導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域整合與行政管理創(chuàng)新研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一長(zhǎng)株潭城市群一體化取得的成就和存在的主要問(wèn)題

大型中心城市對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用。長(zhǎng)株潭作為一個(gè)整體，已成為湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)有力核心城市。長(zhǎng)株潭一體化的發(fā)展受到各方面的關(guān)注，早在上世紀(jì)50年代，曾有專(zhuān)家提出三市合一共建“城”的構(gòu)想［1］14。20世紀(jì)80年代初，按照長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)想，進(jìn)行了初步試驗(yàn)和理論探索。1997年，湖南省委省政府做出了推進(jìn)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化的戰(zhàn)略決策，致力于發(fā)揮長(zhǎng)株潭的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，把長(zhǎng)株潭培育成湖南的核心增長(zhǎng)極，長(zhǎng)株潭一體化進(jìn)程明顯加快，已經(jīng)邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐［2］3－7。

(一)長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”與經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)所取得的成績(jī)

1．“兩型社會(huì)”建設(shè)成效巨大“九五”以來(lái)，特別是2007年12月獲批國(guó)家“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“試驗(yàn)區(qū)”)以來(lái)，長(zhǎng)株潭城市群根據(jù)“資源節(jié)約”、“環(huán)境友好”社會(huì)建設(shè)的總體要求，堅(jiān)持走新型工業(yè)化道路，創(chuàng)新體制機(jī)制，結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，一批千億產(chǎn)業(yè)、千億集群和千億園區(qū)逐步形成，長(zhǎng)株潭城市群成為全國(guó)重要的先進(jìn)裝備制造業(yè)基地、電子信息產(chǎn)業(yè)基地、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地和商品糧生產(chǎn)基地。資源節(jié)約、生態(tài)補(bǔ)償?shù)润w制機(jī)制改革和制度建設(shè)取得積極成效，“兩型”產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排等示范引領(lǐng)工作有序進(jìn)行，長(zhǎng)沙高新區(qū)、株洲清水塘循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)區(qū)獲批國(guó)家試點(diǎn)，重金屬治理列入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)，湘江流域綜合治理初見(jiàn)成效。社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，科教文衛(wèi)體事業(yè)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定。2011年長(zhǎng)株潭三市實(shí)現(xiàn)GDP8320．62億元，占全省42．2%，長(zhǎng)株潭三市實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入965．35億元，占全省的48．3%;2011年長(zhǎng)株潭三市的城市化率達(dá)58．76%，高于全省平均水平13．6個(gè)百分比。2．經(jīng)濟(jì)一體化的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)形成，區(qū)域合作走向制度化首先，長(zhǎng)株潭一體化頂層機(jī)制初步形成，早期即已在湖南省發(fā)改委“長(zhǎng)株潭一體化辦公室”基礎(chǔ)上建立了“長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化工作會(huì)議”年會(huì)制度。2009年1月，由長(zhǎng)株潭一體化辦公室改組升格為長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室(長(zhǎng)株潭“兩型辦”，正廳級(jí))，2011年7月，進(jìn)一步成立了中共湖南省長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作委員會(huì)(工委)和管理委員會(huì)(管委會(huì))，作為省委省政府的派出機(jī)構(gòu)，全面協(xié)調(diào)三市及省政府相關(guān)委廳局，統(tǒng)籌長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)。其次，長(zhǎng)株潭三市均成立了“長(zhǎng)株潭辦公室”，建立了三市黨政聯(lián)席會(huì)議和企業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，使得三市政商之間的對(duì)話機(jī)制、產(chǎn)業(yè)合作機(jī)制與利益協(xié)調(diào)已經(jīng)初步形成，出臺(tái)了“長(zhǎng)株潭三市規(guī)劃管理聯(lián)度審查制度”，統(tǒng)一規(guī)劃重要的城市基礎(chǔ)建設(shè)。三市還就人事交流與合作、技術(shù)交流等簽署了合作協(xié)議，啟動(dòng)了“長(zhǎng)株潭人才一體化”工程，實(shí)現(xiàn)人才規(guī)劃、人才市場(chǎng)和人才政策的一體化，以整體優(yōu)勢(shì)吸引和聚集人才。3．長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃正有效實(shí)施，同城化的基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)成效顯著1990年代以來(lái)，先后有不同部門(mén)組織編撰過(guò)長(zhǎng)株潭區(qū)域的不同的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，其中有些已實(shí)施或部分實(shí)施并取得一定效果。2005年8月，湖南省政府通過(guò)并實(shí)施的《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2003～2020)》及其修訂版《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃(2008～2020)》，要求三市打破行政區(qū)域界限，積極實(shí)施一系列一體化的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，著力推進(jìn)湘江風(fēng)光帶與生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)株潭城際鐵路、長(zhǎng)株潭城際干道(長(zhǎng)潭西高速、天易大道、芙蓉大道、九華大道等)、公交同城化、株洲清水塘污染企業(yè)綠色搬遷改造、湘潭竹埠港重金屬?gòu)U渣場(chǎng)污染治理與綜合利用項(xiàng)目、昭山綠心保護(hù)和湘江長(zhǎng)沙綜合樞紐建設(shè)等區(qū)域一體化標(biāo)志性工程的規(guī)劃與建設(shè)，三市城市建設(shè)相向發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，城區(qū)間距離已大為縮短，“交通同環(huán)、信息同享、電力同網(wǎng)、金融同城和環(huán)境同治”取得重大進(jìn)展，“融城”效應(yīng)日益顯著，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度進(jìn)一步加快，質(zhì)量進(jìn)一步提高，增強(qiáng)對(duì)湖南全省的帶動(dòng)力。4．認(rèn)識(shí)到整體參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，初步形成了各具特色又緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系雖然“區(qū)域”并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不能直接參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，但如果區(qū)域內(nèi)各地方政府能相互協(xié)作，破除行政壁壘，改善投資環(huán)境，則能有效降低區(qū)域內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)和交易成本，提升其參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。因此，三市乃至全省都認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)株潭城市群作為一個(gè)整體參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重要性，突破行政區(qū)域界限，把推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群化作為長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化的核心，做大做強(qiáng)交通與機(jī)電設(shè)備制造、食品醫(yī)藥、IT設(shè)備制造、文化四大產(chǎn)業(yè)集群，圍繞鋼鐵、軌道交通、有色冶金、汽車(chē)和工程機(jī)械五大傳統(tǒng)工業(yè)及電子信息、生物技術(shù)和新材料三大新興產(chǎn)業(yè)作為核心，共同打造并初步形成了適應(yīng)“兩型社會(huì)”建設(shè)的各具分工特色又緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系［3］。具體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)沙重點(diǎn)發(fā)展電子信息產(chǎn)業(yè)集群、新材料產(chǎn)業(yè)集群、機(jī)電一體化產(chǎn)業(yè)集群和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群;株洲形成交通運(yùn)輸機(jī)械產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)和有色冶金、軌道交通機(jī)械、化工、建材等六大支柱產(chǎn)業(yè);湘潭則發(fā)展新材料、機(jī)電一體化等高新產(chǎn)業(yè)，并加快形成鋼鐵、機(jī)電、化工三大支柱產(chǎn)業(yè)。

