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關(guān)鍵詞：財政法；地位；功能

一、財政法的地位

自國家和財政產(chǎn)生以來，也就同時產(chǎn)生了以法律手段調(diào)整財政關(guān)系的客觀需要。然而，在中國和外國的古代法上，雖有大量的調(diào)整財政關(guān)系的法律規(guī)范，但主要由于當(dāng)時的財政所依附的國家的專制性質(zhì)，以及法律體系自身演化的歷史局限性，諸法合體的古代法上不可能有財政法的獨立地位。

近代的資產(chǎn)階級革命掀開了財政關(guān)系變革的新篇章。資產(chǎn)階級革命的結(jié)果，是新型的資本主義式的財政關(guān)系的確立。然而，在自由競爭資本主義時代，財政活動的范圍被嚴(yán)格限制在“夜警國家”所要求的狹小區(qū)域，財政對行政的附屬作用難以突破，所以，確立這種新型財政關(guān)系的法律規(guī)范主要是集中在憲法和行政法之中。從部門法的定位來看，這一時期的財政法主要屬于行政法的范疇。

進入壟斷資本主義階段以后，隨著國家職能的擴張，財政的活動范圍也越來越廣，財政在資源配置、收入分配和經(jīng)濟景氣調(diào)整方面的作用也逐漸顯現(xiàn)出來。由于財政對社會經(jīng)濟生活的影響日益增強，財政逐漸擺脫對行政的依附，開始具備自己獨立的品格，財政的權(quán)力性由此凸現(xiàn)。[1]調(diào)整財政關(guān)系的財政法的性質(zhì)和職能上也隨之而發(fā)生變化，財政法的行政法色彩逐漸淡化，而經(jīng)濟法的色彩逐漸增強。

關(guān)于財政法地位的理解，前蘇聯(lián)的情況較為特殊。由于當(dāng)時的經(jīng)濟集中程度非常之高，所有的貨幣資金往來關(guān)系基本上都被納入財政管轄的范圍。除了財政部本身的活動外，經(jīng)濟單位、銀行和保險機關(guān)之間的經(jīng)濟往來也具有國家財務(wù)活動的性質(zhì)。針對這種情況，有些學(xué)者認(rèn)為，社會主義財政關(guān)系與資本主義時期相比已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的飛躍，財政法應(yīng)當(dāng)被視為一個獨立的法律部門，以調(diào)整統(tǒng)一的資金貨幣往來關(guān)系。也有的學(xué)者認(rèn)為財政法是“相對獨立的部門法”、“行政法的一部分”或者“綜合部門法”的觀點。爭論的焦點，主要集中于財政法與行政法的關(guān)系、法律體系的結(jié)構(gòu)中是否包括綜合部門法等問題上。從發(fā)展過程來看，蘇聯(lián)在列寧領(lǐng)導(dǎo)下制定的第一部憲法的第五章就是預(yù)算法，從那時起就開始了社會主義國家預(yù)算法的研究；1926年，庫特利亞列夫斯基教授的《財政法》一書問世，“走出了第一步”；1928年佐格拉科夫教授的《行政財政法》一書出版，認(rèn)為財政法是行政法的一部分；經(jīng)1938-1940年的大討論，蘇聯(lián)科學(xué)院法學(xué)研究所公布了《蘇聯(lián)社會主義法制體系研究提綱》，指出應(yīng)按所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)劃分不同法律部門，財政法作為一個獨立部門法的地位得以確立。[2]

中國建國之后，財政法學(xué)研究未能得到充分發(fā)展，有關(guān)我國法律體系的結(jié)構(gòu)以及財政法在法律體系中的地位問題，尚未得到認(rèn)真的討論。改革開放以后，在我國學(xué)者自行編撰的第一部《中國大百科全書》法學(xué)卷之中，專列了比較詳盡的“財政法”詞條，并且在體例編排上獨立于行政法和經(jīng)濟法，[3]反映了當(dāng)時我國法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點，依然還受著前蘇聯(lián)法學(xué)界的影響。然而，隨著經(jīng)濟法學(xué)的發(fā)展和日益成熟，自20世紀(jì)80年代中期以來，在幾乎所有的經(jīng)濟法學(xué)教科書中，財政法都被列為專門的一章；專門的財稅法教材也主動將自己歸入經(jīng)濟法體系之下；[4]可見，把財政法作為我國經(jīng)濟法學(xué)體系中的組成部分，是我國法學(xué)界目前的主流觀點。

其實，不論是將財政法視為一個獨立部門法的前蘇聯(lián)時期，還是將財政法視為經(jīng)濟法體系構(gòu)成的現(xiàn)代中國，學(xué)者們都注意到了財政領(lǐng)域兩類不同性質(zhì)的法律規(guī)范。如，前蘇聯(lián)學(xué)者認(rèn)為，“蘇聯(lián)財政部系統(tǒng)中所包括的各種財政信貸機關(guān)間的關(guān)系，如果不直接與這些機關(guān)執(zhí)行其職能——動員和分配貨幣資金，撥款，貸款，監(jiān)督各單位遵守?？顚Ｓ煤凸?jié)約國家資金的制度——相聯(lián)系，則建立在國家管理的一般原則上，受行政法的調(diào)整……如果財政信貸機關(guān)作為一種進行財政活動的機關(guān)，作為一種受國家委托征集貨幣資金，對有關(guān)權(quán)力機關(guān)所批準(zhǔn)的發(fā)展國民經(jīng)濟、教育和保健事業(yè)等措施進行撥款和貸款的機關(guān)，那么它們的活動以及因其活動而發(fā)生的各種關(guān)系，都由財政法調(diào)整?！盵5]這說明，行政法在調(diào)整財政關(guān)系方面還是可以發(fā)揮一定作用的。

