導(dǎo)語：財(cái)政職權(quán)進(jìn)一步調(diào)整的思路一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要

建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架，需要理清財(cái)政職能進(jìn)一步調(diào)整的思路。在總的導(dǎo)向和大原則之下，應(yīng)當(dāng)看到：

1、財(cái)政職能調(diào)整需要區(qū)別不同政府級次。首先，中央、地方財(cái)政所要提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)有所不同；其次，中央、地方對于“重點(diǎn)建設(shè)”的事權(quán)也應(yīng)不同：中央應(yīng)保留一定投資權(quán)，地方政府則應(yīng)從一般競爭性、營利性項(xiàng)目完全退出。

2、財(cái)政職能調(diào)整需要區(qū)分不同發(fā)展階段?！巴顺觥边^程要與各地區(qū)的市場發(fā)育水平相適應(yīng)，與各階段的改革戰(zhàn)略要求相配合。

3、財(cái)政職能的合理范圍需要細(xì)化和具體化。對于大量的半公共品或混合產(chǎn)品不可能有簡單劃一的處理方式；對于“競爭性領(lǐng)域”也要區(qū)分一般競爭與壟斷競爭－后者財(cái)政不可能完全退出，但現(xiàn)實(shí)生活中某些原來的壟斷競爭行業(yè)可以演變?yōu)橐话愀偁幮袠I(yè)。

4、財(cái)政職能調(diào)整轉(zhuǎn)換必須緊密聯(lián)系財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新，否則難以在新形勢下有效履行職能。

以“公共財(cái)政”導(dǎo)向和“有所為有所不為”原則實(shí)行的財(cái)政職能調(diào)整，近年在我國已有所進(jìn)展，但尚未到位，還有一系列問題需要深入研究。本報(bào)告擬對財(cái)政職能的進(jìn)一步調(diào)整提出一個(gè)概略思路。

財(cái)政職能的定位與調(diào)整取決于政府職能的定位與調(diào)整。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府職責(zé)的基本領(lǐng)域，是在維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，通過市場機(jī)制滿足不了或滿足不好的社會公共需要。一方面要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用，另一方面，政府必須對市場配置的“缺陷”進(jìn)行調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)。目前我國財(cái)政仍然“越位”和“缺位”并存，供給范圍過大，包攬過多，特別是向一般競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域延伸過多，超出了政府職能的合理范圍，同時(shí)，一些應(yīng)由政府承擔(dān)的屬于社會公共需要的事項(xiàng)，又由于財(cái)力緊張、收支矛盾尖銳而無法滿足。為了保證財(cái)政資金的有效運(yùn)用，必須在20年改革開放的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整政府事權(quán)，逐步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架。

應(yīng)當(dāng)看到，由傳統(tǒng)財(cái)政模式向公共財(cái)政轉(zhuǎn)化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不可能一步就位；在各級政府之間、各發(fā)展階段之間，職能的設(shè)定也不應(yīng)“一刀切”；職能合理范圍的一些原則性的說法，尚有待細(xì)化；職能的具體實(shí)現(xiàn)方式，亦亟需創(chuàng)新。下面試作幾個(gè)方面的討論。

一、財(cái)政職能調(diào)整需要區(qū)別不同政府級次

以建立公共財(cái)政框架為導(dǎo)向，財(cái)政職能調(diào)整要與政府職能調(diào)整相適應(yīng)，退出“越位”，彌補(bǔ)“缺位”與“不到位”。按照這種大的原則要求，應(yīng)當(dāng)收縮財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)支出，逐步退出一般營利性和一般競爭性投資領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，如社會基礎(chǔ)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施，并促進(jìn)公平分配、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)及社會穩(wěn)定、保證政權(quán)建設(shè)、國家安全等。在這個(gè)大方向下，還要看到，不同級次的政府職能與財(cái)政職能是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別的，不同級次政府職能的層次性和差異性決定了各級財(cái)政職能亦有層次性和差異性。

在我國現(xiàn)實(shí)生活中，上述層次性、差異性突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

