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社區(qū)公共服務(wù)體系是指以中央和地方政府為投資主體，以社區(qū)公共服務(wù)人員為操作依托，以社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施為運(yùn)作載體，以社區(qū)居民和駐區(qū)單位為服務(wù)對象，以滿足社區(qū)居民多樣性公共服務(wù)需求為主要內(nèi)容，政府采用多種方式引導(dǎo)社會各界共同參與的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制。

一、我國社區(qū)公共服務(wù)體系發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

自2000年大規(guī)模開展社區(qū)建設(shè)以來，各級政府推進(jìn)了體制改革、創(chuàng)新了運(yùn)行機(jī)制、加大了財政投入、強(qiáng)化了發(fā)展規(guī)劃，我國社區(qū)公共服務(wù)取得了較大成效。主要體現(xiàn)在[①]：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)步伐加快，設(shè)施數(shù)量不斷增加，覆蓋面不斷擴(kuò)大；社區(qū)公共服務(wù)隊伍不斷壯大，并且日益專業(yè)化和規(guī)范化；社區(qū)公共服務(wù)對象和內(nèi)容得到拓展；新型社區(qū)公共服務(wù)機(jī)制在探索中初步建立；社區(qū)建設(shè)投入占政府財政支出的比重不斷上升；[②]社區(qū)居民的滿意度不斷提高。以下是我國“十一五”建設(shè)初期時，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的具體配置狀況，直接反映了我國社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)較之以前有長足發(fā)展。

（一）社區(qū)公共服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施及其工作人員的配置狀況最能直接反映社區(qū)公共服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀。在分析我國社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀前，先要闡明我國城市社區(qū)的基本發(fā)展?fàn)顩r。截至2005年末，我國共有667個城市，包括852個城區(qū)和5904個街道（未包含小城鎮(zhèn)）；建成79947個社區(qū)（包括城市社區(qū)和小城鎮(zhèn)社區(qū)），擁有城鎮(zhèn)人口56212萬。[③]總體測算，我國平均每個社區(qū)擁有7031人。另外，我國社區(qū)居委會成員數(shù)為453543人，平均每個社區(qū)居委會有5.67人（見表1）。[④]

表1：全國社區(qū)數(shù)量、人口數(shù)量及居委會工作人員數(shù)量

項目

社區(qū)總數(shù)

總?cè)丝跀?shù)

平均每社區(qū)人口數(shù)

平均每社區(qū)居委會工作人員數(shù)

數(shù)量

79947個

562120000人

7031人

5.67人

1、綜合性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施整體配置現(xiàn)狀

綜合性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施主要體現(xiàn)在街道社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)上，在全國社區(qū)服務(wù)中心整體配置上，截至2005年末，我國擁有8479個社區(qū)服務(wù)中心。[⑤]從社區(qū)對社區(qū)服務(wù)中心的擁有量來看，每個社區(qū)平均擁有0.11個社區(qū)服務(wù)中心，即大約9.42個社區(qū)擁有1個社區(qū)服務(wù)中心（見表2）。從城鎮(zhèn)居住人口對社區(qū)服務(wù)中心的擁有量來看，平均1萬名城鎮(zhèn)居民擁有0.15個社區(qū)服務(wù)中心，即一個社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)6.63萬城鎮(zhèn)居民。

表2：社區(qū)擁有社區(qū)服務(wù)中心數(shù)量

項目

社區(qū)服務(wù)中心數(shù)（個）

社區(qū)總數(shù)（個）

每個社區(qū)擁有數(shù)（個）

數(shù)量

8479

79947

0.11

在人員配備上，截至2005年末，我國社區(qū)服務(wù)中心共有59904個工作人員，平均每個社區(qū)服務(wù)中心有7.06個工作人員（見表3）。

表3：社區(qū)服務(wù)中心擁有工作人員數(shù)量

項目

社區(qū)服務(wù)中心數(shù)（個）

工作人員總數(shù)（人）

平均每中心擁有人員數(shù)（人）

數(shù)量

8479

59904

7.06

2、單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施整體配置現(xiàn)狀

（1）全國一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施整體配置現(xiàn)狀

在設(shè)施建設(shè)上，截至2005年末，我國擁有194796個一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。[⑥]從社區(qū)對一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的擁有量來看，每個社區(qū)平均擁有2.44個一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施（見表4）。從城鎮(zhèn)居住人口對一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的擁有量來看，平均1萬名城鎮(zhèn)居民擁有3.47個一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，即1個一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)2886個城鎮(zhèn)居民。

表4：社區(qū)擁有一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量

項目

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)（個）

社區(qū)總數(shù)（個）

每個社區(qū)擁有數(shù)（個）

數(shù)量

194796

79947

2.44

在人員配備上，截至2005年末，我國一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施共有3578352個從業(yè)人員，平均每個一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施有18.37個從業(yè)人員（見表5）。

表5：一般社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施擁有工作人員數(shù)量

項目

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)（個）

工作人員總數(shù)（人）

平均每設(shè)施擁有人員數(shù)（人）

數(shù)量

194796

3578352

18.37

（2）全國便民利民服務(wù)網(wǎng)點整體配置現(xiàn)狀

截至2005年末，我國擁有664764個便民利民服務(wù)網(wǎng)點。從社區(qū)對便民利民服務(wù)網(wǎng)點的擁有量來看，每個社區(qū)平均擁有8.32個便民利民服務(wù)網(wǎng)點（見表6）。從城鎮(zhèn)居住人口對便民利民服務(wù)網(wǎng)點的擁有量來看，平均1萬名城鎮(zhèn)居民擁有11.83個便民利民服務(wù)網(wǎng)點，即1個便民利民服務(wù)網(wǎng)點服務(wù)846個城鎮(zhèn)居民。

表6：社區(qū)擁有便民利民服務(wù)網(wǎng)點數(shù)量

項目

便民服務(wù)網(wǎng)點數(shù)（個）

社區(qū)總數(shù)（個）

每個社區(qū)擁有數(shù)（個）

數(shù)量

664764

79947

8.32

3、全國單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分項配置現(xiàn)狀

（1）社區(qū)組織辦公用房的覆蓋率[⑦]

截至2004年末，我國擁有67510個社區(qū)組織辦公用房。此時，建成社區(qū)70954個（不含建設(shè)兵團(tuán)社區(qū)）。[⑧]社區(qū)組織辦公用房的覆蓋率為95.15%，即平均100個社區(qū)擁有95.15個社區(qū)建有社區(qū)組織辦公用房。經(jīng)過“十一五”以來的三年建設(shè)，現(xiàn)在已接近全覆蓋。

（2）社區(qū)警務(wù)室的覆蓋率

截至2004年末，我國擁有56838個社區(qū)警務(wù)室。社區(qū)組織辦公用房的覆蓋率為80.11%，即平均100個社區(qū)擁有80.11個社區(qū)建有社區(qū)警務(wù)室。按照“一區(qū)一警”的要求，現(xiàn)在已經(jīng)基本實現(xiàn)了全覆蓋。

（3）社區(qū)圖書館的覆蓋率

截至2004年末，我國擁有47317個社區(qū)圖書館。社區(qū)圖書館的覆蓋率為66.69%，即平均100個社區(qū)擁有66.69個社區(qū)建有社區(qū)圖書館（見表7）。

表7：社區(qū)組織辦公用房、警務(wù)室、圖書館覆蓋率

設(shè)施

設(shè)施數(shù)（個）

社區(qū)數(shù)（個）

覆蓋率（%）

社區(qū)組織辦公用房

67510

70954

95.15

警務(wù)室

56838

70954

80.11

圖書室

47317

70954

66.69

（4）星光老年之家的擁有率[⑨]