(二)“兩型社會(huì)”建設(shè)與區(qū)域整合中存在的主要問(wèn)題及原因分析

1．行政區(qū)劃分割使區(qū)域規(guī)劃難以實(shí)施，要素流動(dòng)受阻長(zhǎng)株潭三市的國(guó)土、規(guī)劃、交通等部門(mén)都曾經(jīng)對(duì)三市區(qū)域范圍內(nèi)的地域作過(guò)一些部門(mén)規(guī)劃，如1990年代完成的長(zhǎng)株潭區(qū)域國(guó)土開(kāi)發(fā)整治規(guī)劃等，但真正一到具體實(shí)施階段，就因?yàn)樾姓^(qū)劃分割所導(dǎo)致的決策主體、利益主體和執(zhí)行主體的不同而效果不彰。現(xiàn)行的《長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》在具體實(shí)施過(guò)程中，面臨三市選擇性實(shí)施對(duì)己較有利的部分與環(huán)節(jié)，整體協(xié)調(diào)性不佳。同樣，盡管三市在市場(chǎng)、資源、金融、信息、人才等方面簽署了合作協(xié)議，但行政區(qū)劃這堵“看不見(jiàn)的墻”依然在無(wú)形地決定著地方政府在私下干些“利己”的事情［4］。主要原因是各地方政府在現(xiàn)行的在以GDP為核心的干部考核和激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)下，極力謀求自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大化，產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)行為，而對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)作有意無(wú)意的忽視，于是區(qū)域內(nèi)資源、金融、市場(chǎng)、信息等經(jīng)濟(jì)要素在“協(xié)作”、“一體化”的口號(hào)下暗暗被分割和封鎖，這對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展極為不利。2．區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)和外延型開(kāi)發(fā)模式與“資源節(jié)約”要求不協(xié)調(diào)長(zhǎng)株潭城市群在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市開(kāi)發(fā)過(guò)程中，存在著大量重復(fù)建設(shè)與資源不節(jié)約的現(xiàn)象，如三市各自興建港口，長(zhǎng)沙在大力打造“新港水運(yùn)樞紐”，湘潭則不斷擴(kuò)建新建鐵牛埠碼頭、向家塘碼頭和九華港，株洲則是重點(diǎn)建設(shè)“株洲航電樞紐”。由于建設(shè)無(wú)序、缺乏規(guī)劃協(xié)調(diào)，許多港口貨源不足，為爭(zhēng)奪貨源而盲目競(jìng)爭(zhēng)，造成碼頭設(shè)施的巨大浪費(fèi);在土地資源上，區(qū)域內(nèi)的幾十個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)存在大量圈地開(kāi)發(fā)現(xiàn)象，對(duì)耕地、林地等土地資源大量圈占，仍然在走“資源(土地)型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展老路，城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾更加突出。并且，三市在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)大力引進(jìn)和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)仍然以機(jī)械設(shè)備與加工工業(yè)、交通運(yùn)輸與倉(cāng)儲(chǔ)物流等為主，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同和產(chǎn)業(yè)集聚度不高現(xiàn)象，勢(shì)必導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)趨同，土地開(kāi)發(fā)密度和強(qiáng)度偏低，經(jīng)濟(jì)效益不高，不符合土地集約節(jié)約利用的要求，與“兩型社會(huì)”建設(shè)的“資源節(jié)約”的要求有很大距離。3．區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)與“環(huán)境友好”要求尚有較大差距隨著新型工業(yè)化與城市化的加快推進(jìn)，長(zhǎng)株潭城市群的生態(tài)環(huán)境也呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)，特別是發(fā)達(dá)的核心區(qū)更為明顯，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是區(qū)域內(nèi)山區(qū)和一些重要的水源地和生態(tài)涵養(yǎng)地保護(hù)不夠，植被減少，資源環(huán)境的承載能力減弱。二是區(qū)域內(nèi)地表水污染比較嚴(yán)重，流經(jīng)城鎮(zhèn)及工業(yè)區(qū)河段的水質(zhì)普遍受到不同程度的污染，岸邊污染帶尚未得到有效控制，主要污染物有糞大腸菌群、石油類(lèi)、總磷、氨氮、總汞、總鎘、高錳酸鹽等，特別是湘江的重金屬污染嚴(yán)重，三市重化工和鋼鐵等高耗能重污染的企業(yè)沿湘江依次排列，形成“株洲污染湘潭，株洲湘潭一起污染長(zhǎng)沙”的極不合理的格局，甚至已經(jīng)嚴(yán)重地影響到枯水期城市自來(lái)水廠取水的安全了。并且，由于自身實(shí)際利益的考慮，各市在環(huán)境保護(hù)上的政策和具體措施各有一套，其整治力度也各不相同，導(dǎo)致穿三市而過(guò)的湘江污染非常嚴(yán)重，而治理不夠。4．區(qū)域整合中“離心”現(xiàn)象和不和諧現(xiàn)象不時(shí)冒現(xiàn)在長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中，長(zhǎng)沙憑借省會(huì)的“老大”地位和自身較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)外招商引資中，經(jīng)常作出一些不符合一體化取向的“自私”行為，與株洲、湘潭展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，引起株洲、湘潭的強(qiáng)烈不滿。