首先是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的層次性和差異性。一般來說，公共產(chǎn)品可大致分為兩種類型，一是不受或基本不受空間、地域限制的公共品及服務(wù)，這一類主要應(yīng)由中央政府提供；二是較大程度上存在空間、地域限制的公共品及服務(wù)，這一類一般應(yīng)由地方政府提供。這種公共產(chǎn)品的層次性，決定中央財(cái)政與地方財(cái)政的職能范圍相應(yīng)要有所不同，顯然中央政府的事權(quán)應(yīng)包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和總體社會發(fā)展目標(biāo)的制定與追求，全國性公共品和服務(wù)的提供、調(diào)節(jié)地區(qū)間的公平狀況和全社會成員的公平狀況以及國防、外交等職責(zé)。與上述中央政府職責(zé)相區(qū)別的一些具有區(qū)域性的公共事務(wù)，則應(yīng)由地方政府承擔(dān)，如地區(qū)性的基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、公用事業(yè)服務(wù)等。

其次是介入生產(chǎn)性“重點(diǎn)建設(shè)”的層次性和差異性。從一般地市場經(jīng)濟(jì)“公共財(cái)政”原則看，政府對生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域（特別是一般競爭性領(lǐng)域），是不宜介入的，我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)新體制，也不能完全背離這個(gè)定位，但又不能簡單照搬這個(gè)定位，而應(yīng)從中央、地方不同級次上作區(qū)別對待的考慮。作為發(fā)展中的后進(jìn)大國，我國中央政府的事權(quán)與財(cái)政職能，既要遵守古今中外一律的共性，又要具備社會主義初級階段現(xiàn)代化過程中必需的個(gè)性，財(cái)政分配應(yīng)循如下順序作適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)籌安排：首先是國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)和純粹公共品；其次是需政府介入的“準(zhǔn)公共品”領(lǐng)域；然后是貫徹產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)建設(shè)等。我國現(xiàn)處于社會主義初級階段，面臨實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化、趕超發(fā)達(dá)國家的艱巨任務(wù)，因而仍需由政府動員集中一部分資源發(fā)展最重要的支柱產(chǎn)業(yè)、為數(shù)不多的大型、長周期、跨地區(qū)、對全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局有突出意義的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，因此中央財(cái)政有必要保留一定的生產(chǎn)建設(shè)投資權(quán)并適應(yīng)介入某些具有競爭性的項(xiàng)目。與此不同，地方政府則原則上應(yīng)從一般競爭性、營利性項(xiàng)目完全退出，將投資領(lǐng)域設(shè)定為地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的公共工程項(xiàng)目建設(shè)。

這種中央與地方政府事權(quán)劃分和財(cái)政職能的區(qū)別對待，既可以為理清中央、地方政府間的事權(quán)糾葛，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求完善經(jīng)濟(jì)管理體制和以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政創(chuàng)造條件，又可以緊扣中國國情發(fā)揮政府在推動現(xiàn)代化中的能動作用，顯然比籠統(tǒng)地提出“政府退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域”更具備可行性與合理性。

二、財(cái)政職能調(diào)整需要區(qū)分不同發(fā)展階段

在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政職能的調(diào)整和公共財(cái)政的建立不可能一蹴而就，一步到位，勢必要經(jīng)過一個(gè)漸進(jìn)過程，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷逐步趨于合理。

