一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

摘要:近年來(lái)，醫(yī)患糾紛數(shù)量多、調(diào)解難度大的問(wèn)題依然顯著存在。調(diào)解作為傳統(tǒng)的醫(yī)患糾紛處理方式之一，仍存在各部門缺少協(xié)同治理、調(diào)解員缺少專業(yè)醫(yī)學(xué)知識(shí)等問(wèn)題。華西壩派出所“調(diào)解天團(tuán)”在調(diào)解醫(yī)患糾紛中，借鑒其他地區(qū)先進(jìn)的調(diào)解模式和經(jīng)驗(yàn)，新創(chuàng)由患方、醫(yī)方、醫(yī)學(xué)專家組和調(diào)解員組成的調(diào)解模式，彌補(bǔ)傳統(tǒng)調(diào)解方式的不足，兼具公平性、專業(yè)性與及時(shí)性，有利于從根本上解決醫(yī)患糾紛。但在實(shí)踐中仍然存在部分問(wèn)題，可通過(guò)建立“互聯(lián)網(wǎng)＋調(diào)解”模式，加強(qiáng)宣傳與推廣、培養(yǎng)專業(yè)性與復(fù)合型的調(diào)解人才來(lái)不斷發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞:醫(yī)患糾紛；人民調(diào)解制度；調(diào)解機(jī)制；調(diào)解天團(tuán)

近年來(lái)，全國(guó)醫(yī)患糾紛發(fā)生率呈逐年上升趨勢(shì)，醫(yī)患糾紛沖突不僅嚴(yán)重影響醫(yī)院正常工作秩序，危及醫(yī)務(wù)人員人身安全，甚至嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序。2015年5月，連續(xù)十多起全國(guó)暴力傷醫(yī)事件引發(fā)全社會(huì)的廣泛關(guān)注。在醫(yī)患之間信息不對(duì)稱、患方維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)等多方因素的交互影響下，醫(yī)患關(guān)系不斷“升溫”。糾紛發(fā)生后，患方的非法維權(quán)行為往往演變?yōu)閿_亂醫(yī)療秩序等惡性事件，給社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)巨大沖擊。因此，如何及時(shí)有效化解醫(yī)患糾紛，避免矛盾升級(jí)成為關(guān)鍵。在這種形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院頒布了《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》，其中在第二十二條醫(yī)療糾紛解決途徑中增加了“人民調(diào)解”。但隨著近年來(lái)因調(diào)解員的醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)不足等問(wèn)題，容易導(dǎo)致醫(yī)患雙方對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿意，加劇了醫(yī)患之間的矛盾。故成都市武侯公安分局在深入開展社會(huì)治理、踐行楓橋經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中，華西壩派出所與四川大學(xué)華西醫(yī)院、四川大學(xué)華西第二醫(yī)院、四川大學(xué)華西第四醫(yī)院和四川大學(xué)華西口腔醫(yī)院4家醫(yī)院［1］聯(lián)合，采用由患方、醫(yī)方、醫(yī)學(xué)專家組和調(diào)解員共同組成的成都新創(chuàng)涉醫(yī)糾紛“調(diào)解天團(tuán)”模式［1］對(duì)糾紛進(jìn)行勸解。調(diào)解員、醫(yī)學(xué)專家組扭轉(zhuǎn)了當(dāng)事人醫(yī)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識(shí)不對(duì)等的局面，促成當(dāng)事人更好達(dá)成和解協(xié)議，化解醫(yī)患矛盾。

