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一、稅法平衡問題的提出

稅法屬于經(jīng)濟行政法,是行政法的一個部門法,稅法平衡問題的提出直接源于行政法平衡論。行政法平衡論是一種與行政法管理論和控權(quán)論相對立的理論。行政法管理論將行政法定位為“治民之法”,認(rèn)為行政法的目的在于維護行政權(quán),管理相對方,因而強調(diào)行政權(quán)力的優(yōu)越性,忽視相對人的權(quán)利保障,重行政實體法,不注重行政程序法,幾乎沒有司法審查,其結(jié)果是行政法機制只是片面地制約相對方,缺乏對行政權(quán)的有效制約,行政法機制欠缺激勵相對方積極參與行政的功能,行政法制度結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào),重實體授權(quán),輕程序制約,重行政效率,輕公平保護,重行政管理,輕監(jiān)督行政。這一理論在二戰(zhàn)前的德國和日本以及前蘇聯(lián)曾非常盛行,因為這一理論能滿足為戰(zhàn)爭籌集必需的人、財、物的需要,也是計劃經(jīng)濟的必然要求。但隨著二戰(zhàn)的結(jié)束以及前蘇聯(lián)的解體,這一理論已被拋棄。在我國,本來就有幾千年的封建專制統(tǒng)治作土壤,加之對前蘇聯(lián)各項制度和理論的照搬和模仿,管理論便成為我國行政法構(gòu)建的理論基礎(chǔ),盡管從20世紀(jì)80年代后期開始,情況有所改變,但管理論對我國行政法制度和行政思想的影響是非常廣泛和深遠(yuǎn)的,今天行政管理中存在的主要問題,基本都與此有關(guān)。[1]

與管理論不同,控權(quán)論將行政法定位為“治吏之法”,強調(diào)行政機關(guān)不應(yīng)當(dāng)有超越公民的特權(quán),行政法的目的在于控制行政權(quán)力,保護公民權(quán)利的自由,而司法審查是防止權(quán)力濫用和對行政權(quán)力進行控制的最有效手段,行政法只是有關(guān)行政程序的法,不涉及行政實體問題。由此產(chǎn)生的問題是:行政管理范圍與方式不僅受實體法與行政程序法的雙重管制,而且受制于嚴(yán)格的司法審查,在法律保留原則與法律優(yōu)先原則的共同支配下,行政主體“法未規(guī)定不可為”;行政主體普遍缺乏糾正市場失靈和社會無序的必要手段,難以滿足公共管理與服務(wù)的需要;由于政府軟弱無力,缺乏活力,從而產(chǎn)生管理危機和信任危機;在賦于相對方過多權(quán)利的同時,卻沒有相應(yīng)的行政監(jiān)督制裁權(quán)。盡管控權(quán)論一直是英美等國行政法的理論基礎(chǔ),但因其固有的缺陷和現(xiàn)代行政法的多樣化發(fā)展,該理論也被逐漸放棄。在我國,為糾正管理論的錯誤,從20世紀(jì)80年代后期,也正是英美等國開始放棄該理論的時候,一部分學(xué)者逐步引進了該理論,并大有未加深入研究,即試圖照搬的趨勢。

事實上,無論是管理論,還是控權(quán)論,不論是“治民之法”,還是“治吏之法”,都割裂了行政法法律關(guān)系與監(jiān)督行政法律關(guān)系的整體性,都各執(zhí)一端,只強調(diào)了行政關(guān)系的一個方面,未看到二者的辯證統(tǒng)一性,擴大了行政主體與相對方的對立性,根本無法協(xié)調(diào)行使行政權(quán)與保護相對方權(quán)利、行政激勵與行政制約、實體授權(quán)與程序制約、行政效率與公平保護、市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)的關(guān)系,無法使公益和私益最大化,難以滿足現(xiàn)代行政管理的需要。正因如此,世界各國都在拋棄這兩種理論,各國的行政法理論都從不同的方向朝著平衡論邁進。

