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一、財政法的功能

財政法的功能是指財政法在調(diào)整財政關(guān)系過程中所表現(xiàn)出的一種外在功效。從學理上看，因為財政是財政法規(guī)范和調(diào)整的對象，所以財政法的功能應(yīng)當區(qū)別于財政的職能。但從實踐上看，在現(xiàn)代社會中，由于財政關(guān)系總是以財政法律關(guān)系的形式而存在，因此，財政職能的實現(xiàn)過程與財政法的實施過程在很多方面會出現(xiàn)重合。

在一定程度上，財政法是財政活動的一種外在形式，因此，財政法應(yīng)當服務(wù)于不同歷史條件下財政活動的內(nèi)在需要。由此可以推知，在不同的政治經(jīng)濟體制下，由于財政活動的歷史基礎(chǔ)不同，財政法的功能也是不一樣的。

在奴隸制和封建制社會中，財政的主要職能是獲取財政收入，滿足以君王為首的統(tǒng)治階級內(nèi)部基本的分配需要。受當時歷史條件的限制，財政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財政權(quán)被定性為源自君權(quán)，因此，財政法的功能也就表現(xiàn)為通過強制手段，保障君權(quán)在財政領(lǐng)域的順利實施。進入資本主義社會后，財政的收入支出職能雖然依舊存在，但財政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財政權(quán)力來源于人民，因此，財政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財政權(quán)力，損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等，都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本決定一切的社會中，“人民”的范圍實質(zhì)上不可能擴展到一般的平民階層，但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上，對中國的財政法治建設(shè)都具有很好的借鑒意義。

中國沒有經(jīng)歷真正的資本主義時期，在新中國建立之前，財政法也從未發(fā)揮過依民主機制規(guī)范政府財政權(quán)力的作用。新中國建立之后，雖然在經(jīng)濟上消滅了私有制，奠定了社會主義公有制基礎(chǔ)，但在上層建筑方面，對如何保障人民行使政治經(jīng)濟權(quán)利重視不夠。財政法理論上是人民當家作主的法律保障，但實際上，由于缺乏正常的民主參與和監(jiān)督機制，保障政府財政權(quán)力的運作仍然是首當其沖的。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟觀念的深入人心，民主和法治成為時代的主旋律，財政法的內(nèi)容和形式也發(fā)生了很大變化?？傮w來說，財政法的功能應(yīng)當從絕對服務(wù)于財政職能，轉(zhuǎn)向?qū)ω斦?quán)力施加控制，具體表現(xiàn)在如下三個方面：

1.財政權(quán)力授予功能

在公共領(lǐng)域，任何權(quán)力的存在都會導致支配性的效果，影響到人民的切身利益，因此必須從權(quán)力的來源上證明其合法性。根據(jù)我國憲法，一切權(quán)力來源于人民，任何公共權(quán)力的存在必須經(jīng)過人民的授權(quán)。“授權(quán)”不是簡單的政治口號，而應(yīng)該是精致的法律程序。從根本上說，由于立法機關(guān)是由人民或人民選舉的代表組成，法律的制定過程在理論上應(yīng)當是人民意志和利益的體現(xiàn)，因此，當法律賦予有關(guān)機構(gòu)一定的財政權(quán)力時，應(yīng)當視為已取得人民的授權(quán)。

財政法的授權(quán)功能在財政組織法中可以得到明顯佐證。財政組織法的存在，不僅僅限于規(guī)范相關(guān)財政主體的組織機構(gòu)，更重要的在于依法授予該主體相應(yīng)的職權(quán)。只有具備財政組織法上的依據(jù)，財政機關(guān)才能合法擁有財政權(quán)力?？梢哉f，現(xiàn)代法治社會中，財政法的授權(quán)功能是財政活動的前提和基礎(chǔ)。如果沒有財政權(quán)力的存在作為前提，財政法的權(quán)力規(guī)范功能和監(jiān)督功能都將失去意義。