在這個(gè)漸進(jìn)過程中，財(cái)政職能的調(diào)整，有必要從實(shí)際出發(fā)，在正確的大方向下，按全國而言的不同發(fā)展階段乃至按不同區(qū)域的不同發(fā)展階段，區(qū)別對待。比如，對國有企業(yè)技術(shù)改造，財(cái)政過去介入偏多，需要減少，特別是一般競急性國有企業(yè)的技術(shù)改造，應(yīng)交給市場，使有生命力的項(xiàng)目通過市場取得融資支持。但在國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組和大型國有企業(yè)“三年解困”任務(wù)成為頭等重大事項(xiàng)的現(xiàn)階段，基本退出競爭性國企技改領(lǐng)域卻是做不到的，不具備可行性。1998年增發(fā)國債的資金“一分錢也不用于加工項(xiàng)目”是對的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)已無法在資金撥出前很短時(shí)間內(nèi)具體確定“不搞重復(fù)建設(shè)”的加工項(xiàng)目而予以支持，但1999年增發(fā)國債資金則正面介入了國企技改領(lǐng)域，這更是對的，因?yàn)橐延幸欢〞r(shí)間和條件來選擇項(xiàng)目，加大對國企解困的支持力度?？傮w而言，不論從政治、經(jīng)濟(jì)的任何角度看，對這個(gè)戰(zhàn)略性任務(wù)，現(xiàn)階段財(cái)政是不可能“袖手旁觀”予以回避的，這就深刻地反映了發(fā)展階段上的特定要求。如何幫助國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)三年解困，積極有效地支持大型骨干企業(yè)技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)改造及推動國有企業(yè)戰(zhàn)略重組，這是財(cái)政必須承擔(dān)的重大職責(zé)之一，不可能繞過。待跨越此階段后，才能進(jìn)而考慮財(cái)政如何競爭性領(lǐng)域大型骨干國企技改的問題。在國企戰(zhàn)略性改組的解困目標(biāo)大體達(dá)到之后，可以預(yù)計(jì)，財(cái)政職能又應(yīng)強(qiáng)調(diào)落到基本不介入國企競爭性項(xiàng)目技改的定位上（說“基本不介入”也就意味著不是絕對不介入。在中央政府的職能不完全脫開重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的情況下，不論是國家獨(dú)資還是控股的企業(yè)的技改，財(cái)政都是有可能在必要時(shí)介入的）。

與此相似，政府退出經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域，在各區(qū)域也應(yīng)分階段掌握。其中的基本原則是將財(cái)政“退出”程度與市場發(fā)育水平相聯(lián)系。一般來說，我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)起步早、發(fā)展快，市場發(fā)育較成熟，市場配置資源的作用范圍日益增大，財(cái)政的職能應(yīng)隨之較大動作地轉(zhuǎn)移到與此相適應(yīng)的公共財(cái)政上去，政府支出主要為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)提供良好的軟、硬環(huán)境。而在不少中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，工業(yè)化水平低，市場化程度弱，這些地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急突出地表現(xiàn)在通過政府作用啟動工業(yè)化、市場化進(jìn)程和降低失業(yè)率、加快農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面。與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，中西部地區(qū)的這種差別是客觀存在的，因此政府支出在支持生產(chǎn)建設(shè)方面還不能簡單地與沿海地區(qū)一樣較快“退出”，特別是在近期，加快中西部發(fā)展，既要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要提高區(qū)域性骨干企業(yè)的投資力度，緩解就業(yè)壓力，提高工業(yè)化水平，這必然成為這些地方政府與財(cái)政現(xiàn)階段工作的重要任務(wù)，這方面政府的特定的作用，市場是無法完全替代的。當(dāng)然，今后隨著各方面條件的逐步具備，中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域無疑也要也沿海地區(qū)一樣，酌情加快“退出”步伐。

總之，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，財(cái)政職能的調(diào)整和公共財(cái)政的建立，包括原則上應(yīng)退出生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域的地方財(cái)政職能的定位，也要取決于市場發(fā)育狀況和其他相關(guān)因素，分階段、分區(qū)域掌握，不能搞一刀切，這反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的客觀制約和客觀要求。

三、財(cái)政職能合范圍需要細(xì)化和具體化

在具體考慮政府和財(cái)政職能調(diào)整的操作問題時(shí)，僅僅停留于大的原則往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，即使是某些“公認(rèn)的”合理范圍的界定，也需細(xì)化和具體化。比如，大家都接受政府應(yīng)提供公共品的原則，但仍然存在如何合理掌握政府介入公共品的界限的問題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，公共產(chǎn)品的特征是具有效用的不可分割性，受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，完全上述條件的純粹的公共品和公共服務(wù)并不多，更多的是不夠純粹的公共品和服務(wù)，稱為準(zhǔn)公共品、半公共品或混合產(chǎn)品（“混合”的比例也各不相同）。教育、醫(yī)療保健、基礎(chǔ)設(shè)施等等都是如此。而且，產(chǎn)品或服務(wù)的公共屬性與特征也不是一成不變的，隨著技術(shù)的突破、管理體制與市場條件的變化，公共品、半公共品和私人產(chǎn)品之間的界限會發(fā)生漂移，原來一向是純粹公共品的可能變成半公共品，原來一向是半公共品的也可能轉(zhuǎn)為私人產(chǎn)品。因此，現(xiàn)實(shí)生活中對于公共品界限處理不可能有簡單劃一的方式。

