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(一)適當減少地方行政和財政級次；在我國的具體情況下，為了精簡行政機構、提高財政效率，可以考慮適當減少地方政府的行政層級。地方政府采取省一縣(市)二級制，扭轉(zhuǎn)地區(qū)一級行政單位“由虛轉(zhuǎn)實”的趨勢，使之重新定位為介于省與縣之間的“虛設”的派出機構，或者完全取消地區(qū)一級建制。這對于強化中央的宏觀調(diào)控地位，對于合理配置地方的權力，對于科學地劃分各級政府間的事權與支出范圍，具有積極的意義。在地方政府財政級次減少之后，今后地方分稅制的建設應以縣級為重點完善的級次?？h級政府在我國有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級行政區(qū)劃已歷時兩干余年，其間其他行政層次多有變更，惟獨縣級行政區(qū)劃一直穩(wěn)定不變。目前盡管國家對縣級政府的職責未作統(tǒng)一規(guī)定，但從目前我國縣級財政支出結構看．其主要職能是承擔文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎教育的絕大部分是由縣級財政承擔的，這方面的支出一般占全部縣級財政支出的40％以上。

此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設、救災、扶貧和農(nóng)村社會保障，主要是由縣級財政承擔的。因此，地方分稅制應以縣級為重點完善的級次?；痉较蛑饕w現(xiàn)在以下幾個方面：一是要繼續(xù)加大對縣(市)政府經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，進一步擴大縣(市)的財政自主權：二是要堅持事權、財權下放與規(guī)范運作相結合，使省與縣兩級政府在事權、財權等劃分上更明確、更規(guī)范、更合理。基本原則可采用“受益原則”，即以受益大小為界定的標準。而對于現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可將其作為縣級的派出機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域小，人口也不多，相對于縣級政府而言，具有更多的服務性質(zhì)和輔助性質(zhì)，在一定意義上可以被看作是縣級政府的派出機構。因此，鄉(xiāng)級財政職能的重點應該是提供公共產(chǎn)品和比較簡單的管理，在縣與鄉(xiāng)的職能劃分中，尤其應突出鄉(xiāng)級政府的服務職能，重點放在維護社會秩序、增進社會公益和培育法治精神等方面。對于管理職能，盡可能由縣級政府直接承擔。

(二)優(yōu)化地方稅體系；針對現(xiàn)行稅種劃分辦法中存在的問題，有必要根據(jù)我國的實際情況，結合財政管理體制改革趨勢，并借鑒國外多年形成的有效經(jīng)驗，重新確立稅種劃分的依據(jù)。具體而言，有以下依據(jù)：

(1)政府職能。把與地方公益事業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和基礎設施、公共設施建設有密切聯(lián)系的稅種，劃歸地方政府；

(2)稅基流動性。應把稅基流動性大的稅種，如增值稅等劃歸中央：把那些稅基流動性較小的稅種，如房產(chǎn)稅、土地稅、土地增值稅、車船牌照稅等劃歸地方。同時，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于課征；

(3)財政需要。對于地方財政，雖不要求地方稅收與本級財政支出完全掛鉤、自求平衡，但地方稅種和稅收規(guī)模也不能過小。否則，如果地方支出大部分依靠中央轉(zhuǎn)移支付解決，那么就可能影響地方稅體系的健全，增加資金上解下?lián)艿某杀荆?/p>

(4)受益范圍?？梢詫⒐伯a(chǎn)品和服務的區(qū)域性和受益范圍與確定稅種歸屬結合起來。

既然稅源的產(chǎn)生與那一級政府提供的公共產(chǎn)品和服務直接相關，就應該使該級政府在分配中獲得一定的利益。按照以上依據(jù)，并結合今后稅制改革的方向，重新架構中央稅體系和地方稅體系的稅種組成的具體設想如下：中央稅系應以關稅、消費稅為主體稅種．并輔之以全局性的環(huán)境保護稅、證券交易稅、土地增值稅等。按照徹底的分稅制要求，共享稅應該盡可能少。但是在我國這樣幅員廣闊、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度和產(chǎn)業(yè)結構差別如此之大的國家里，如果共享稅沒有～一定的數(shù)量和收入規(guī)模，恐怕難以實現(xiàn)各個地區(qū)之間財力的合理分配。所以，應當保留適當數(shù)量的共享稅。從經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配的角度，可以將增值稅、所得稅和資源稅等稅種作為共享稅。新的地方稅體系主要包括營業(yè)稅、城鄉(xiāng)維護建設稅、城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、區(qū)域性的環(huán)境保護稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅、社會保障稅等稅種。關于稅收權限的劃分，宜采用“中央集權為主、地方分權為輔”的模式。

(三)構建農(nóng)村公共財政體系；針對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足和需求方面的持續(xù)增長現(xiàn)象并存的特殊情況，在為廣大農(nóng)村提供必要的行政管理等公共服務的同時，還需要增加以下述內(nèi)容為代表的各類農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供：

一是農(nóng)村基礎設施。公共財政條件下農(nóng)村基建資金應主要投向公益性、調(diào)控性和環(huán)保性的領域。應根據(jù)現(xiàn)有財力情況，在保證農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施投入規(guī)模增長的前提下，逐步加大對農(nóng)村生活服務性基礎設施的投入．使越來越多的農(nóng)村居民能夠享受到公共財政的陽光：

二是農(nóng)村義務教育。應合理劃分農(nóng)村義務教育的責任的分工。義務教育經(jīng)費支出，由中央、省、地(市)和縣四級政府共同承擔，經(jīng)費的分配使用，則由縣級政府統(tǒng)籌安排；