一、“調(diào)解天團(tuán)”調(diào)解機(jī)制的產(chǎn)生

（一）傳統(tǒng)醫(yī)患糾紛處理方式存在弊端?！夺t(yī)療事故處理?xiàng)l例》規(guī)定，處理醫(yī)患糾紛的途徑分為醫(yī)患協(xié)商、衛(wèi)生行政部門調(diào)解及人民法院裁決三種。在醫(yī)患協(xié)商過(guò)程中，醫(yī)患之間難以達(dá)成一致，會(huì)在一定程度上加劇醫(yī)患矛盾；在衛(wèi)生行政部門調(diào)解過(guò)程中，患者往往認(rèn)為衛(wèi)生行政部門既是醫(yī)院的主管部門，又是責(zé)任認(rèn)定部門，調(diào)解的公正性難以得到保證，因此調(diào)解結(jié)果多不被患方接受；選擇人民法院裁決方式，易存在訴訟成本高、程序繁瑣、周期長(zhǎng)等問(wèn)題。由于上述三種解決醫(yī)患糾紛的方式均存在一定缺陷，故在國(guó)務(wù)院頒布了《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》后，更多患者選擇通過(guò)人民調(diào)解的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)訴求。人民調(diào)解委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱調(diào)委會(huì)）是獨(dú)立于患方、醫(yī)方之外的第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)，能相對(duì)客觀地分析事實(shí)，提出合理的法律意見(jiàn)，易為患者所信賴。雖然《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)解法》）第二十條規(guī)定，根據(jù)調(diào)解糾紛的需要，在征得當(dāng)事人的同意后，可以邀請(qǐng)具有專門知識(shí)、特定經(jīng)驗(yàn)的人員或者有關(guān)社會(huì)組織的人員參與調(diào)解。但在實(shí)踐中，調(diào)解時(shí)一般無(wú)專業(yè)醫(yī)學(xué)人士的出席或是找不到愿意為調(diào)解出力的醫(yī)學(xué)專家。一般人民調(diào)解員大多只具備法學(xué)知識(shí)背景，而缺少醫(yī)學(xué)專業(yè)知識(shí)，因此在調(diào)解過(guò)程中容易出現(xiàn)調(diào)解人員是“法學(xué)專家”卻又是“醫(yī)學(xué)文盲”的現(xiàn)狀。雖然調(diào)解員在一定程度上可幫助雙方解決部分問(wèn)題，但遇見(jiàn)特別棘手的問(wèn)題，例如醫(yī)療損害因果關(guān)系的論證，第三方調(diào)解人員通常是束手無(wú)策。為解決上述問(wèn)題，華西壩派出所“調(diào)解天團(tuán)”在原調(diào)解員基礎(chǔ)上增加了醫(yī)學(xué)專家。當(dāng)事人雙方申請(qǐng)調(diào)解時(shí)，不僅有具備法學(xué)知識(shí)的調(diào)解員，也有具備醫(yī)學(xué)知識(shí)的專家為當(dāng)事人解疑釋惑。調(diào)解員專業(yè)背景的增加不僅有助于緩解醫(yī)患雙方的緊張情緒，避免矛盾的激化，還可客觀地分析事實(shí)，提出合理的意見(jiàn)，促進(jìn)雙方達(dá)成一致，化解彼此的矛盾［2］，使得各方花費(fèi)最少時(shí)間、精力和金錢以獲得各自最大權(quán)益。（二）現(xiàn)有調(diào)解機(jī)制中缺少協(xié)同治理?，F(xiàn)有醫(yī)患糾紛調(diào)解機(jī)制中，普遍存在著“各掃自家門前雪，休管他人瓦上霜”的情況。各部門之間缺少聯(lián)系、合作，會(huì)使自身辦事速度與質(zhì)量大大降低。傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制包括申請(qǐng)、受理和調(diào)解三個(gè)階段，當(dāng)發(fā)生醫(yī)療糾紛時(shí)醫(yī)患雙方無(wú)法達(dá)成一致且自愿調(diào)解的，可向街道辦事處進(jìn)行申請(qǐng)。街道辦事處受理審核合格后，派調(diào)解員到醫(yī)院所在轄區(qū)的派出所進(jìn)行調(diào)解。該種調(diào)解模式存在以下不足：第一，在派出所調(diào)解雖可以保證醫(yī)務(wù)人員的人身安全，避免發(fā)生“醫(yī)鬧”事件，但調(diào)解室數(shù)量有限，當(dāng)事人在申請(qǐng)調(diào)解時(shí)需要進(jìn)行預(yù)約排隊(duì)，大多情況下需要等待較長(zhǎng)時(shí)日才能找到調(diào)解室的“空檔期”；第二，成都市作為四川省的省會(huì)，集中了西南地區(qū)大量?jī)?yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源［3］，來(lái)就醫(yī)的患者大多為外地患者，患方需要在預(yù)約日期趕到，途中所花費(fèi)的人力物力財(cái)力較大；第三，由于司法部門、衛(wèi)生行政部門、公安系統(tǒng)間的差異，在調(diào)解受理過(guò)程中容易出現(xiàn)“各自為營(yíng)”，各部門為維護(hù)自身利益而拒與其他部門通力合作。綜上可知，醫(yī)患糾紛的解決不單單調(diào)解的是患者和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的利益，還需要協(xié)調(diào)司法、公安等各方參與治理，以減少各方資源的浪費(fèi)，維持良好的醫(yī)患秩序。想要實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同分工，在治理過(guò)程中的“無(wú)縫對(duì)接”便成為關(guān)鍵。為此，“調(diào)解天團(tuán)”在華西壩派出所的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，在四川大學(xué)華西四家醫(yī)院院內(nèi)增設(shè)醫(yī)患糾紛調(diào)解室，一旦發(fā)生醫(yī)患糾紛，由派出所民警向調(diào)解團(tuán)隊(duì)成員派單，調(diào)解員立即入駐所對(duì)應(yīng)的醫(yī)院調(diào)解室，實(shí)施聯(lián)合調(diào)解。此操作省去預(yù)約的流程，醫(yī)患雙方可在華西各家醫(yī)院的調(diào)解室隨時(shí)進(jìn)行調(diào)解。另外，“調(diào)解天團(tuán)”也會(huì)隨機(jī)抽取1至2名醫(yī)學(xué)專家加入調(diào)解，為患者提供專業(yè)的醫(yī)療建議。由此以來(lái)，“調(diào)解天團(tuán)”同時(shí)具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)背景的專家，經(jīng)驗(yàn)豐富，能更好地在調(diào)解中滿足雙方的主張和訴求，為醫(yī)患糾紛的解決提供專業(yè)服務(wù)。