截至2005年末，我國擁有25840個星光老年之家。[⑩]從社區(qū)對星光老年之家的擁有率來看，社區(qū)的擁有率是32.32%，即平均100個社區(qū)擁有32.32個星光老年之家（見表8）。從城鎮(zhèn)人口對星光老年之家的擁有情況來看，平均1萬名城鎮(zhèn)居民擁有0.46個星光老年之家，即平均1個星光老年之家服務(wù)2.18萬城鎮(zhèn)居民。據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來全國城鎮(zhèn)新增老年活動之家超過3.2萬個。

表8：社區(qū)星光老年之家擁有率

項目

星光老年之家數(shù)（個）

社區(qū)數(shù)（個）

擁有率（%）

數(shù)量

25840

79947

32.32

（5）老年福利設(shè)施的擁有率

截至2005年末，我國擁有8141個老年福利設(shè)施。[11]從社區(qū)對老年福利設(shè)施的擁有率來看，社區(qū)的擁有率是10.18%，即平均100個社區(qū)擁有10.18個老年福利設(shè)施（見表9）。從城鎮(zhèn)人口對老年福利設(shè)施的擁有情況來看，平均1萬名城鎮(zhèn)居民擁有0.14個老年福利設(shè)施，即平均1個老年福利設(shè)施要服務(wù)6.90萬城鎮(zhèn)居民。

表9：社區(qū)老年福利設(shè)施擁有率

項目

老年福利設(shè)施（個）

社區(qū)數(shù)（個）

擁有率（%）

數(shù)量

8141

79947

10.18

在人員配備上，截至2005年末，我國老年福利設(shè)施共有51358個工作人員，平均每個老年福利設(shè)施有6.31個工作人員（見表10）。

表10：社區(qū)老年福利設(shè)施擁有工作人員數(shù)量

項目

老年福利設(shè)施（個）

工作人員數(shù)（人）

平均每設(shè)施擁有人員數(shù)（人）

數(shù)量

8141

51358

6.31

當(dāng)然，“十五”末期及“十一五”以來，黨和政府更加重視社區(qū)公共服務(wù)體系的建設(shè)，多次發(fā)文或?qū)ｉT論及社區(qū)公共服務(wù)體系的建設(shè)方向和重要性，主要有：2005年6月2日，國家民政部、中組部等10部門頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好社區(qū)組織的工作用房、居民公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理工作的意見》（民發(fā)【2005】85號）；2006年3月15日，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》；2006年4月9日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》（國發(fā)【2006】14號）；2006年10月11日，黨的十六屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干若干重大問題的決定》；2007年5月14日，國家發(fā)改委、民政部聯(lián)合印發(fā)《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改社會【2007】975號）；2007年10月15日，黨的十七大報告再次明確提出把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體；以及各種專業(yè)行業(yè)性建設(shè)規(guī)范；等等。這使得我國依托于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的社區(qū)公共服務(wù)體系又得到了進(jìn)一步的發(fā)展。

（二）社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)的問題

我國社區(qū)公共服務(wù)體系逐步完善的同時，我們必須看到，其配置水平仍然較低，仍然難以滿足居民日益增長的公共服務(wù)需求?？傮w來看，我國社區(qū)公共服務(wù)總體上仍處于初級發(fā)展階段，社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求還不相適應(yīng)，與社區(qū)居民日益增長的公共服務(wù)需求還有不小的差距。比較突出的問題表現(xiàn)為：第一，由于管理體制不順[12]導(dǎo)致的政府“缺位”、“錯位”和“越位”問題突出，政府“條條運(yùn)行”以及“大包大攬”、“管干不分”帶來的部門爭利、權(quán)責(zé)混亂、服務(wù)落空現(xiàn)象較多，社區(qū)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制不順。第二，政府包攬過多、權(quán)力（權(quán)利）過大擠壓了市場空間和社會空間，引導(dǎo)和支持中介組織發(fā)展的力度不夠，社會組織發(fā)育滯后。第三，公共服務(wù)體系難以為社區(qū)健康發(fā)展提供有力支撐，多方參與機(jī)制還有待于進(jìn)一步完善，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量不足，功能單一，分布不均，總體水平不高。第四，社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展缺乏穩(wěn)定的投入機(jī)制，投資主體不明確，資金總量不足，部分地方社區(qū)基本公共服務(wù)的必要支出得不到保障，社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口較大。第五，相關(guān)法律法規(guī)不健全，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和針對性、操作性強(qiáng)的政策措施。以上諸因素最終導(dǎo)致了各級政府的惠民政策沒有很好在基層社區(qū)得到落實，社區(qū)作為構(gòu)建和諧社會基本單元的功能還沒有得到充分發(fā)揮，一些群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題在社區(qū)層面還沒有得到根本解決，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、文化教育、社會保障、公共安全等公共服務(wù)仍然是群眾高度關(guān)注的問題和最為迫切的需要。以下是我國社區(qū)居民的公共服務(wù)需求現(xiàn)狀。

（三）社區(qū)居民的公共服務(wù)需求狀況

我們對近年來最能反映全國社區(qū)居民公共服務(wù)需求的問卷調(diào)查——2005年國家民政部開展的全國百城社區(qū)問卷調(diào)查，進(jìn)行重新統(tǒng)計分析，從政府、居委會、居民三個層面的兩個問題的判斷中，很好體現(xiàn)了當(dāng)前居民的公共需求狀況：

一是政府對居民最主要需求的判斷。根據(jù)對全國100個城區(qū)政府相關(guān)人員的問卷調(diào)查顯示：您認(rèn)為轄區(qū)內(nèi)社區(qū)居民最主要的需求是？選擇最多的是“就業(yè)”，占77.08%；其次是“幫貧救助”，占59.38%；其它的如“安全、環(huán)境整治、社區(qū)醫(yī)療”也占有一定的比例。這總體上反映出，即使是政府自身也認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)仍然是居民最主要的需求。

二是政府、居委會對居民生活中主要困難的判斷和居民自身的判斷（見表11、12、13）。從三個層面的判斷可看出，居民最大的需求仍然主要集中在政府提供的公共服務(wù)，最大困難很少涉及可以完全由市場提供的私人產(chǎn)品。

表11：全國百城政府對居民生活中最大困難的判斷（政府問卷N=96）

選項

百分比（%）

排序

產(chǎn)品屬性

缺乏公共活動場所

和公益活動設(shè)施

83.33

1

文化體育

沒錢看病

78.13

2

社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生

沒有工作

76.04

3

再就業(yè)培訓(xùn)

住房緊張

58.33

4

社會保障

社區(qū)不干凈

31.25

5

生態(tài)環(huán)境

治安狀況不好

28.13

6

公共安全

表12：全國百城社區(qū)居委會對居民生活中最大困難的判斷（居委會問卷N=291）

選項

百分比

排序

產(chǎn)品屬性

沒有工作

65.98

1

再就業(yè)培訓(xùn)

缺乏公共活動場所

和公益活動設(shè)施

67.01

2

文化體育

沒錢看病

58.42

3

社會保障

醫(yī)療衛(wèi)生

住房緊張

32.30

4

社會保障

表13：全國百城社區(qū)居民自身對生活中最大困難的判斷（居民問卷N=2824）

選項

百分比

排序

產(chǎn)品屬性

收入低不能養(yǎng)家

42.07

1

社會保障

再就業(yè)培訓(xùn)

沒有社會保險

37.64

2

社會保障

沒有工作

36.61

3

就業(yè)培訓(xùn)