三是農(nóng)村社會保障體系。當前農(nóng)村社會保障中存在的主要問題是，一方面農(nóng)村社會保障覆蓋面小，廣大的農(nóng)民仍未被納入到正規(guī)的社會保障體系之內(nèi)，城市和農(nóng)村的社會保障體系二元化現(xiàn)象突出：另一方面，已有的農(nóng)村社會保障體系的保障能力較差．管理水平有待提高。

農(nóng)村社會保障體系，應該主要包含農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度這三項內(nèi)容。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，是一種從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的多級供給體制。其中，縣鄉(xiāng)政府作為國家財政體系的基礎環(huán)節(jié)，直接為農(nóng)村居民提供各種類型的公共產(chǎn)品。而農(nóng)村公共產(chǎn)品構成上的層次性，也就決定了作為供給主體的各級次政府間的責任劃分：屬于全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由中央政府承擔，屬于地方性的農(nóng)村公共產(chǎn)品由地方政府承擔，一些跨地區(qū)的公共項目和工程可由地方政府承擔為主，中央政府在一定程度上參與和協(xié)調(diào)。依據(jù)這一原則，諸如環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、救災救濟、優(yōu)撫安置、社會福利等項支出應由中央、省級政府承擔，縣級政府負責管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔具體事務；農(nóng)村基礎教育、基本醫(yī)療服務的支出則應由中央和各級地方政府共同承擔；縣鄉(xiāng)政府作為基層政權，主要承擔本轄區(qū)范圍行政管理、社會治安和本區(qū)域內(nèi)小型基礎設施方面的支出責任。

(四)推動省級以下財政轉(zhuǎn)移支付制度建設；中央對省級地方的轉(zhuǎn)移支付是中國政府間轉(zhuǎn)移支付體系的中心環(huán)節(jié)。自實行分稅制財政體制改革以來．中央對省級地方財政轉(zhuǎn)移支付制度逐步確立和改進．并且在解決縱向和橫向財政失衡方面發(fā)揮了重要作用。省級以下地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設，是今后地方財政改革與發(fā)展的一項亟待解決的問題。省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度設計，應在考慮本地實際情況的基礎上，盡量與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度設計相協(xié)調(diào)。如果與中央的辦法偏離太大，從全國來說，就難以形成一個完整統(tǒng)一的財政轉(zhuǎn)移支付體系，不利于實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的政策目標，也不利于實現(xiàn)財政管理體制基本框架在全國范圍內(nèi)的基本一致。從當前情況看，省以下應當重點抓好以下幾項工作：一是尚未開始建立省以下規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度的地區(qū)，不論這些地區(qū)是享受中央過渡轉(zhuǎn)移支付資金補助的地區(qū)，還是沒有享受該項補助的地區(qū)，都應著手開展這項工作，爭取在比較短的時間內(nèi)，各地都能夠擁有自己的轉(zhuǎn)移支付辦法，并將該辦法運用到資金分配中去。對于享受中央轉(zhuǎn)移支付補助的地區(qū)，在對下實行轉(zhuǎn)移支付時，最低限度要將從中央財政得到的過渡期轉(zhuǎn)移支付資金，按照因素分配法進行分配，財政部每年對此進行專項檢查；二是要將轉(zhuǎn)移支付制度建設與加強預算管理工作結合起來，將規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度建設當作財政管理的重要內(nèi)容。

(五)化解地方財政風險；改革開放以來，我國恢復了公債政策，由財政部代表政府對內(nèi)對外發(fā)行國債。對地方政府信用，我國一直采取限制發(fā)展的政策。除了經(jīng)國家批準發(fā)行過債券的地方外，地方政府沒有直接債務負擔。目前困擾地方政府的實際債務負擔主要包括：

(1)國債資金轉(zhuǎn)貸形成的債務；這實質(zhì)上是中央政府地方發(fā)債，從而形成了地方政府對中央的債務負擔，由于國債資金支持的項目具有一定的經(jīng)濟效益和社會效益，且還款期較長，總體上對地方政府償還債務不會形成太大壓力：

(2)與地方金融風險有關的連帶責任形成的債務負擔；

(3)社會保障體系的資金來源中，國家統(tǒng)籌部分資金不足，個人和單位繳納部分資金的制度尚未發(fā)揮應有的作用，養(yǎng)老金的支付對地方政府形成很大的財政壓力；

(4)由于許多國有企業(yè)的倒閉和轉(zhuǎn)制等因素．政府和財政承擔了連帶經(jīng)濟責任，加之市場運行的不可預見性，政府和財政中有很多債權無法收回，形成呆賬，造成財政負擔進一步加重。

盡管財政風險是伴隨經(jīng)濟運行的一種客觀現(xiàn)象，但通過采取有效的措施，這種風險也是可以預防和轉(zhuǎn)化的。一是需要嚴格按照《預算法》辦事，強化財政預算的分配和監(jiān)督職能，通過增收減支、堵塞漏洞來避免財政赤字。要加強負債管理，建立規(guī)范的使用、審批制度，不斷提高資金使用效益；二是積極推進社會保障制度改革，動員社會方方面面的力量，征集和使用好養(yǎng)老保險基金和事業(yè)保險基金，解決好就業(yè)和再就業(yè)的問題；三是建立財政風險基金，針對地方財政自身發(fā)展不平衡和年度間可用財力大起大落現(xiàn)象，專門從可用財力多的年度中加以提取，用于彌補地方財政以后年度經(jīng)費不足的風險準備；四是建立預警防范系統(tǒng)和科學的財政形勢預警指標體系，采用先進的分析方法。對財政經(jīng)濟運行過程進行全方位、全過程的跟蹤監(jiān)控，以便及時發(fā)現(xiàn)新的問題、新的風險因素，盡快采取有效措施加以解決。