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〔摘要〕就我國而言，有效政府至少應(yīng)具有以下幾個特征:一是高素質(zhì)的政府，主要體現(xiàn)為較高的能力素質(zhì)和倫理素質(zhì);二是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，主要體現(xiàn)為反應(yīng)靈敏、科學(xué)決策等;三是公平施政的政府，主要體現(xiàn)為堅(jiān)持公正理念、消除社會不公等;四是注重合作的政府，主要體現(xiàn)為樹立共贏理念、加強(qiáng)協(xié)調(diào)能力等。

〔關(guān)鍵詞〕有效政府，高素質(zhì)，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，公平施政，注重合作

當(dāng)前，中國社會正在經(jīng)歷前所未有的深刻變革，急劇變化的社會環(huán)境、政府責(zé)任的迅速拓展、政府知識的有限性、社會治理的復(fù)雜性、國際競爭的加劇，所有這一切對政府管理提出了挑戰(zhàn)。尋求適合中國國情和當(dāng)前社會變革需要的政府管理模式并構(gòu)建有效政府，已經(jīng)成為我國政府有效開展變革管理、推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定的重大課題。要解決這個課題，首先應(yīng)清楚有效政府具有哪些特征，這是構(gòu)建有效政府的前提之一。筆者認(rèn)為，就我國而言，有效政府應(yīng)是高素質(zhì)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、公平施政及注重合作的政府。

一、有效政府應(yīng)是高素質(zhì)的政府

政府素質(zhì)是指政府履行其職責(zé)所必須具備的才能和品質(zhì)，是提高政府有效性的根本保證。政府素質(zhì)可分為政府能力素質(zhì)和政府倫理素質(zhì)兩個方面。

政府能力素質(zhì)是指政府履行其職責(zé)所具有的技能和影響力，它是政府職業(yè)素質(zhì)的核心。筆者認(rèn)為，就我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，政府應(yīng)著重加強(qiáng)和提高以下兩方面的能力:一是根據(jù)社會需求和未來發(fā)展趨勢科學(xué)確定政府職能的能力。在不同的環(huán)境下，對政府會有不同的能力要求;社會環(huán)境本身也會對政府能力產(chǎn)生重大影響，“理解政府能力，既要考慮到行政主體的權(quán)力行使，又要考慮到行政客體的服從”?！?〕(P137)目前，我國“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱;部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出”，〔2〕科學(xué)確定政府職能的任務(wù)迫切而艱巨。第二種能力是政府自我管理的能力?，F(xiàn)有的政府能力研究大多關(guān)注于政府對社會的管理能力，而忽視了政府自我管理的能力。很顯然，只有在對自身進(jìn)行有效管理的情況下，政府才能夠科學(xué)地統(tǒng)籌使用自身所擁有的資源，準(zhǔn)確高效地履行其職能。這實(shí)際上是一種自我約束和自我控制的能力，“有效地控制政府的自利性，不但不會削弱政府的宏觀行政能力，反而對增強(qiáng)政府能力有利”?！?〕政府倫理素質(zhì)是指政府擔(dān)任其角色、履行其職能時所應(yīng)秉承的價(jià)值理念和倫理操守。政府能力素質(zhì)只是為政府在社會發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮相應(yīng)的功能提供了前提和可能，它既能用于推進(jìn)社會的進(jìn)步，也能用于阻礙社會的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府是否正確地運(yùn)用了其能力。因此，僅有能力素質(zhì)是不夠的，政府的倫理素質(zhì)在政府素質(zhì)結(jié)構(gòu)中同樣扮演著重要的角色。在現(xiàn)代民主國家，政府的一切權(quán)力來自于人民，因此，對政府的基本倫理要求就是忠于人民的利益。在當(dāng)今社會，政府倫理素質(zhì)的基本要求就是堅(jiān)持政府權(quán)力運(yùn)行的公共性、人民性和公平性。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”;〔4〕人民性是指政府權(quán)力的運(yùn)行是在人民的參與和監(jiān)督之下進(jìn)行的，目的在于實(shí)現(xiàn)人民的利益和需求;公平性是指政府在制定和執(zhí)行公共政策的過程中公正地對待每位公民，平等地保護(hù)每位公民的權(quán)利、利益和機(jī)會，提供均等化的公共服務(wù)等。政府只有具備了這樣的素質(zhì)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效性。

