導(dǎo)語：公共服務(wù)論文：小議農(nóng)村公共服務(wù)困境的整治一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：趙文工作單位：福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院

農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村勞動力文化水平依舊偏低。據(jù)《2011年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒——中國2010年各地區(qū)農(nóng)村居民家庭勞動力文化狀況統(tǒng)計》顯示，平均每百個勞動力中有5.7人不識字或識字很少，24.4人為小學(xué)程度文化水平，52.4人為初中文化水平，12.1人為高中文化水平，2.9人為中專文化水平，僅有2.4人為大專及大專以上的文化水平[4]。如此落后的農(nóng)村文化水平直接反映出當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的供給不力。據(jù)統(tǒng)計，到2006年，只有10.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有職業(yè)技術(shù)學(xué)校，有體育健身場所、圖書室、文化站、農(nóng)民業(yè)余文化組織等的村占全國總村數(shù)量的比例都低于16%[2]。5.農(nóng)村社會保障制度極為落后。到目前為止，農(nóng)村社會保障覆蓋率只有3.3%，并且仍然沒有建立起如城市社會保障制度那樣完整的社會保障體系。在廣大農(nóng)村，農(nóng)民依然被排在失業(yè)救濟制度救濟的范圍外，農(nóng)民享受的最低生活保障水平非常低，并且每萬人中只有367人享有最低生活保障[5]。因此，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)總體不足，加強農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)是當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)之一。農(nóng)村公共服務(wù)水平遠遠落后于城市不管是從公共服務(wù)的數(shù)量，還是從公共服務(wù)的質(zhì)量方面看，農(nóng)村公共服務(wù)的水平都遠遠低于城市公共服務(wù)的水平。農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)與城市公共服務(wù)事業(yè)之間的這種差距在以下幾個方面表現(xiàn)的尤為突出。1.城鄉(xiāng)固定投資差距大。從城市與農(nóng)村的固定資產(chǎn)投資來看，2010年全社會固定資產(chǎn)總投資278121.9億元，是1997年的11.15倍，其中2010年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)總投資241430.9億元，是1997年的12.58倍，而2010年農(nóng)村固定資產(chǎn)總投資36691.0億元，只有1997年的6.38倍[6]。從農(nóng)村固定資產(chǎn)總量的絕對數(shù)上看，其增量緩慢，遠遠落后于城市。另外，從城鄉(xiāng)固定資產(chǎn)投入占全社會投入的比重看（見圖1），從1997年到2010年間，城鎮(zhèn)投入在全社會投入的比重有著不斷攀升的趨勢，最低為1997年76.96%，最高為86.81%，平均值為82.71%，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投入則呈現(xiàn)出不斷下降之勢，從1997年最高點23.04%，到2010年13.19%，平均值為17.29%，與城市平均值相差65.42個百分點。農(nóng)村固定投資與城市相比相差懸殊，因此農(nóng)村的社會建設(shè)水平必然是遠遠落后于城市的建設(shè)水平。注：根據(jù)《2011年中國統(tǒng)計年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)制成。2.城鄉(xiāng)教育資源差距較大。國家對基礎(chǔ)教育的投入比重小，對高等學(xué)校投入的比重大，而高等教育基本都集中在城市。然而即使在這個對基礎(chǔ)教育投入偏低的比重中，城鄉(xiāng)之間的資源分配也是極不均衡。從表1可以看出，城市與農(nóng)村的普通小學(xué)萬名學(xué)生所擁有的專任教師數(shù)量大致相當(dāng)。但是從專任教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村與城市之間教育資源差異性就體現(xiàn)出來：城市普通小學(xué)萬名學(xué)生所擁有的專任教師中有1.2人具有研究生學(xué)歷，而農(nóng)村相對應(yīng)的只有0.2人；具有本科學(xué)歷的教師數(shù)分別為183.1人和80.6人，農(nóng)村的水平只達到城市水平的一半；具有?？茖W(xué)歷的教師數(shù)分別為333.5人和279.1人，在這方面，農(nóng)村稍高于城市，而高中畢業(yè)的教師數(shù)分別為167.7人和64.4人。因此，高學(xué)歷的人才作為教育資源的一部分，是農(nóng)村教育所極度匱乏的，農(nóng)村小學(xué)教育的師資結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整、優(yōu)化。