缺乏公共活動場所

和公益活動設(shè)施

35.73

4

文化體育

環(huán)境衛(wèi)生差

35.01

5

生態(tài)環(huán)境

就醫(yī)不變

33.86

6

醫(yī)療衛(wèi)生

治安狀況不好

21.53

7

公共安全

二、我國社區(qū)公共服務(wù)體系滯后的根源及成因

現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)體系滯后的根源是政府“缺位”、政府“錯位”和政府“越位”，以及社區(qū)公共服務(wù)中的“掌舵”與“劃槳”不分、“管干不分”、“管辦不分”問題，及其導(dǎo)致的社會組織發(fā)育不全、發(fā)育滯后問題。其成因是社區(qū)管理體制上的部門壟斷制。社區(qū)體制的部門壟斷制，是指政府部門壟斷社區(qū)管理和服務(wù)的過程和制度。它具體表現(xiàn)為三重結(jié)構(gòu)：一是權(quán)力和資源配置的倒三角形結(jié)構(gòu)。政府部門、社區(qū)組織、居民之間的權(quán)力和資源擁有量層層遞減；政府部門是權(quán)力和資源的擁有者和分配者，既掌控社區(qū)組織設(shè)置權(quán)、社區(qū)組織待遇決定權(quán)、社區(qū)組織工作目標(biāo)分解權(quán)、社區(qū)組織工作績效考核權(quán)；也掌控社會福利資格認(rèn)定權(quán)，如低保金、離退休金、小額貸款、廉租房、醫(yī)療保險金、困難補(bǔ)助金等居民享受社會福利資格的認(rèn)定。社區(qū)組織主要是行政事務(wù)的執(zhí)行者，代行部分行政職能。居民更多是被管理者。二是責(zé)任分?jǐn)偟拈蠙煨谓Y(jié)構(gòu)。在社區(qū)管理和服務(wù)的責(zé)任分配上，社區(qū)組織責(zé)任既大于政府，也大于居民，形成“中間大、兩頭小”的狀況；容易出現(xiàn)政府部門因過多權(quán)力而“偷懶”，將行政目標(biāo)層層分解，下沉于社區(qū)組織；居民因太少權(quán)利而“逃避”，居民逃避應(yīng)承擔(dān)的社區(qū)義務(wù)，出現(xiàn)部門壟斷權(quán)力、居委會分?jǐn)傌?zé)任、居民冷漠逃避的現(xiàn)象。三是職能運(yùn)行的直線性結(jié)構(gòu)。各部門職能縱向延伸到底，形成眾多的、分割的而不協(xié)作的管理鏈條，如社區(qū)人口信息采集和管理，分別由公安部門、房管部門、殘聯(lián)部門、計生部門、民政部門、統(tǒng)計部門、勞動部門、社保部門等各自為政、自成一線。

部門壟斷制的三重結(jié)構(gòu)，因組織化狀況的倒金字塔形結(jié)構(gòu)而強(qiáng)化。政府部門是高度組織化的行政機(jī)構(gòu)，社區(qū)組織也是組織化的半行政和半民間機(jī)構(gòu)，社區(qū)草根組織發(fā)育不足，居民自組織程度低。據(jù)H省民政廳和華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心的調(diào)查，截至2005年5月，H省社區(qū)草根組織結(jié)構(gòu)單一，主要是文體組織，共有13507個，平均每個社區(qū)僅有4.36個，每萬人擁有組織僅為11.11個，每個組織平均人數(shù)僅有18人；目前，居民自治和居民參與僅限于“行政權(quán)邊界外的自組織”：居民很少介入政府的行政管理活動，主要是在行政權(quán)邊界外的文體活動領(lǐng)域開展自組織活動但參與率不高和參與程度低。

社區(qū)體制的部門壟斷制所帶來的是“政府悖論”，即政府價值取向與部門行為后果的沖突。社區(qū)建設(shè)初期，中央政府的價值取向是回歸居民委員會的自治組織性質(zhì)，擴(kuò)大居民自治，但伴隨政府部門職能社區(qū)化，隨之而來的卻是，社區(qū)居委會的政府化而不是民間化，居民的被組織化而不是自組織化，社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的行政化而不是社會化。

現(xiàn)行社區(qū)公共服務(wù)體系存在的問題是現(xiàn)行社區(qū)體制的部門壟斷制不可避免的，而社區(qū)體制的部門壟斷制是我國行政管理體制在微觀領(lǐng)域的規(guī)律性反映。從政府職能設(shè)置和管理方式看，我國現(xiàn)有行政管理體制是小部門制。小部門制，是以職能分散和權(quán)力重疊為基礎(chǔ)的部門集權(quán)和部門分割的管理體制。小部門制具有四個明顯特征：一是相同職能分散。按照業(yè)務(wù)單一化和職能簡單化要求，政府職能設(shè)置硬性地把具有因果聯(lián)系的綜合職能分割成若干單一職能，由不同的職能部門各自負(fù)責(zé)。如在藥品衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管方面，質(zhì)檢部門管非農(nóng)食品的加工和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，工商部門管流通領(lǐng)域，商務(wù)部門管部分食品的儲備、市場調(diào)劑和進(jìn)出口，衛(wèi)生部門管餐飲，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。二是不同職能重疊。任何一個政府部門都小而全，往往同時具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種不同性質(zhì)的權(quán)力，政府部門既自己“掌舵”又自己“劃槳”，既自己管理又自己從事專業(yè)性技術(shù)服務(wù)，既自己管理又自己監(jiān)督。三是條條壟斷。在職能分割背景下，相關(guān)部門嚴(yán)守職能邊界，都強(qiáng)調(diào)自己工作的特殊性，職能縱向延伸到底，建立從上到下的獨(dú)立體系，各自為政，越到基層，條條壟斷現(xiàn)象越來越突出，出現(xiàn)分割式管理鏈條。四是“眼睛向內(nèi)”。各職能部門關(guān)注“家務(wù)”管理多于關(guān)注公共服務(wù)供給，關(guān)注組織內(nèi)部協(xié)調(diào)多于關(guān)注組織外部協(xié)調(diào)。小部門制的以上特點必然帶來諸多弊端。

因此，加快社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，必須按照大部門制的要求，從破除部門壟斷制和改革社區(qū)體制入手。

三、實現(xiàn)政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)的有效措施

（一）推進(jìn)社區(qū)管理體制改革

加快公共服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，根本途徑仍然離不開社區(qū)管理體制改革，當(dāng)然必須與政府行政管理體制改革相結(jié)合，實現(xiàn)部門壟斷模式向大部門制模式轉(zhuǎn)變。我國行政體制由小部門制轉(zhuǎn)向大部門制，既適應(yīng)我國宏觀體制均衡改革（經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會體制全面配套改革）的需要，也為我國微觀社區(qū)體制改革創(chuàng)造體制環(huán)境和選擇空間，更為我國社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)提供制度前提和改革基礎(chǔ)。

社區(qū)管理體制，也稱社區(qū)體制，是指各種組織在社區(qū)管理與服務(wù)中權(quán)力和資源的配置結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的社區(qū)體制主要還是部門壟斷制。2001年，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心課題組在總結(jié)我國社區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗特別是武漢市江漢區(qū)社區(qū)建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就明確提出了我國社區(qū)體制改革的目標(biāo)模式：“行政調(diào)控機(jī)制和社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區(qū)治理模式”。[13]但多年來，社區(qū)體制改革一直在現(xiàn)有行政體制框架內(nèi)打轉(zhuǎn)，改革進(jìn)展不大，改革步履艱難，改革過程反復(fù)；實踐證明：“下改上不改，改了也白改?！痹谕晟粕鐓^(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)方面，從2004年開始，中心課題組首次提出，走出部門壟斷模式的困境，必須深化社區(qū)體制改革，實行社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)（管理）[14]，完善社區(qū)公共服務(wù)體系。2006年，中心課題組又提出通過社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造的方式來實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)（管理），以逐漸改變社區(qū)體制得以運(yùn)行的機(jī)制（而不是直接改變體制）路徑，得到了武漢市政府的高度肯定，并授權(quán)在江漢區(qū)進(jìn)行新一輪的改革試點，中心課題組全程參與指導(dǎo)。目前，改革取得了較大成效，社區(qū)公共服務(wù)體系明顯改善，武漢市政府正準(zhǔn)備在全市推廣，其基本經(jīng)驗和教訓(xùn)主要是：