例如，在長(zhǎng)株潭輕軌規(guī)劃中，長(zhǎng)沙把通往株洲和湘潭的輕軌分叉口設(shè)在長(zhǎng)沙的暮云地區(qū)，而不是長(zhǎng)期以來(lái)形成的長(zhǎng)株潭交通分叉點(diǎn)———株易路口，這既增加鋪軌長(zhǎng)度又違背自然、歷史規(guī)律，激起了其他二方特別是湘潭方面的不滿。再如，2010年11月，長(zhǎng)沙市與湖南省物價(jià)局在“為了促進(jìn)長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)，加快三市天然氣同價(jià)步伐”的口號(hào)下，強(qiáng)行對(duì)長(zhǎng)株潭三市的城區(qū)居民生活用氣收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均統(tǒng)一上漲到2．45元/立方米，即長(zhǎng)沙的氣價(jià)每立方米僅上漲0．09元，而湘潭市和株洲市卻分別上漲了0．3元和0．33元，這實(shí)際上就是工資和福利水平相對(duì)較低的湘潭、株洲居民反補(bǔ)貼長(zhǎng)沙居民用氣，顯然有失公平公正。5．區(qū)域內(nèi)各式開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間矛盾與沖突嚴(yán)重，協(xié)調(diào)難度大長(zhǎng)株潭區(qū)域疊加在三市及其23市縣區(qū)和263鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的行政區(qū)劃分割基礎(chǔ)上，還有6個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、19個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)及數(shù)十個(gè)各級(jí)高新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、先導(dǎo)區(qū)、示范區(qū)、工業(yè)園區(qū)、功能區(qū)等(以下統(tǒng)稱(chēng)為“各式開(kāi)發(fā)區(qū)”)，錯(cuò)綜復(fù)雜又各自為政，彼此間爭(zhēng)搶資源與重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象十分明顯，協(xié)調(diào)難度大。第一，各式開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的利益對(duì)立。各式開(kāi)發(fā)區(qū)名義上從屬于各行政區(qū)，但實(shí)際上卻與之并立，其管委會(huì)行使著政府同等的職權(quán)，彼此之間條塊分割、權(quán)責(zé)不清、政出多門(mén)，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)搶利益又推諉責(zé)任的現(xiàn)象。第二，開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理制度差異明顯，整合困難。各式開(kāi)發(fā)區(qū)是以管委會(huì)為載體，在強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、提高辦事效率等方面有很大改進(jìn)，而市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政區(qū)卻是以科層制為基礎(chǔ)的各級(jí)政府為載體，慣于條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系下對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行政干預(yù)。二者在管理理念、方法及效率等方面都存在著明顯的差異，它們之間的碰撞與相互排斥使得各式開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間長(zhǎng)期處于“二元結(jié)構(gòu)”［5］，難以融合。6．現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)層級(jí)與權(quán)限不夠，協(xié)調(diào)工作難以展開(kāi)2011年7月成立的中共長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)工委和管委會(huì)，雖然在統(tǒng)籌長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展，整合各個(gè)方面的力量與資源，推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)上取得了很大的成績(jī)，但因其本身存在重大體制問(wèn)題，即層級(jí)與權(quán)限不夠，而難以協(xié)調(diào)工作。首先，工委和管委會(huì)層級(jí)不夠，盡管它們是湖南省委省政府的派出機(jī)構(gòu)，且有副省級(jí)干部擔(dān)綱，但它本身并不比長(zhǎng)株潭三市政府級(jí)別高，也不是長(zhǎng)株潭三市的上級(jí)機(jī)構(gòu)，這導(dǎo)致了其在開(kāi)展工作中的種種限制。其次，工委和管委會(huì)只是省委省政府下的派出機(jī)構(gòu)，不是完全的行政機(jī)構(gòu)，只能對(duì)長(zhǎng)株潭區(qū)域內(nèi)的各市、縣市區(qū)和各式開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。但由于缺乏足夠授權(quán)，缺乏人、財(cái)、物等實(shí)權(quán)，在“協(xié)調(diào)”工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，工委和管委會(huì)顯得很是力不從心。在當(dāng)前中國(guó)行政管理體制下，要很好地統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)不同的政府與機(jī)構(gòu)，就必須要有足夠的行政級(jí)別與權(quán)限。