另外，從萬名學(xué)生擁有的計算機數(shù)量來看，農(nóng)村水平也只有城市水平的一半稍多一點，除此之外，農(nóng)村小學(xué)教育在校舍、實驗室、圖書資料、體育運動場所等方面在質(zhì)量上也是十分落后。農(nóng)村小學(xué)基礎(chǔ)教育不僅匱乏優(yōu)秀的教育人才，而且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育教學(xué)資源方面都遠遠落后于城市。農(nóng)村的初中教育、高中教育大抵也呈這種趨勢與狀況，雖然這些年國家大力支持新農(nóng)村建設(shè)，但是這種城鄉(xiāng)不均衡的教育資源配置狀況還是沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)，需要進一步的努力。3.城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源差距大。改革開放以來，全國衛(wèi)生總費用由1978年的110.21億元增長到2010年的19921.35億元，增加了179.76倍，其中政府衛(wèi)生支出費用由1978年的35.44億元增長到2010年的5688.64億元，雖然政府衛(wèi)生支出的總量在增加，但是其占衛(wèi)生費用總支出的比例卻在下降，由1982年的最高點38.9%，1996年降到最低點17%，從1996-2005年間一直維持在17%-18%之間，近些年有些回漲，到2010年升為28.6%，但從總體上看，政府對衛(wèi)生事業(yè)的投入總量偏低，社會和個人的衛(wèi)生費用負(fù)擔(dān)較重[3]。在這個偏低的政府投資總量中，政府在城市與農(nóng)村之間的投入不均衡，公共衛(wèi)生資源分配不合理（見圖2）。從1990年到2002年，城市衛(wèi)生支出費用略高于農(nóng)村，前者對后者的比值在1.5以下。從2003年開始這一比值開始擴大，逐漸攀升，到2008年達到最高點3.43，最近幾年都保持在3.3以上。這說明，城市衛(wèi)生費用總支出是農(nóng)村的三倍多。從人均衛(wèi)生支出費用上看，這20年來，城市人均費用一直是農(nóng)村人均費用的3倍以上。1990年城市衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的52.98%，爾后一直上升，到2007年后保持在77%以上[3]。然而，2009年我國城市人口為6．4512億人，占總?cè)丝诘?8.34%，農(nóng)村人口為6．8938億人，占總?cè)丝诘?1.66%，城鄉(xiāng)人口比例約為48：52[6]。這就意味著不到總?cè)丝谝话氲某鞘芯用裣硎艿墓残l(wèi)生資源是超過總?cè)丝谝话霐?shù)的農(nóng)民所享受衛(wèi)生資源的3.87倍（以2009年為例）。由此可見，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源差距可見一斑?；鶎诱谵r(nóng)村公共服務(wù)供給中負(fù)擔(dān)過重從財政收入狀況的角度看，隨著改革開放的深入推進，中國經(jīng)濟建設(shè)取得了重大進展，中央財政與地方財政也都隨著產(chǎn)生了巨大的變化。主要表現(xiàn)為中央財政收入的絕對數(shù)上獲得巨幅增長。中央財政收入從1978年的175.77億元到2010年的42488.47億元，32年里增長了240.73倍，這也是中國改革開放的巨大成就。與之同時，地方財政收入絕對數(shù)也在不斷增大，但是其增幅遠遠小于中央財政收入同比增幅。從1978年的956.49億元到2010年的40613.04億元，32年中增長了41.46倍，這與中央財政收入的240.73倍相比相去甚遠，幾乎只是其零頭而已。并且在1994年分稅制改革以后，除了1996-1998這三年外，這一比例就一直穩(wěn)定在50%以上，其平均值為52.46%[6]。這就意味著中央財政收入超過了全國地方財政收入的總和。從財政支出的角度看，雖然中央財政支出和地方財政支出在絕對數(shù)上都在不斷增長，但是中央支出與地方支出之間的比例卻完全失調(diào)（見圖3）。一方面，中央支出從1978年的532.12億元到2010年的15989.73億元，增長了29.05倍，其占全國總支出比重由最高點1978年的47.4%，降至最低點2010年的17.8%，平均值為30.28%；另一方面，地方支出從1978年的589.97億元到2010年的73884.43億元，增長了124.23倍，其占全國總支出比重由1978年的52.6%，一路攀升至最高點2010年的82.2%，平均值為69.73%[6]。分析以上數(shù)據(jù)可知，改革開放以來中央政府財政收入高于地方政府，但是中央政府財政支出卻低于地方政府。以2010年為例，占國家財政總收入51.1%，總量為42488.47億元的中央財政，只拿出15989.73億元，僅占全國財政支出的17.8%；而占國家財政總收入48.9%，總量為40613.04的地方政府財政，卻拿出73884.43億元，僅占全國財政支出的82.2%[6]。由此可以看出，地方政府的財政狀況何其困難。在這種財政狀況下，作為政府體系前沿的基層政府面臨的財政資源緊張與社會公共服務(wù)需求日益擴大之間的矛盾更加突出。一方面，基層政府職能覆蓋了本區(qū)域的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、財政、民政、公安、計劃生育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。所以有學(xué)者指出，“我國公共品供給的職責(zé)70%-80%落在基層政府身上”[7]?？梢?