如上所述，政府素質(zhì)是影響政府有效性的關(guān)鍵因素，然而，政府素質(zhì)的培養(yǎng)和提高卻是一個長期和艱苦的過程。一方面，政府素質(zhì)的高低受到多方面因素的影響，比如政府組織及其人員的能力與素質(zhì)、政府的目標(biāo)定位和結(jié)構(gòu)特征、政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系和運(yùn)行方式以及政府的物力、財(cái)力、權(quán)力、威信等資源條件等，其中任何一個因素的嚴(yán)重滯后都可能影響政府整體素質(zhì)的提高;另一方面，政府素質(zhì)培養(yǎng)的關(guān)鍵在于政府組織中人的培養(yǎng)，而人的素質(zhì)的提升是一個極為復(fù)雜的過程，在短時間內(nèi)不可能取得明顯成效。具體說來，提高政府素質(zhì)應(yīng)主要從以下幾個方面入手:首先，要加強(qiáng)政府工作人員職業(yè)技能的訓(xùn)練和道德素質(zhì)的養(yǎng)成，培養(yǎng)勤奮、高效、廉潔的政府工作人員。其次，加強(qiáng)政府改革，理順政府與市場、社會的關(guān)系，改善政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升政府運(yùn)作的效率和效益。第三，加強(qiáng)政府制度建設(shè)，強(qiáng)化對政府的制度監(jiān)督和社會監(jiān)督，提高政府的自我約束能力，實(shí)現(xiàn)政府運(yùn)行的法治化、透明化和高效化。其中，透明化尤為重要，正如黨的十七大報(bào)告所指出的:“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！薄?〕(P32)

二、有效政府應(yīng)是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府

政府有效性需要通過政府行為得以體現(xiàn)，而政府行為能否高效地實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)又取決于政府能否對社會變化作出準(zhǔn)確迅速的反應(yīng)，科學(xué)決策，采取及時有力的政策措施。一言以概之，就是能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