例如，道路橋梁，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為是公共產(chǎn)品。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，管理手段與水平的提高，部分道路橋梁已成為同時(shí)具有公共與非公共產(chǎn)品特征的準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如政府收費(fèi)的高速路和橋梁），甚至近乎私人產(chǎn)品（如TOT、BOT形成管理的道路橋梁）這時(shí)政府介入到何種程度，一定要具體情況具體分析，這是公共財(cái)政職能范圍細(xì)化時(shí)不得不考慮的問題。又比如教育。長期以來，我們一直將教育視為公共產(chǎn)品，由政府全部包攬起來。其結(jié)果是政府投入的成本高，效率卻并不高，財(cái)力運(yùn)用捉襟見肘，最需保證的純粹公共品即基礎(chǔ)義務(wù)教育得不到有效保證。其實(shí)“九年制義務(wù)教育”之外的高等教育，帶有較濃厚的非公共品色彩，應(yīng)當(dāng)隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動我國高等教育的部分產(chǎn)業(yè)化（一些特殊專業(yè)除外；對低收入階層和少數(shù)民族的子女仍需實(shí)行特殊政策），這樣鼓勵(lì)民間投資，多元化辦學(xué)，并引進(jìn)競爭機(jī)制，政府就沒有必要對高等教育大包大攬，而需要首先全力保證義務(wù)教育的落實(shí)。

與此相似，“部分性領(lǐng)域”的概念其邊界也是比較復(fù)雜并會發(fā)生漂移的?！罢顺龈偁幮灶I(lǐng)域”的提法本身就存在過于籠統(tǒng)、簡單的問題，因?yàn)楦偁幹辽儆幸话愀偁幣c壟斷競爭之分，政府不可能退出壟斷競爭領(lǐng)域（但應(yīng)在這些領(lǐng)域力求增強(qiáng)競爭因素，弱化壟斷因素），所以應(yīng)當(dāng)采用相對嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹罢顺鲆话愀偁幮灶I(lǐng)域”的表述。即使這樣，“一般競爭性領(lǐng)域”與“壟斷競爭性領(lǐng)域”的邊界在實(shí)際生活中也不是一成不變的，比如我國的無線尋呼業(yè)幾年間已從一開始的壟斷行業(yè)，變成壟斷競爭行業(yè)，進(jìn)而又演化為一般競爭行業(yè)，就是一個(gè)生動的例子。如果用壟斷或壟斷競爭的理解來掌握今天政府與財(cái)政關(guān)于無線尋呼業(yè)的政府基準(zhǔn)，就會發(fā)生嚴(yán)重的偏差。

總之，政府合理職能范圍的界定，需要從具體事項(xiàng)出發(fā)作具體分析，加以細(xì)化，這樣才能避免在相關(guān)財(cái)政政策和職能設(shè)計(jì)上寬嚴(yán)皆誤。

四、財(cái)政職能調(diào)整轉(zhuǎn)換必須緊密聯(lián)系財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新

市場經(jīng)濟(jì)條件下，即使是在按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行所要求的政府和財(cái)政職能范圍內(nèi)，如果沿用過去的調(diào)控手段和方式，也往往不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制變化的要求。財(cái)政職能的調(diào)整和定位必須緊密聯(lián)系財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新。扼要列舉下面幾點(diǎn)：