無獨有偶，我國學(xué)者在論述財政法的屬性時也實事求是地承認(rèn)它與行政法的聯(lián)系。如，有學(xué)者認(rèn)為，國家的財政活動可以區(qū)分為兩個不同的層次：第一層次是作為行政范疇的財政活動，其目的在于滿足國家機關(guān)活動經(jīng)費的需要；第二層次是作為經(jīng)濟范疇的財政活動，其目的在于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟。兩者雖然都涉及經(jīng)濟領(lǐng)域，但后者涉及到經(jīng)濟領(lǐng)域的更深層次。反映到立法上，前者主要是關(guān)于國家財政管理機關(guān)的設(shè)置與職權(quán)、財政管理活動的原則、程序和制度，以及財政管理機關(guān)與社會組織或公民在一般性收支活動中的權(quán)利義務(wù)等，而后者所規(guī)定的主要是有關(guān)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一些財政政策方面的規(guī)定。前者是國家進行一般行政管理的法律，屬于行政法的范疇，后者是國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的法律，屬于經(jīng)濟法的范疇。在現(xiàn)實生活中，這兩類法律一般都由國家財政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行，很難區(qū)分哪些規(guī)范是經(jīng)濟法性質(zhì)，哪些規(guī)范是行政法性質(zhì)，也沒有必要區(qū)分。[6]

的確，隨著政府職能的擴展，財政法的形式和內(nèi)容都在發(fā)生變化，原先屬于行政法的財政法現(xiàn)在開始具有經(jīng)濟法的色彩。然而這種轉(zhuǎn)變不可能十分徹底，財政法與行政法的聯(lián)系是不可割斷的。我們認(rèn)為，行政法在財政法中仍然發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，有關(guān)財政職權(quán)的分配、財政行為的作出、財政救濟的實施等，都必須遵守行政法的一般性規(guī)定。從分類的標(biāo)準(zhǔn)來看，財政法的經(jīng)濟法屬性往往不是體現(xiàn)在法律規(guī)范的外在形式，而是著眼于其內(nèi)涵的價值取向和政策意圖。這種宏觀的政策目標(biāo)必須借助現(xiàn)有的行政組織、行政行為、行政程序、行政爭議處理機制等才能實現(xiàn)其功效。正因為如此，在財政法領(lǐng)域常?？梢园l(fā)現(xiàn)，有些法律規(guī)范從形式上看是一種典型的行政法律規(guī)范，但它在價值取向上又是服務(wù)于某種經(jīng)濟政策目的的。這些財政法律規(guī)范既可以稱其為經(jīng)濟法律規(guī)范，又可以稱其為行政法律規(guī)范，其“一體兩面”的特征十分明顯。正因為如此，我們認(rèn)為，在法律體系中無論將財政法歸入經(jīng)濟法或行政法都不是一個妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。事實上，財政法既屬于經(jīng)濟法，又屬于行政法，是經(jīng)濟法和行政法交叉綜合的產(chǎn)物。

二、財政法的功能

財政法的功能是指財政法在調(diào)整財政關(guān)系過程中所表現(xiàn)出的一種外在功效。從學(xué)理上看，因為財政是財政法規(guī)范和調(diào)整的對象，所以財政法的功能應(yīng)當(dāng)區(qū)別于財政的職能。但從實踐上看，在現(xiàn)代社會中，由于財政關(guān)系總是以財政法律關(guān)系的形式而存在，因此，財政職能的實現(xiàn)過程與財政法的實施過程在很多方面會出現(xiàn)重合。

在一定程度上，財政法是財政活動的一種外在形式，因此，財政法應(yīng)當(dāng)服務(wù)于不同歷史條件下財政活動的內(nèi)在需要。由此可以推知，在不同的政治經(jīng)濟體制下，由于財政活動的歷史基礎(chǔ)不同，財政法的功能也是不一樣的。

在奴隸制和封建制社會中，財政的主要職能是獲取財政收入，滿足以君王為首的統(tǒng)治階級內(nèi)部基本的分配需要。受當(dāng)時歷史條件的限制，財政純粹成為君主專制的工具，很難誕生出民主、法治等現(xiàn)代觀念。由于財政權(quán)被定性為源自君權(quán)，因此，財政法的功能也就表現(xiàn)為通過強制手段，保障君權(quán)在財政領(lǐng)域的順利實施。進入資本主義社會后，財政的收入支出職能雖然依舊存在，但財政法的功能卻發(fā)生了不小的變化。由于政府財政權(quán)力來源于人民，因此，財政法的功能主要表現(xiàn)為防范政府濫用財政權(quán)力，損害人民的利益。財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義、財政平等主義等，都是人民通過法律對政府財政活動提出的要求。盡管在資本決定一切的社會中，“人民”的范圍實質(zhì)上不可能擴展到一般的平民階層，但是這一時期的財政法無論在形式上還是在理念上，對中國的財政法治建設(shè)都具有很好的借鑒意義。