第一，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府要做到公開透明，反應(yīng)靈敏。政府運(yùn)行的公開透明不僅僅是公民和社會監(jiān)督政府、防止政府濫用權(quán)力和貪污腐化的重要手段，它還具有其他兩個重要功能。一是有利于及時發(fā)現(xiàn)政府運(yùn)行中的缺陷和低效，從而推動政府不斷改進(jìn)自身的管理水平;二是有利于政府及時了解社會環(huán)境和民眾需求的變化，從而使政府能夠根據(jù)社會環(huán)境和社會需求的變化及時調(diào)整政府的工作重點(diǎn)和布局，使政府活動與社會環(huán)境需求保持一致。同時，在現(xiàn)代社會，物質(zhì)、資本、人員、技術(shù)、信息的流動日益快速和便捷，社會環(huán)境的變化日新月異，各種突發(fā)性的社會風(fēng)險(xiǎn)顯著增多，迫切要求政府作出科學(xué)、準(zhǔn)確、快速的反應(yīng)，才能有效地解決社會問題，保障社會的良性運(yùn)行和健康發(fā)展。政府要做到公開透明，反應(yīng)靈敏，一要按照《政府信息公開條例》的要求，建立健全政府信息機(jī)制，及時準(zhǔn)確地公開政府信息。為此，政府要開辟多種渠道，建立與民眾的信息交流平臺，將主動公開的政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞會以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，并根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所和設(shè)施，以便于公眾查閱政府信息。二要建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議。三要積極推進(jìn)民主行政建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)公民在政府決策和執(zhí)行過程中的廣泛參與。四要高度重視電子政務(wù)建設(shè)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府信息公開和政府與公民的信息溝通與互動。第二，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府要做到實(shí)事求是，科學(xué)決策。政府決策是政策執(zhí)行的前提，沒有科學(xué)的決策就不會有正確的行動。判斷政府決策科學(xué)與否不是看政府決策是否符合某種政策理念或政策原則，而是看政策能否有效地解決其所面臨的社會公共問題，是否有助于維護(hù)和增進(jìn)廣大民眾的根本利益。提高政府科學(xué)決策的水平，可以從以下兩個方面入手:其一，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)的原則，準(zhǔn)確全面地了解社會問題的相關(guān)信息，正確分析和把握社會問題產(chǎn)生的主客觀原因，這是政府科學(xué)決策的前提。現(xiàn)代社會是一個瞬息萬變的社會，科學(xué)技術(shù)飛速發(fā)展，社會環(huán)境極不穩(wěn)定，人們的生活態(tài)度和價(jià)值觀念也在不斷變化，與此同時，政府的公共決策能力尚有待提高，決策過程也可能會過多地受到某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影響而削弱政府決策的科學(xué)性和公正性。因此，政府在公共決策和政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)該密切關(guān)注社會環(huán)境的變化，通過漸進(jìn)的方式不斷改進(jìn)和完善政策措施，不斷提高政策措施的針對性和有效性。其二，堅(jiān)持人民利益至上的原則，也就是“堅(jiān)持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確反映和兼顧不同方面群眾的利益”?！?〕

第三，高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府要不斷改進(jìn)工作流程，提高運(yùn)作效率。中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，要“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”〔2〕，這為改進(jìn)政府流程提出了努力的目標(biāo)。為達(dá)此目標(biāo)，改進(jìn)政府工作流程應(yīng)堅(jiān)持這樣幾個原則:其一，應(yīng)把改進(jìn)工作流程與改進(jìn)政府觀念、轉(zhuǎn)變政府職能、改革政府機(jī)構(gòu)等結(jié)合起來;其二，應(yīng)堅(jiān)持有利于提高政府效率的原則;其三，應(yīng)堅(jiān)持有利于公民參與的原則;其四，應(yīng)與采用新的技術(shù)手段(如電子政務(wù))相結(jié)合。同時堅(jiān)持這些原則并不容易，因此，改革應(yīng)是對多方面因素的綜合權(quán)衡。

三、有效政府應(yīng)是公平施政的政府

在現(xiàn)代社會，公共性已成為公共權(quán)力的重要特征，追求社會公正則是有效政府首要的價(jià)值追求。黨的十七大報(bào)告指出:“實(shí)現(xiàn)社會公平正義是中國共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國特色社會主義的重大任務(wù)?！薄?〕(P17)要實(shí)現(xiàn)社會公正，政府首先要做到公平施政，平等地對待所有公民，從而表明政府是全體人民的政府，這樣才有利于構(gòu)建和諧社會;也只有在這種情況下，政府才能得到民眾普遍的認(rèn)同和支持，才能獲得治理社會的足夠的威信和合法性。對政府而言，要做到公平施政并不容易，但這卻是現(xiàn)代社會對政府的基本要求。

第一，公平施政的政府要堅(jiān)持以公正理念指導(dǎo)工作。思想是行為的先導(dǎo)，要做到公平施政，政府首先要把追求社會公平作為重要的執(zhí)政目標(biāo)?！耙龅焦?，關(guān)鍵是政府要具備公平、正義的理念和責(zé)任感”?！?〕(P141-142)只有堅(jiān)持社會公正的執(zhí)政理念，政府才能夠在決策及其執(zhí)行過程中充分考慮社會各方面的利益和要求，協(xié)調(diào)各方面的利益沖突，把實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為指導(dǎo)政府行為的依據(jù)和目標(biāo)。