二、“調(diào)解天團(tuán)”處理模式的特征

一、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的必要性

現(xiàn)階段，中國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊期和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展期。土地糾紛的日益增多以及多元化和復(fù)雜性的背后，土地當(dāng)事人面對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益都“志在必得”。我國(guó)是人情傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，目前，我國(guó)的法律雖不斷健全完善，但針對(duì)土地糾紛僅通過(guò)訴訟是難以做到公正標(biāo)準(zhǔn)、利益平衡，尚有法難以之難，使其判決雖合法但不盡合理，導(dǎo)致結(jié)果上訪、申訴等問(wèn)題，導(dǎo)致當(dāng)事人質(zhì)疑法院判決的權(quán)威性及公正性。法院調(diào)解在解決目前的土地糾紛案件仍發(fā)揮著不可或缺的作用。以下是選擇法院調(diào)解機(jī)制解決土地糾紛的原因和優(yōu)勢(shì)所在。(一)農(nóng)村土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制是對(duì)已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)解，相對(duì)于人民調(diào)解的主動(dòng)排查糾紛和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)解與其職權(quán)相關(guān)的糾紛，法院對(duì)土地糾紛案件能否進(jìn)行調(diào)解，取決爭(zhēng)議主體意思表示。因我國(guó)法院調(diào)解不告不理原則、當(dāng)事人自愿原則及《民事訴訟法》九十三條規(guī)定，法院應(yīng)在爭(zhēng)議主體自愿事實(shí)清楚的前提下啟動(dòng)調(diào)解機(jī)制，即法院調(diào)解不是必經(jīng)程序。由此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序的啟動(dòng)應(yīng)取決爭(zhēng)議主體真實(shí)意思表示，法院不得強(qiáng)行調(diào)解。因此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的爭(zhēng)議主體可根據(jù)自律和自主性原則選擇適用的規(guī)范，彌補(bǔ)法律適用的不足。(二)從土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的啟動(dòng)來(lái)看，法院調(diào)解書與判決書有同等效力。相對(duì)人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議的效力，法院調(diào)解協(xié)議具有最高效力及強(qiáng)制力，使得爭(zhēng)議主體必須履行，不得對(duì)調(diào)解事項(xiàng)再次提起訴訟。由此，法院調(diào)解協(xié)議簡(jiǎn)化了訴訟程序，并在實(shí)踐中提高解決土地糾紛的辦案效率，利于土地糾紛的妥善解決。(三)法院調(diào)解的調(diào)解程序具有更強(qiáng)的規(guī)范性。如調(diào)解主體的選擇，調(diào)解書成立有效的條件。在此基礎(chǔ)上，程序方便靈活，沒(méi)有嚴(yán)格的程序規(guī)制，不似審判那般要求嚴(yán)格依法辦事，利于當(dāng)事人充分行使處分權(quán)，維護(hù)自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)雙贏的局面，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人主義的司法功能，提高當(dāng)事人及有關(guān)群眾的法制觀念，減少土地糾紛的發(fā)生。(四)低廉高效地徹底解決土地糾紛，緩解當(dāng)事人的訟累和訴訟成本，達(dá)到最佳效果。尤其當(dāng)法律服務(wù)收費(fèi)高的時(shí)候，進(jìn)行法院調(diào)解，對(duì)于貧困者或富者都是有利的。同時(shí)，在熟人社會(huì)，法院調(diào)解可以促進(jìn)爭(zhēng)議主體友好協(xié)商、互諒互讓，促使?fàn)幾h主體達(dá)成調(diào)解協(xié)議，有效降低訴訟的對(duì)抗性，防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。由此，即維持爭(zhēng)議主體的友好關(guān)系和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的問(wèn)題及成因分析

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、法律和國(guó)家政策不斷修改等原因?qū)е罗r(nóng)村土地糾紛數(shù)量、類型均呈上升趨勢(shì)，極大地影響了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。雖然法院調(diào)解機(jī)制在面對(duì)土地糾紛解決的問(wèn)題上仍不斷改革，但面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期及土地糾紛的復(fù)雜化、多樣性，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在解決現(xiàn)代的土地糾紛陷入了困境。主要體現(xiàn)以下方面:(一)我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問(wèn)題。目前，我國(guó)法院在調(diào)解土地糾紛的過(guò)程中，因存在法院調(diào)解和訴訟程序是否應(yīng)該適用不同法理，遵循于各自程序規(guī)范的問(wèn)題上，導(dǎo)致了法院調(diào)解和訴訟在調(diào)解土地糾紛時(shí)，交叉在相同的程序空間，導(dǎo)致土地糾紛法院調(diào)解過(guò)程中，因混淆造成實(shí)體和程序限制的雙重軟化。由此，既無(wú)法充分、純粹的保障程序，也無(wú)法使土地糾紛有效率的妥善解決。在土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序中，法官因顧忌土地糾紛調(diào)解不成的訴訟程序而怠于主動(dòng)調(diào)查取證;在訴訟程序中，因“調(diào)審合一”模式，法院調(diào)解土地糾紛過(guò)程中接觸到的事實(shí)，雖不能當(dāng)作裁判證據(jù)適用，但難以避免法官的自由心證，容易導(dǎo)致事實(shí)上的“心證突襲”。由于法院在調(diào)解土地糾紛實(shí)踐中，因程序適用的隨意性及法院調(diào)解具有靈活性這一正當(dāng)理由，造成土地糾紛爭(zhēng)議主體無(wú)法追究和保障法院調(diào)解過(guò)程中因程序適用帶來(lái)的不足。因此，如不注重程序規(guī)制，可能導(dǎo)致合意型程序公平性上弊端的擴(kuò)大。(二)我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制因現(xiàn)行的“調(diào)審合一”模式引發(fā)的問(wèn)題，即審判組織和調(diào)解組織重合?！罢{(diào)審合一”是建國(guó)初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但面對(duì)今日國(guó)情下的土地糾紛，已無(wú)法發(fā)揮其功能，已帶來(lái)緊張和不協(xié)調(diào)。例如，無(wú)益于司法工作的開展導(dǎo)致法官的“角色”沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解和任意審判問(wèn)題。損害土地糾紛當(dāng)事人的利益，影響其公正性和權(quán)威性的建立。另外，我國(guó)目前法庭審判的組織形式是合議庭或獨(dú)任庭。前者是由審判和陪審員組成，后者僅為審判員獨(dú)任。由于我國(guó)"調(diào)審合一”的司法模式，在解決土地糾紛的司法實(shí)際工作中，多方面因素導(dǎo)致陪審制度僅存于形式，阻礙其實(shí)際功效的發(fā)揮，造成司法調(diào)解在解決土地糾紛的過(guò)程及結(jié)果由專業(yè)法官?zèng)Q定。(三)我國(guó)法院調(diào)解原則嚴(yán)重走樣。如法院的調(diào)解偏好和審調(diào)并重原則，目前，我國(guó)法官因國(guó)家政策、個(gè)人喜好和利益，往往選擇趨利避害的解決方式處理糾紛。即一般偏重法院調(diào)解。在法官調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，間接承擔(dān)積極主動(dòng)的角色，提高了"強(qiáng)迫調(diào)解”或法官不中立的危險(xiǎn)。雖土地糾紛爭(zhēng)議主體在發(fā)生糾紛時(shí)有意選擇訴訟，但法官以法院裁判性預(yù)測(cè)的話語(yǔ)間接的影射訴訟不如調(diào)解的結(jié)果好等間接干涉侵犯當(dāng)事人的自愿調(diào)解權(quán)利。屬于法院間接強(qiáng)制調(diào)解，違背當(dāng)事人自愿原則。另外，法院調(diào)解的合法原則導(dǎo)致了土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在本質(zhì)上發(fā)生改變。法院調(diào)解在解決土地糾紛過(guò)程中，因我國(guó)現(xiàn)屬社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期、民眾法律意識(shí)的提高，但仍存在部分地區(qū)民眾意識(shí)淡薄、法律知識(shí)貧乏等因素，合法原則無(wú)法使得土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制大展拳腳。(四)法院調(diào)解在解決土地糾紛的作用功能日益弱化，其本身存在的問(wèn)題已使本應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，如在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人情傳統(tǒng)仍保留的熟人社會(huì)、歷史遺留的“以和為貴”及農(nóng)民的厭訴情結(jié)等問(wèn)題導(dǎo)致糾紛進(jìn)入訴訟程序之前，習(xí)慣選擇政府調(diào)解或上訪等方式解決。就算進(jìn)入訴訟，意味著當(dāng)事人之間的勢(shì)不兩立，法院很難進(jìn)行調(diào)解。另外，片面追求提高法院調(diào)解協(xié)議的效力，忽視土地糾紛解決的其他方面。法院調(diào)解土地糾紛結(jié)案后，從法院調(diào)解土地糾紛新動(dòng)向看，進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行比例高、執(zhí)行難等問(wèn)題，削弱法院調(diào)解本應(yīng)具有的“案結(jié)事了”的功能和價(jià)值。目前，根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》最新的司法解釋第151條，雖強(qiáng)化了調(diào)解協(xié)議的效力，賦予調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制力，使得名義上調(diào)解協(xié)議和司法裁判具有同樣的效力，但本質(zhì)上僅賦予當(dāng)事人“眼見(jiàn)為實(shí)”的確定力與執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議。法律規(guī)定調(diào)解書不能上訴，僅在違反自愿原則和內(nèi)容違法的情況下由土地糾紛爭(zhēng)議主體申請(qǐng)?jiān)賹?，由此看出?duì)調(diào)解協(xié)議的確定力具有較強(qiáng)的保護(hù)力度。然而法院調(diào)解土地糾紛制作的調(diào)解書與司法裁判相同，即爭(zhēng)議主體不主動(dòng)履行時(shí)仍由法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行，目前我國(guó)民事裁判仍有嚴(yán)重的"執(zhí)行難”的問(wèn)題，對(duì)保障和提高調(diào)解書執(zhí)行力的問(wèn)題上仍面臨挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的完善