行政法平衡論是指優(yōu)良的行政法應(yīng)能達(dá)到這樣一種狀態(tài):行政機關(guān)和相對方能以各自擁有的權(quán)利與對方相抗衡,行政法既能制約行政主體濫用行政權(quán),又能制約相對方濫用權(quán)力,既能激勵行政主體積極行政,又能激勵相對方積極參與行政,既能重塑精干有活力的政府,又能擺脫高權(quán)行政的陰影,真正建立起一個民主、“苗條”、低成本高效率、少管制多服務(wù)的政府,從而使激勵與制約、效率與公平、政府與市場、公益與私益的關(guān)系達(dá)到最優(yōu)化狀態(tài),即實現(xiàn)平衡。當(dāng)然,行政法制度供給與社會需求總處在不斷變化中,行政法經(jīng)常處于失衡狀態(tài)中,平衡倒是偶然的。因此,追求平衡便成為現(xiàn)代行政法的永恒主題,正是從失衡到平衡,從舊的平衡到新的平衡的不斷追求,推動著行政法不斷的變遷和創(chuàng)新。在這一理論中,平衡既是行政法的最優(yōu)化狀態(tài),也是實現(xiàn)行政法最優(yōu)化狀態(tài)的機制和方法。因為行政法的不對等性呈現(xiàn)為各主體權(quán)利義務(wù)的階段性差別,并且是倒置的,即在某一階段一方優(yōu)先實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)較多的權(quán)利,而同時另一方的權(quán)利受到限制或只能實現(xiàn)較少的權(quán)利,如在行政實體法中,法律承認(rèn)行政主體的公定力,由行政機關(guān)優(yōu)先實現(xiàn)一部分權(quán)力,以保證行政管理的效率,而在行政程序法中,相對方的一部分權(quán)力優(yōu)先得到實現(xiàn),行政機關(guān)的一部分權(quán)利同時受到限制。運用這些階段性的差別,平衡配置這些倒置的不對等關(guān)系,行政法的平衡便成為可能。由此也可以看出,行政法的平衡是一種結(jié)構(gòu)平衡。[2]

行政法平衡論對我國正在大力推行的“依法治稅”有非常重要的意義?！耙婪ㄖ味悺睙o法回避的一個問題是“依”什么樣的“法”。如果依以管理論為基礎(chǔ)的“管理之法”、“治民之法”,以“命令——服從”模式組織稅收,稅務(wù)機關(guān)會因缺乏制約而濫用權(quán)力,隨意執(zhí)法,滋生腐敗,納稅人會因只有義務(wù)沒有權(quán)利而消極抵制納稅,普遍地偷稅,甚至抗稅,其結(jié)果是征納雙方都有法不依;如果依以控權(quán)論為基礎(chǔ)的“控權(quán)之法”、“治吏之法”組織稅收,稅務(wù)機關(guān)會因征稅權(quán)的軟弱無力,征之不保,深受無稅論長期影響的納稅人,則會濫用控制權(quán),逃避納稅,其結(jié)果同樣是雙方都有法不依;只有依“既能制約稅務(wù)機關(guān)濫用征稅權(quán),又能制約納稅人濫用控制權(quán),既能激勵稅務(wù)機關(guān)積極征稅,又能激勵納稅人積極參與稅收管理”的平衡之法,依法治稅才能真正成為征納雙方的外在壓力和內(nèi)在動力,從而成為自覺行動。