，基層政府在推進農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮著非常重要的作用。但是另一方面，在現(xiàn)行財權(quán)事權(quán)制度框架內(nèi)，作為地方政府末端的基層政府財力薄弱，對于如此繁重的公共服務(wù)事業(yè)來說是難堪重負(fù)。“據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2000年全國財政收入1.34萬億元，其中，中央占51%，省級占10%，市(地)占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財政收入共計僅占22%”[8]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力減少的同時，事權(quán)卻并未相應(yīng)減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)著繁重的公共服務(wù)，如在農(nóng)村義務(wù)教育投入中,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政78%，縣級財政占9%，省市占11%，中央財政所占比例很小”[9]。由此可見，當(dāng)前的政府體系中財權(quán)事權(quán)制度安排有不合理之處，地方政府尤其是基層政府，財權(quán)偏小，但是事權(quán)過大，導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中負(fù)擔(dān)過重，難以保障農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給。

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)深陷困境的原因解析

國家財政支農(nóng)投入有限導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)總體不足當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)狀況總體上是較為落后的，造成這種狀況的一個主要原因就在于國家對農(nóng)村建設(shè)的財政投入不足。從國家財政支出來看，雖然農(nóng)業(yè)支出的絕對投入量在不斷增加，但是從相對量看，農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出的比重卻沒有得到合理的提高。這就意味著當(dāng)前農(nóng)村的建設(shè)在很大程度上需要依靠農(nóng)村自身，因而為了維持農(nóng)村的生產(chǎn)生活則不得不采取制度外的供給方式，即通過正規(guī)財政體制外的鄉(xiāng)村籌資方式提供公共服務(wù)。這種制度外供給占主導(dǎo)地位的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式從建國以來一直延續(xù)至今。這一點我們可以從國家財政對農(nóng)業(yè)支出數(shù)據(jù)的分析得到證實。改革開放以來我國財政對于農(nóng)業(yè)的支出的絕對量上不斷地增加，從1978年的150.7億元增加到2010年的8579.7億元，短短32年的時間里增長了55.93倍。但是我國財政對于農(nóng)業(yè)的支出與國家財政總支出的比重在1978年達到它的歷史最高值13.4%之后，總體上就呈現(xiàn)出下降的趨勢。1990年到1999年這10年間，這個比重也曾四次達到10.0%及以上，而自2000年到2010年這11年間，這一比重卻一直未能突破10.0%，最低值為7.1%，最高值為9.5%，平均值為8.2%[4]。因此，我國財政對于農(nóng)業(yè)的支出與國家財政支出的比重近11年來的最高值、平均值、最低值分別低于歷史最高值4.8、5.2、6.3個百分點。我們財政支農(nóng)支出的水平從國際上看，也是比較落后的。這一比重在印度、泰國等發(fā)展中國家均在15%以上，而歐盟2007年的農(nóng)業(yè)預(yù)算就達到了其總預(yù)算的45%[10]。另外，從支農(nóng)支出在農(nóng)業(yè)GDP的比重來看，這一比重從2007年以來有了較大的增長，但是與西方發(fā)達國家的30%-50%的支持水平比重相距甚遠[11]。與國家財政支農(nóng)支出依舊偏低的狀況形成鮮明對比的是，我國財政經(jīng)常性收入從1978年的1132.26億元增長到2010年的83101.51億元[6]，同樣的32時間里增長了73.39倍。這32年里，國家財政收入增長幅度在1-10個百分點之間的只有2年，增長幅度在10-15個百分點之間的有5年，增長幅度在15個百分點以上的有17年，其中還有兩年的增長幅度超過29個百分點（見圖4）。我國《農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。然而如圖4所示，從1991年到2010年這20年間，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出增長幅度有11次都低于國家財政收入增長幅度，只有9次國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出增長幅度不低于國家財政收入增長幅度。