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國家“十一五”規(guī)劃綱要提出，“編制全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策”。主體功能區(qū)劃是基礎(chǔ)性的空間布局規(guī)劃，是規(guī)范開發(fā)行為的約束性規(guī)劃，是區(qū)域政策性很強(qiáng)的規(guī)劃。推進(jìn)形成主體功能區(qū)是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的必然要求，是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計。我省主體功能區(qū)劃的調(diào)查研究和試點工作已經(jīng)全面展開，根據(jù)前一階段工作的實踐，現(xiàn)就主體功能區(qū)劃編制工作的若干問題談一點想法和建議，供研究參考。

一、關(guān)于主體功能區(qū)劃的層級

主體功能區(qū)劃到底分幾個層級？現(xiàn)在意見尚不統(tǒng)一，有的主張分中央、省、市、縣四個層級，有的主張分中央和省兩個層級，有的主張就是一個層級，由中央統(tǒng)一劃分。由于主體功能區(qū)劃是約束性、政策性很強(qiáng)的具有空間調(diào)控性質(zhì)的區(qū)劃，按照行政管轄權(quán)層層編制區(qū)劃，很難體現(xiàn)宏觀上統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，根據(jù)大多數(shù)人的意見，國家發(fā)改委初步?jīng)Q定在國家和省兩個層面劃分主體功能區(qū)。我們贊同在國家和省兩個層面劃分主體功能區(qū)，并建議在國家主體功能區(qū)下面再適當(dāng)劃分若干主體功能亞區(qū)；在省級主體功能區(qū)下面除了適當(dāng)劃分若干主體功能亞區(qū)外，還可以在主體功能亞區(qū)下面再劃分一批具體功能區(qū)塊。這是由于每類主體功能區(qū)的區(qū)域范圍較大，內(nèi)部的均質(zhì)性相對較低，對開發(fā)方向的規(guī)定只能是原則性的，更多地體現(xiàn)戰(zhàn)略性和政策性。如果長江三角洲地區(qū)總體上劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，由于長江三角洲各地區(qū)的發(fā)展水平實際上還存在很大差距，同時東部地區(qū)還要承擔(dān)率先發(fā)展和應(yīng)對國際競爭挑戰(zhàn)的重任，因此也應(yīng)確定部分區(qū)域為重點開發(fā)區(qū)域。同時，為了增加主體功能區(qū)劃的可操作性，可以在主體功能區(qū)下面再分成幾個亞區(qū)。以重點開發(fā)區(qū)域為例，重點開發(fā)區(qū)域是適宜大規(guī)模工業(yè)化和城市化需要的區(qū)域，在這個總體定位的前提下，可以考慮兩個途徑劃分亞區(qū)：一是根據(jù)重點開發(fā)區(qū)域的開發(fā)時序進(jìn)行分區(qū)，可以分成近期開發(fā)區(qū)和遠(yuǎn)期開發(fā)區(qū)，這樣劃分更加有利于形成合理有序的空間開發(fā)格局；二是根據(jù)重點開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)功能進(jìn)行分區(qū)，可以分成都市經(jīng)濟(jì)區(qū)和人口-產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)兩類。

二、關(guān)于確定主體功能區(qū)的主要因素

主體功能區(qū)劃是兼顧自然區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的綜合性很強(qiáng)的區(qū)劃，在劃分方法上更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境、人口規(guī)模的綜合評價，更注重主體性和前瞻性。確定主體功能區(qū)主要考慮三方面因素：一是資源環(huán)境承載能力。指在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并處于良好狀態(tài)前提下，特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模。它可以通過土地、水等重要資源豐度，環(huán)境容量，生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)功能的重要程度等指標(biāo)來反映。二是現(xiàn)有開發(fā)密度。指特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)的強(qiáng)度，集中體現(xiàn)在區(qū)域工業(yè)化、城市化的程度上。它可以通過單位面積人口密度、單位面積GDP產(chǎn)值、單位面積主要污染物排放量、建設(shè)用地面積占區(qū)域國土面積的比重等指標(biāo)來反映。三是發(fā)展?jié)摿ΑＶ冈谝欢ǖ馁Y源環(huán)境承載能力條件下，按照規(guī)劃的發(fā)展方向，區(qū)域未來發(fā)展的能力。它可以通過區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢等指標(biāo)來反映。要在明確主體功能區(qū)劃主要指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，對每一區(qū)劃單元進(jìn)行資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿θ齻€維度的綜合分析評價，以確定不同區(qū)域的主體功能。

