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中國素來以歷史悠久著稱于世,產(chǎn)生了許多杰出的政治家、思想家、軍事家和各類優(yōu)秀的管理人才,出現(xiàn)了漢、唐、宋、明、清等走在世界歷史前列的強大王朝。歷代統(tǒng)治者在國家治理等方面積累了豐富的經(jīng)驗,但由于當時的歷史局限性和階級局限性,又有一些落后的制度。而對中國行政制度史的研究,不僅是學術(shù)上的重要課題,而且還在于以史為鑒。鑒往知來,掌握歷史發(fā)展規(guī)律,明了時代的趨勢。因此,本文試圖通過對秦朝至清朝的中央行政管理體制的產(chǎn)生、發(fā)展及其演變過程給以規(guī)律性認識,對正反兩方面的經(jīng)驗教訓進行比較,并作一定的探討。

一、中國古代中央行政管理體制沿革

(一)秦漢時期的三公九卿制公元前221年,秦朝統(tǒng)一六國,秦王嬴政建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)的秦王朝,首創(chuàng)在中國封建社會延續(xù)2000多年的皇帝制度。為了鞏固封建統(tǒng)一,秦始皇采取了一系列措施來加強中央集權(quán),如“海內(nèi)為郡縣,法令由一統(tǒng)”,[1](P16)“建皇帝之號,立百官之職”等[2](P16),建立了第一套比較完備的、系統(tǒng)的國家管理機構(gòu)———金字塔式的中樞行政系統(tǒng)?；实厶幱谶@一系統(tǒng)的頂端,擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權(quán)力,“天下之事無大小皆決于上”,[3](P16)且這些權(quán)力是不受任何限制的。其次是“三公”,為秦代國家的中央中樞決策機構(gòu),協(xié)調(diào)皇帝處理國家大事?！叭奔粗肛┫喔⑻靖陀反蠓蚋?。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機構(gòu),其職能是“掌丞天子,助理萬機”。[4](P273)太尉府為秦代中央最高軍事機構(gòu),御史大夫為秦代中央最高監(jiān)察機構(gòu)?！熬徘洹弊鳛榍卮醒氲男姓?zhí)行管理機構(gòu),則位于第三層次,分別為奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、治粟內(nèi)史、宗正、少府等,分別掌管皇室、警衛(wèi)、禮儀、農(nóng)業(yè)、司法、民族和外交事務等。九卿也各有其屬吏,上與三公府對口,下與郡縣連接,將皇帝及中樞機構(gòu)的決策,傳達到具體的執(zhí)行部門,并負責指導監(jiān)督執(zhí)行?？梢娀实鄣乃饺耸聞諜C構(gòu)與國家行政事務機構(gòu)互相混雜、交織在一起,是封建社會早期國家機構(gòu)設(shè)置的一種特色。西漢中央機構(gòu)的設(shè)置基本上是承襲秦制而略有變化,仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會的發(fā)展,較秦代而言,西漢機構(gòu)組織更為健全,職能更加完善,分工亦更細致。東漢時期的國家機構(gòu),仍大體承制西漢原則,但也作了一些調(diào)整。如東漢初“三公”各府機構(gòu)名稱已演變?yōu)?司徒府、太尉府和司空府(即西漢時的丞相府、太尉府和御史大夫府)。其中,太尉府作為東漢中央最高軍事機構(gòu),位于“三公”之首,不僅掌管武事,同時也分管諸多行政管理事務,是東漢“三公”機構(gòu)職權(quán)發(fā)生變化的標志之一。東漢時期國家機構(gòu)設(shè)置變化的另一標志是尚書臺成為中樞決策機構(gòu),架空了“三公”府。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書,使原歸于少府寺的尚書臺機構(gòu)職權(quán)日益隆重。而尚書臺“六曹”機構(gòu)的設(shè)置,行政分曹辦公,使行政機構(gòu)的職能趨向完備,為以后“六部”制機構(gòu)的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)?？傮w而言,三公九卿制的行政體制,對于國家行政管理的需要,還不十分適應。這主要體現(xiàn)在管理國家政務與管理皇家事務的機構(gòu)沒有明確分開,而且行政執(zhí)行機構(gòu)中管理皇家事務的機構(gòu)所占比例大;一些重要的職能還沒有專門機構(gòu)負責執(zhí)行;此外,九卿的官署還未固定,職無常守現(xiàn)象也較普遍。表明在君主專制政治生態(tài)形成之始,行政體制及其運作,還處于初創(chuàng)和探索階段。

