(yōu)惠。

八、對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)實施最嚴格的政府監(jiān)管

國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是各國政府管制最嚴格的行業(yè)之一。之所以如此，一個重要前提是政府是社會養(yǎng)老產(chǎn)品的主要“買單者”。具體到北京市，隨著政府財政資助社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)政策的出臺和資助力度日益增強的態(tài)勢，政府有條件和責(zé)任對所有養(yǎng)老服務(wù)的提供者（包括政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)）實施嚴格的質(zhì)量監(jiān)控，以提高財政資助資金的使用效率。

1.嚴把行業(yè)準入關(guān)。嚴格行業(yè)準入是政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)實施有效監(jiān)管的重要一環(huán)。近幾年，北京市政府組織或促進制定了包括建筑設(shè)施、衛(wèi)生條件、人員配備、服務(wù)質(zhì)量、等級評定等養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)多項地方性準入標(biāo)準，大大促進了該行業(yè)向規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準化方向發(fā)展。然調(diào)查了解到，標(biāo)準制定與標(biāo)準執(zhí)行之間仍存在不小的落差。在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)現(xiàn)存的諸多問題中，不少是由于行業(yè)準入不嚴而衍生出來的。以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建筑設(shè)施為例，有的機構(gòu)選址在河灘地上，無法長遠投資；有的院舍設(shè)計有問題，冬天太冷，影響老人入??；有的機構(gòu)沒有無障礙設(shè)施，老人一旦健康狀況變化就需要轉(zhuǎn)院住養(yǎng)。

2.強化質(zhì)量控制關(guān)。質(zhì)量是企業(yè)的生命，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也不例外。要確保養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，政府強化對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)運營期間的評估監(jiān)控是有效手段之一。事實上，許多國家設(shè)有專門的政府部門對此進行監(jiān)控。

建議一：組建專責(zé)巡察機構(gòu)。該機構(gòu)類似勞動部門的勞動監(jiān)察大隊，主要職能是：對所轄各類養(yǎng)老院實施現(xiàn)場視察，測定其是否達到最低質(zhì)量運作標(biāo)準；調(diào)查處理養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的投訴。視察考核內(nèi)容包括食品安全，護理程序、人員配備、設(shè)施設(shè)備等涉及服務(wù)質(zhì)量的諸方面，采取的方法有定期考評和可不定期抽檢。對有不良記錄的機構(gòu)，可視情況適當(dāng)增加視察次數(shù)。

建議二：建立信息披露機制。為了提高監(jiān)察效率，政府應(yīng)在官方網(wǎng)站上定期公布各家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)最新監(jiān)察的主要結(jié)果。這不僅有助于增強市場的透明度，方便消費者甄別、選擇適合的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，也有利于促進整個養(yǎng)老市場的自由競爭、優(yōu)勝劣汰。

3.建立有效的退出機制。在視察中，一旦發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)存在嚴重的服務(wù)質(zhì)量問題（如侵犯老年人權(quán)益等），政府應(yīng)采取相應(yīng)措施對其實施懲治，如罰款、限期整改、終止財政資助等。若該養(yǎng)老機構(gòu)仍是屢犯不改，則可以取消其執(zhí)業(yè)資格。

九、培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中介組織

積極培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的中介組織，對加快推進北京市社會福利社會化進程，意義重大。這是因為：

第一、社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)迫切希望有一個屬于自己的“組織”。社會投資者多是基于愛心、責(zé)任踏入養(yǎng)老行業(yè)的。一旦進入，他們往往發(fā)現(xiàn)自己處于“孤軍奮戰(zhàn)”的境地，迫切希望建立一個屬于自己的“組織”。理由主要有三：一是相對于政府辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，社會投資者在資訊、專長和資源動員能力等方面相對較弱，他們渴望互相切磋經(jīng)驗、學(xué)人所長。雖然業(yè)務(wù)主管部門有意為院長們提供了一些交流平臺，但多局限于某一區(qū)縣內(nèi)，且交流時間、交流內(nèi)容不固定。二是公眾對社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)尤其是個人投資的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)缺乏基本信任，如認為個人興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的唯一動機就是盈利等，嚴重制約了這些養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展。為了扭轉(zhuǎn)社會的刻板印象和歧視行為，僅靠個體是無法實現(xiàn)的，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)期望借助集體力量來消解社會的去權(quán)行為，贏得社會各界的認同和支持。三是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有了自己的組織，也可以優(yōu)化養(yǎng)老行業(yè)的“小生境”。一方面可以規(guī)范行業(yè)行為，防止因機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不足引發(fā)的惡性競爭，如價格之爭導(dǎo)致得調(diào)價困難，相互“挖墻角”導(dǎo)致得住養(yǎng)老人和護理人員不必要的流動。另一方面，可以共同應(yīng)對行業(yè)自身面臨的共性問題，如住養(yǎng)老人意外事故的處置，有效維護自身權(quán)益。

