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摘要：招投標是市場經濟呼喚公平交易應運而生的一種有組織的交易方式，是一種國際慣例。針對當前招投標市場普遍存在的六大難題，本文結合工作實踐，提出了一些有益的思考和對策。

關鍵字：招投標規(guī)范監(jiān)督管理初探

招投標是市場經濟呼喚公平交易應運而生的一種有組織的交易方式，是一種國際慣例。目前，各地的招投標普遍存在“體制混亂”、“同體監(jiān)督”、“明標暗定”等六大突出問題，亟待建立科學有效的招投標監(jiān)督管理體系，建立健全有關的體制機制和工作制度，強化監(jiān)督管理。結合新干縣的初步實踐，就如何加強招投標的監(jiān)管，規(guī)范招投標市場作一些思考和探索。

一、當前招投標存在的六大難題

（一）條塊分割多頭管理，監(jiān)督管理體制混亂。當前招投標活動，省、市、縣的項目，按行政隸屬分別由各省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織、管理、監(jiān)督，而各地、各行業(yè)行政主管部門彼此沒有聯(lián)系，各行其是，沒有一個統(tǒng)一的、有權威的、強有力的、比較“超脫”的管理監(jiān)督機構，對各類招投標活動，諸如建設工程招投標、政府采購招投標、藥品采購招投標、國有資產處置招投標等，難以做到有效監(jiān)督管理。當公權缺乏有效的監(jiān)督和管理之際，利用公權尋租的腐敗現(xiàn)象就“理所當然”地運應而生了。事實上，從近年來已經揭露出來的經濟領域的大案要案來看，相當一部分的案件是與招投標有關。

（二）既當“運動員”又當“裁判員”，同體監(jiān)督流于形式。按現(xiàn)行的職責分工，對于招投標過程中出現(xiàn)的違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關系人的投訴。也就是說，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行業(yè)和產業(yè)項目的招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經貿、水利、交通、鐵道、民航、信息產業(yè)等行政主管部門負責。這實際上是一種同體監(jiān)督的體制。由于行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場和具體的招標管理機構之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，難于實施有效監(jiān)督。在目前的投資體制和管理體制條件下，各有關部門對本行業(yè)的招投標活動進行管理，又對具體招投標活動實施監(jiān)督，有的甚至還是招投標活動的具體實施人，沒有形成制衡機制，既是“運動員”又是“裁判員”，這種體制孕育了各種招投標腐敗。在《招標投標法》中，明確規(guī)定項目法人、行政主管部門、評標委員會都應彼此獨立，而目前,不少地方評標委員會由在行政隸屬關系下的專家組成，不少人是“幾塊牌子的同一上級部門的領導”，最終誰中標還是領導說了算。這種政企不分，集管理、服務、于一身的情況在許多地方普遍存在。目前各地開辦的有形建筑市場即建設工程項目交易中心，不少由當?shù)亟ㄔO部門組建和領導，有的建委招標辦主任兼市場辦主任，與市場是一套人馬，兩塊牌子，實質上變成了建設部門的派出機構。

（三）虛假招標明招暗定，主管者自定規(guī)則。為了防止業(yè)主在投標截止后至開標前出現(xiàn)違規(guī)行為，《招標投標法》專門規(guī)定：開標應當在招標文件確定的提交投標文件截止時間的同一時間公開進行。但在很多的招投標中，有的公開弄虛作假、隨意更改招標書和打時間差，內定中標者。除了故意拖延開標日期外，有的項目招標委員會還故意縮短投標人編制標書的時間。在《招標投標法》中，對給投標人編制投標文件的時間，一般規(guī)定“自招標文件發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，最短不得少于20日”。

（四）保護主義盛行，非親非故難公平競標?！墩袠送稑朔ā吩趯嵤┲?，遇到的一大阻力來自地方保護主義。一些地區(qū)或部門為確保本地、本系統(tǒng)建筑企業(yè)中標，明確規(guī)定只有本地企業(yè)滿足不了招標要求時，才允許外地企業(yè)參加投標；還有的采取歧視性資質審查、限制信息地點和范圍、制定不公平的評標標準和方法等措施，排斥外地或外系統(tǒng)的投標人。例如，縮短投標時間，讓外地投標者來不及編制投標文件；設小標段，使外地投標者感到不值得；通過各個環(huán)節(jié)的審批加以限制；評標加入多項內外不同的評分標準；有的不惜在招投標之外與外地投標人私下簽訂強制性條款，要求投標人在中標之后要把其中多少標額分包給本地企業(yè)，甚至要求外地投標人與本地低資質或無資質的企業(yè)組成聯(lián)合體，聯(lián)合投標，如果投標人不同意或不愿意，就想辦法讓其不能中標等等。在保護主義“保護”下，損失的只能是國家財產，收益則是那些膽大妄為的腐敗官員。

（五）從業(yè)人員素質制約評標“公正”。評標是招標工作中最關鍵的環(huán)節(jié)，招投標辦法得以在全球市場化經濟中成為一種基本規(guī)則，首要的前提是建立起一個公正公平、科學先進、可操作性強的評標辦法。而各地的評標辦法因為評標人員素質低，沒有一只優(yōu)秀的招投標職業(yè)化隊伍，制約了評標的“公正性”。據(jù)了解，目前評標不規(guī)范的表現(xiàn)主要有：評標專家?guī)彀葱袠I(yè)、按地區(qū)而不是按專業(yè)建立，專家面太窄，人數(shù)太少，相互容易“勾兌”串通，腐敗的機率高；評標委員會沒有依法“獨立”，不少地方只選那些聽招呼的人當評委，以便暗中控制；評標、定標辦法不是在投標截止前確定，而是在投標書送達后確定，且缺乏操作性強的評標、定標細則，導致評標、定標缺乏客觀標準，隨意性大，感情因素、行政色彩濃；評標人員素質低，不能公正評標、科學評標。