1、深化社區(qū)體制改革，需要配套推進(jìn)行政管理體制改革

社區(qū)體制改革的順利實施，必須實現(xiàn)行政體制從部門壟斷模式向大部門制模式過渡。大部門制是指以職能綜合和權(quán)力分散為基礎(chǔ)的部門集成和部門協(xié)作的管理體制。推進(jìn)大部門制改革的基本目標(biāo)，是“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，加快建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府”。改革后的大部門制要體現(xiàn)以下基本特征：一是職能整合、機(jī)構(gòu)重組。職能整合必須以業(yè)務(wù)綜合為基礎(chǔ)。在此的業(yè)務(wù)是指將人財物資源用于提供足以滿足公民公共需求的公共服務(wù)。業(yè)務(wù)綜合，是指根據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)在因果關(guān)聯(lián)，合理劃分業(yè)務(wù)類別，避免業(yè)務(wù)的零碎化。在業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)上，將相同職能合并，重組機(jī)構(gòu)，變多個部門的分頭管理為統(tǒng)一部門的綜合管理。如在食品衛(wèi)生和安全監(jiān)管方面，其原料供應(yīng)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)具有內(nèi)在因果關(guān)聯(lián)，需要綜合為一種業(yè)務(wù)，由統(tǒng)一部門綜合管理，而不宜按環(huán)節(jié)分解為多種業(yè)務(wù)，由多個部門多頭管理。[15]二是權(quán)力分散。維護(hù)中央權(quán)威，需要避免新一輪的大部門集權(quán)，防止出現(xiàn)“政令不出中南海”的問題。不同性質(zhì)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)需要在不同的大部門之間分散，構(gòu)建決策、執(zhí)行、監(jiān)督有機(jī)協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。三是條條管理與區(qū)域管理結(jié)合。“變單一管理為綜合管理、變單項服務(wù)為綜合服務(wù)”為不少的地方政府所認(rèn)同，但苦于向上對接的體制性障礙，區(qū)域性的綜合管理和綜合服務(wù)難以實現(xiàn)。[16]業(yè)務(wù)綜合、職能整合、機(jī)構(gòu)重組后的大部門管理，為中央政府的條條管理和地方政府的區(qū)域管理提供了體制環(huán)境。四是“眼睛向外”。不同性質(zhì)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分散，有利于促進(jìn)部門眼睛向外，從關(guān)注“家務(wù)”管理轉(zhuǎn)向更多的關(guān)注公共服務(wù)供給，從關(guān)注組織內(nèi)部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向更多的關(guān)注組織外部協(xié)調(diào)。

大部門制不僅僅是中央行政體制的深刻變革，也會帶來地方行政體制的深刻變革，還會帶來政府與民間權(quán)利關(guān)系的深刻變革。按照我國體制改革的“三個分離、一個層級化”[17]的內(nèi)容，既要在同級政府部門之間和不同層級政府之間合理分權(quán)，也要在政府、民間之間合理分權(quán)。政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，是政府與民間合作的前提，沒有政府與民間分權(quán)，就不可能有政府與民間合作。沒有政府與民間分權(quán)，政府就無法從具體利益漩渦中解脫出來，就不可能維護(hù)公共利益和社會公正，甚至?xí)蔀楣怖婧蜕鐣淖畲笳系K。改革社會體制，需要把政府行政管理權(quán)與基層群眾自治權(quán)分開，解決政府包辦社會的體制性問題；建設(shè)公共服務(wù)體系，需要將政府“掌舵”與民間“劃槳”分開即政府決策與民間執(zhí)行分開，解決政府包辦服務(wù)的體制性問題。也就是說，大部門制為社區(qū)體制改革和社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)提供了選擇空間和制度環(huán)境。

2、深化社區(qū)體制改革，需要強(qiáng)力實施社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)

社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，是不同業(yè)務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的一種新的社區(qū)體制；它是對現(xiàn)有的社區(qū)體制的替代；它既是社區(qū)社會管理中政府行政管理與民間自治管理分離的過程，也是社區(qū)公共服務(wù)中政府“掌舵”與民間“劃槳”分離的過程。

現(xiàn)今政府在提供社區(qū)公共服務(wù)方面呈現(xiàn)出以下特點：一是職能交叉、權(quán)責(zé)不清。相同職能分離既導(dǎo)致政府部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清，也導(dǎo)致政府各層級之間以及街道和政府部門之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)“看得見的管不了，管得了的看不見”。二是部門爭利、相互推諉。不同權(quán)力重疊、“眼睛向內(nèi)”、條條管理，容易出現(xiàn)部門壟斷，導(dǎo)致部門之間相互爭利和相互推諉，部門之間難以協(xié)調(diào)。不僅沒有促進(jìn)部門協(xié)作，反而加劇了部門隔離。三是重復(fù)投資、資源浪費(fèi)?！把劬ο騼?nèi)”和條條管理加重了部門本位主義，重復(fù)投資和資源浪費(fèi)在所難免，行政成本居高不下。四是政府與社會爭利。部門壟斷和部門爭利，加重資源向政府部門集中，中介組織缺乏生存發(fā)展所必需的權(quán)利、資源、空間和機(jī)會，社會發(fā)育受阻。

（1）社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，需要以社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造為途徑。體制、職能、組織、制度與流程是社區(qū)體制改革中的五個基本要點，五者之間具有內(nèi)在聯(lián)系。體制決定流程的性質(zhì)，什么樣的體制帶來什么樣的流程；同時，體制依賴流程來運(yùn)轉(zhuǎn)并維持自身的生存和發(fā)展。職能影響流程數(shù)量，職能分散（重疊）則流程多（雜），職能整合則流程精簡；但業(yè)務(wù)決定職能，業(yè)務(wù)零碎導(dǎo)致職能分散甚至重疊，業(yè)務(wù)集成則促進(jìn)職能整合。組織影響流程長度，縱向組織帶來流程環(huán)節(jié)多，橫向組織帶來流程環(huán)節(jié)少。制度保障流程運(yùn)行，有效的制度帶來流程暢通，無效的制度或制度缺失都會使流程難以運(yùn)行。體制、職能、組織、制度與流程的內(nèi)在聯(lián)系，為漸進(jìn)式的體制改革提供了現(xiàn)實的、可操作的路徑。從流程再造入手，先改善體制的運(yùn)行機(jī)制和運(yùn)行效率，在此過程中，逐步實現(xiàn)體制自身的改革與完善；具體說來，從集成業(yè)務(wù)、整合職能，到優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，再到創(chuàng)新制度，最后實現(xiàn)體制在動態(tài)的演進(jìn)中發(fā)生實質(zhì)性變革。這是一種“柔性的”改革策略，是“潤物細(xì)無聲”，而不是“大水沖掉龍王廟”。

社區(qū)流程，是指社區(qū)業(yè)務(wù)的運(yùn)行過程和運(yùn)行方式。社區(qū)業(yè)務(wù)，是指將人財物資源用于生產(chǎn)滿足社區(qū)居民需求的產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)內(nèi)在結(jié)構(gòu)性因素的不同，社區(qū)流程可分為兩類：一是零碎式流程，它是指業(yè)務(wù)零碎、職能交叉、運(yùn)行分割的單向性流程；二是集成式流程，它是指業(yè)務(wù)綜合、職能整合、運(yùn)行協(xié)調(diào)的綜合性流程。社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，是指從零碎式流程向集成式流程轉(zhuǎn)變的過程。部門壟斷制是通過零碎式流程來維持其生存、發(fā)展、運(yùn)轉(zhuǎn)的。因此，再造社區(qū)流程，是使部門壟斷制喪失運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)與生存條件，構(gòu)建社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)的基本途徑。