為使土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)在的國(guó)情，首先對(duì)我國(guó)相關(guān)法院調(diào)解的理論和土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)踐出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行較全面的分析和探討。目前，法院調(diào)解在面對(duì)新時(shí)期的土地糾紛有不可替代的作用。因此，面對(duì)不健全的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，需對(duì)法院調(diào)解在解決土地糾紛上進(jìn)行改革完善，無(wú)論是從土地糾紛當(dāng)事人還是法院調(diào)解主體等多方面進(jìn)行完善。完善多元化糾紛解決機(jī)制，為土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的調(diào)審分離模式奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)人員分離、角色分離、程序分離和地點(diǎn)分離以及現(xiàn)有民事訴訟制度的框架內(nèi)完成調(diào)審分離的改革。(一)面對(duì)我國(guó)土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問(wèn)題，最優(yōu)的解決方案是將調(diào)審兩個(gè)程序分離，如此減少法院程序的交錯(cuò)問(wèn)題，同時(shí)確立法院調(diào)解和訴訟遵循其不同的程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各個(gè)程序價(jià)值。在法院調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，如不能從機(jī)制上直接分離，即在當(dāng)前的程序構(gòu)架下，盡量針對(duì)其不同的程序交叉適用不同的法理，做到土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)行職權(quán)探知主義，保障調(diào)解組織解決糾紛對(duì)象的范圍不受爭(zhēng)議主體主張的限制，保障因事實(shí)調(diào)查獲得證據(jù)，保障程序的正當(dāng)性，保障爭(zhēng)議主體的合意。另外，保障法院在調(diào)解土地糾紛不成后的審判程序中，采取當(dāng)事人主義，強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性與對(duì)當(dāng)事人充分的程序保障，最終使程序保障與土地糾紛妥善解決。(二)目前，運(yùn)用"審調(diào)合一”的模式的法院調(diào)解解決土地糾紛實(shí)踐中，缺陷日益明顯。面對(duì)此問(wèn)題，我們應(yīng)建立法院的調(diào)解和審判分離模式，將調(diào)解程序前置到立案后開庭審理前，改革調(diào)解庭的組成方式，設(shè)立專門的調(diào)解法官，以避免調(diào)解法官和審判法官的"角色沖突”。但在設(shè)立過(guò)程中，仍要堅(jiān)持法院調(diào)解庭引入普通民眾，擴(kuò)大調(diào)解組織群眾基礎(chǔ)。在此，不得剝奪當(dāng)事人選擇調(diào)解員的權(quán)利和違背回避制度。另外，建立多元糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接，發(fā)展和完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。面對(duì)復(fù)雜多變的土地糾紛，設(shè)立或重建關(guān)于土地糾紛專業(yè)的基層調(diào)解組織，或在法院內(nèi)設(shè)立土地糾紛調(diào)解室，并實(shí)行協(xié)助調(diào)解，建立協(xié)助人隊(duì)伍，積極培育專業(yè)性調(diào)解組織。建立專業(yè)性的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，由有法律素養(yǎng)的專業(yè)人士擔(dān)任調(diào)解員調(diào)解解紛。不僅能起到分流作用，緩解積案壓力，還可緩解訴訟調(diào)解"審調(diào)不分”，調(diào)解過(guò)程影響審理程序的弊端。(三)重構(gòu)法院調(diào)解制度的原則。法院調(diào)解在解決農(nóng)村土地糾紛過(guò)程中，法院應(yīng)取消因調(diào)解結(jié)案率作為法院、法官的重要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、法院的硬指標(biāo)等衡量因素所帶來(lái)的不良"調(diào)解之風(fēng)”，讓法院調(diào)解自愿原則落到實(shí)處，避免調(diào)解率成為法院或法官之間互逐的目標(biāo)。為此，法院應(yīng)理性對(duì)待"調(diào)解優(yōu)先”，著重處理好調(diào)解優(yōu)先與調(diào)解結(jié)案率、自愿原則以及民事權(quán)利保護(hù)等之間的關(guān)系。如法官對(duì)土地糾紛當(dāng)事人選擇糾紛的處理方式予以保護(hù)并充分尊重其權(quán)利。在調(diào)解土地糾紛過(guò)程中，應(yīng)及時(shí)查明雙方糾紛爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，合理合法地開展調(diào)解工作，充分考慮當(dāng)事人利益，準(zhǔn)確合理地確定雙方利益的平衡點(diǎn)，使?fàn)幾h主體的各項(xiàng)權(quán)利保持基本均衡，做到公開、公平、公正。確保簽訂調(diào)解協(xié)議時(shí)的真實(shí)性、合法性，內(nèi)容上確保當(dāng)事人真實(shí)合意。至于法院調(diào)解的合法原則應(yīng)與審前調(diào)解程序的合法原則一致，即不同于審判程序中的合法。這里“合法”的考察指標(biāo)為當(dāng)事人是否“合意”。土地糾紛法院調(diào)解過(guò)程中爭(zhēng)議主體解決糾紛的合意是其私法行為，即采取寬松的標(biāo)準(zhǔn)，法不禁止即合法。保證土地糾紛爭(zhēng)議主體在自愿合意的基礎(chǔ)上，確保調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不違反法律禁止性、限制性規(guī)定，不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益，不違反公序良俗原則，即為合法。(四)強(qiáng)化土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的效力，針對(duì)農(nóng)村土地糾紛的解決，加強(qiáng)法院調(diào)解與訴訟銜接，強(qiáng)化其調(diào)解機(jī)制，有效運(yùn)用農(nóng)村“熟人社會(huì)”，減少調(diào)解資源的浪費(fèi)，賦予調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的法律效力，既有利于及時(shí)、有效和良好地解決土地糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也是對(duì)法院調(diào)解工作成效的認(rèn)可。另外，法院在面對(duì)大量復(fù)雜土地糾紛進(jìn)入執(zhí)行程序等問(wèn)題，應(yīng)樹立正確的調(diào)解觀，理性地對(duì)待調(diào)解結(jié)案率，合理準(zhǔn)確定位基層法院調(diào)解在大調(diào)解格局中地位，合理運(yùn)用大調(diào)解，將土地糾紛化解在基層，加強(qiáng)法院調(diào)解與執(zhí)行相銜接的工作機(jī)制。從理論和實(shí)踐上防范和縮小法院調(diào)解案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的有效措施。