二長(zhǎng)株潭城市群未來(lái)發(fā)展的定位與戰(zhàn)略性目標(biāo)

(一)長(zhǎng)株潭城市群未來(lái)發(fā)展的分層次定位

1．湖南省內(nèi)“3+5”合作與定位:湖南經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展的核心與領(lǐng)頭雁長(zhǎng)株潭城市群作為湖南省內(nèi)“3+5”城市圈的內(nèi)核，應(yīng)避免陷入“國(guó)際大都市”的虛華中，而是腳踏實(shí)地地繼續(xù)承擔(dān)湖南省經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展的核心與領(lǐng)頭雁作用。這既是對(duì)湖南省情和長(zhǎng)株潭城市群現(xiàn)實(shí)的寫(xiě)照，也是未來(lái)發(fā)展的必然。2．中部地區(qū)分工與定位:國(guó)家中部崛起發(fā)展戰(zhàn)略的主要一極與發(fā)展引擎基于非均衡發(fā)展的必然選擇，在國(guó)家“中部崛起”戰(zhàn)略的實(shí)施中，同樣也是“一部分地區(qū)先發(fā)展起來(lái)”，而率先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)也必然是一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的特大城市或城市群。目前，中部六省中，武漢、長(zhǎng)株潭、鄭洛汴等三個(gè)城市群優(yōu)勢(shì)最為明顯，均擁有較雄厚的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、較大的城市(群)規(guī)模、鐵優(yōu)越的交通區(qū)位和強(qiáng)勁的發(fā)展?jié)摿?，將成為?guó)家“中部崛起”戰(zhàn)略的穩(wěn)定的三極，進(jìn)而帶動(dòng)中部地區(qū)的發(fā)展。3．全國(guó)泛省際合作與定位:承接?xùn)|部南部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的樞紐與戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)核心區(qū)域和中部率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的全國(guó)“兩型社會(huì)”建設(shè)示范區(qū)近年來(lái)，東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)大規(guī)模轉(zhuǎn)移開(kāi)始出現(xiàn)，而連接經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)與內(nèi)地的南北向和東西向的國(guó)家意義的主要交通干線在長(zhǎng)株潭城市群交匯，使得長(zhǎng)株潭城市群成為承接長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“十”字交匯的樞紐地位，因而也成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的首選區(qū)域之一。在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中［6－7］，長(zhǎng)株潭城市群占有明顯優(yōu)勢(shì)。且長(zhǎng)株潭城市群已成為國(guó)家“兩型社會(huì)”建設(shè)試驗(yàn)區(qū)，可以利用國(guó)家賦予的先行先試的政策優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中進(jìn)一步取得先機(jī)，率先發(fā)展起來(lái)。

(二)長(zhǎng)株潭城市群未來(lái)區(qū)域整合的戰(zhàn)略性目標(biāo)

