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編者按：本文主要從政府非稅收入管理的國際經(jīng)驗；我國政府非稅收入管理的現(xiàn)狀；加強我國政府非稅收入管理的建議進行論述。其中，主要包括：市場經(jīng)濟國家的財政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式、項目確立的法制化、項目定價的科學(xué)化、預(yù)算管理的規(guī)范化、項目管理方面：“長官意識”勝于規(guī)章制度、預(yù)算管理方面：思想觀念陳舊，部門預(yù)算阻力重重、資金使用方面：收支依然掛鉤，資金浪費嚴(yán)重、完善政府非稅收入項目管理、逐步實施政府非稅收入全口徑預(yù)算管理、建立政府非稅收入征管激勵機制以深化“收支兩條線”改革、推進“金財工程”建設(shè)，逐步實現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化、建立科學(xué)的績效評價體系，提高非稅資金使用效率等。具體請詳見。

摘要：本文通過借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，提出了適合我國國情的政府非稅收入管理方式或方法。相對于正處于探索階段的我國而言，在市場經(jīng)濟相當(dāng)成熟的發(fā)達國家，政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善，特別是非稅項目確立和定價、預(yù)算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進管理經(jīng)驗在國際上都有著較強的示范作用，對于加強我國政府非稅收入管理則更具有積極的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控，非稅收入，預(yù)算外資金，公共產(chǎn)品，績效考評

本文通過借鑒國外先進的管理經(jīng)驗，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的實際水平和財政管理的現(xiàn)實情況，提出適合我國國情的政府非稅收入管理方式或方法，對于提高我國政府非稅收入管理水平，增強財政的宏觀調(diào)控能力具有重大意義。相對于正處于探索階段的我國而言，在市場經(jīng)濟相當(dāng)成熟的發(fā)達國家，政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善，特別是非稅項目確立和定價、預(yù)算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進管理經(jīng)驗在國際上都有著較強的示范作用，對于加強我國政府非稅收入管理則更具有積極的指導(dǎo)意義。

一、政府非稅收入管理的國際經(jīng)驗

市場經(jīng)濟國家的財政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式，其中非稅收入是各級政府財政收入的必要補充，在政府收支管理過程中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，隨著政府公共支出的增長，各國政府尤其是其地方政府面臨的財政壓力愈來愈大，基于通過加稅的方式緩解財政壓力容易遭到公眾反對的原因，各國政府逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到非稅收入上，并在非稅收入的征收管理過程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗。

（一）項目確立的法制化

對于市場經(jīng)濟成熟的國家而言，公共部門出臺任何政府非稅收入項目都要求有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，若要變動具體項目也須經(jīng)過相關(guān)的行政審議程序。例如，澳大利亞政府的收費審批權(quán)集中在聯(lián)邦和州兩極，收費機構(gòu)若要設(shè)立新的收費項目，就必須按照該機構(gòu)的隸屬關(guān)系，向其所屬國庫部提出申請，經(jīng)國會或州議會審議通過后，再以聯(lián)邦法律或州法律形式頒布才可實施。

（二）項目定價的科學(xué)化

作為政府非稅收入管理的重點之一，非稅項目的定價始終為各國政府所重視。目前，盡管各國政府對非稅項目定價時所遵循的原則在稱謂上有所區(qū)別，但多數(shù)發(fā)達國家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)進行定價的，即力求其定價能夠兼顧政府補償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。例如，美國法律條款明確規(guī)定所有項目的價格水平均不能超過政府提供服務(wù)或福利的成本，不能超過外溢損失的額度，其相關(guān)管理部門都要定期對政府所提供的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)成本進行嚴(yán)格精確的測算，以增強項目定價的科學(xué)性和可控性。

（三）預(yù)算管理的規(guī)范化

政府非稅收入作為財政收入的組成部分，與稅收一樣，必須納入預(yù)算管理是國外政府非稅收入管理的共同作法。例如，依據(jù)加拿大聯(lián)邦《財政管理法》規(guī)定，聯(lián)邦政府和相關(guān)機構(gòu)所收取的各項政府非稅收入（主要指收費）都須存入“綜合收入基金”賬戶中作為預(yù)算收入，由政府統(tǒng)一安排使用，不與征收部門的支出相掛鉤。又如法國政府非稅收入要全部納入中央預(yù)算，各征收部門的經(jīng)費支出全額由財政預(yù)算統(tǒng)籌安排，與其征收的非稅收入數(shù)量無直接關(guān)系。