根據(jù)縣社會(huì)管理創(chuàng)新工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于開展社會(huì)管理創(chuàng)新工作的要求，結(jié)合我縣人民調(diào)解工作的實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

以黨的十七屆五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞“最大限度的激發(fā)社會(huì)活力，最大限度的增加和諧因素，最大限度的減少不和諧因素”的總要求，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，以化解社會(huì)矛盾糾紛為主線，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制，創(chuàng)新人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和調(diào)解員隊(duì)伍管理模式，逐步建立科學(xué)、規(guī)范、長(zhǎng)效、惠民的人民調(diào)解工作機(jī)制，最大限度的將民間矛盾糾紛化解在基層，消滅在萌芽狀態(tài)，更好地維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、主要任務(wù)與責(zé)任分工

1、成立機(jī)構(gòu)：成立縣人民調(diào)解中心，作為縣司法局科級(jí)常設(shè)機(jī)構(gòu)；在縣司法局設(shè)立人民調(diào)解大廳，整合公證員、律師、基層法律服務(wù)工作者、調(diào)解員等分別設(shè)立窗口，設(shè)立法律服務(wù)專線，現(xiàn)場(chǎng)解答法律咨詢、開展人民調(diào)解、辦理法律服務(wù)等，為當(dāng)事人提供便捷、高效的服務(wù)，及時(shí)、快速化解矛盾糾紛。

分管領(lǐng)導(dǎo)：

一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見(jiàn)也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺(jué)履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

作者從我國(guó)矛盾糾紛和調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了大調(diào)解的來(lái)源、概念，以區(qū)縣為視角，站在黨委政府的角度，通過(guò)對(duì)大調(diào)解的目標(biāo)、性質(zhì)、功能進(jìn)行定位，對(duì)調(diào)解的范圍進(jìn)行界定，對(duì)調(diào)解的觀念、機(jī)構(gòu)、功能、方法進(jìn)行整合，對(duì)管理、程序、行為、結(jié)果進(jìn)行規(guī)范，按照相應(yīng)的邏輯組合，搭建共同調(diào)解的合力平臺(tái)、形成了調(diào)解行為的分工負(fù)責(zé)機(jī)制、合法調(diào)解的促進(jìn)和激勵(lì)機(jī)制、非法調(diào)解的約束機(jī)制、調(diào)解方法的綜合集成機(jī)制，完成大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建。對(duì)于矛盾糾紛的分流和化解，緩解法院訴訟信訪壓力具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于調(diào)解立法、社會(huì)矛盾的綜合治理有一定的借鑒意義。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn)，然而基層調(diào)解組織弱化、人員老化、手段僵化、效果退化、動(dòng)力銳減、各自為政，從而使得調(diào)解的范圍窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、沖突升級(jí)，群眾在無(wú)其他選擇情況下只有依靠行政處理、仲裁訴訟，矛盾糾紛的出口變窄，因而群眾上訪不斷，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。嚴(yán)峻形勢(shì)迫使各地紛紛進(jìn)行探索，*年4月，江蘇省南通市借鑒社會(huì)治安綜合治理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先在全國(guó)建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調(diào)解機(jī)制[1]，此后江蘇省建立從地市到村組六級(jí)排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，形成社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)大調(diào)解格局[2]。