(二)隋唐時期的三省六部制三省六部制是隋唐時期的中央行政管理體制。隋唐時期,尤其是唐朝,是我國封建社會發(fā)展的鼎盛時期,國家政權(quán)機構(gòu)建設(shè)也發(fā)展到了一個嶄新的階段。隋朝建國之初,統(tǒng)治者雜采南北朝時期其他各朝機構(gòu)設(shè)置的體例,正式置設(shè)并完善了“三省”、“六部”制的機構(gòu)設(shè)置格局。即中書省:擬制章奏,出納詔令;門下省:主掌審核、駁詔及諫議,大凡中書省所擬之詔令章策,均要經(jīng)門下省,發(fā)現(xiàn)失誤處即行駁回,以減小過失;尚書省:中央最高行政事務管理機構(gòu),主掌“六部”。尚書省所轄“六部”,即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后,唐初的國家機構(gòu)大體上沿襲了隋代國家行政體制,中央機構(gòu)以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期,為強化君權(quán),“三省”分權(quán),中書省、門下省和尚書省互相制衡,彼此牽制,帶來了一系列的弊端?；ハ酄恐谱兂闪嘶ハ喑钢?造成了辦事拖拉,互相扯皮,政令難行的惡果。鑒此,唐高宗便在太宗時合中書、門下于“政事堂”議事的基礎(chǔ)上,又另置“同中書門下平章事”,行使宰相的權(quán)力?！叭　遍L官官職不再輕易授人,中書、門下的職能范圍開始縮小。唐玄宗時,為了解決因中書省事雜、文書冗滯所帶來的冗弊和進一步加強皇權(quán)的需要,正式設(shè)立了翰林學士院。翰林學士院置建后,與“中書門下”共掌中樞,并逐漸侵奪了“中書門下”的部分權(quán)力。翰林學士與“三省”的長官們不同,他們與皇帝的關(guān)系非常密切。學士們大都是皇帝的心腹,對皇帝是言聽計從,所以,皇帝對他們比較放心,也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期,是唐朝宦官專權(quán)的鼎盛期,這股依附于皇權(quán)的惡勢力,對它所依附的皇權(quán)構(gòu)成嚴重的威脅。宦官專權(quán),皇權(quán)逐漸被架空,唐朝的統(tǒng)治急速滑向衰敗?？傊?“唐代統(tǒng)治者將國家行政管理機構(gòu)與宮廷事務機構(gòu)截然分開,職能分工更趨細致、明確,逐漸形成了系統(tǒng)”,[5](P33)反映出唐代統(tǒng)治階級在治國經(jīng)驗方面的積累和政治上的成熟。但本質(zhì)上仍是集權(quán),皇權(quán)仍然得不到有效的制約。

(三)五代十國和北宋時期的二府三司制二府三司制是五代十國和北宋時期的中央行政管理體制。鑒于唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)造成的“內(nèi)重外輕”的局面,宋朝統(tǒng)治者把加強中央集權(quán)制視為立國之本,“在政治與行政上采取了周密的措施來加強中央集權(quán)和皇權(quán),在中樞機構(gòu)建制方面,以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[6]“二府”即政事堂和樞密院,對掌文武二柄,同為宰相之任。政事堂,襲唐制,全稱“中書門下政事堂”,簡稱中書。樞密院簡稱樞府,為國家最高軍政機關(guān),其首長為樞密使,多為文官充任,其職能是掌“軍國機務,兵防、邊備、戎馬之政令,出納密命,以佐邦治”。[7](P487)“三司”為五代和宋代的最高財政機關(guān)。唐末,為籌財用,以戶部、度支、鹽鐵三司主國家財用出納,三司之名始出。宋立,因其制,以三司總國計,號計省,設(shè)三司使一人,有“計相”之稱,其職能是“掌邦國財用大計,總鹽鐵、度支、戶部之事,以經(jīng)天下財賦而均其出入焉”。[8](P493)二府三司制將行政權(quán)與軍權(quán)分離,互不統(tǒng)轄,直接對皇帝負責,“這是一個重大的調(diào)整措施,籍以分割相權(quán),三師(太師、太傅、太保)三公(太尉、司徒、司空)形同虛設(shè),位尊而權(quán)無”。[9]為了強化皇權(quán),宋代統(tǒng)治者還通過“分化事權(quán)”、“官與職殊”的方法來削弱官員權(quán)力,官職分離,名不符實。官職只是用來標明其品秩、俸祿、章服的依據(jù),而不掌實權(quán),實權(quán)掌握在“差遣手中”,這種方法固然使權(quán)力掌握于皇帝一人手中,但也造成了宋代官員冗員過多,行政開支始終高居不下的局面。