第二，公平施政的政府要積極采取措施，消除社會不公。要實(shí)現(xiàn)社會公正，政府不僅要在公共政策制定和執(zhí)行的過程中公平地對待每一個公民，還要積極采取措施，努力消除當(dāng)前業(yè)已存在的社會不公平現(xiàn)象。其一，消除居民收入差距較大、分配不公現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場競爭者必然存在著成功和失敗，也就會存在著收入和財(cái)富的差距。同時，由于一些其他原因也造成了收入差距較大的問題。因此，政府要從制度、體制等方面努力，構(gòu)建合理的收入分配格局，縮小貧富差距。其二，消除基本公共服務(wù)中的不公平現(xiàn)象。由于歷史原因，我國居民因其居住的地域不同、城鄉(xiāng)不同而享有差別較大的教育機(jī)會、公共服務(wù)條件和社會保障水平，人為地制造了區(qū)域不平等和城鄉(xiāng)差距，最終形成了一種與我國社會主義制度格格不入的，人們在政治權(quán)利、社會權(quán)利等方面基于戶籍制度的不平等。正是在這種背景下，黨和政府提出“要加快建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，實(shí)行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度”，〔8〕黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步提出要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”?！?〕(P247)其三，消除市場競爭中存在的不公平現(xiàn)象。一方面，公共權(quán)力對市場運(yùn)行的過多干預(yù)仍普遍存在，人為造成了市場競爭的不公平;另一方面，政府對市場的監(jiān)管仍存在很多漏洞，三聚氰胺奶粉事件充分說明了這一點(diǎn)。另外，行政壟斷性行業(yè)的低效率、高利潤現(xiàn)象也引起了社會的廣泛不滿。政府只有積極采取措施消除這些社會不公現(xiàn)象，才能增強(qiáng)民眾對政府的信任和信心。

第三，公平施政的政府要關(guān)愛弱者，推進(jìn)和諧社會建設(shè)。公平施政并不是說政府的社會政策不能有絲毫的傾斜，相反，政府追求社會公平的目標(biāo)要求政府應(yīng)對社會中的特殊人群給予特殊的照顧。在現(xiàn)實(shí)社會中，弱者可能是出于不夠努力，也可能是出于運(yùn)氣不濟(jì)，還可能是出于社會結(jié)構(gòu)本身的不公平所致，因此，關(guān)愛弱者不僅僅是出于對弱者的同情，更是基于維護(hù)社會公平的需要，是促進(jìn)社會和諧的需要，是推動社會健康發(fā)展的需要。當(dāng)前，關(guān)愛弱者要解決弱勢群體的基本問題，正如2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議所指出的，要“加強(qiáng)對就業(yè)困難人員的就業(yè)援助，加大對低收入群體的幫扶救助力度”等，〔8〕這些都是公平施政的政府應(yīng)做好的基本工作。

四、有效政府應(yīng)是注重合作的政府

人類是因?yàn)橄嗷バ枰沤Y(jié)成社會，這種相互需要往往通過合作得以滿足。恩格斯在論述分工、協(xié)作的效應(yīng)時指出:“許多人協(xié)作，許多力量結(jié)合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就造就了一種‘新的力量’，這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別?！薄?〕(P469)人們?yōu)榱烁玫睾献鳎Y(jié)成各種類型和功能的組織，通過組織成員的相互協(xié)調(diào)和緊密合作實(shí)現(xiàn)單個人所無法完成的工作并極大地提高每個人的工作成效。在某種意義上，政府也可以看作是人們之間為了實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的合作而建立的組織。