二、我國政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

隨著“收支兩條線”改革的深化和各級政府對非稅收入的重視，目前我國政府非稅收入管理已有較大改善，但仍存在不少問題。

（一）項目管理方面：“長官意識”勝于規(guī)章制度

近年來，為了加強政府非稅收入管理，我國各省、自治區(qū)、直轄市都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況陸續(xù)出臺了“政府非稅收入項目名錄”，同時制定了相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)，并要求各級征收單位嚴(yán)格據(jù)以執(zhí)行。但在實際的征收過程中卻逐漸出現(xiàn)了“長官意識”勝于規(guī)章制度的現(xiàn)象，且有愈演愈烈之勢。例如某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績，往往不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的實際發(fā)展水平和相關(guān)規(guī)章制度，大肆利用手中權(quán)利隨意減免收費項目，降低收費標(biāo)準(zhǔn)，以此作為優(yōu)惠條件吸引外資。

（二）預(yù)算管理方面：思想觀念陳舊，部門預(yù)算阻力重重

我國自2001年提出政府非稅收入概念至今已有5年時間，但不少地區(qū)的征收單位始終將政府非稅收入等同于預(yù)算外資金，把這部分收入作為本單位的自有資金，繼續(xù)沿用“自收、自支、自管”模式；一些單位雖接受了政府非稅收入的概念，也清楚其財政資金的屬性，但受部門利益的影響，不愿拱手交出這份多年來一直“屬于自己”的財權(quán)，于是想盡一切辦法阻止部門預(yù)算的開展，不向財政部門上報其真實收入數(shù)量。

（三）資金使用方面：收支依然掛鉤，資金浪費嚴(yán)重

目前，全國各地都在進行深化“收支兩條線”的改革，但取得顯著效果的地區(qū)卻不多。很多地區(qū)雖然在形式上已經(jīng)做到了收支脫鉤，如全面清理了各單位設(shè)在銀行的收入過渡性帳戶，同時將各項政府非稅收入都按期繳入了財政專戶，但政府非稅收入“入戶快、出戶更快”的公開秘密實質(zhì)上使得非稅資金的使用權(quán)還停留在征收單位手中，非稅資金并沒有走出“誰收誰用、多收多用”的怪圈。此外，在相關(guān)法律法規(guī)及資金使用監(jiān)督機制不健全的情況下，為數(shù)不少的征收單位在使用非稅資金時往往缺乏成本意識，鋪張浪費現(xiàn)象較為普遍，少數(shù)單位甚至將征收來的政府非稅收入用來進行攀比，不但降低了非稅資金的使用效率，而且敗壞了整個社會風(fēng)氣，嚴(yán)重影響了政府形象。

三、加強我國政府非稅收入管理的建議

加強政府非稅收入管理，逐步提高非稅資金的使用效益，不僅有利于財政收入的穩(wěn)定增長，而且可以提高財政的宏觀調(diào)控能力，同時也是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容之一。因此，本文借鑒國外先進管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國實際情況，積極探索適合我國國情的政府非稅收入管理辦法。

（一）完善政府非稅收入項目管理

一方面，要借鑒國外的非稅項目確立方式，認(rèn)真聽取人們對于現(xiàn)行各類政府非稅收入項目提出的意見和建議，重新考察其存在的合理性和繼續(xù)發(fā)展的可行性，進而正本清源：對于不符合國家收費審批管理規(guī)定，由地方或部門越權(quán)設(shè)立的收費項目（主要是指制度外收入項目）一律要堅決取締；對于憑借政府權(quán)利、行政管理職能收取的與稅收性質(zhì)相同的項目可考慮逐漸改以稅收的形式進行征收管理；對于無論從理論上還是實際中都應(yīng)該以非稅形式存在的項目則要加以規(guī)范和引導(dǎo)，使其能夠健康成長。另一方面，可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費原則對各項目的征收標(biāo)準(zhǔn)進行重新核定，并將規(guī)范后的項目名稱及具體征收標(biāo)準(zhǔn)造冊公布，以便與征收對象間做到信息對稱，促使征收機構(gòu)和被征收對象嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（二）逐步實施政府非稅收入全口徑預(yù)算管理