1．經(jīng)濟(jì)一體化:產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分工協(xié)調(diào)與融合區(qū)域整合與發(fā)展的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)的整合與發(fā)展。長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域整合一開(kāi)始就是以產(chǎn)業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)一體化為發(fā)端的，其首要的戰(zhàn)略性目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)更為完善的經(jīng)濟(jì)一體化，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與完全融合，有效突破行政區(qū)劃的障礙，加強(qiáng)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)轉(zhuǎn)移、商貿(mào)交流、項(xiàng)目建設(shè)、金融投資、人才交流等方面的合作，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭區(qū)域一體化的產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化，推進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步和企業(yè)自主創(chuàng)新，促進(jìn)城市群資源配置的合理化和經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資源共有共享、互惠互利、雙贏多贏，實(shí)現(xiàn)城市群產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步強(qiáng)化一體化的基礎(chǔ)設(shè)施等有形的公共服務(wù)產(chǎn)品的建設(shè)與服務(wù)，形成有效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保障機(jī)制，為共同維護(hù)區(qū)域技術(shù)、人才、資金等要素的自由流動(dòng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，推進(jìn)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。2．土地利用一體化:集約利用與創(chuàng)新開(kāi)發(fā)新模式在區(qū)域整合與“兩型社會(huì)”建設(shè)中，長(zhǎng)株潭城市群要建立統(tǒng)一的土地利用調(diào)控機(jī)制和政策體系，打破行政區(qū)劃界限，采取變通的三市土地利用指標(biāo)調(diào)控政策，三市全面協(xié)調(diào)耕地占補(bǔ)平衡政策、三市整體規(guī)劃的土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策等，使建設(shè)用地指標(biāo)、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境承載力指標(biāo)等客在三市間合理分配、流通，形成城市群三市統(tǒng)一的土地利用調(diào)控管理機(jī)制和相應(yīng)的土地協(xié)調(diào)利用的政策體系。首先，建立三市統(tǒng)一的土地質(zhì)量評(píng)估、土地利用潛力評(píng)估、土地利用效益評(píng)估、土地環(huán)境質(zhì)量評(píng)估、土地污染等級(jí)評(píng)估等土地評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)制度體系。其次，三市建立統(tǒng)一的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的土地市場(chǎng)調(diào)控手段與政策法規(guī)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)作用，三市建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)體系，城市建設(shè)用地更多地通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)出讓?zhuān)瑢?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一由土地市場(chǎng)配置。3．城市建設(shè)“融城化”:一江連貫的多中心城市格局長(zhǎng)株潭三市應(yīng)摒棄以前那種各自為政、互不協(xié)作的城市建設(shè)狀況，有意識(shí)的把應(yīng)該服務(wù)于整個(gè)區(qū)域的公共設(shè)施建設(shè)在三市的交界地區(qū)。同時(shí)，長(zhǎng)株潭城市群的城市建設(shè)必須充分體現(xiàn)一體化的要求，而這種一體化更多的應(yīng)該是城市生活方式上的一體化、城市功能上的一體化、城市生態(tài)上的一體化，而不應(yīng)該片面強(qiáng)調(diào)在城市基礎(chǔ)設(shè)施上實(shí)現(xiàn)“攤大餅”式的聯(lián)結(jié)，以避免令人頭疼的“大城市病”和城市宜居生態(tài)環(huán)境的惡化。同時(shí)，要重視三市共同的“母親河”———湘江在長(zhǎng)株潭城市格局中天然紐帶和連接軸線的地位和意義，城市建設(shè)要體現(xiàn)“一江連貫三市”的多中心格局，繼續(xù)協(xié)調(diào)建設(shè)和完善湘江沿江風(fēng)光帶的建設(shè)，城市道路、面向型現(xiàn)代建筑、供水供電管網(wǎng)與濱江游覽點(diǎn)的建設(shè)應(yīng)該跟進(jìn)，使之真正成為連接三市的長(zhǎng)達(dá)80公路的風(fēng)光帶，實(shí)現(xiàn)“人在江邊走，身在畫(huà)中游”。4．服務(wù)業(yè)“同城化”:完善、便捷與高效的服務(wù)體系長(zhǎng)株潭城市群應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)一系列的同城化措施，建成功能完善、互通互聯(lián)、科學(xué)合理、運(yùn)營(yíng)高效的長(zhǎng)株潭城市群同城化服務(wù)體系:(1)交通同城化。既包括交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同城化，也包括開(kāi)通長(zhǎng)株潭之間同城化的運(yùn)輸服務(wù)，建設(shè)共管的政策體系與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)(公司)和共同的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。(2)通信同城化。大力推進(jìn)長(zhǎng)株潭城市群“三網(wǎng)”融合，并加強(qiáng)長(zhǎng)株潭城市群信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)信息通信樞紐和功能型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建長(zhǎng)株潭一體化信息服務(wù)平臺(tái)。(3)金融同城化。在建設(shè)和完善同城化的通存通兌的存取款體系，同城化的支付與資金結(jié)算體系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建長(zhǎng)株潭同城化的現(xiàn)代金融服務(wù)體系，建立健全面向長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域內(nèi)所有中小企業(yè)、面向農(nóng)村的金融服務(wù)支持體系;發(fā)展長(zhǎng)株潭城市群同城化商業(yè)保險(xiǎn)，拓展大眾保險(xiǎn)市場(chǎng)。(4)就業(yè)與生活同城化。統(tǒng)籌推進(jìn)長(zhǎng)株潭區(qū)域城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)制，建立“政策統(tǒng)一、信息共享、市場(chǎng)開(kāi)放、流動(dòng)自由”的人力資源市場(chǎng)體系，建立長(zhǎng)株潭區(qū)域統(tǒng)一的社會(huì)救助與保障體系、醫(yī)療保障體系和救災(zāi)應(yīng)急保障機(jī)制，并借助便捷的多元化公交化同城交通體系和通信系統(tǒng)，構(gòu)建同城化的生活新方式。5．生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)一體化:政策同制，污染同治、生態(tài)同建為做好長(zhǎng)株潭城市群資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試點(diǎn)，從長(zhǎng)株潭城市群實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，力求速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快與可持續(xù)發(fā)展。建立長(zhǎng)株潭資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)的政策法規(guī)體系基本完善，監(jiān)督管理體制高效運(yùn)行，循環(huán)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，自然資源得到有效保護(hù)和合理利用;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局科學(xué)合理，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入節(jié)約、清潔、安全、持續(xù)的良性發(fā)展軌道，長(zhǎng)株潭城市群環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得示范性成效;創(chuàng)建一個(gè)完善統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效負(fù)責(zé)的環(huán)境保護(hù)行政體制:建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，責(zé)、權(quán)、利相匹配的環(huán)境保護(hù)行政體制，真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)株潭城市群“政策同制，污染同治、生態(tài)同建”。