(四)金、元和明初時期的一省六部制一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政體制。由于元朝疆域遼闊、遠超前代,國事繁多,而三省制的癥結(jié)在于決策程序繁多,各部門互相推諉,導致行政效率低下,因而不利于統(tǒng)治。若實行一省制,將事權(quán)集中,則能提高行政效率,從而達到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發(fā),決定襲金舊制,實行一省制。即廢除唐宋以來的門下、中書、尚書三省,并立制,只設(shè)一個中書省,其長官中書令由皇太子掛名擔任,是皇權(quán)延伸的象征?！耙皇　贝妗叭　睒酥局扑我詠淼姆謾?quán)制的終結(jié),由多軌輔政制轉(zhuǎn)變到單軌輔政制;也標志著集權(quán)政治的高度強化,同時也進一步強化了機構(gòu)的操作意識,提高了權(quán)力。由于元代以中書省為最高行政機構(gòu),而以六部為其下屬機構(gòu)有利于朝廷分管各種政務,而形成一省六部制?！傲俊睘檎乒芴煜鹿倮暨x授政令的吏部;掌天下戶口錢糧田土政令的戶部;掌天下禮樂祭祀朝會燕享貢舉政令的禮部;掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部;掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下營造百工政令的工部?？傊?這些變化是適應元朝長期統(tǒng)治的不穩(wěn)固的局面的,也對地方布施政令和高度集權(quán)制提供了更多的可行性。

(五)明清時期的內(nèi)閣六部制內(nèi)閣六部制是明清兩代的中央集權(quán)體制。明朝統(tǒng)治者鑒于“權(quán)臣亂政”和中書省丞相權(quán)力過大而危機皇權(quán)的教訓,改革舊制,廢除丞相制度,以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統(tǒng)帥六部。通過提高六部的地位,皇帝可以更有效地指揮各部的工作,同時,又便于把全部權(quán)力高度集中于君主之手,進一步加強皇權(quán)。總之,內(nèi)閣只是明朝中央最高的輔政機構(gòu),其職能是顧問、參謀、決策等,而六部才是明朝中央最高行政機構(gòu),直接對皇帝負責,分任朝政最高一級行政機關(guān),其職能是執(zhí)行、管理、協(xié)調(diào)各項政務。

清朝前期中央政權(quán)的行政機構(gòu)在形式上承襲了明朝的機構(gòu)體制,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機構(gòu)。清王朝于雍正年間新設(shè)置了一個中樞機構(gòu)———軍機處,逐步取代滿貴族議政的制度,削弱了內(nèi)閣承旨出政的權(quán)力,使之成為一個徒有虛銜,卻又不得干預機務的經(jīng)辦例行公事的機關(guān)。隨著許多機密大事、軍國要務都由軍機處辦理,內(nèi)閣宰輔已是名存實亡。軍機處則成為清朝皇帝維護君主專制體制的得力工具,行使“軍國大計,罔不總攬”[10](P793)的職能,這些改變有利于封建主義中央集權(quán)制的進一步加強和皇權(quán)強化的需要。同時,“在這種體制下,中央政府的行政、軍事、財政、司法諸權(quán)均集中于皇帝一身,國政治理是優(yōu)是劣也完全視皇帝個人的素質(zhì)與能力了”,[11]其弊端也顯而易見。