財政法的授權(quán)功能最初表現(xiàn)為就具體事項所作的具體授權(quán)，這種消極行政的模式與自由市場經(jīng)濟時期的國家觀是相適應(yīng)的。財政機關(guān)只能在具體授權(quán)的范圍內(nèi)活動，不能越雷池半步。然而時至今日，隨著財政職能的日益擴張，財政所面臨的社會關(guān)系也越來越復(fù)雜，財政法的授權(quán)方式也不得不有所調(diào)整。如針對財政的經(jīng)濟景氣調(diào)整職能，財政法不可能預(yù)見到未來經(jīng)濟發(fā)展的所有情況，具體授權(quán)難以有效發(fā)揮作用，一般性授權(quán)才逐漸被立法機關(guān)所承認和接受。

2.財政權(quán)力規(guī)范功能

財政權(quán)力一旦產(chǎn)生，就必須按照法治社會的要求進行規(guī)范。財政法的規(guī)范功能主要通過財政行為法、財政程序法及財政責任法表現(xiàn)出來。財政行為法一般規(guī)定各種財政行為的前置條件、實體標準、程序要求及法律后果，財政程序法則專門規(guī)定財政活動的具體程序。至于財政責任法，它是通過負面的法律責任督促財政機關(guān)依法履行職責，因而也能起到一種間接的規(guī)范作用。

除了規(guī)定標準、設(shè)置程序、負擔責任之外，財政法還可以通過為權(quán)力劃定邊界而起到規(guī)范作用。例如，盡管一般性授權(quán)在財政法中越來越普遍，但并不意味著財政法對此完全放任不管。最起碼的要求是，財政法應(yīng)當為這種概括性權(quán)力設(shè)置上限。如果權(quán)力本身也是一種職責，那么下限的存在也必不可少。否則，權(quán)力就會真正成為不受約束的“利維旦”，對人民的基本權(quán)利構(gòu)成現(xiàn)實的威脅。

當然，受認識水平的限制，規(guī)范只能是一個逐步完善的過程。在某個既定的時點上，權(quán)力邊界的科學性總是相對而言的。然而，問題的關(guān)鍵不在于找到終極真理，而在于確認一種不斷追尋真理的機制。只要財政法切實發(fā)揮自己規(guī)范財政權(quán)力的功能，財政法治的目標就會一步一步接近。

3.財政權(quán)力監(jiān)督功能

財政法的規(guī)范功能和監(jiān)督功能在目標上是完全一致的，都是為了防止財政權(quán)力的濫用和失范。但在具體方式上，前者主要通過制定行為準則而實現(xiàn)，后者則有意設(shè)置一種外在的強制，督促財政機關(guān)切實履行職責。

以財政監(jiān)督法為例，其制定和實施的目的就在于監(jiān)督財政權(quán)力的合法有效運行。按照財政監(jiān)督法的要求，財政監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當依法監(jiān)督財政機關(guān)正確履行職責。如果發(fā)現(xiàn)違法行為，可以進行相應(yīng)的處理甚至制裁。我國《審計法》的主要功能就在于此。

為了使財政法的權(quán)力監(jiān)督功能更加深入細致，除了專門的財政監(jiān)督法之外，財政法一般都賦予權(quán)力機關(guān)對財政行政機關(guān)、上級財政機關(guān)對下級財政機關(guān)的財政監(jiān)督權(quán)。另外，財政相對人對財政行政機關(guān)提起的財政行政訴訟，也是人民藉司法途徑監(jiān)督財政權(quán)力的有效方式。

【注釋】

[1]參見蔡茂寅：《財政作用之權(quán)力性與公共性》，載《臺大法學論叢》第25卷第4期。

[2]參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財政法》，中國財政經(jīng)濟出版社1985年版，第19-39頁。

[3]中國大百科全書出版社1984年9月版，第33頁。

[4]參見張守文主編：《財稅法教程》，中國政法大學出版社1996年版，第27-29頁。

[5][蘇]M.A.古爾維奇：《蘇維埃財政法》，劉家輝譯，中國人民大學出版社1956年版，第36-37頁。

[6]參見漆多俊著：《經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論》，武漢大學出版社2000年版，第123—126頁。