其中一個比較好的現(xiàn)象是，自從2005年10月黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》把“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”作為“我國現(xiàn)代化進程中的重大歷史任務(wù)”提出來以后，國家財政加大了對農(nóng)業(yè)的支持力度，從2006年開始，到2009年，連續(xù)4年國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出增長幅度明顯高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度，但是在2010年國家財政農(nóng)業(yè)支出再次低于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。因此，國家公共財政需要繼續(xù)加大對農(nóng)村生產(chǎn)與生活的支持力度，保證財政支農(nóng)支出不低于財政經(jīng)常性收入增長的幅度，這一點，是農(nóng)村公共服務(wù)健康發(fā)展的根本保障。非均等的城鄉(xiāng)二元化體制進一步弱化農(nóng)村公共服務(wù)建國以來，在工業(yè)化強國戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，逐步形成了一整套從農(nóng)村汲取資源，加快國家工業(yè)化、城市化發(fā)展的體制機制，這一體制在整個國家社會生活中有著極為廣泛的影響，并形成了具有中國特色的非均等的城鄉(xiāng)二元化體制。在這種體制下，農(nóng)村的人力、物力、財力資源不斷地轉(zhuǎn)移到城市來支持國家工業(yè)的發(fā)展，具體表現(xiàn)為農(nóng)村以“資源供給者”的身份，以犧牲農(nóng)民的生活水平提高和農(nóng)村經(jīng)濟的進一步現(xiàn)代化為代價，以征稅和剪刀差式的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換的方式來支持城市和工業(yè)的發(fā)展。同時，在這種汲取型體制下，國家財政也通過壓縮國家支農(nóng)資金比例的方式轉(zhuǎn)移資源支持和加快城市化和工業(yè)化的發(fā)展進程。從現(xiàn)實來看，這種對“三農(nóng)”生產(chǎn)剩余的過度索取和對支農(nóng)資金的不合理轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟與社會的發(fā)展。中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民為中國工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展做出了重大的貢獻，據(jù)統(tǒng)計，“從1953年到1985年，農(nóng)民為工業(yè)化貢獻了6000億到8000億元”[12]。與之同時，農(nóng)村的發(fā)展與建設(shè)從國家財政體制內(nèi)獲取的支持卻非常少，自主性公共服務(wù)依然是農(nóng)村公共服務(wù)的重頭戲。從國家財政支出來看，雖然農(nóng)業(yè)支出的絕對投入量在不斷增加，但是從相對量看，農(nóng)業(yè)支出占國家財政支出的比重卻沒有得到合理的提高。與國家對城市的支持相比來看，國家對農(nóng)村的支持則是相形見絀。為此，有學(xué)者指出，長期以來在城鄉(xiāng)二元化體制下，“各級政府在年度財政預(yù)算中往往對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等公共服務(wù)供給方面‘財大氣粗’，而對農(nóng)村投入則‘小氣吝嗇’”[13]。農(nóng)村社會一邊在為城市的發(fā)展提供大量的物質(zhì)資源和人力資源的同時，一邊還得從制度外籌資來生產(chǎn)或購買必須的公共產(chǎn)品來彌補制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給的不足。這種狀況明顯有失公平。簡言之，這種非均等的城鄉(xiāng)二元化體制在工業(yè)現(xiàn)代化和城市現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮了重要的作用，但卻是建立在剝奪農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的自身積累，犧牲農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展速度的基礎(chǔ)之上。所以改革開放以來，中國工業(yè)化和城市化建設(shè)都取得了重大的進步，尤其在經(jīng)濟領(lǐng)域更是取得了前所未有的成就，但是城鄉(xiāng)二元化的政治經(jīng)濟體制在造就城市化、工業(yè)化的巨大進步同時，也為農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展的滯后與畸形埋下了禍根。這種非均等的城鄉(xiāng)二元化體制使農(nóng)村基本公共服務(wù)方面缺乏應(yīng)有的資金投入，從而與城鄉(xiāng)差距越拉越大，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化將是我國當(dāng)前面臨的一項長期而又艱巨的任務(wù)。非均衡的財權(quán)事權(quán)制度安排制約農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化體制在一定程度上犧牲了農(nóng)村的利益，而各級政府的財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一更是加劇了這一問題的擴大化。