一、大調(diào)解機(jī)制的概念

調(diào)解是以“調(diào)”的方式達(dá)到“解”的目的，是指第三者（調(diào)解人）依據(jù)糾紛事實(shí)和社會(huì)規(guī)范（風(fēng)俗、慣例、道德、法律規(guī)范等），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實(shí)明道理，促成糾紛主體相互諒解、相互妥協(xié)，達(dá)成解決糾紛的合意[3]。調(diào)解的概念中包含了糾紛原因分析、防止矛盾激化和沖突升級(jí)、控制處理矛盾糾紛之意，是一種綜合的社會(huì)治理手段。根據(jù)主持調(diào)解的主體不同，調(diào)解可分為友好調(diào)解、鄰里調(diào)解、家族調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解。不同種類的調(diào)解其性質(zhì)不同，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的法律效力已就不同。大調(diào)解中“大”是一個(gè)不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對(duì)大調(diào)解有三種理解：站在法院的角度，對(duì)內(nèi)所稱的大調(diào)解是全員、全程的訴訟調(diào)解，除法院自己調(diào)解外，還包括委托協(xié)助調(diào)解，對(duì)外所稱大調(diào)解強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解與其他單位、其他調(diào)解的有效對(duì)接；站在司法局的角度，大調(diào)解主要指主體人民調(diào)解，盡管一定程度上揉合了行政調(diào)解和其他民間調(diào)解力量，強(qiáng)調(diào)是人民調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；站在黨委的角度，指黨政領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，司法部門指導(dǎo)、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協(xié)調(diào)，糾紛排查和處理各種矛盾的機(jī)制。本文所稱的大調(diào)解是指區(qū)縣黨委主導(dǎo)下的大調(diào)解，主體多元、手段多樣、方式靈活、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)順暢的矛盾糾紛的協(xié)商和處理。而大調(diào)解機(jī)制是指矛盾糾紛的一系列的程序、制度、規(guī)范和章程的總和。

大調(diào)解與ADR都能緩解法院審判壓力，都能滿足多層次糾紛解決的需求，都為當(dāng)事人提供了一種通過(guò)對(duì)話和協(xié)商的解決渠道，但他們還是區(qū)別：ADR是非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱,包括訴訟外的調(diào)解、傳統(tǒng)仲裁,還包括法院附設(shè)調(diào)解、仲裁、早期中立評(píng)估、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判等方式。大調(diào)解是在各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,整合各種調(diào)解資源,協(xié)調(diào)處理社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其范圍僅限于各類調(diào)解,與ADR的運(yùn)作方式不盡相同,而且與我國(guó)傳統(tǒng)的調(diào)解也有差別，是具有中國(guó)特色的糾紛解決機(jī)制[4]。

調(diào)解只是糾紛解決的一種手段而非唯一手段，行政處理、仲裁和訴訟可以調(diào)解結(jié)案，但也可以以其他方式結(jié)案，大調(diào)解中含行政處理、仲裁和訴訟中的調(diào)解，但大調(diào)解并不能完全涵蓋行政處理、仲裁和訴訟，大調(diào)解是多元化解決手段的一種但并非全部，大調(diào)解可以將多元化糾紛解決機(jī)制有機(jī)的銜接起來(lái)，是多元化糾紛解決機(jī)制的核心。

一、協(xié)助調(diào)解的性質(zhì)

協(xié)助調(diào)解是指法院邀請(qǐng)調(diào)解人參與訴訟調(diào)解，請(qǐng)調(diào)解人幫助法官做當(dāng)事人的思想工作，以促進(jìn)糾紛的調(diào)解解決。

與委托調(diào)解相比較，協(xié)助調(diào)解的性質(zhì)是清晰的，委托調(diào)解的情況比較復(fù)雜，其性質(zhì)不能一概而論，要視委托調(diào)解的不同情形而定[2]。協(xié)助調(diào)解在性質(zhì)上不存在任何疑問(wèn)，它是法院調(diào)解的一種形態(tài)，協(xié)助調(diào)解雖然有協(xié)助人參與調(diào)解，并且協(xié)助人多種多樣，但從根本上說(shuō)它仍然是以法院為主導(dǎo)的司法性質(zhì)的調(diào)解。

協(xié)助調(diào)解的特征是：

第一，協(xié)助調(diào)解是訴訟調(diào)解。協(xié)助調(diào)解的前提是糾紛已經(jīng)訴訟到了法院，法院已經(jīng)立案受理，并決定采用調(diào)解方式處理該案件。法院對(duì)訴訟案件既可以自行調(diào)解，也可以邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ慕M織或個(gè)人協(xié)助調(diào)解。但即使是邀請(qǐng)他人參與調(diào)解，在性質(zhì)上仍然是訴訟調(diào)解，只是在調(diào)解中有協(xié)助人參與其中。

第二，協(xié)助調(diào)解是以法院為主體的調(diào)解。在協(xié)助調(diào)解中，主持調(diào)解的仍然是人民法院，法院對(duì)調(diào)解的開始、調(diào)解的進(jìn)行，調(diào)解方案的形成、調(diào)解協(xié)議的審查和批準(zhǔn)、調(diào)解書的制作負(fù)有責(zé)任。在調(diào)解中，法官需要認(rèn)真研究案情，厘清法律關(guān)系，分清雙方當(dāng)事人的責(zé)任，提出具體的調(diào)解意見(jiàn)，協(xié)助人主要是根據(jù)法官對(duì)案件的判斷和意見(jiàn)，幫助法官做當(dāng)事人的工作，促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

今年，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心的建立是我市司法行政系統(tǒng)在調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛機(jī)制中的開拓突破，并不是原有民調(diào)方式的簡(jiǎn)單綜合，而是在對(duì)原調(diào)解方式從形式到體制的全面優(yōu)化改革，是適應(yīng)南京市舊城改造、新城區(qū)建設(shè)步伐加快的必然產(chǎn)物，必將有效地提高社會(huì)矛盾調(diào)解的質(zhì)量和效率，對(duì)全國(guó)的人民調(diào)解工作必將產(chǎn)生轟動(dòng)效應(yīng)和深遠(yuǎn)影響。