二、稅法的平衡配置

(一)稅法的結(jié)構(gòu)平衡配置

1.國家與全體納稅人的關(guān)系配置

國家與全體納稅人的關(guān)系是由憲法配置的,二者關(guān)系的實質(zhì)是:國家為全體納稅人提供必需的公共產(chǎn)品,全體納稅人以稅收的方式支付其價格。為此,二者形成這樣一種契約關(guān)系:作為賣方,國家有義務(wù)為全體納稅人提供價廉物美的公共產(chǎn)品,同時,有權(quán)向全體納稅人收取公共產(chǎn)品的價格,以補償其成本;作為買方,全體納稅人有義務(wù)向國家支付公共產(chǎn)品價格,同時有權(quán)根據(jù)自己的意愿選擇購買公共產(chǎn)品的內(nèi)容、數(shù)量和質(zhì)量,并決定愿意為之支付的價格數(shù)量。這種契約關(guān)系本身就是一種自然而美妙的平衡。只是上述權(quán)利義務(wù)關(guān)系是由憲法這樣進行配置的:全體納稅人委托自己選舉的代表機構(gòu)——議會或人民代表大會制定稅法,嚴(yán)格規(guī)定國家收取公共產(chǎn)品價格的權(quán)力,即征稅權(quán),同時以審議監(jiān)督政府財政預(yù)算的方式,決定財政支出的方向和規(guī)模,即國家提供公共產(chǎn)品的內(nèi)容、范圍和數(shù)量,決定稅收收入總額,即愿意為公共產(chǎn)品支付的總價格。沒有這樣的法律依據(jù),國家就不得征稅(此即稅收法律主義原則)。顯然,在這一最高階位上,全體納稅人的權(quán)力優(yōu)于國家,這種憲法層次的不對等正是平衡稅法眾多下階位不對等的根本。

2.稅務(wù)機關(guān)與納稅人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系配置

在這一階位上,稅務(wù)機關(guān)代表國家行使收取公共產(chǎn)品價格的權(quán)利,即征稅權(quán),納稅人則要履行為享受的公共產(chǎn)品支付價格的義務(wù),即繳稅義務(wù)。因而,從總體上看,在這一層次上,稅務(wù)機關(guān)是權(quán)力主體,納稅人則是義務(wù)主體。又因公共產(chǎn)品具有受益的不可阻止性,無法排除“免費搭車者”,納稅人便有強烈的逃稅、避稅、偷稅、抗稅的動機和愿望,稅務(wù)機關(guān)也只有運用充分的、強有力的權(quán)力強制征收,才能確保稅款正常及時足額地獲得,才能保證公共產(chǎn)品的成本補償和正常供給,才真正符合全體納稅人的根本利益。

稅務(wù)機關(guān)征稅權(quán)的核心是稅款的征收權(quán),包括收取滯納稅款的孳息,即滯納金的權(quán)力。充分的、強有力的征稅權(quán)除稅款的征收權(quán)外,還至少必須包括以下五種權(quán)力:(1)深入了解納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況和納稅情況,以確認(rèn)納稅人有無違反稅法事實的權(quán)力,即納稅檢查權(quán),完整的納稅檢查權(quán)還必須包括搜查權(quán);(2)對拒不履行繳稅義務(wù)的納稅人采取必要的強制措施,敦促、迫使其繳稅的權(quán)力,即強制執(zhí)行權(quán);(3)對有逃避納稅義務(wù)嫌疑的納稅人采取限制其商品、貨物、存款等財物使用權(quán),以保證稅款安全的權(quán)力,即稅收保全權(quán);(4)對納稅人違反稅務(wù)管理、偷稅、逃稅、騙稅、抗稅及妨礙、阻撓稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行公務(wù)的行為進行嚴(yán)厲懲處的權(quán)力,即行政處罰權(quán);(5)對不提供、不能提供真實可信的計稅依據(jù)的納稅人核定應(yīng)納稅款的權(quán)力,即核稅權(quán)。同時,上述五種權(quán)利行使都不可缺少要求有關(guān)各方協(xié)助及如遇拒絕能自行對其嚴(yán)厲處罰的權(quán)力,即要求行政協(xié)助權(quán)。也只有上述各種權(quán)力的適用范圍和強度都足夠大時,征稅權(quán)力才是充分的、強有力的。