（2）社區(qū)流程再造，需要以社區(qū)業(yè)務(wù)分類為起點。社區(qū)業(yè)務(wù)分類，需要解決兩個問題：哪些業(yè)務(wù)可以納入社區(qū)業(yè)務(wù)范圍？社區(qū)業(yè)務(wù)分類的標(biāo)準(zhǔn)是什么？從中國國情出發(fā)，社區(qū)業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該包括政府部門職能社區(qū)化所帶來的與社區(qū)居委會糾纏不清的那些業(yè)務(wù)以及民間組織在社區(qū)開展的業(yè)務(wù)。社區(qū)業(yè)務(wù)不包括市場化的營利性業(yè)務(wù)，如超市、理發(fā)店等；社區(qū)業(yè)務(wù)也不包括城市管理和公共服務(wù)未進(jìn)入社區(qū)的業(yè)務(wù)，在中國的大中城市，有三類城市管理和公共服務(wù)部門未進(jìn)入社區(qū)：一是找錢的業(yè)務(wù)，如土地經(jīng)營和招商引資；二是收錢的業(yè)務(wù)，如國稅和地稅；三是市政管理和部分社會事業(yè)，如公司化運(yùn)營的供電、供水、供氣、有線電視、郵政、公共交通等，事業(yè)單位運(yùn)營的義務(wù)教育等；這三類業(yè)務(wù)不應(yīng)納入社區(qū)業(yè)務(wù)范圍，其目的，是要避免“社區(qū)是個筐，什么都往里裝”。根據(jù)社區(qū)業(yè)務(wù)的內(nèi)在因果聯(lián)系，社區(qū)業(yè)務(wù)可以分為六大類，其中，前四類應(yīng)該是社區(qū)公共服務(wù)業(yè)務(wù)，物業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)部分屬于政府公共服務(wù)范圍（見表14）。

表14：社區(qū)公共服務(wù)業(yè)務(wù)分類表

業(yè)務(wù)類別

業(yè)務(wù)內(nèi)容

秩序與安全

違章建筑、占道經(jīng)營、環(huán)境污染、黃賭毒等違規(guī)行為查處

信息管理

人口信息和房屋信息的采集、錄入、分類、統(tǒng)計、管理等

保障服務(wù)

享受最低生活保障金、失業(yè)救濟(jì)金、養(yǎng)老金、廉租房補(bǔ)貼、困難家庭補(bǔ)助、小額貸款等福利性服務(wù)的資格審查、辦證以及相關(guān)服務(wù)

健康服務(wù)

醫(yī)療衛(wèi)生、優(yōu)生優(yōu)育及生殖健康、殘疾人康復(fù)、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)矯治、法律咨詢、心理咨詢、再就業(yè)培訓(xùn)等

物業(yè)服務(wù)[18]

垃圾清掃清運(yùn)、綠化、道路養(yǎng)護(hù)、共用設(shè)施維護(hù)等

社區(qū)參與[19]

草根組織發(fā)展、鄰里交往、鄰里互助、鄰里調(diào)解、權(quán)利表達(dá)與維護(hù)、參與公共政策、政府行為監(jiān)督、評估公共服務(wù)績效、社區(qū)選舉、社區(qū)文體活動、社區(qū)市民教育、社區(qū)志愿服務(wù)等

上述六種業(yè)務(wù)具有內(nèi)在因果聯(lián)系。我們以貌似復(fù)雜的保障服務(wù)為例，來分析其內(nèi)在因果聯(lián)系。保障服務(wù)業(yè)務(wù)最主要的是資格審查，即享受低保金、離退休金、失業(yè)救濟(jì)金、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補(bǔ)貼金、殘疾人及單親家庭子女教育補(bǔ)助、獨(dú)生子女家庭補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼金、生育免費(fèi)服務(wù)等資格審查；與此相關(guān)的是辦理相關(guān)證件，如低保證、就業(yè)證、失業(yè)證、再就業(yè)優(yōu)惠證、外來人口暫住證、流動人口婚育證、獨(dú)生子女父母光榮證、生育服務(wù)證、殘疾人證、老齡證等；大量的補(bǔ)助金都通過銀行發(fā)放。我們跟蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這些看起來名目繁多的資格審查業(yè)務(wù)，其實具有內(nèi)在的因果關(guān)聯(lián)性：一是服務(wù)對象的重疊性，如：殘疾人往往具有享受多種福利的資格，包括低保金、子女教育補(bǔ)助金、獨(dú)生子女教育補(bǔ)貼、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補(bǔ)貼金等；困難家庭，往往同時享受低保金、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補(bǔ)貼金、困難家庭補(bǔ)助金等；流動人口家庭也可能同時享有低保金、失業(yè)救濟(jì)金、生育免費(fèi)服務(wù)、重大醫(yī)療救助保障金、住房優(yōu)惠補(bǔ)貼金等。二是信息資源的關(guān)聯(lián)性，這些資格審查都依據(jù)相同的社區(qū)人口信息和房屋信息。

（3）社區(qū)流程再造，需要以職能整合為條件。社區(qū)業(yè)務(wù)分類為職能整合提供了基礎(chǔ)。職能整合關(guān)鍵是要解決職能交叉問題，包括政府部門之間職能交叉問題以及政府部門與民間組織之間職能交叉問題。

解決政府部門之間職能交叉問題，需要把那些具有內(nèi)在聯(lián)系而被部門分割的職能合并：一是合并被城管部門、環(huán)保部門、公安部門、文化部門等分割的秩序與安全職能，二是合并被公安部門、計劃生育部門、民政部門、勞動部門、社會保障部門、社會治安綜合治理部門、統(tǒng)計部門等分割的信息管理職能，三是合并被民政部門、殘聯(lián)部門、勞動部門、社會保障部門、房管部門等分割的保護(hù)性服務(wù)職能。

解決政府部門與民間組織職能交叉問題，就是要解決“管干不分”的問題，需要把那些政府部門不應(yīng)該承擔(dān)而又承擔(dān)不了的職能剝離給民間組織：一是將重疊在計生部門、老齡部門、殘聯(lián)部門、勞動部門、衛(wèi)生部門、民政部門、綜治部門等的健康服務(wù)職能剝離給相關(guān)的民間組織；二是將重疊在環(huán)衛(wèi)部門、園林部門、城管部門等身上的物業(yè)服務(wù)職能剝離給民間組織（在新建商品房小區(qū)，物業(yè)服務(wù)交已由物業(yè)服務(wù)企業(yè)承擔(dān)，而在老城區(qū)還是部門包辦）；三是將居民參與職能交由社區(qū)組織承擔(dān)，政府部門無需過多干預(yù)。

（4）社區(qū)流程再造，需要以組織優(yōu)化為載體。組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化包括兩個方面內(nèi)容：一是從小部門到大部門，二是從縱向結(jié)構(gòu)到橫向結(jié)構(gòu)?？倳浽?008年中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)會上強(qiáng)調(diào)：政府職能轉(zhuǎn)變重點是強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)，完善公共服務(wù)體系，需要加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)。組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，既要依據(jù)社區(qū)業(yè)務(wù)分類和職能整合，也要適應(yīng)行政體制大部門制的需要。從中國實際出發(fā)，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，需要與街道辦事處體制改革結(jié)合起來，在街區(qū)層面，打破條條部門界限，變條條管理為區(qū)域管理，將街道辦事處分解為若干相對獨(dú)立的、區(qū)域性的、橫向性的綜合管理部門和綜合服務(wù)部門，與中央和地方行政體制的大部門制對接；[20]在街區(qū)社會管理和公共服務(wù)上，既促進(jìn)小部門的單項管理、單項服務(wù)轉(zhuǎn)向大部門的綜合管理、綜合服務(wù)，又促進(jìn)政府部門與民間組織、行政管理與自治管理、政府掌舵與民間劃槳的分開（見表15）。