相對工業(yè)化和城市建設(shè)的普遍性與同質(zhì)性而言，農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)具有鮮明的特殊性和區(qū)域性。因此，各級政府都將農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到下級政府，轉(zhuǎn)移財政壓力，最后導(dǎo)致公共服務(wù)的事權(quán)都匯聚于基層政府，致使基層政府不堪重負(fù)。雖然基層政府承擔(dān)著農(nóng)村公共服務(wù)的供給職責(zé)是由憲法規(guī)定的，但是事權(quán)的向下集中與財權(quán)的向上集中決定了基層政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的必然困境。一方面，這種不對稱財權(quán)體制，決定了地方財政能力的下降趨勢。尤其是分稅制改革的推行使中央政府獲得了巨大的財政收入，但是同時也減少了地方政府的財政收入，降低了地方政府財政支出的能力，這對農(nóng)村公共服務(wù)的供給產(chǎn)生極大的影響。許多農(nóng)村公共服務(wù)尤其是區(qū)域性的公共服務(wù)，需要由地方政府給予財政支持。但是由于地方政府的財政收入的減少，地方政府也不得不降低了對農(nóng)村公共服務(wù)供給的支持力度?；鶎诱幵谵r(nóng)村基本公共服務(wù)財力保障的前沿，一旦其財政運轉(zhuǎn)困難，就更難保證農(nóng)村最基本的公共服務(wù)方面的支出；另一方面，農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任的地方化和農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)代化又對地方政府的財政汲取能力和回饋能力提出了極高的要求。這兩個方面的原因?qū)е铝说胤秸绕涫秦斦щy的基層政府公共服務(wù)能力的欠缺。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想提供足夠的公共服務(wù)，就不得不向農(nóng)民籌集資金，無可避免地將成本分?jǐn)偟睫r(nóng)民身上。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查，稅費改革之前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2000億元到2200億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元[11]。稅費改革的實施雖然減少了亂收費、亂攤派，尤其是農(nóng)業(yè)稅的取消，著實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是對于基層地方政府的饑餓財政而言無疑是雪上加霜，原來還能勉強由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去提供的公共服務(wù)機制失去了最后的動力，由政府主導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)徹底陷入難以逆轉(zhuǎn)的困局。因此，要走出農(nóng)村公共服務(wù)的困境，就必須進一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系和厘清各級政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任范圍，搭建起市場經(jīng)濟條件下基于中央與地方政府財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一的財政分配關(guān)系的基本制度框架。

破解當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)困境的治理之道

責(zé)任定位：完善制度內(nèi)的公共服務(wù)供給體制早在1876年恩格斯就指出，“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的、社會的職能為基礎(chǔ)的”[14]，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它進行了它的這種社會職能時才能維持下去”[14]。因此公共服務(wù)是國家其他職能的基礎(chǔ)，為國家提供了合法性來源，是國家職能的最終走向。從具體方面來說，國家的職能是由政府來承擔(dān)和執(zhí)行的，國家的職能決定著政府的職能。因此，在政治穩(wěn)定、社會安定的情況下，政府職能的核心也是公共服務(wù)職能。這就是我國當(dāng)前提出要把政府職能真正轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”上來的理論依據(jù)。因此，為社會和公民提供公共服務(wù)，實現(xiàn)公共利益是現(xiàn)代政府的價值追求。能否為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是評判現(xiàn)代政府治理水平高低的一桿重要標(biāo)尺[15]。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國一個根本性問題。