第二、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革亟需有專長的中介組織參與。承包人的資質(zhì)既是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)“公辦民營”試點改革的關(guān)鍵因素，也是此項改革成功與否的最大風(fēng)險源。這是因為，養(yǎng)老行業(yè)作為一種公益性較強的行業(yè)，承包人的愛心、責(zé)任、專長遠勝于“有經(jīng)營頭腦”。而現(xiàn)實的情況是，受訪的5家“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的承標(biāo)人均是個人。我們無意質(zhì)疑他們的身份和能力，事實上，與改革前相比，受訪的“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)濟社會效益有了較大改善。然如前所示，“公辦民營”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展存在兩大隱憂：部分社會經(jīng)營者追逐經(jīng)濟利益的行為明顯，有可能損及社會公平；社會招標(biāo)干擾因素較多，有可能流于形式。導(dǎo)致上述問題產(chǎn)生的因素較為復(fù)雜，有招標(biāo)程序不規(guī)范問題，有基層主要領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)問題，但最根本的則是社會缺乏有專長的社會中介組織。如果養(yǎng)老服務(wù)中介組織發(fā)達，不僅能擴大發(fā)標(biāo)單位甄選的范圍，提高招標(biāo)質(zhì)量，更為重要的是，社會中介組織的非營利特征有助于確保養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)性、公益性方向。

第三、發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的最大難題是有能力承接服務(wù)的中介組織匱乏。居家養(yǎng)老服務(wù)的推進方向無疑是建立社會化運行機制。然問題是，目前社會上，社會團體和產(chǎn)業(yè)組織雖然不少，但專門服務(wù)于老年人的社會中介組織匱乏。在此背景下，部分基層政府嘗試通過建立專責(zé)隊伍和依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)進行輻射的辦法，以求突破瓶頸。但調(diào)查結(jié)果顯示，實際的效果并不理想。從一定意義上說，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的過程，也是培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中介組織的過程。

培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中介組織的主要責(zé)任在政府。一方面，投資于養(yǎng)老服務(wù)中介組織，就是投資于社會福利，投資于社會穩(wěn)定和發(fā)展。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)中介組織的發(fā)育，如果沒有政府的支持和監(jiān)督，完全通過自己的能力“自負盈虧”，很可能演變成為個人利益團體或市場組織。根據(jù)調(diào)查所掌握的情況，培育和發(fā)展以下中介組織，乃政府當(dāng)務(wù)之急。

建議一：盡早組建養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)組織。具體名稱可商榷，但組織形式大體有兩種：一是組建全市性的行業(yè)公會。該組織為全市各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自愿組成的自主、自律的會員制單位，實行民主決策。好處是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)利益表達全面快捷，行業(yè)規(guī)制和集體談判能力強等，潛在的問題是如果公會過分強調(diào)會員利益，濫用集體力量，有可能影響政府決策和公眾利益，進而妨礙養(yǎng)老行業(yè)的健康發(fā)展。二是組建區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會。該組織以區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為核心，由全區(qū)縣養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)自愿組成，負責(zé)人經(jīng)民主選舉，由區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)院長兼任，辦公地點設(shè)在區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。好處是區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)既是轄區(qū)內(nèi)軟硬件環(huán)境較好的機構(gòu)，也被政府賦予了培訓(xùn)、輻射等導(dǎo)向和示范功能，一方面容易向協(xié)調(diào)機構(gòu)自然銜接，另一方面可以充分履行上意下傳、下情上達的雙向溝通職責(zé)。缺陷是區(qū)級養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作為獨立的自主經(jīng)營的經(jīng)濟實體，具有自身的經(jīng)濟利益，如果再賦予它半行政的職能，在性質(zhì)上容易發(fā)生沖突與矛盾。不論上述行業(yè)組織以何種面目出現(xiàn)，以下議題應(yīng)給予優(yōu)先考慮：一是制定行業(yè)守則，實行行業(yè)監(jiān)督，維護行業(yè)利益，增強行業(yè)自律；二是成立老人意外事故專家鑒定委員會；三是積極研究符合國情、市情的老年人護理保險。