（5）社區(qū)流程再造，需要以制度創(chuàng)新為紐帶。根據(jù)業(yè)務(wù)屬性、職能屬性和組織屬性不同，可以通過多樣性的制度安排，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（見表15）；同時，促使政府學(xué)會應(yīng)用監(jiān)管、直接服務(wù)、付費(fèi)等多種機(jī)制，保證公共管理和公共服務(wù)質(zhì)量。

表15：組織優(yōu)化和制度創(chuàng)新

業(yè)務(wù)、職能

組織優(yōu)化

制度創(chuàng)新

秩序與安全

街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

政府服務(wù)

信息管理

街道信息管理機(jī)構(gòu)

政府服務(wù)

保障服務(wù)

街道社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)

政府服務(wù)

健康服務(wù)

街道社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)等⑤

政府補(bǔ)助或憑單

物業(yè)服務(wù)

物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)

政府補(bǔ)助、合同承包

社區(qū)參與

社區(qū)組織

志愿服務(wù)、自我服務(wù)

業(yè)務(wù)集成和職能整合，可以精簡社區(qū)流程；組織優(yōu)化，可以縮短社區(qū)流程；制度創(chuàng)新，可以暢通社區(qū)流程。社區(qū)流程再造，是社區(qū)管理和服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制發(fā)生深刻變化的過程，是不同業(yè)務(wù)由不同組織負(fù)責(zé)、不同職能由不同組織履行、不同服務(wù)由不同組織提供的制度變革過程；歸根到底，它是部門壟斷制向社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)轉(zhuǎn)變的過程。

3、社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，需要重新構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)體系

表16：社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)與社區(qū)公共服務(wù)體系

項目分類

設(shè)施分類

設(shè)施選址

籌資渠道

運(yùn)行方式

秩序

與安全

街道綜合執(zhí)法中心

街道⑥

或居住區(qū)

公共財政

若干服務(wù)區(qū)

綜合管理執(zhí)法

信息

管理

街道社區(qū)信息中心

街道

或居住區(qū)

公共財政

若干網(wǎng)格

信息綜合管理

保障

服務(wù)

街道社區(qū)服務(wù)中心

街道

或居住區(qū)

公共財政

若干服務(wù)區(qū)

“一條龍小組”

健康

服務(wù)

街道社區(qū)健康服務(wù)中心

（衛(wèi)生防疫、社區(qū)醫(yī)療、優(yōu)生優(yōu)育和生殖健康、殘疾人康復(fù)、心理咨詢、社區(qū)矯治等）

街道

或居住區(qū)

公共財政

民間資本

若干服務(wù)區(qū)

綜合服務(wù)

物業(yè)

服務(wù)

社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心

社區(qū)

或小區(qū)

公共財政

民間資本

若干服務(wù)區(qū)

綜合服務(wù)

社區(qū)

參與

社區(qū)居民活動中心

（辦公、集會、閱讀、娛樂、健身等）

社區(qū)

或小區(qū)

公共財政

若干民間組織

自愿參與

表16為社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)改革后，重新構(gòu)建的我國社區(qū)公共服務(wù)體系基本框架（公共財政投資項目如何運(yùn)作、如何外包下文將祥述），包括事務(wù)分類（服務(wù)項目）、服務(wù)功能、設(shè)施分類、服務(wù)主體、服務(wù)規(guī)劃、選址定位、籌資方式和運(yùn)行方式等。創(chuàng)新后的社區(qū)公共服務(wù)體系與之前相比具有若干優(yōu)點（見表17）。

表17：兩種體制在社區(qū)公共服務(wù)體系上的區(qū)別

部門壟斷

社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)

服務(wù)項目

零碎

分類

服務(wù)功能

單項

綜合

服務(wù)主體

行政化、非專業(yè)化

多元化、專業(yè)化

服務(wù)規(guī)劃

缺乏規(guī)劃

合理規(guī)劃

設(shè)施選址

布局零亂

布局集中

籌資方式

財政壓力大

減輕財政壓力、引入民間資本

運(yùn)行方式

個體作業(yè)

團(tuán)隊協(xié)作

在服務(wù)項目上，部門壟斷制下，社區(qū)業(yè)務(wù)被政府職能分割，難以合理分類，有多少政府部門的職能下沉社區(qū)，就產(chǎn)生多少業(yè)務(wù)，社區(qū)服務(wù)項目往往被硬性分割得雞零狗碎。社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，打破了部門職能界限，在合理劃分社區(qū)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，整合社區(qū)公共服務(wù)項目，將部門壟斷下的零碎的29個項目整合為6類項目，將零散的公共服務(wù)設(shè)施整合為6類設(shè)施。[21]

在服務(wù)功能上，部門壟斷制下，各個部門只能提供單項服務(wù)而無法提供綜合服務(wù)，如在城市老城區(qū)社區(qū)，保潔歸環(huán)衛(wèi)部門，保綠（綠化帶養(yǎng)護(hù)）歸園林部門，保安（安全巡邏）歸公安部門，保設(shè)施（共用設(shè)施維護(hù)）歸市政部門；社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)下，物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供保潔、保綠、保安、保設(shè)施的綜合服務(wù)。

在服務(wù)主體上，部門壟斷制下，政府過多包辦服務(wù)，服務(wù)過程中常見政府部門而少見民間組織；社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)促進(jìn)政府“掌舵”與民間“劃槳”的分離，促進(jìn)健康服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、社區(qū)參與主體的民間化、組織化和專業(yè)化。

在服務(wù)規(guī)劃上，社區(qū)公共服務(wù)缺乏合理規(guī)劃，既與社會轉(zhuǎn)型期密切相關(guān)，也與部門分割和分頭建設(shè)密切相關(guān)；社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，有助于按照“功能齊全、布局集中、綜合配置”的要求，科學(xué)規(guī)劃社區(qū)公共服務(wù)，實現(xiàn)服務(wù)功能的綜合化、服務(wù)組織的專業(yè)化、服務(wù)資源的信息化、服務(wù)方式的協(xié)作化、服務(wù)過程的規(guī)范化。

在設(shè)施選址上，公共服務(wù)設(shè)施的選址，需要依據(jù)服務(wù)對象和服務(wù)區(qū)域，充分利用空間資源，實現(xiàn)區(qū)域性合理配置，提高公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)模效益。部門壟斷制實行條條管理為主而不是區(qū)域管理為主、單項服務(wù)為主而不是綜合服務(wù)為主，阻礙公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域間的合理布局。社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)實行區(qū)域綜合管理和區(qū)域綜合服務(wù)為主，有利于按照服務(wù)對象的寬度和服務(wù)距離的長短，提高空間資源利用率；另一方面，也可以利用街道現(xiàn)有設(shè)施（辦公設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)平臺、會議場所、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生中心等），合理配置秩序與安全、信息管理、保護(hù)性服務(wù)、健康服務(wù)等功能所需要的設(shè)施，節(jié)約資源。

在籌資方式上，部門壟斷制既擠壓民間組織的生存空間，也阻礙民間資本進(jìn)入，財政壓力越來越大。社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)，推動社區(qū)服務(wù)的民間化和專業(yè)化，為民間組織的生存、發(fā)展提供了制度空間和選擇機(jī)會，也有利于引入民間資本，減輕財政壓力。