三長(zhǎng)株潭城市群未來(lái)區(qū)域整合不同階段管理模式創(chuàng)新與路徑選擇

作為國(guó)家“兩型社會(huì)”綜合改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，長(zhǎng)株潭城市群肩負(fù)著“資源節(jié)約”與“環(huán)境友好”使命，應(yīng)該站在全局的高度，在統(tǒng)籌區(qū)域整合與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、帶動(dòng)湖南發(fā)展、支撐中部崛起、促進(jìn)東中西互動(dòng)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用，具有對(duì)全國(guó)其他地區(qū)的改革具有經(jīng)驗(yàn)示范的歷史責(zé)任［8］16－17［9］38－41。因此，長(zhǎng)株潭城市群的綜合改革，既要在現(xiàn)有法律法規(guī)的體系下進(jìn)行，也要從長(zhǎng)株潭城市群各不同發(fā)展階段實(shí)際情況出發(fā)，敢于先行先試，敢于創(chuàng)新［10］56－58。

(一)現(xiàn)階段:維持長(zhǎng)株潭三市城市群現(xiàn)狀下強(qiáng)化多種協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)階段，根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市群區(qū)域整合與區(qū)域協(xié)作的經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)株潭城市群區(qū)域整合在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)可選擇維持長(zhǎng)株潭三市城市群現(xiàn)狀下，完善與強(qiáng)化長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)工委和管委會(huì)的職能，強(qiáng)化市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，建立規(guī)范的、長(zhǎng)效的的專(zhuān)項(xiàng)跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制，推進(jìn)城市群一體化進(jìn)程。1．完善與強(qiáng)化長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)工委和管委會(huì)的職能圖1方案一:維持并強(qiáng)化現(xiàn)有長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)模式之管理模式借鑒上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)早期管委會(huì)運(yùn)行的模式與經(jīng)驗(yàn)［5］，對(duì)2011年成立的中共長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)工委和管理委員會(huì)，湖南省要制定并實(shí)施《長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)建設(shè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)條例》，明確規(guī)定授予其省級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，要求三市及各縣市區(qū)需將部分管理經(jīng)濟(jì)的職責(zé)讓渡給試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)，增加其統(tǒng)籌管理的力度，負(fù)責(zé)長(zhǎng)株潭區(qū)域的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，擁有區(qū)域土地整備權(quán)和土地出讓收益的支配權(quán)，建立長(zhǎng)株潭規(guī)劃與建設(shè)、財(cái)政與稅收、經(jīng)濟(jì)、國(guó)土資源、環(huán)保等職能部門(mén)與機(jī)構(gòu)，確保區(qū)域建設(shè)有力有序有效推進(jìn)。管委會(huì)由副省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)銜，聯(lián)合三市和多個(gè)省廳委局(圖1)，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面統(tǒng)籌長(zhǎng)株潭城市群發(fā)展。2．強(qiáng)化市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)三市和諧發(fā)展現(xiàn)有的三市市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議應(yīng)該得到加強(qiáng)，一方面要擴(kuò)大與會(huì)者數(shù)量，既把三市管轄的各縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)納入市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，畢竟三市的區(qū)域整合與經(jīng)濟(jì)合作要依托并落實(shí)在具體的縣市區(qū)，還要把周邊的岳陽(yáng)市、常德市、益陽(yáng)市、婁底市、衡陽(yáng)市等五市市長(zhǎng)納入市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，以體現(xiàn)“3+5”城市圈的更大范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，另一方面要強(qiáng)化市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的職能，逐步轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的合作組織，具有一定的決策能力和執(zhí)行力。3．建立規(guī)范的、長(zhǎng)效的專(zhuān)項(xiàng)跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)處理機(jī)制美國(guó)在大都市區(qū)跨界事務(wù)的處理機(jī)制上的一些經(jīng)驗(yàn)，如美國(guó)的“專(zhuān)區(qū)”政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)行，其最大特點(diǎn)就是只負(fù)責(zé)提供單一或少數(shù)功能的公共服務(wù)［11－12］［13］89－91。我們可以借鑒其治理理念，成立一些專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)處理長(zhǎng)株潭城市群的跨界事務(wù)，如成立湘江委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)區(qū)域湘江的防汛、抗旱、航運(yùn)、污染治理、沿江風(fēng)光帶建設(shè)與管理等事務(wù);成立長(zhǎng)株潭軌道交通公司，負(fù)責(zé)全面規(guī)劃、建設(shè)與經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)株潭城市群地鐵、輕軌與城際列車(chē)等;成立長(zhǎng)株潭城市公交公司，負(fù)責(zé)三市跨界開(kāi)通城市公交車(chē)及其服務(wù)等;成立長(zhǎng)株潭垃圾處理聯(lián)盟，全面負(fù)責(zé)長(zhǎng)株潭區(qū)域生產(chǎn)和生活垃圾的統(tǒng)一清運(yùn)、填埋、焚燒和回收再利用、垃圾發(fā)電等。4．該模式的問(wèn)題與挑戰(zhàn)強(qiáng)化長(zhǎng)株潭城市群多種協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)一體化，其最大的優(yōu)點(diǎn)是保持現(xiàn)有長(zhǎng)株潭三市行政區(qū)劃不變，減少了因?yàn)樾姓^(qū)劃調(diào)整而帶來(lái)的巨大變動(dòng)，但其問(wèn)題也正是因?yàn)樾姓^(qū)劃沒(méi)有調(diào)整，一體化進(jìn)程則重在協(xié)調(diào)，但由于試驗(yàn)區(qū)工委和管委會(huì)及各種協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)畢竟不是政府，沒(méi)有足夠權(quán)限，協(xié)調(diào)工作困難重重。此外，建立起來(lái)的各專(zhuān)項(xiàng)跨界事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不可避免地對(duì)三市市政府職權(quán)的干預(yù)和削弱，可能會(huì)引起長(zhǎng)株潭三市政府部門(mén)的反彈。