人們在社會中需要相互合作才能生存。作為實(shí)現(xiàn)人類合作的組織形式之一，政府也必須同其他社會主體密切合作才能更有效地發(fā)揮自身的功能。在現(xiàn)代社會，合作對政府而言之所以必要，主要是出于多元治理的現(xiàn)實(shí)要求。隨著公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民社會的逐步完善，公民、企業(yè)和其他社會組織對社會公共事務(wù)的參與越來越廣泛，影響也越來越大。在社會資源配置領(lǐng)域，市場發(fā)揮著基礎(chǔ)性的功能。在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)提供方面，公民、企業(yè)、非營利組織等都發(fā)揮著重要功能。然而，在多元治理格局下，各治理主體的職能劃分并不是清晰的和互不交叉的，而是絕大多數(shù)職能都重疊在一起，這就要求各治理主體相互合作才能達(dá)到最佳的治理效果。比如，在改革開放以前，我國公共服務(wù)的提供責(zé)任全部由政府承擔(dān)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量較差、服務(wù)效率較低，不僅不能滿足民眾需要，而且使政府的負(fù)擔(dān)過重。改革開放以后，特別是1993年以后，我國在住房、教育、醫(yī)療、文化、體育等方面啟動了市場化改革，并將這些社會服務(wù)的供給責(zé)任主要交由市場來承擔(dān)，公共服務(wù)狀況在一定程度上有所改善，但也滋生了一些問題?！耙环矫妫t(yī)療、教育和住房的價(jià)格高企，已經(jīng)超出了普通民眾的承受能力;另一方面，伴隨著成本和價(jià)格的攀升，公共服務(wù)的質(zhì)量卻未見明顯的改進(jìn)，在很多領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了下降的趨勢”，“一方面，政府活動的范圍依然過大，大量公立事業(yè)單位依然存在，不僅效率低下，而且服務(wù)供給不能滿足日益增長的社會需要;另一方面，市場化改革雖然釋放了市場力量，卻未伴之以必要的政府干預(yù)能力的增強(qiáng)，結(jié)果導(dǎo)致公共服務(wù)價(jià)格攀升、質(zhì)量下降?！薄?0〕可以看出，在這些非生產(chǎn)性、具有社會公益性的公共服務(wù)領(lǐng)域，單獨(dú)依靠政府、市場或者社會都不能達(dá)到令人滿意的結(jié)果，這就需要政府、市場和社會的有效合作。合作意味著“每一個成員都必須愿意調(diào)整自己的行為以與其他成員的行為相互協(xié)調(diào)”?！?1〕(P55)在社會治理中，這種協(xié)調(diào)職能需要由政府來承擔(dān)。政府通過與其他社會治理主體的有效合作不僅可以節(jié)省政府資源，而且可以大大提高社會治理的效果，從而提高政府治理的有效性。需要明確的是，這種基于合作的社會治理雖然在某種程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)，卻并沒有降低對政府的責(zé)任和能力要求，相反，對政府的能力提出了更高的要求。為了更好地加強(qiáng)與社會其他組織的合作，政府應(yīng)主要從以下三個方面作出努力。首先，樹立共贏理念，建設(shè)有效的社會合作機(jī)制。加強(qiáng)政府、市場、社會之間的合作，不僅有利于更好地發(fā)揮市場功能，從而提升企業(yè)的競爭力，更好地滿足消費(fèi)者的需求，也有利于非營利組織的健康成長，增強(qiáng)其服務(wù)社會的能力，因而，這種合作對合作各方都極為有利。而且，在政府、市場、社會之間建立一種平等合作的機(jī)制，有助于促進(jìn)各自功能的發(fā)揮。其次，加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)能力建設(shè)。在社會合作的過程中，政府需要協(xié)調(diào)好各方的利益關(guān)系，及時調(diào)整社會主體間的利益分配機(jī)制，使社會合作機(jī)制持久穩(wěn)定。因此，提高政府的協(xié)調(diào)能力是維持社會合作機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證。第三，加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會合作的有效性、長期性和穩(wěn)定性。政府應(yīng)及時把一些有效的社會合作機(jī)制以法律、法規(guī)等制度的形式固定下來，從而使社會合作機(jī)制能夠在一個更加穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有效運(yùn)行。