在運(yùn)行方式上，部門壟斷制下，各部門自己招聘人員進(jìn)入社區(qū)、個體分散作業(yè)，出現(xiàn)縱向組織化而橫向無組織化（或低組織化），難以采取有效地集體行動。社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)下，業(yè)務(wù)分類、職能整合、服務(wù)綜合，需要人員整合，組建“一條龍工作小組”，采取團(tuán)隊協(xié)作方式，避免重復(fù)勞動和低效勞動。

總之，社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)和社區(qū)服務(wù)體系重建，有利于提高資源利用效率，提高政府公共服務(wù)水平，這可以從武漢市江漢區(qū)社區(qū)體制改革前后社區(qū)公共服務(wù)流程的變化得到印證（見表18）。

表18：武漢市江漢區(qū)社區(qū)體制改革前后社區(qū)流程的變化

部門壟斷

社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)

流程數(shù)

操作環(huán)節(jié)

流程數(shù)

操作環(huán)節(jié)

秩序與安全

4

1

3

信息管理

12

60

1

3

保障服務(wù)

4

14

1

4

健康服務(wù)

4

2－3

3－4

物業(yè)服務(wù)

5

31

1

2

合計

29

105

5－6

15－16

從表18我們可以看出：部門壟斷制導(dǎo)致流程多、環(huán)節(jié)多，隨之而來的是人員多、重復(fù)勞動多、重復(fù)投資、信息孤島、效益低下；社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)下，業(yè)務(wù)整合、職能合并、機(jī)構(gòu)重組，帶來流程精簡、環(huán)節(jié)精簡、人員精簡、信息集成、效益增加。

（二）促進(jìn)政府公共服務(wù)外包

加快社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，實現(xiàn)政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，需要解決的最為核心的問題是：“掌舵”與“劃槳”不分、“管干不分”、“管辦不分”問題。解決這一核心問題，實現(xiàn)政府公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)，首先要求所有政府職能部門的功能都應(yīng)該嚴(yán)格定位和限定在管理和執(zhí)法范圍內(nèi)，將專業(yè)性、健康的職能外包出去，實現(xiàn)公共服務(wù)的專業(yè)化和市場化。通過服務(wù)外包，徹底解決管干不分問題。按照中央精神，街道辦事處則要向區(qū)域性、綜合性公共服務(wù)部門轉(zhuǎn)變。政府公共服務(wù)外包的方式如下：

表19：政府公共服務(wù)外包的改革方式、服務(wù)項目及購買、承包主體

改革方式

服務(wù)項目

購買主體

承包主體

機(jī)制轉(zhuǎn)換

老城區(qū)安全保衛(wèi)

公安部門

保安公司

社區(qū)綠化

園林部門

綠化公司

再就業(yè)培訓(xùn)

勞動部門

社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（勞動部門辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也應(yīng)脫鉤，轉(zhuǎn)向民非企業(yè)）

居家養(yǎng)老

民政部門

福利院

公共醫(yī)療、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康、殘疾人康復(fù)、

公共衛(wèi)生防疫

衛(wèi)生部門

醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心

法律咨詢

司法部門

司法所和律師事務(wù)所

文化宣傳與娛樂活動

文化部門

街區(qū)文化中心

業(yè)務(wù)綜合

社區(qū)社會保障服務(wù)[22]

政府相關(guān)部門

街道社區(qū)服務(wù)中心

（由于是國家政策性服務(wù)，需職能部門向街道授權(quán)，由街道負(fù)責(zé)完成）

體制改革

物業(yè)服務(wù)

（保潔、保物、家政服務(wù)，不含保安）

城管局等

環(huán)衛(wèi)體制改革演變而來的專業(yè)物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)

體制改革

技術(shù)創(chuàng)新

人口管理與信息綜合

服務(wù)[23]

政府相關(guān)部門

全市集成的人口和房屋信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺

如表19所示，完善政府公共服務(wù)體系，實行政府公共服務(wù)外包，可以采用四種方式：一是通過機(jī)制轉(zhuǎn)換實現(xiàn)公共服務(wù)外包，如老城區(qū)的安全保衛(wèi)、社區(qū)綠化、再就業(yè)培訓(xùn)、居家養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人康復(fù)、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康和法律咨詢等；二是通過業(yè)務(wù)整合實現(xiàn)公共服務(wù)外包，如對各種低保金、優(yōu)惠金的資格審查等保障性服務(wù)；三是通過體制改革實現(xiàn)公共服務(wù)外包，如保潔、保物等物業(yè)服務(wù)；四是通過體制改革、技術(shù)創(chuàng)新，建立全市集成的人口和房屋信息平臺。改革的步驟可以因地制宜，一般采取同步規(guī)劃、分布實施方式，先進(jìn)行第一種和第二種方式的改革，再進(jìn)行第三種和第四種方式的改革。

總體上，我們要按照十七大報告精神和《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》中提出的社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展目標(biāo)中涉及公共服務(wù)的建設(shè)目標(biāo)，著實穩(wěn)步推進(jìn)：到2010年，在全國城鎮(zhèn)逐步建成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合我國基本國情，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，立足街道、社區(qū)，以社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施為主體、各類專項服務(wù)設(shè)施相配套的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，形成多方參與、責(zé)權(quán)明晰、配置合理、和諧有序、可持續(xù)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，初步建立起覆蓋社區(qū)全體成員、服務(wù)主體多元、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系?；緦崿F(xiàn)全國每個街道擁有一個綜合性的社區(qū)服務(wù)中心；每萬名城鎮(zhèn)居民擁有約4個社區(qū)服務(wù)設(shè)施，每百戶居民擁有的服務(wù)設(shè)施面積不低于20平方米；70％以上的城市社區(qū)具備一定現(xiàn)代信息技術(shù)服務(wù)手段，滿足社區(qū)居民多樣化的服務(wù)需求。東部地區(qū)和中、西部有條件的地區(qū)要加快發(fā)展，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體系運(yùn)行機(jī)制，提高社區(qū)服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)水平。其他地區(qū)的社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展?fàn)顩r要有明顯改善。在這一目標(biāo)的指引下，通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變政府職能和運(yùn)行方式，社區(qū)公共服務(wù)體系必然得到完善，政府提供的公共服務(wù)必然惠及更多的社區(qū)和居民。

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[①]主要數(shù)據(jù)支撐：截至“十五”末期，全國社區(qū)服務(wù)中心已達(dá)到8479個，一般社區(qū)服務(wù)設(shè)施194796個，特別是近年來通過實施老年福利設(shè)施“星光計劃”和國債社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)試點項目，全國城鎮(zhèn)新增3.2萬多個老年活動之家和約2000個較完善的綜合社區(qū)服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)了全國社區(qū)服務(wù)體系的建設(shè)與發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有社區(qū)服務(wù)專職工作人員30多萬人，兼職工作人員50多萬人，社區(qū)服務(wù)志愿者1600多萬人，已初步形成由專、兼職工作人員和社區(qū)志愿者共同組成的社區(qū)服務(wù)隊伍。服務(wù)對象已從老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等困難群體逐步擴(kuò)展到全體社區(qū)居民；服務(wù)內(nèi)容從社會救助延伸到就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生和計劃生育、社區(qū)治安、文化教育和體育、便民利民等領(lǐng)域。基層政府和居委會獨(dú)自提供社區(qū)服務(wù)的傳統(tǒng)格局有所改變，社會企事業(yè)單位、駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、社區(qū)居民共同參與社區(qū)服務(wù)的局面正在形成。社區(qū)服務(wù)方式、方法得到改進(jìn)，方便快捷的生活服務(wù)圈開始出現(xiàn)，“陽光超市”、“慈善超市”等新型服務(wù)方式的作用日趨顯現(xiàn)，“一站式”服務(wù)不斷推廣，信息技術(shù)逐步應(yīng)用于社區(qū)公共服務(wù)。居民對很多公共服務(wù)項目的評價中，選擇“非常滿意”和“滿意”的比率占總數(shù)的75％以上；選擇“不滿意”的比例較少。見國家發(fā)改委、國家民政部：《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》，2007年；國家民政部主持的全國百城社區(qū)建設(shè)抽樣調(diào)查，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心提交的分析報告，2005年。