一、整合調(diào)解力量，形成工作合力。以前的人民調(diào)解是以司法行政、人民調(diào)解委員會(huì)為主的調(diào)解體系，其工作對(duì)象主要是民間糾紛，在調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，調(diào)解力量和力度顯然薄弱，不能很好的應(yīng)對(duì)群體糾紛，而我市在新形勢(shì)下的社會(huì)矛盾主要以征地補(bǔ)償。拆遷安置、企業(yè)改制、滯后行業(yè)的整治和取締等社會(huì)活動(dòng)和政府行為帶來(lái)的矛盾，具有復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn)，加之群眾民主、法律意識(shí)的增強(qiáng)，極易引發(fā)群眾上訪事件，甚至帶來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩。而對(duì)以上新情況，只靠調(diào)委會(huì)和民間調(diào)解顯然不能應(yīng)對(duì)，這就要構(gòu)建大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，把民間調(diào)解、治安調(diào)解、行政調(diào)解、訴訟調(diào)解綜合起來(lái)，成立社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心，組成由黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜治或司法牽頭實(shí)施，由民政、城建、婦聯(lián)、工會(huì)、公安、法院等部門參加的聯(lián)合調(diào)解組織，職能部門各司其職，形成全社會(huì)共同參與的矛盾糾紛大調(diào)解工作格局，增強(qiáng)對(duì)矛盾糾紛的調(diào)處力度，確保調(diào)處成功率。

二、確保信息暢通準(zhǔn)確，掌握工作主動(dòng)權(quán)。當(dāng)前，社會(huì)改革的力度加大，城建速度特別是河西新區(qū)的建設(shè)速度加快，征地拆遷、勞力安置等工作，必然帶來(lái)部分群體利益的再調(diào)整，這是群體性矛盾爆發(fā)的重要因素。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾所具有的動(dòng)態(tài)性、可變性的特征，為及時(shí)準(zhǔn)確的掌握第一手信息，把握工作的主動(dòng)權(quán)，超前做好化解工作，防患于未然，要充分發(fā)揮人民調(diào)解信息員及黨、團(tuán)員的骨干力量作用，及時(shí)了解掌握民情、社情，盡快取得第一手資料，去粗取精，由表及里的進(jìn)行分析、判斷，為化解矛盾提供依據(jù)。

三、抓住主要矛盾，把握調(diào)解重點(diǎn)。當(dāng)前的社會(huì)矛盾多具有廣泛性、多發(fā)性的特點(diǎn)。社會(huì)矛盾調(diào)解中心應(yīng)把可能給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)重大影響的、群眾所關(guān)心的、社會(huì)所關(guān)注的拆遷補(bǔ)償、就業(yè)安置等熱點(diǎn)問(wèn)題上。群體性上訪或群體性阻撓某項(xiàng)工作的開展是社會(huì)矛盾激化的結(jié)果，調(diào)解中心在調(diào)解這類矛盾時(shí)，要深入群眾，傾聽群眾的意見(jiàn)、想法，詳細(xì)認(rèn)真地解答有關(guān)政策、規(guī)定，真心實(shí)意幫助確有困難的群眾解決困難，但對(duì)個(gè)別無(wú)理起哄，不滿現(xiàn)行政策，組織煽動(dòng)的幕后策劃者，則根據(jù)法律、法規(guī)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)肅教育，必要時(shí)，對(duì)其采取果斷措施，嚴(yán)格控制，以防事態(tài)擴(kuò)大，對(duì)已經(jīng)發(fā)生的群體上訪事件，要督促有關(guān)部門盡快兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，本著公開、公正、透明、關(guān)心的原則，耐心細(xì)致做好解釋工作，做到動(dòng)之以情、曉之以理，最大程度的穩(wěn)定群眾情緒，盡量化解矛盾，防止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。特別值得一提的是敏感時(shí)期的大調(diào)解工作，要認(rèn)真、細(xì)致、深入、如重大節(jié)假日、重要會(huì)議或活動(dòng)期間，調(diào)解中心的工作要有高瞻性，提前做好信息工作，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，才能把握工作的主動(dòng)權(quán)，以免由于群體上訪給工作、生產(chǎn)、生活、交通秩序造成混亂，造成不良影響。

四、抓好法規(guī)、政策的宣傳教育，提高政府部門依法辦事的能力。當(dāng)前的群體糾紛矛盾主要表現(xiàn)在征地拆遷、安置、落后行業(yè)的整治等方面。群眾是矛盾一方的主體，在解決群體矛盾糾紛時(shí)，應(yīng)把宣傳教育放在首位，抓好法律、法規(guī)和政策的宣傳，增強(qiáng)群眾的意識(shí)和依法辦事、按程序辦事的自覺(jué)性，尤其是現(xiàn)行政策較高執(zhí)行的政策有較大差距時(shí)，更應(yīng)做好宣傳教育工作，以求得群眾的理解和支持，即使部分群眾一時(shí)難以想通，由于時(shí)間或項(xiàng)目的特征不同，調(diào)解工作相對(duì)來(lái)講也好做一些。公務(wù)員之家版權(quán)所有

綜上所述，當(dāng)前社會(huì)矛盾的產(chǎn)生不是一種因素所造成，不是靠一個(gè)部門或某個(gè)組織能調(diào)解成功的，在大調(diào)解機(jī)制下，必須多部門聯(lián)合，采取多種方式和手段，才能較好地平息事態(tài)，才能有一個(gè)穩(wěn)定的秩序，才能保證社會(huì)的快速發(fā)展。