我國的現(xiàn)代化實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不僅是城市的現(xiàn)代化和工業(yè)的現(xiàn)代化，更包括農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)是一個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的雙重過程，受到了自然條件和市場因素的雙重約制，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的脆弱性、不穩(wěn)定性和依存性。只有完善的農(nóng)村公共服務(wù)才能保證農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。為此，必須向農(nóng)村提供完善的公共服務(wù)，以強化農(nóng)業(yè)抵御風(fēng)險的能力、提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，進而繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)民生活水平。所以“三農(nóng)問題”決定了農(nóng)村公共服務(wù)在中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國的重要性地位。因此，在我國當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，政府是承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的第一邏輯主體和第一責(zé)任主體，積極建構(gòu)制度內(nèi)供給為主，制度外供給為輔的農(nóng)村公共服務(wù)供給體制。需要注意的是，政府作為農(nóng)村公共服務(wù)第一責(zé)任主體，但并不排斥市場、社會及個人來提供農(nóng)村公共服務(wù)，相反，是要以政府供給為主導(dǎo)的，并引導(dǎo)市場、社會、個人等開展高質(zhì)、高效的供給服務(wù)，構(gòu)建起以制度內(nèi)供給占主導(dǎo)地位的多元化供給模式。強調(diào)制度內(nèi)供給為主，制度外供給為輔的真正內(nèi)涵就是強調(diào)政府對公共服務(wù)的不可推卸的責(zé)任，而不是把其他的供給主體都排除在外。這種制度內(nèi)供給模式的核心就是要明確政府在農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)中的重要責(zé)任，不斷健全財政體制，不斷加強國家財政對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，積極推進財政支農(nóng)資金整合，不斷完善財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，不斷加強政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)教育、社會保障和就業(yè)再就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的事業(yè)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民真正共享改革發(fā)展成果，這才符合農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)的真正目的。公正平等：建立化均衡化公共服務(wù)供給體制傳統(tǒng)公共服務(wù)體制在對城市和農(nóng)村的公共服務(wù)供給上顯失公正平等，造成了農(nóng)村居民享受的公共服務(wù)在品質(zhì)與數(shù)量上遠遜于城市居民，進一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距。因此，重構(gòu)現(xiàn)代公共服務(wù)制度的核心要義就在于建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的現(xiàn)代公共服務(wù)體制?，F(xiàn)代公共服務(wù)體制的精要之義就在于“公共”二字。公共服務(wù)體制的目標(biāo)是實現(xiàn)社會的整體利益、公共利益，而不是一部分人的利益；不僅僅是城市居民的利益，更是全體公民的利益；農(nóng)村居民和城市居民對公共服務(wù)的享有權(quán)利是相同的，不能以任何理由和借口肆意罔顧農(nóng)村居民的利益訴求[15]。因此，公共服務(wù)的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在全國范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，要使公民都能公平地享受公共服務(wù)。所以構(gòu)建以縮小和消除城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)的均衡化公共服務(wù)供給體制，成為維護農(nóng)村居民的正當(dāng)權(quán)益，促進農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措。要實現(xiàn)這種旨在實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)，首先在于形成構(gòu)建公共服務(wù)均衡化的“元制度”安排。