（六）規(guī)避公開招標，招標部門花樣百出。當前規(guī)避公開招標主要有四種方式：一是把項目和資金化整為零，規(guī)避公開招標。二是把應當公開招標的項目，千方百計找各種理由將其變?yōu)檠麡恕Ｈ窃谛畔⑸献鑫恼?，要么限制信息范圍，要么不公開信息，規(guī)避公開招標。四是一些業(yè)主單位為了私利，不肯把自己應當招投標的項目進行公開招投標，而是交給自己所屬的單位完成，名曰“肥水不落外人田”，既不顧質量，也不講效率、效益，甚至把這些項目變成了“唐僧肉”，內部瓜分。

二、規(guī)范招投標市場的實踐與思考

（一）加強組織領導，構建統(tǒng)一市場。針對招投標監(jiān)管體制中存在的問題，有必要構建集中統(tǒng)一的招投標有形市場，組建統(tǒng)一的招投標中心，以強化對招投標市場的監(jiān)督和管理，實現(xiàn)管辦分離。新干縣從實際出發(fā)，積極組建全縣統(tǒng)一的招投標市場，撤銷了原縣建設招標投標領導小組及其辦公室，成立縣招標投標市場管理委員會及其辦公室和招投標中心，做到機構分設、人員分離、財務分帳、管辦分離?？h招投標中心負責進行招投標的具體實施操作，為各類交易活動提供統(tǒng)一的服務平臺。中心下設相應的業(yè)務處室，把原屬于建設、國土、發(fā)改、財政等相關職能部門的建設項目交易、土地使用權交易、產權交易和政府采購等職能，統(tǒng)一納入招投標中心，為各類交易活動提供統(tǒng)一的服務，徹底解決管辦合一、職能不清等問題。

（二）加強制度建設，完善工作機制。為嚴格招標投標管理，逐步完善市場機制，建立公開、公正、公平競爭的市場環(huán)境，新干縣依據(jù)國家法律法規(guī)制定出臺了《工程建設招標投標管理實施細則》、《工程交易管理暫行規(guī)定》、《政府采購管理實施辦法》、《土地儲備辦法》和《土地交易規(guī)定》等規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件的出臺，完善了交易市場的操作程序，規(guī)范了管理。此外，為確保制度落實到位，在以上管理制度的基礎上，又制定了《招標投標監(jiān)督管理暫行辦法》、《招標投標投訴管理暫行辦法》、《工程建設項目施工招投標監(jiān)督管理辦法》、《工程建設施工招投標程序監(jiān)督管理操作細則》等監(jiān)督辦法，從制度上明確劃分招投標管理機構、業(yè)務主管部門和紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)管職責，形成招投標管理機構監(jiān)督市場交易、業(yè)務主管部門執(zhí)法監(jiān)督、紀檢監(jiān)察機關實施紀律監(jiān)察的分工協(xié)作、職能清晰的市場監(jiān)督機制和監(jiān)管制度，使監(jiān)督職能與服務職能分開，避免在工程招投標活動中既做“裁判員”，又當“運動員”的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）積極創(chuàng)新探索，規(guī)范操作程序。在招投標市場操作過程中，嚴格按照國家有關規(guī)定和制定的有關文件要求進行，同時積極進行配套制度的創(chuàng)新和完善，實行規(guī)范化操作和管理。一是設置招標最高控制值，取消暗標，改“明標”為“暗投”，防止標底泄露，保護招標人的合法權益。二是從2004年6月開始，大膽進行探索創(chuàng)新，試行合理低價報價中標法。通過制定最高限價或同時制定最高和最低限價，實行合理低價報價法招標，既降低了工程成本，又避免了制作標底泄密以及人情因素的干擾等，使復雜問題簡單化。三是在2006年試行了中介機構選聘暫行辦法，對達到一定金額工程量的或傭金的實行公開或邀請招標，防止個人說了算，進一步確保了招標的公開、公平、公正。

（四）加強監(jiān)督管理，促進有序競爭。首先，加強對評標過程的監(jiān)督，工程招標評標工作由招標人在開標前從專家?guī)熘须S機抽取，增加了評標工作的公正性和客觀性。其次，嚴把招標資格審查關口。要求業(yè)主招標前必須認真填寫“告知書”?？h招標辦嚴格審查，依法確定該工程是否應進行招標，是否實施公開招標或者邀請招標，并嚴格審查招標人的資格，杜絕規(guī)避招標、假招標以及不按法定要求進行招標等違法違規(guī)現(xiàn)象。每三，對違規(guī)招標的項目，紀檢監(jiān)察等部門及時介入、嚴肅查處，杜絕“條子工程”。

（五）強化信息公開，確保公正公平。一是增強工程承包、發(fā)包活動的透明度，實行招投標工程信息公開。業(yè)主必須按有關規(guī)定在新聞媒體上招標公告，并且要將招標公告內容報縣招標辦審查備案，以防業(yè)主對投標單位提出過高和不合理的要求。凡通過資格預審的企業(yè)，均可參與投標活動。二是實行中標結果公開制度。只要在規(guī)定時間內未接到舉報，即準予備案，下發(fā)中標通知，保障招投標活動公開、公正、公平。三是加強內部管理，推行政務公開。即：公開辦事政策、公開辦事條件、公開收費依據(jù)、公開辦事程序，嚴格實施內部管理，堅決杜絕內部管理人員介入有形招投標市場中的評標、定標等活動，嚴禁向建設單位推薦投標單位和招標機構。(章祥云系新干縣委常委、紀委書記)