(二)中期階段:保持三市建制情況下的制度創(chuàng)新———構(gòu)建長(zhǎng)株潭“都市區(qū)政府”

在深化推進(jìn)一體化的中期階段，長(zhǎng)株潭城市群在處理面臨的城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，眾多市分立矛盾的時(shí)候，效仿西方區(qū)域主義與大都市區(qū)政府的做法［14］384－386，采取在保留原有三市行政建制不變的基礎(chǔ)上，組建一個(gè)高效統(tǒng)一、有權(quán)威的長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府，主要負(fù)責(zé)區(qū)域性全局意義的事務(wù)，組織和協(xié)調(diào)跨界事務(wù)，作為大都市區(qū)各組成部分的各市負(fù)責(zé)自己內(nèi)部事務(wù)(圖2)。圖2方案二:組建長(zhǎng)株潭都市聯(lián)合政府之管理模式1．在長(zhǎng)株潭試驗(yàn)區(qū)工委基礎(chǔ)上組建長(zhǎng)株潭都市聯(lián)合黨委借鑒新疆“烏昌黨委”高效運(yùn)行的成功經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)株潭城市群可建立有權(quán)威的“長(zhǎng)株潭(聯(lián)合)黨委”，可以中共湖南省長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)工作委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)試驗(yàn)區(qū)黨工委)為基礎(chǔ)組建長(zhǎng)株潭(聯(lián)合)黨委，全面肩負(fù)起一級(jí)地方黨委的職責(zé)，對(duì)湖南省委負(fù)責(zé)。2．長(zhǎng)株潭實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)改組為長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府也可在湖南省長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)的基礎(chǔ)上組建，本著大部制的原則，設(shè)置若干個(gè)綜合的職能機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)長(zhǎng)株潭城市群建設(shè)。3．該模式的問(wèn)題與挑戰(zhàn)首先，都市區(qū)政府缺乏法律依據(jù)。該模式需要在湖南省與三“市”之間再設(shè)置一個(gè)“都市區(qū)政府”，而在省與地級(jí)市之間再增設(shè)一級(jí)政府，目前沒(méi)有憲法和法律依據(jù)，在強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”的當(dāng)下，成立都市區(qū)政府有一定困難。其次，增加了政府層級(jí)。成立長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府，會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)層級(jí)的增加，從而降低行政效率，與我國(guó)目前的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革的精神是背道而馳的。再次，都市區(qū)政府的正確定位問(wèn)題。長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府與省直各廳局和長(zhǎng)株潭三市市委市政府在“兩型社會(huì)”建設(shè)中的職責(zé)、權(quán)限與利益之間如何合理劃分，將是一個(gè)復(fù)雜而微妙的技術(shù)活［15］。最后，成立了長(zhǎng)株潭都市區(qū)政府，必然會(huì)削弱長(zhǎng)株潭三市權(quán)限，面對(duì)既定權(quán)利的縮小，必然會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)株潭三市的反彈。