二、中國古代中央行政管理體制發(fā)展規(guī)律

通過對中國歷代中央行政管理體制演變的大致梳理,我們可以總結(jié)出中國古代中央行政管理體制發(fā)展體現(xiàn)出以下幾條規(guī)律。

(一)圍繞皇權(quán)的行使而形成的雙軌輔政機制皇權(quán)在封建專制主義中央集權(quán)的體制下是不受任何限制的,皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財政、人事等各方面的權(quán)力,掌管天下事務。但是,一個人的能力與精力畢竟是有限的,皇帝對國家事務的管理不可能事事躬親,權(quán)力與能力之間的不對稱性必然使得皇帝要分出一部分權(quán)力與事務給其臣子,以協(xié)助皇帝來處理國家事務。于是,有了最初的三公輔政,到后來的內(nèi)朝與外朝雙軌輔政以及權(quán)臣輔政制?；实蹫榱吮ＷC皇權(quán)至高無上的地位,不至于使輔政權(quán)力過大而威脅到皇權(quán)的統(tǒng)治地位,所以也愿意采用三公輔政或雙軌輔政制來幫助其治理國家。另一方面,統(tǒng)治集團對輔政體制調(diào)整的基點在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能,以適應日益發(fā)展變化的社會和日益復雜的政治局勢。統(tǒng)治集團對輔政制度的調(diào)整,目的在于試圖建立一種既對君權(quán)沒有威脅損害,使輔政保持忠誠馴服,但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制?？傊?雙軌輔政制是圍繞皇權(quán)的行使形成的,也是皇權(quán)與相權(quán)相互博弈的結(jié)果。

(二)不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機構(gòu)以來,作為中國歷史上大一統(tǒng)的封建社會的第一套比較完備、比較系統(tǒng)的國家管理機構(gòu),為以后數(shù)千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發(fā)展打下了基礎(chǔ)。如秦代國家機構(gòu)設(shè)置對西漢國家機構(gòu)設(shè)置的影響,謂之“漢承秦制”;再如前所述的清朝前期中央政權(quán)的行政機構(gòu)是在形式上承襲了明代的機構(gòu)體制,同時又融入了滿族特點而形成的,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機構(gòu)等等?？傊?各個朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經(jīng)濟、文化等各方面的影響,而重新建立一個完全不同于以往的朝代,必定要在前朝的基礎(chǔ)上,結(jié)合本朝的實際情況和社會環(huán)境來建立一套適合本朝統(tǒng)治者管理的政權(quán)體系,以便于更好地維護其統(tǒng)治管理。因此,不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。

(三)皇權(quán)與相權(quán)博弈促使行政管理體制發(fā)生變化以漢代為例,自西漢以來,任“三公”各府長官者,均為朝廷重臣與皇親國戚。這些人大權(quán)在握,嚴重威脅到皇權(quán)的行使。以至東漢立國之初,光武帝劉秀便對“三公”、“九卿”諸機構(gòu)進行調(diào)整———削弱、轉(zhuǎn)職、縮編,其目的是為了加強皇權(quán),削弱相權(quán)。又如東漢“事歸臺閣”,尚書臺成為重要的中樞決策機構(gòu)。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書,于是,使原歸屬于少府寺的尚書臺機構(gòu)職權(quán)日益隆重。還有前文所述的明朝廢除丞相制,以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統(tǒng)帥六部,建立內(nèi)閣六部制,進一步奪取相權(quán),加強皇權(quán);以及清朝軍機處的設(shè)立也是為了集中事權(quán),鞏固皇權(quán)等等,無不是皇權(quán)與相權(quán)相互斗爭而促使行政管理體制發(fā)生變化的例證?？傊?促使行政管理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因,皇權(quán)與相權(quán)的矛盾,但實質(zhì)上是君主專制集權(quán)與行政管理要求事權(quán)集中、提高效率的矛盾,最終二者要達成某種妥協(xié)。另一方面,社會的發(fā)展和各種政治勢力的興衰,也是行政管理體制發(fā)展變化的重要原因。如西漢初期,大批功臣宿將結(jié)成的政治勢力,保證了丞相、御史二府輔政體制的相對穩(wěn)定;一些新起的官僚和受寵信的外戚,憑借自已的才能和裙帶關(guān)系,在政治上取得了優(yōu)勢,輔政權(quán)也就逐漸轉(zhuǎn)移到這種政治勢力手中;九品中正制實行,使士族門閥政治勢力得以內(nèi)領(lǐng)朝政,外督刺史,占據(jù)政治上的優(yōu)勢,以及科舉制度的確立,使大批來自民間的士子進入仕途,其中一些人躋身于高位等等。在這種種因素的影響之下,也使得傳統(tǒng)行政管理體制中始終沒有形成合理的行政領(lǐng)導制度。