目前，隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民商事糾紛案件數(shù)量急劇增長(zhǎng)。特別是今年4月1日國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》正式施行以來(lái)，訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)降低，交納范圍縮小，民商事案件出現(xiàn)“訴訟爆炸”的現(xiàn)狀。在司法資源相對(duì)匱乏的條件下，如何正確處理新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾，及時(shí)預(yù)防、消除和化解各種不穩(wěn)定因素，已經(jīng)成為各級(jí)人民法院面臨的一個(gè)全新的重大課題。為此，筆者主張加強(qiáng)訴訟調(diào)解，充分利用人民調(diào)解，建立調(diào)解大格局，構(gòu)建多元化化解社會(huì)矛盾的調(diào)解機(jī)制。

一、訴訟調(diào)解，是促進(jìn)或者實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一的良好方式。

訴訟調(diào)解，又稱為司法調(diào)解，是指在人民法院的主持下，當(dāng)事人互諒互讓，就民事權(quán)利義務(wù)或訴訟權(quán)利義務(wù)達(dá)成協(xié)議，合情、合理、合法地解決民事糾紛的訴訟活動(dòng)。訴訟調(diào)解有利于化解社會(huì)矛盾，息訴止?fàn)帲S護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；有利于實(shí)現(xiàn)公正與效率和案件的執(zhí)行；有利于節(jié)約訴訟資源。訴訟調(diào)解是我國(guó)重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權(quán)的重要方式。訴訟調(diào)解作為重要的訴訟機(jī)制，具有解決糾紛的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，被國(guó)際司法界稱為“東方經(jīng)驗(yàn)”。訴訟調(diào)解本不是個(gè)“新”話題，但筆者堅(jiān)持再提，并且認(rèn)為還必須加強(qiáng)。

（一）目前，訴訟調(diào)解現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，調(diào)解結(jié)案力度正在削弱。由于民事案件數(shù)量大量增加，法院審判力量相對(duì)不足，隨著民事訴訟審判方式改革的進(jìn)一步深化，法院的民商事審判工作中出現(xiàn)了弱化調(diào)解功能片面強(qiáng)調(diào)“當(dāng)庭宣判率”而致使人民法院以調(diào)解解決糾紛的方式受到冷遇，出現(xiàn)了當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解，法院不注重調(diào)解結(jié)案率的情況。特別是國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施后，由于訴訟費(fèi)減少，訴訟門檻降低，使得當(dāng)事人普遍將訴訟作為解決糾紛的首選方式，人民調(diào)解組織訴前化解社會(huì)糾紛的功能將會(huì)弱化，法院多年來(lái)倡導(dǎo)的社會(huì)化調(diào)解等多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展將受到?jīng)_擊。以往當(dāng)事人考慮執(zhí)行成本選擇在訴訟階段調(diào)解而獲得債務(wù)人直接履行，現(xiàn)在的當(dāng)事人則不愿調(diào)解讓步而更愿意進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行。同時(shí)，案件的大幅度增長(zhǎng)進(jìn)一步加劇了法官的辦案強(qiáng)度和法院人手不足的矛盾。大家都知道，一次成功的調(diào)解，需要法官花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，需要法官在不違反審限期規(guī)定的前提下，有充裕的時(shí)間和精力，耐心細(xì)致地開展訴訟調(diào)解工作。面對(duì)法院經(jīng)費(fèi)保障越來(lái)越嚴(yán)峻的形勢(shì)，在現(xiàn)行財(cái)政保障的情況下，法院辦公、物質(zhì)裝備建設(shè)、法官福利待遇等經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題將進(jìn)一步突出，這些因素直接影響到法官調(diào)解結(jié)案的積極性。實(shí)際上，不少法官訴訟調(diào)解結(jié)案的積極性大不如前，而且更傾向于直接判決。

但是，法院如果對(duì)訴訟調(diào)解重視不夠，該調(diào)不調(diào)，能調(diào)不調(diào)，調(diào)解結(jié)案率就會(huì)下降，上訴、申訴率就會(huì)上升，信訪壓力就會(huì)增大。調(diào)解結(jié)案率的降低，相對(duì)促使了判決結(jié)案情況的上升，無(wú)疑，法官的工作量必然大增，這也是導(dǎo)致基層法院案件的上訴率、發(fā)回重審、改判率上升的原因之一。這些情況的出現(xiàn)，使法官的工作難度加大，審判質(zhì)量有所降低。事實(shí)上，盡管一次成功的調(diào)解在審判程序中耗時(shí)間、耗精力較多，但從總體上講，訴訟調(diào)解結(jié)案，減少或者避免了案件二審、再審、執(zhí)行等后續(xù)訴訟程序和涉訴信訪處理的工作量，達(dá)到了縮短訴訟周期，節(jié)約了司法成本的功效，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）構(gòu)建加強(qiáng)訴訟調(diào)解、激勵(lì)訴訟調(diào)解的有效機(jī)制。訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)非常明顯。首先，調(diào)解讓訴訟更加“人性化”。調(diào)解強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的積極參與，通過(guò)當(dāng)事人自愿協(xié)商而不是法官依法裁判來(lái)解決糾紛，整個(gè)訴訟過(guò)程當(dāng)事人都非常清楚，容易理解和接受。其次，調(diào)解可以有效降低訴訟的對(duì)抗性。調(diào)解強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人之間的友好協(xié)商和妥協(xié)，促進(jìn)當(dāng)事人之間互諒互讓和友好合作。大降低和弱化了當(dāng)事人之間的對(duì)抗性，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。再次，調(diào)解更符合訴訟效益的要求。調(diào)解具有簡(jiǎn)便、高效、經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，調(diào)解方式靈活，能減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，也能節(jié)約司法資源。第四，也是更重要的，調(diào)解結(jié)案更符合“司法公正”的實(shí)質(zhì)要求。只有當(dāng)事人自己最清楚糾紛的真像和他的利益所在，所以他們自愿選擇的處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)說(shuō)是最符合他們的利益需求的，也最接近當(dāng)事人追求的實(shí)體公正。因此，也有利于當(dāng)事人的自覺(jué)履行。①為此，人民法院更應(yīng)加強(qiáng)訴訟調(diào)解，激勵(lì)訴訟調(diào)解。