(三)遠(yuǎn)期階段:三市合并———組建副省級(jí)的大長(zhǎng)沙市

國(guó)內(nèi)城市群(都市區(qū))區(qū)域整合在經(jīng)歷各中合作與協(xié)調(diào)方式后，經(jīng)過(guò)一系列改革、調(diào)整與創(chuàng)新后，都不約而同地傾向于借助行政區(qū)劃的調(diào)整與合并來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域整合的進(jìn)程，如上海浦東新區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)等。可見(jiàn)，依靠行政力量來(lái)推進(jìn)區(qū)域整合是一條適于中國(guó)國(guó)情的有效手段，而行政區(qū)劃的調(diào)整與合并則更是一種低成本、高收益的區(qū)域一體化手段。而對(duì)長(zhǎng)株潭城市群而言，堅(jiān)持把建設(shè)“兩型社會(huì)”與建設(shè)“創(chuàng)新型湖南”結(jié)合起來(lái)，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，構(gòu)建有利于“兩型社會(huì)”建設(shè)的管理體制機(jī)制，大膽提出并實(shí)行新的有利于區(qū)域一體化發(fā)展的行政區(qū)劃改革方案:效仿“武漢模式”①，撤銷(xiāo)長(zhǎng)沙、株洲、湘潭三市，合并設(shè)立副省級(jí)的大長(zhǎng)沙市。1．第一步:三市各自先行調(diào)整區(qū)劃以使三市市轄區(qū)在地域上完全聯(lián)結(jié)先對(duì)三市現(xiàn)行的行政區(qū)劃作小的局部的調(diào)整，使得現(xiàn)在三市的“市轄區(qū)”在行政區(qū)域上聯(lián)結(jié)起來(lái)，以更好地為將來(lái)的合并打好基礎(chǔ)是必須的［16］。近年來(lái)三市行政區(qū)劃基本調(diào)整到位，未來(lái)僅需做到如下即可:對(duì)長(zhǎng)沙市而言，盡快將長(zhǎng)沙縣暮云鎮(zhèn)與跳馬鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃歸雨花區(qū)，并在條件成熟時(shí)將長(zhǎng)沙縣改設(shè)星沙區(qū);株州市未來(lái)應(yīng)該考慮的將株洲縣改設(shè)為建寧區(qū)(或淥口區(qū));而湘潭市應(yīng)該加快中心城區(qū)與易俗河的融合進(jìn)程，考慮把湘潭縣改設(shè)為易俗河區(qū)。2．第二步:三市整合各自的市轄區(qū)與各式開(kāi)發(fā)區(qū)，理順市區(qū)各類(lèi)體制未來(lái)長(zhǎng)株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)和區(qū)域整合中，應(yīng)該理順各式開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，對(duì)各式開(kāi)發(fā)區(qū)還原其本身的經(jīng)濟(jì)功能，定位為“經(jīng)濟(jì)性功能區(qū)”，以經(jīng)濟(jì)權(quán)限為主的原則，將社會(huì)事務(wù)實(shí)行屬地化管理，交由其所在行政區(qū)政府管理，合理解決當(dāng)前各式開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)這種“剪不清、理還亂”的關(guān)系。3．第三步:撤銷(xiāo)三市建制，組建副省級(jí)長(zhǎng)沙市，轄原三市各區(qū)縣市待到時(shí)機(jī)成熟，通過(guò)行政區(qū)劃的審批程序，向中央提出合并長(zhǎng)株潭三市的建議，組建副省級(jí)長(zhǎng)沙市，轄區(qū)為現(xiàn)有長(zhǎng)株潭三市的范圍，并整合部分市區(qū)行政區(qū)劃:新長(zhǎng)沙市轄12區(qū)4市4縣:芙蓉區(qū)、開(kāi)福區(qū)、天心區(qū)(由現(xiàn)在長(zhǎng)沙市的天心區(qū)和雨花區(qū)合并而成)、岳麓區(qū)、望城區(qū)、星沙區(qū)(現(xiàn)長(zhǎng)沙縣)、株洲區(qū)(株洲市市區(qū)河?xùn)|部分)、天元區(qū)(現(xiàn)株洲市天元區(qū))、建寧區(qū)(現(xiàn)株洲縣)、湘潭區(qū)(由湘潭市雨湖區(qū)改名)、岳塘區(qū)(現(xiàn)湘潭市岳塘區(qū))、易俗河區(qū)(現(xiàn)湘潭縣)，瀏陽(yáng)市、醴陵市、韶山市、湘鄉(xiāng)市4市和寧鄉(xiāng)縣、攸縣、茶陵和炎陵等4縣，并管理轄區(qū)內(nèi)的各個(gè)“經(jīng)濟(jì)性功能區(qū)”(圖3－a)。圖3副省級(jí)長(zhǎng)沙市管理模式4．第四步:順應(yīng)省直管縣體制:取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制構(gòu)建省直管縣體制是我國(guó)未來(lái)行政區(qū)劃層級(jí)體制改革的取向，取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制將成為必然［17］，大長(zhǎng)沙市所轄的瀏陽(yáng)、醴陵、湘鄉(xiāng)等8縣市將直接由省直轄，大長(zhǎng)沙市的轄區(qū)將就是上述的12個(gè)市轄區(qū)，形成市—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的管理體制(圖3－b)。需要商榷的是，韶山作為主席家鄉(xiāng)，歷來(lái)與“湘潭”緊密聯(lián)系在一起，最終是并入長(zhǎng)沙設(shè)為韶山區(qū)還是省直轄，有待進(jìn)一步論證。5．該模式的問(wèn)題與挑戰(zhàn)長(zhǎng)株潭三市合并是適應(yīng)我國(guó)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行的整合區(qū)域發(fā)展的有效途徑與手段，但困難很多且艱巨。(1)長(zhǎng)株潭三市合并都需要得到國(guó)家支持，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批，難度很大。但也必須看到，新中國(guó)以來(lái)市市合并的案例并不少見(jiàn)，如1997年四川重慶市與萬(wàn)縣市、涪陵市等并設(shè)立重慶直轄市，1998年云南東川市并入昆明市，2002年海南瓊山市并入?？谑械葦?shù)十例。由此可見(jiàn)，合并長(zhǎng)株潭三市，組建大“長(zhǎng)沙市”并非不可能。(2)升格為副省級(jí)市也需要中央批準(zhǔn)。這同樣具有很大的難度，但并非沒(méi)有可能。自從1994年中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)批準(zhǔn)重慶(注:1997年重慶市升為直轄市)、廣州、武漢等16市定為副省級(jí)市年成立管委會(huì)，2009年設(shè)區(qū))等多個(gè)副省級(jí)區(qū)，這說(shuō)明只要確有必要而又工作到位，大長(zhǎng)沙市成為副省級(jí)市并非不可能。(3)三市合一后富余人員的安置將成為令人頭痛的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是否得到較圓滿的解決，在很大程度上直接決定了三市合并的成效。

本文作者：賀曲夫劉友金向云波工作單位：湖南科技大學(xué)