1、總體而言，實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能所運(yùn)用的管理方式要從非規(guī)范向規(guī)范化轉(zhuǎn)變。所謂規(guī)范化，主要表現(xiàn)在以法治為基礎(chǔ)的財(cái)政收支與管理的制度化、程序化、體現(xiàn)民意和具備必要的透明度以接受公眾監(jiān)督。從預(yù)算的編制、審議、修改、批準(zhǔn)，到執(zhí)行與執(zhí)行中必要的調(diào)整，都應(yīng)建立嚴(yán)格的程序，對各個(gè)環(huán)節(jié)都規(guī)定明確的責(zé)任，并且必須運(yùn)用特定的合理方法（如零基預(yù)算、因素法轉(zhuǎn)移支付、公開招標(biāo)的政府采購等）。這樣，過去彈性很大、透明度不高、各個(gè)權(quán)力環(huán)節(jié)上熱衷于“分小錢”的預(yù)算收支運(yùn)作，就要轉(zhuǎn)向彈性小而合理化程度高、各個(gè)權(quán)力環(huán)節(jié)相互制約并接受有效外部監(jiān)督的規(guī)范狀態(tài)。財(cái)政部門要從沉緬于對企事業(yè)單位具體管理而“樂此不?！钡臓顟B(tài)退出，將主要精力轉(zhuǎn)到依程序協(xié)同掌握制度、規(guī)則和研究把握政策規(guī)范的大事上來，并加強(qiáng)對財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的跟蹤分析，與有關(guān)部門一道努力提高宏觀管理水平，這樣才能充分發(fā)揮國家財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配、維護(hù)公平競爭等宏觀調(diào)控職能作用。

2、政府對公共產(chǎn)品的供給要由直接生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)為主。公共產(chǎn)品政府供給并不必然要求政府直接安排生產(chǎn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可以并應(yīng)盡量采取民營形式。財(cái)政通過政府采購的科學(xué)化、合理化，可以更有效率地協(xié)調(diào)非公共部門產(chǎn)出與公共部門投入之間的置換與銜接，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，包括優(yōu)化公共產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)。

3、財(cái)政資金的供給要求“四兩撥千斤”。過去，我們對基本建設(shè)和技術(shù)改造投資，主要采取財(cái)政無償撥款使用的方式。在社會投資和財(cái)政收支格局已發(fā)生巨大變化的今天，再簡單地沿用這種方式，卻是財(cái)政力不勝任、難以為繼的。如果國有企業(yè)技改資金再依靠過去全額劃撥方式，只能是杯水車薪，收效不大。今后我們應(yīng)在建立、完善注冊資本金制度的同時(shí)，大力拓展財(cái)政資金有償使用的“財(cái)政投融資”方式，充分利用財(cái)稅政策扶持、財(cái)政貼息、擔(dān)保融資等方式引導(dǎo)社會資金加入國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策要求予以傾斜的建設(shè)項(xiàng)目中，以較少的財(cái)政資金牽引、銜接較大量的民間財(cái)力。采取財(cái)政貼息等多種經(jīng)濟(jì)杠桿形式，可以起到“四兩撥千斤”的作用，使財(cái)政在新形勢下發(fā)揮職能時(shí)“勝任愉快”。

4、在調(diào)節(jié)收入分配方面，要由行政手段為主，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)手段為主。對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的分配不公和差距過大，不宜采用行政硬性手段處理，今后主要應(yīng)利用財(cái)政政策、稅收政策緩解，如以嚴(yán)格征個(gè)人所得稅和開征遺產(chǎn)稅、贈與稅等調(diào)節(jié)社會成員間的收入懸殊；通過建立和完善社會保障體系及政府轉(zhuǎn)移支付，保證喪失勞動能力者、失業(yè)者和低收入階層的基本生活需要。

總之，政府與財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，是按照市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代科學(xué)管理的客觀要求，使政府由一般簡單決策為主轉(zhuǎn)為間接系統(tǒng)論證決策基礎(chǔ)上的規(guī)范管理為主，由直接調(diào)控為主轉(zhuǎn)為間接調(diào)控為主，由實(shí)行形態(tài)調(diào)控為主轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)調(diào)控為主，由行政手段調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控為主。處理好這樣的轉(zhuǎn)變，才能在財(cái)政職能合理定位的前提下實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的有效履行。