三、關(guān)于主體功能區(qū)劃與城市、土地規(guī)劃的關(guān)系

當(dāng)前空間規(guī)劃中的一個突出問題是，由于各部門相互獨立、自成一體編制規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃尤其是空間規(guī)劃之間缺乏銜接協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相互銜接不夠，在一定程度上造成空間開發(fā)的矛盾和無序。因此，亟需從全局出發(fā)，建立一個能夠協(xié)調(diào)各類空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)平臺。目前，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要由于缺乏空間約束的剛性，在空間協(xié)調(diào)方面無法發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；而主體功能區(qū)劃作為各類涉及空間布局規(guī)劃的基礎(chǔ)，是落實國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中空間布局和空間調(diào)控總體要求的載體，可以成為政府在區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃和專項規(guī)劃的基本平臺，從而有利于加強(qiáng)空間規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)和綜合管理工作。要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，逐步建立以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，城市規(guī)劃和土地規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)的空間規(guī)劃體系。主體功能區(qū)劃要統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布、城市格局、土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。城市規(guī)劃要依據(jù)主體功能區(qū)劃，做好城市容量、城市功能分區(qū)、市政設(shè)施和城市建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃。土地規(guī)劃要依據(jù)主體功能區(qū)劃、城市規(guī)劃和其它涉及空間布局的專項規(guī)劃，做好土地保護(hù)和土地利用的詳細(xì)規(guī)劃和具體供地計劃。

主體功能區(qū)劃要發(fā)揮優(yōu)化空間布局、規(guī)范空間開發(fā)的基礎(chǔ)性作用，更好地為其他涉及空間布局的規(guī)劃提供依據(jù)和指導(dǎo)，還必須做到以下兩點：一是主體功能區(qū)劃必須具備科學(xué)性，要有扎實的分析和科學(xué)的預(yù)測，要經(jīng)得起實踐的考驗，這是其發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的前提。二是必須通過立法提高主體功能區(qū)劃的法律效力，目前城市規(guī)劃、土地規(guī)劃都有相應(yīng)的法律法規(guī)，主體功能區(qū)劃也必須從法律角度確立其基礎(chǔ)性空間規(guī)劃的地位，這是其發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的保證。

四、關(guān)于生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃的關(guān)系

生態(tài)功能區(qū)劃是根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境要素、生態(tài)環(huán)境敏感性與生態(tài)服務(wù)功能空間分異規(guī)律，將區(qū)域劃分成不同生態(tài)功能區(qū)的過程。主體功能區(qū)劃是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并制定相應(yīng)配套政策的過程。主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃存在明顯的功能差異，生態(tài)功能區(qū)劃是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要功能導(dǎo)向的區(qū)劃，主體功能區(qū)劃是以調(diào)控和規(guī)范區(qū)域開發(fā)行為為主要功能導(dǎo)向的區(qū)劃。在區(qū)劃性質(zhì)上，生態(tài)功能區(qū)劃主要考慮區(qū)域的自然屬性，是根據(jù)區(qū)域自然要素進(jìn)行的專項性區(qū)劃；主體功能區(qū)劃除了考慮區(qū)域的自然屬性，還要考慮區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會和文化屬性，是建立在自然區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)區(qū)劃基礎(chǔ)上的綜合性區(qū)劃。在區(qū)劃作用上，生態(tài)功能區(qū)劃主要在生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，主體功能區(qū)劃主要在統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)控空間開發(fā)格局方面發(fā)揮作用，其政策性和約束性更強(qiáng)?？傮w上看，主體功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，生態(tài)功能區(qū)劃是主體功能區(qū)劃的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，主體功能區(qū)劃是保障生態(tài)功能區(qū)劃落實的重要載體和途徑，兩個區(qū)劃各有側(cè)重，不能替代。