這就是要求要從國家立法、地方法規(guī)、規(guī)劃綱要的層面去形成支持實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)相均衡的宏觀戰(zhàn)略和制度安排；其次在于構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體制，加大對財政支援農(nóng)村支出的比例，緩解農(nóng)村公共事務(wù)與公共財力的緊張關(guān)系，為農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)代化提供直接的動力；最后還要加強城市與農(nóng)村之間的交流，真正貫徹實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的策略，推動公共財政有重點、有針對性地向農(nóng)村傾斜，以盡快扭轉(zhuǎn)我國城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差距過大的現(xiàn)狀，使全體公民都能共享改革成果。公共服務(wù)均衡化，并非要求絕對的“平均主義”，而是要打破“重城市、輕農(nóng)村”、“重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)”傳統(tǒng)政治經(jīng)濟思維方式，加大國家對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村、市民對農(nóng)民的支持力度，“促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合”[16]。所以建立現(xiàn)代公共服務(wù)體制是當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。協(xié)同治理：構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制農(nóng)村公共服務(wù)是一項服務(wù)面極廣，服務(wù)對象極多，服務(wù)內(nèi)容繁雜，服務(wù)難度極強的工程。單靠地方政府或中央政府來提供農(nóng)村公共服務(wù)均非良策，這需要正確劃分各級政府的事權(quán)與財權(quán)，構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，明確各級政府的供給責(zé)任，實現(xiàn)各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的協(xié)同治理作用，發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的整體性作用。針對我國各級政府財權(quán)與事權(quán)不相匹配的現(xiàn)狀，應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整各級政府的權(quán)力與責(zé)任。首先，要適當(dāng)上移事權(quán)。事權(quán)的上移表現(xiàn)在兩個方面，一是事權(quán)向中央政府上移。效益遍及全國范圍的農(nóng)村公共服務(wù)如國防、武警等，需要由中央政府來承擔(dān)；而效益影響主要在區(qū)域內(nèi)部的公共服務(wù)，如農(nóng)村職業(yè)教育、水利水電設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療等則由地方政府承擔(dān)；外溢性較強的公共服務(wù)有農(nóng)村義務(wù)教育、大型湖泊治理、農(nóng)村公共衛(wèi)生與社會保障等應(yīng)該由中央與地方共同承擔(dān)，并且中央政府要占主導(dǎo)地位。二是基層政府事權(quán)向省、市級政府上移?？h鄉(xiāng)基層政府事權(quán)過于集中，許多不該完全由基層政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能應(yīng)該適當(dāng)調(diào)整，如民兵訓(xùn)練、義務(wù)教育等外溢性較強的公共服務(wù)，至少應(yīng)該由省市級政府承擔(dān)。其次，要適當(dāng)下放財權(quán)。在理清各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的責(zé)任范圍之外，還需要優(yōu)化各級政府間的財權(quán)配置體系。要合理調(diào)整各級政府間的財政收入種類與范圍的劃分，酌情減少共享稅，充實地方稅收體系，如在營業(yè)稅的基礎(chǔ)上積極試點開征房產(chǎn)稅、城市維護建設(shè)稅等。有學(xué)者建議給予地方政府一定的稅收立法權(quán)、增加對基層政府的稅收返還、財政轉(zhuǎn)移支付、專項補貼以及允許地方政府發(fā)行債券與彩票等方式來擴大地方政府的財政權(quán)力。[11]筆者認(rèn)為不僅要通過適當(dāng)?shù)姆绞较路咆敊?quán)，還要更加注重對各級政府用于農(nóng)村公共服務(wù)的預(yù)算監(jiān)管，確保?？顚Ｓ?，保證每一分錢都用在農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要上。因此，一方面必須按照公共服務(wù)的屬性和利益關(guān)系明確界定各級政府在農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)中的責(zé)任范圍，為各級政府有效地履行公共服務(wù)職能提供制度支撐；另一方面要進一步確立與各級政府事權(quán)相適應(yīng)的財權(quán)配置體系，增強地方政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的能力，這是促進農(nóng)村公共服務(wù)機制的健康、快速、有序的運轉(zhuǎn)的必然要求。