(四)體制外的因素介入行政運作體制外因素介入行政運作,一直是傳統(tǒng)社會,特別是高度專制集權(quán)社會行政管理方面不可避免的弊病。隨著封建制度的日臻完善,皇帝為了便于統(tǒng)治,建立了龐大而完備的官僚機構(gòu)自上而下地管理著整個國家。為了使國家機器運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),使每個行政機構(gòu)有效發(fā)揮其職能,就必須賦予各個行政機構(gòu)相應的法定權(quán)力、配備人員編制、設(shè)立制度規(guī)范等,這些都是國家職能機構(gòu)活動程序化、規(guī)范化所必需的。從各個朝代編撰的“會典”、“會要”及典章制度中,我們也可以清楚地看到歷朝歷代對各級行政機構(gòu)的權(quán)力、編制等所做的明確而詳盡的規(guī)定。但由于皇帝在全國范圍內(nèi)擁有至高無上的權(quán)威和絕對的權(quán)力,皇權(quán)在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有主導和支配地位,不受任何約束,就不可避免地濫用權(quán)力,獨斷專行,任意干預和處理政治事務,從而導致了政治上的混亂與失控。還如,專職君主為了防止大權(quán)旁落,常常引用身邊的宦官或侍從近臣參與國家大政,這些人身居宮內(nèi),侍從皇帝左右,逐漸演變?yōu)榕c宮外政府官員相對應的所謂的中朝官或內(nèi)朝官。這些官員“往往以皇權(quán)代表的身份出現(xiàn),手握王爵,口銜天憲,經(jīng)常干預和操縱國家中樞機構(gòu)的活動,成為凌駕于政府百官之上的特殊權(quán)勢集團”,[12]干預行政運作。

三、現(xiàn)實啟示

研究古代中央行政管理體制是為了更好地完善今天的行政管理制度。借鑒其中有益的部分,同時也是為了也避免犯相同的錯誤。通過對中國古代中央行政管理體制的研究與探討,當今行政管理過程中,存在的行政機關(guān)的監(jiān)督體制的不完善;行政主體在行使權(quán)力的過程中的私權(quán)公權(quán)化;政府機構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚,以及行政副手職能定位不明確等問題。結(jié)合當今行政管理過程中存在的問題,本文得出以下幾點啟示:

(一)權(quán)力互相制約是保證國家政治活動有序進行的基本前提在中國古代封建社會君主專制體制下,皇權(quán)至高無上。雖然存在著自下而上的制約皇權(quán)無限擴張的政治因素,如具有相對獨立行政權(quán)力的政治實體或執(zhí)政大臣,各種典章制度或不成文的約束,以及官僚士大夫集團的政治壓力等相對的制約機制,但始終不存在與皇權(quán)平行或?qū)Φ鹊闹萍s機制。中樞機構(gòu)經(jīng)常遭受皇權(quán)的干預和沖擊,以至于無法長期、穩(wěn)定、有效地行使職權(quán),導致其權(quán)力的大小與效能缺乏恒定性,影響國家政治活動的有序進行。結(jié)合我國現(xiàn)實來看,以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例,上、下級行政機關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系,即上級領(lǐng)導機關(guān)可以監(jiān)督下級行政機關(guān)及其工作人員,下級行政機關(guān)也可以反過來監(jiān)督上級領(lǐng)導機關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導人。但從目前我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來看,自上而下的監(jiān)督比較容易實現(xiàn),也較為有力,而自下而上的監(jiān)督則相對比較薄弱。通常表現(xiàn)為:對下基本上做到了“無所不糾”,對上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象,致使一些該糾正的問題得不到及時糾正。因此,應逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式,轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式,才能有效地避免或減少決策失誤和權(quán)力濫用,保證國家政治活動有序進行。