五、關(guān)于主體功能區(qū)和開發(fā)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系

主體功能區(qū)是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，考慮未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，按照統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和人與自然和諧發(fā)展的原則要求來劃分的，并輔以相應(yīng)的配套政策。每個主體功能區(qū)域覆蓋的面積都比較大，有的可能會覆蓋幾個省市區(qū)。由于主體功能區(qū)的區(qū)域范圍較大，內(nèi)部的均質(zhì)性相對較低，相對于區(qū)域內(nèi)部存在的許多具體功能，只能從宏觀上調(diào)控和規(guī)范區(qū)域開發(fā)行為出發(fā)，確定該區(qū)域起主導(dǎo)作用的區(qū)劃，即主體功能。區(qū)域的主體功能確定以后，該區(qū)域內(nèi)的其它具體功能仍然存在，有的具體功能可能會弱化，有的具體功能可能會加強(qiáng)，還有的可能會形成新的具體功能，但前提條件是必須服從和服務(wù)于主體功能。在主體功能區(qū)劃工作過程中，應(yīng)該妥善處理好主體功能區(qū)和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和各類自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系。開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和各類自然保護(hù)區(qū)是依據(jù)法律法規(guī)或政府規(guī)章設(shè)立的、具有特定的開發(fā)功能或保護(hù)功能的區(qū)塊，其范圍較小，內(nèi)部均質(zhì)性較強(qiáng)。依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)，包括國家級和省級自然保護(hù)區(qū)、重點風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園及世界文化自然遺產(chǎn)，原則上不論被劃入限制開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)還是重點開發(fā)區(qū)域，均應(yīng)實行強(qiáng)制性保護(hù)，嚴(yán)禁不符合法律法規(guī)的開發(fā)活動。但是被劃入重點開發(fā)區(qū)域的，其保護(hù)范圍和保護(hù)強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)作適當(dāng)調(diào)整，妥善處理好開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。清理整頓以后，經(jīng)國家和省級政府批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，原則上仍應(yīng)繼續(xù)作為經(jīng)濟(jì)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)集聚的重點。但是，被劃入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的，應(yīng)該重新進(jìn)行環(huán)境影響評價，重新研究產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和項目準(zhǔn)入條件，危及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必須取消或調(diào)整；可以繼續(xù)存在的，其開發(fā)范圍和開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)該調(diào)減，必須控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

六、關(guān)于國家級主體功能區(qū)的劃分方法

劃分國家級主體功能區(qū)，必須體現(xiàn)國家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意圖，選擇具有國家甚至全球意義的區(qū)域作為國家級的主體功能區(qū)。國家級主體功能區(qū)建議由國家發(fā)改委牽頭有關(guān)部門會同省級政府共同劃分，做到自上而下，上下結(jié)合，國家級主體功能區(qū)劃和省級主體功能區(qū)劃聯(lián)動開展。在工作方法上以國家發(fā)改委為主，自上而下，國家在劃分主體功能區(qū)上占據(jù)主導(dǎo)地位。如果讓各省先劃分主體功能區(qū)再由國家選擇，勢必會出現(xiàn)各省都把重點開發(fā)區(qū)數(shù)量報多、范圍報大的情況，而且協(xié)調(diào)起來比較困難。國家級主體功能區(qū)劃應(yīng)當(dāng)把跨省市區(qū)行政界限的主體功能區(qū)作為重點；在劃分過程中要讓省級政府參與，充分考慮地方的意見；在初步劃分方案形成后要書面征求省級政府的意見。同時，我們也建議國家要加強(qiáng)與有關(guān)部門和省市區(qū)之間的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的過程，就是統(tǒng)一思想認(rèn)識的過程，就是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的過程，就是處理相互利益關(guān)系的過程。