建議二：重點發(fā)育居家養(yǎng)老社會服務(wù)團體。居家養(yǎng)老社會服務(wù)團體的培育和發(fā)展，較現(xiàn)實的途徑是鼓勵現(xiàn)有民間組織向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)型。在北京，民間組織資源豐富。以西城區(qū)為例，據(jù)統(tǒng)計，西城區(qū)轄區(qū)范圍現(xiàn)有民間組織3273個，其中在西城區(qū)登記的社會團體78個，民辦非企業(yè)單位205個，備案的社會團體2371個。如此眾多的組織之所以在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)表現(xiàn)不活躍，一個很重要的原因是缺乏資金和自主性不強。西城區(qū)調(diào)研資料顯示，在受訪的75個社會團體中，近三成當(dāng)年活動支出為零，實際上處于名存實亡的“休眠狀態(tài)”。如果政府能在政策扶持、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財政投入等方面給予適當(dāng)安排，相信會有一批民間組織投身到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。

十、力求在落實優(yōu)惠政策方面取得重大突破

制定優(yōu)惠政策，降低營運成本，吸引社會資金投入，是政府推進社會福利社會化的重要舉措。調(diào)查表明，在北京市政府出臺的諸多優(yōu)惠政策中，未落實或落實不力、社會辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)反映強烈的主要有三項：一是水、電、燃（煤）氣等公用事業(yè)優(yōu)惠政策。據(jù)了解，水、電、燃（煤）氣等公用事業(yè)收費是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)日常經(jīng)營的最大支出項目，切實落實公用事業(yè)優(yōu)惠政策無疑是政府對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)最實質(zhì)的支持。目前公用事業(yè)優(yōu)惠政策落實不力的主要因素在于相關(guān)部門欠缺足夠的整合，說白了，就是單個養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的談判能力不足于抗衡或制約公用事業(yè)諸部門。在雙方談判能力相距懸殊、業(yè)務(wù)主管部門（各級民政部門）又無實質(zhì)強制力的情況下，制度措施最終演變成養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的個體行為，由此出現(xiàn)“八仙過海、各顯神通”的局面并不足奇。二是劃撥土地優(yōu)惠政策。政策規(guī)定，社會福利機構(gòu)建設(shè)用地可以采取劃撥方式供地，減免土地測量費。但由于涉及國家土地使用與劃撥政策調(diào)整，該項政策基本未落實。三是配套建設(shè)指標(biāo)優(yōu)惠政策。政策規(guī)定，新建改建居住區(qū)要配套建設(shè)社會福利設(shè)施，其征地拆遷費由承建項目開發(fā)公司負擔(dān)，基本建設(shè)費由區(qū)縣政府負擔(dān)，產(chǎn)權(quán)歸區(qū)縣政府所有。因為沒有操作性辦法，民政部門實際上很難對這些指標(biāo)進行監(jiān)督落實。望京、回龍觀等部分新興居民區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)成為盲點。

解決的方案有上、中、下三策：上策是提請市委市政府出面協(xié)調(diào)，并指定強力部門督辦，限期落實。中策是由“暗補”改為“明補”，即政府直接以資金的方式支持，取代現(xiàn)行的優(yōu)惠政策形式。中策涉及資金籌集和分配，在操作層面有許多問題值得探討。下策是組建行業(yè)協(xié)會，在強化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集體權(quán)能的過程中，提升他們與公用事業(yè)單位談判的影響力。