(二)加強監(jiān)察權(quán)的獨立性與權(quán)威性是防止私權(quán)公權(quán)化的重要手段權(quán)力不受監(jiān)督必然導致權(quán)力的濫用和腐敗。監(jiān)督的主要目的在于防范行政官吏濫用職權(quán)?！按笮姓笔侵袊糯蔚幕咎卣?專制主義集權(quán)政治的本質(zhì)決定了歷朝歷代的橫向權(quán)力監(jiān)督根本不存在,以至于演變?yōu)橹醒敫鳈C關(guān)權(quán)力越來越分散,作為“外官”的職能部門權(quán)力越來越衰微,而皇權(quán)越來越強化。作為皇帝近侍的“內(nèi)官”原本地位低下,但自漢朝起逐漸參與軍政,先后出現(xiàn)在尚書省、中書省、門下省、樞密院、內(nèi)閣、軍機處等要害部門,私權(quán)公權(quán)化。由此可以聯(lián)想到現(xiàn)在有些行政官員,將人民賦予的權(quán)力變成為自身謀利的資本與手段,而對官員手中權(quán)力的監(jiān)管不足,以及監(jiān)察權(quán)的獨立性與權(quán)威性不夠是導致政府官員私權(quán)公權(quán)化的重要原因之一。例如,原山東泰安市委書記胡建學有句“名言”:“官兒當?shù)骄旨?就沒人能監(jiān)督了”。由此可感受到一個做到“地市級”的腐敗官員對外在監(jiān)督的真實感覺。還有,陳希同、王寶森在東窗事發(fā)之前,種種腐敗行為已持續(xù)多年,而且愈來愈明目張膽,以及近年來的被揭露的震驚全國的貪污腐敗官員等等真實的案件,不能不說明我國在加強監(jiān)察權(quán)的獨立性與權(quán)威性方面,還有很長的一段路要走。

(三)機構(gòu)設(shè)置應適應于社會經(jīng)濟變化發(fā)展的需要中國古代機構(gòu)設(shè)置在管理國家事務、維護社會正常運轉(zhuǎn)方面起到了一定的作用,是值得肯定的。但是機構(gòu)的設(shè)置更多的是皇帝為了鞏固其統(tǒng)治地位的需要而設(shè)立的,而非是根據(jù)社會發(fā)展的實際需要而設(shè)立。如官員的品級與其手中的權(quán)力有時也不完全成正比;“位居極品”的大臣在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不一定處于首要或核心的地位,“位尊而權(quán)不重”。機構(gòu)的設(shè)置,各級政府官員手中權(quán)力的輕重大小,不是根據(jù)實際需要而定,而是取決于皇帝信任的程度,有時甚至是皇帝維護其絕對統(tǒng)治地位的手段。結(jié)合現(xiàn)實情況,從行政的角度看,中國政府機構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。如我國現(xiàn)在公務員隊伍中,存在著極少數(shù)手中握權(quán)力的人,隨意增設(shè)或取締機構(gòu),將其作為自己升遷的臺階或取得的政績;或?qū)⒆约旱挠H信、熟人等安插進政府機關(guān),擴大關(guān)系網(wǎng),造成政府機構(gòu)惡意的膨脹和行政管理成本的增加;同時也降低了公務員隊伍的整體素質(zhì)?？傊?機構(gòu)設(shè)置不是為了適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,而是為了迎合個人利益。由于政府機構(gòu)設(shè)置不按形式、規(guī)章辦事,盡管建國以來、尤其是改革開放以來制定了很多政府機構(gòu)方面的規(guī)章制度,但在習慣上、現(xiàn)實生活中,人們并不按這些規(guī)范辦事。表面上的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實中的官場邏輯,人們遵從領(lǐng)導個人的權(quán)威,人格權(quán)威大于機構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威,領(lǐng)導者個人的言行、意志不受規(guī)章制度的限制。

(四)參謀職權(quán)的界定應明確規(guī)范就中國古代中樞輔政機構(gòu)的演變而言,不難看出君主與輔政官之間相互利用也相互排斥。統(tǒng)治集團對輔政制度調(diào)整的基點在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能,以適應日益發(fā)展變化的社會和日益復雜的政治局勢。統(tǒng)治集團對輔政制度調(diào)整的目的在于試圖建立一種對君權(quán)沒有威脅,同時又能幫助君主處理政務的制度。君權(quán)與輔政權(quán)之間界限不清,相互矛盾,也導致權(quán)力之爭。聯(lián)系現(xiàn)在行政管理體系中對參謀權(quán)的界定,也存在著職權(quán)界定不明確與不規(guī)范的問題。如行政領(lǐng)導與秘書之間形成的過于親密的私人關(guān)系;秘書冒著領(lǐng)導的名義濫用職權(quán),收受賄賂等。原揭陽市政府副秘書長賴振才收受價值300萬元的別墅,違規(guī)動用住房基金導致1758萬元無法追回,給國家造成巨大的經(jīng)濟損失。又如,行政領(lǐng)導與副手之間過于猜忌,而將時間與精力耗費與權(quán)力斗爭之中,忽視了本職工作等等現(xiàn)象依然出現(xiàn)在政府機構(gòu)之中。