七、關(guān)于省級主體功能區(qū)的劃分方法

從我省的情況看，由于我省陸域面積（10.18萬平方公里）較小，工業(yè)化和城市化進(jìn)程較快，空間開發(fā)的密度和強(qiáng)度較高，因此，我省級主體功能區(qū)劃宜實行全覆蓋。同時，由于我省地形復(fù)雜，區(qū)域發(fā)展差距較大，同一類型主體功能區(qū)的開發(fā)方向和具體功能定位也存在較大的差異。為了提高主體功能區(qū)劃的科學(xué)性和可操作性，我們主張在劃分省級主體功能區(qū)時，在主體功能區(qū)下面再分若干主體功能亞區(qū)，在每類主體功能亞區(qū)下面再劃分具體功能區(qū)塊，全省設(shè)立包含主體功能區(qū)、主體功能亞區(qū)和主體功能區(qū)塊三個層級的、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本空間單元的區(qū)劃體系。編制省級主體功能區(qū)劃，在方法上也應(yīng)采取自上而下，上下結(jié)合，省市縣聯(lián)動。建議國家制定主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系和總體要求，明確主體功能區(qū)劃的編制和審批程序。省級主體功能區(qū)劃工作要在國家的統(tǒng)一部署下進(jìn)行，同時要加強(qiáng)與國家主體功能區(qū)劃的銜接，充分反映國家確定的主體功能定位。市縣主體功能區(qū)劃工作，要在省級主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行，基本同步。我省已經(jīng)根據(jù)省級主體功能區(qū)劃工作的總體部署，明確了省市縣不同層級主體功能區(qū)劃工作的主要內(nèi)容和重點，主要是：省級提出主體功能區(qū)劃報告，明確主體功能區(qū)、主體功能亞區(qū)、具體功能區(qū)塊的體系和劃分方案；市級提出主體功能區(qū)劃方案，明確主體功能亞區(qū)的范圍和功能定位，理順主體功能亞區(qū)和具體功能區(qū)塊的關(guān)系；縣(市、區(qū))級提出主體功能區(qū)劃意見，明確具體功能區(qū)塊的范圍和具體功能定位。省市縣不同層級的主體功能區(qū)劃工作，都要高度重視周邊地區(qū)跨行政區(qū)域的功能區(qū)劃，主動進(jìn)行研究、溝通和協(xié)調(diào)。關(guān)于省級主體功能區(qū)與國家級主體功能區(qū)的銜接問題，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵從下位區(qū)劃服從上位區(qū)劃的原則，在服從國家確定的大尺度主體功能區(qū)的前提下，通過在該類型區(qū)下再劃分主體功能亞區(qū)和具體功能區(qū)塊的形式，充分反映當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，體現(xiàn)因地制宜的原則要求。

八、關(guān)于配套政策的上下銜接

總體來說，省級主體功能區(qū)的配套政策應(yīng)該從屬于國家相應(yīng)的配套政策，其政策效果應(yīng)該是同方向的，而不能相互抵消。對于禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，其最主要的配套政策是財政轉(zhuǎn)移支付政策。國家級的禁止和限制開發(fā)區(qū)域，其轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該通過中央財政加以解決；省里確定的省級禁止和限制開發(fā)區(qū)域，其財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)由省級財政解決。對于這兩類開發(fā)區(qū)域的土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、人口轉(zhuǎn)移政策等，省級配套政策應(yīng)該在國家相應(yīng)政策范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化和具體化。對于重點開發(fā)區(qū)域，國家級重點開發(fā)區(qū)域由國家制定配套政策加以重點扶持，其政策實施的范圍應(yīng)該是覆蓋全國的；省級重點開發(fā)區(qū)域配套政策的扶持力度不應(yīng)大于國家級重點開發(fā)區(qū)域的扶持力度，省級重點開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚、人口吸納的作用范圍一般要限于省域范圍內(nèi)。對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，關(guān)鍵是通過產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、土地政策等限制其粗放式發(fā)展，促使其轉(zhuǎn)入集約節(jié)約、高效清潔的發(fā)展模式。省級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域配套政策的實施范圍和政策力度均低于國家，這主要是因為省級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的資源環(huán)境制約還沒達(dá)到國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的程度。

九、關(guān)于主體功能區(qū)劃的工作進(jìn)度

如果今年年底出臺全國主體功能區(qū)劃編制工作的指導(dǎo)意見，就我們省而言，明年6-7月份可以完成省級主體功能區(qū)劃的初步方案，明年年底可以基本完成省級主體功能區(qū)劃工作。目前，我省至少具備了三個條件：一是空間規(guī)劃的基礎(chǔ)比較扎實。前幾年我省先后編制環(huán)杭州灣、溫臺、金衢麗三大產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃的編制又進(jìn)一步理清了全省的空間發(fā)展格局。二是主體功能區(qū)劃工作啟動較早。今年年初，我委就會同省發(fā)展規(guī)劃研究院開展了主體功能區(qū)劃的課題研究，并選擇了13個市縣開展了主體功能區(qū)劃試點，為下一步編制全省主體功能區(qū)劃打下了基礎(chǔ)。三是國家發(fā)改委已經(jīng)把我省列入了全國先行試點的8個省市之一。在國家發(fā)改委和有關(guān)部門的具體指導(dǎo)下，我省主體功能區(qū)劃工作進(jìn)度也應(yīng)該稍快一些。