即按照“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”的原則，逐步擴大政府非稅收入預(yù)算管理范圍，最終將其全部納入預(yù)算管理。具體而言，對于目前已經(jīng)納入財政預(yù)算管理的罰沒收入、行政性收費等要繼續(xù)保持現(xiàn)行的預(yù)算管理方式，同時將重點放在名義納入預(yù)算管理，但實質(zhì)是列收列支的各類政府性基金和那些僅僅進入財政專戶管理的事業(yè)性收費上。各地財政部門可以根據(jù)本地的實際情況，制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理的計劃，并通過公示的方式告知相關(guān)征收部門及被征收對象，以便加快改革的進程，提早實現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制，進而提高政府非稅收入的使用效益。此外，為了提高預(yù)算的透明度和精細(xì)度，加強財政部門對征收單位的各政府非稅收入項目及收入總量的了解，便于其將有限的非稅資金按照公開、公正、透明的原則分配到各預(yù)算單位和具體項目上，有必要改進現(xiàn)行的預(yù)算編制方法，逐步強化部門預(yù)算，完善綜合預(yù)算。

（三）建立政府非稅收入征管激勵機制以深化“收支兩條線”改革

目前，各地區(qū)“收支兩條線”改革的成效不顯著，收入與支出并沒有完全脫鉤：一方面是由于改革牽涉的面太廣，容易遭到既得利益集團的抵制；另一方面，由于還沒建立起對征收主體行之有效的激勵機制，使得財政部門擔(dān)心脫鉤后反而會減少收入。例如當(dāng)征收主體所征收的政府非稅收入與其開支突然完全脫鉤時，其很可能會失去原有的征收積極性，導(dǎo)致政府非稅收入不能應(yīng)收盡收，部分收入白白流失，也可能產(chǎn)生尋租行為，即征收主體通過非法減免政府非稅收入的方式來損公肥私。此時，顯然需要有效的激勵機制激勵征收主體繼續(xù)合理、合法、足額的進行征收，但從各地區(qū)的實踐來看，至今尚未形成真正可行的激勵方案，基于此，不少地區(qū)的財政部門沒有下定決心徹底推行“收支兩條線”政策。

從國外政府非稅收入管理的實踐經(jīng)驗來看，收入與支出完全脫鉤是今后我國政府非稅收入管理發(fā)展的必然趨勢。所以，為了解除財政部門的“后顧之憂”，使其大力推行“收支兩條線”政策，必須盡快建立有效的激勵機制。本文借鑒部分地區(qū)曾使用的基數(shù)激勵法思想，應(yīng)用“聯(lián)合確定基數(shù)法”，建立了針對征收主體的簡單激勵模型：

通過建立上述激勵模型完善激勵機制，不但可增加征收主體的工作積極性，而且有助于財政部門摸清家底，同時，有效的抑制亂收費。此時，財政部門可以“放心”地實施“收支兩條線”政策并將其深化，以爭取盡早實現(xiàn)政府非稅收入與支出完全分離的目標(biāo)。

（四）推進“金財工程”建設(shè)，逐步實現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化

即各地區(qū)要按照“金財工程”的要求，搭建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺，建立健全政府非稅收入征收管理信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的征繳方式現(xiàn)代化：政府非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購到自動核銷，單位開票到自動入帳，銀行代收到專戶管理等環(huán)節(jié)的全程網(wǎng)絡(luò)化管理。為此，各地區(qū)首先要從思想上認(rèn)識到推進“金財工程”建設(shè)對于提高政府非稅收入征繳效率的巨大作用，重視計算機程序的開發(fā)與軟件的應(yīng)用。其次，要加大對“金財工程”的投入力度，不僅包括財力的投入，以確保財政、銀行、征收單位之間能夠?qū)崿F(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，便于財政部門及時、準(zhǔn)確地掌握并全面監(jiān)控政府非稅收入的收繳情況；更要有人力資源的投入，以保證不斷開發(fā)、探索出更為先進和完善的收繳方式，進而提高工作效率和管理質(zhì)量。

（五）建立科學(xué)的績效評價體系，提高非稅資金使用效率

財政資金績效考評主要是運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，按照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，對由財政預(yù)算安排的項目實施過程及完成的結(jié)果進行綜合性考核和評價。它是近年來西方發(fā)達國家加強財政支出管理的一個新舉措，其根本意義是以財政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府職能的實現(xiàn)程度，即考核政府提供公共產(chǎn)品（或準(zhǔn)公共產(chǎn)品）和公共服務(wù)（或準(zhǔn)公共服務(wù)）的效果與效率。因此，從規(guī)范政府非稅收入管理的角度出發(fā)，通過合理確定績效考評對象、謹(jǐn)慎選擇績效考評方法以及周密設(shè)計績效考評指標(biāo)，最終建立科學(xué)的非稅資金績效評價體系，同時嚴(yán)格規(guī)范績效考評工作程序，并加強績效考評結(jié)果的應(yīng)用，是解決目前非稅資金浪費嚴(yán)重，使用效率較低的一個可行方案。