[②]尤其是“十一五”期間，中央首次明確提出社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的投資資金及其分?jǐn)倷C(jī)制?！丁笆晃濉鄙鐓^(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》指出，社區(qū)服務(wù)體系重點工程建設(shè)的項目總投資約21.8億元，由中央和地方共同籌資解決，其中中央預(yù)算內(nèi)投資6億元，民政部本級福利彩票公益金1.3億元，地方配套資金14.5億元。中央預(yù)算內(nèi)投資根據(jù)年度投資預(yù)算規(guī)模和具體項目情況逐年安排，地方配套資金原則上按西部不低于40%、中部不低于50%和東部不低于70%的比例配套。

[③]中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒——2006》，中國統(tǒng)計出版社2006年，第20、57、166頁。

[④]由于城鎮(zhèn)人口既包括城市人口，又包括小城鎮(zhèn)人口，因此，此處的總?cè)丝诳赡懿⒉坏扔诔鞘薪值赖目側(cè)丝冢擎?zhèn)人口都應(yīng)該是居住在社區(qū)里，所以城鎮(zhèn)人口可以等同于社區(qū)總?cè)丝凇?/p>

[⑤]中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒——2006》，中國統(tǒng)計出版社2006年，第15頁。

[⑥]中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒——2006》，中國統(tǒng)計出版社2006年，第169頁。

[⑦]我們主要從社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率（Z）的角度來揭示當(dāng)前社區(qū)服務(wù)設(shè)施的供給現(xiàn)狀和社區(qū)受益范圍。社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率（Z）指社區(qū)服務(wù)設(shè)施能覆蓋到的社區(qū)占全部社區(qū)的比率，用其揭示某項社區(qū)服務(wù)設(shè)施的社區(qū)可獲得性，從而反映其空間分布現(xiàn)狀和特點。即Z=X/Y×100%，其中，X=擁有某一具體服務(wù)設(shè)施的社區(qū)數(shù)，Y＝社區(qū)總數(shù)。

[⑧]數(shù)據(jù)來源于2004年末，國家民政部開展全國社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)摸底情況調(diào)查，下同。

[⑨]我們主要從社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有率（H）的角度來揭示當(dāng)前社區(qū)服務(wù)設(shè)施的供給現(xiàn)狀和富裕程度，下同。社區(qū)服務(wù)設(shè)施擁有率（H）指擁有一定量的某項社區(qū)服務(wù)設(shè)施的社區(qū)占全部社區(qū)的比率，用其揭示某項社區(qū)服務(wù)設(shè)施在社區(qū)的富裕程度，從而反映其空間分布現(xiàn)狀和特點。即H=I/V×100%，其中，I=選擇或具備某一具體服務(wù)設(shè)施的社區(qū)數(shù)，V＝有效問卷或?qū)嶋H的社區(qū)總數(shù)。

[⑩]中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒——2006》，中國統(tǒng)計出版社2006年，第169頁。

[11]中華人民共和國民政部：《中國民政統(tǒng)計年鑒——2006》，中國統(tǒng)計出版社2006年，第274頁。

[12]管理體制不順既包括宏觀上的行政管理體制不順，也包括由之引起的基層中的社區(qū)管理體制不順。

[13]黨的十七大報告將其概括為“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。

[14]中心課題組最初提出的社區(qū)體制改革方式是社區(qū)事務(wù)分類管理，但后來在參與江漢區(qū)的實際改革過程中發(fā)現(xiàn)“社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)”更能夠讓居民接受，也更體現(xiàn)公共服務(wù)型政府的取向。當(dāng)然，管理和服務(wù)也并不能決然分開，所以，黨的十六屆六中全會提出了“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”的理念。

[15]過去，正是由于業(yè)務(wù)零碎，缺乏合理分類，才導(dǎo)致機(jī)構(gòu)多、多頭管理，如1982年以前，機(jī)械工業(yè)細(xì)分為常規(guī)、電子、兵器、火箭等九種業(yè)務(wù)，就設(shè)立了九個部（一機(jī)部、二機(jī)部，直到九機(jī)部），分頭管理。

[16]2005年，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心參與武漢市政府在江漢區(qū)進(jìn)行的社區(qū)事務(wù)分類服務(wù)試點，就提出了“小社區(qū)、大管理、大服務(wù)”的改革思路，打破條條管理模式，變單一管理為綜合管理，變單項服務(wù)為綜合服務(wù)，建立區(qū)域性綜合管理和綜合服務(wù)體系，得到了市區(qū)兩級政府的支持，但因體制性障礙而進(jìn)展緩慢。

[17]課題組提出的所謂“三個分離”：是指經(jīng)濟(jì)管理中的政府公共管理與企業(yè)私人管理分離；社會管理①中政府行政管理與民間自治管理分離，公共服務(wù)中的政府“掌舵”與民間“劃槳”（安排者與生產(chǎn)者）分離；所謂“一個層級化”，是指政府管理體系中的財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的政府層級管理。

[18]物業(yè)服務(wù)事務(wù)應(yīng)該分情況而定，已經(jīng)商品化了的物業(yè)小區(qū)通過物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供的物業(yè)服務(wù)，不屬于政府公共服務(wù)的范圍；而老城區(qū)舊居住社區(qū)的物業(yè)服務(wù)很到程度上是政府公共服務(wù)的范圍。

[19]此處將社區(qū)參與事務(wù)列入社區(qū)業(yè)務(wù)分類表，是因為社區(qū)參與事務(wù)的資金來源很多是要求政府給予支持提供的。

[20]我們在長期的社會實驗和實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：許多地方都在新建街道社區(qū)服務(wù)中心（或街道社區(qū)行政事務(wù)受理中心），但由于沒有把街道辦事處的機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來，街道社區(qū)服務(wù)中心成了第二個街道辦事處，增加行政層級，加重職能交叉和權(quán)責(zé)不清，浪費(fèi)資源。

[21]本部分的數(shù)據(jù)來源：2006年以來，華中師范大學(xué)城市社區(qū)建設(shè)研究中心參與武漢市江漢區(qū)社區(qū)體制深化改革，對政府職能下沉社區(qū)的業(yè)務(wù)、職能、組織、機(jī)制等進(jìn)行了跟蹤調(diào)查，承擔(dān)此項目后又組織專班深入調(diào)查和現(xiàn)場觀摩，獲得了翔實的數(shù)據(jù)，目前，武漢市江漢區(qū)正按照社區(qū)分類服務(wù)要求，改善社區(qū)服務(wù)體系（以下不再注明出處）。

[22]社區(qū)社會保障服務(wù)事務(wù)，包括低保專干、社保專干、醫(yī)保協(xié)理員等社區(qū)服務(wù)員（有的稱為社區(qū)專干、社區(qū)工作者等）從事的服務(wù)事務(wù)，主要負(fù)責(zé)各種社會保障資格的審核、辦理、發(fā)放工作，例如，審核、辦理、發(fā)放城鎮(zhèn)居民最低生活保障金、居民社保醫(yī)保以及廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等工作。

[23]人口管理和信息綜合事務(wù)包括計生專干、信訪專干、外來人口協(xié)管員、殘疾人協(xié)理員等社區(qū)服務(wù)人員從事的服務(wù)事務(wù)，主要負(fù)責(zé)各種人口和房屋信息的收集、綜合及相關(guān)管理工作，例如，負(fù)責(zé)開展計劃生育、育齡婦女服務(wù)和殘疾人服務(wù)、信訪接待及信訪問題的處理、人口和房屋基本信息采集和錄入等事務(wù)。