在為稅務(wù)機關(guān)配置充分的、強有力的征稅權(quán)時,首先應(yīng)考慮稅務(wù)機關(guān)和納稅人總體的權(quán)利義務(wù)對比情況,應(yīng)使雙方權(quán)力(利)在總體上能相互抗衡;其次應(yīng)在強調(diào)稅務(wù)機關(guān)征稅效率的同時,應(yīng)能使納稅人積極參與;在以實體法賦于稅務(wù)機關(guān)征稅權(quán)的同時,應(yīng)以程序法對其權(quán)利的行使進行嚴(yán)格的規(guī)范;在保證征稅權(quán)正常行使的同時,應(yīng)為納稅人權(quán)利可能受到的侵犯規(guī)定獲得救濟的途徑;在賦于稅務(wù)機關(guān)充分的、強有力的征稅權(quán)時,應(yīng)盡可能地擴大稅務(wù)司法審查的范圍。這是稅法平衡的根本要求,也是配置納稅人權(quán)力(利)的基本思路。

根據(jù)上述思路,納稅人在這一階位上應(yīng)主要享有以下兩類程序性權(quán)力(利)。一類是在稅務(wù)行政程序中的權(quán)利,包括:(1)信息權(quán),即納稅人有權(quán)知道現(xiàn)行稅制的運行狀況,包括根據(jù)什么法律規(guī)定,被征哪些稅種;(2)提出申請的權(quán)利,即納稅人請求獲得某種稅務(wù)管理資格,頒發(fā)某種稅務(wù)許可證照,或請求開始或進入某種程序的權(quán)利;(3)隱私權(quán)和保密權(quán),隱私權(quán)指稅務(wù)機關(guān)不得無由搜查納稅人住宅和詢問與確定應(yīng)納稅額無關(guān)的信息,保密權(quán)指稅務(wù)機關(guān)因征稅獲得的納稅人的信息不得用于非征稅目的;(4)被告知權(quán)與要求聽證權(quán),即特定的納稅人在稅務(wù)機關(guān)作出某種處理決定前,有權(quán)得到稅務(wù)機關(guān)告知有關(guān)內(nèi)容、理由、依據(jù)等情況,進行申辯、質(zhì)證的權(quán)利;(5)要求回避的權(quán)利,即特定的納稅人在與自己有關(guān)的稅務(wù)案件中,認(rèn)為處理該案的稅務(wù)人員與該案有利害關(guān)系時,有要求其回避的權(quán)利等等。[3]另一類是在事后救濟程序中的權(quán)利,主要包括:(1)由稅務(wù)機關(guān)告知救濟途徑和方法的權(quán)利;(2)提出申訴、復(fù)議和訴訟的權(quán)利;(3)要求賠償?shù)臋?quán)利;(4)委托的權(quán)利;(5)申請回避的權(quán)利;(6)陳述和辯論的權(quán)利;(7)上訴的權(quán)利;(8)申請執(zhí)行的權(quán)利等等。

納稅人享有的上述程序性權(quán)力(利)和憲法性權(quán)力(利),總體上能與稅務(wù)機關(guān)享有的充分而強有力的征稅權(quán)相抗衡,因為一方的權(quán)力(利)同時又是另一方的義務(wù),因此,只要雙方積極行使在總體上能與對方相抗衡的權(quán)力(利),稅法便會在這兩種張力下形成平衡,由此形成既激勵又限制的機制,既能保證較高的征稅效率,又能使納稅人在主張自己權(quán)利的過程中積極參與稅務(wù)行政,促進公平征收,既能保證稅務(wù)機關(guān)行使充分而強有力的征稅權(quán),又能制約稅務(wù)機關(guān)濫用權(quán)力,切實保障納稅人的權(quán)益,從而使公益和私益同時得以最大化。

(二)稅收立法權(quán)的平衡配置

配置平衡稅法要解決的另一方面的問題是稅收立法權(quán)的平衡。稅收立法權(quán)的平衡是稅法結(jié)構(gòu)平衡的前提和必要條件。在現(xiàn)代社會,稅收立法權(quán)的平衡應(yīng)重點解決稅法授權(quán)立法的平衡和地方立法的平衡兩大問題。

1.稅法授權(quán)立法的平衡

稅收立法權(quán)本應(yīng)由全體納稅人選舉的立法機關(guān)行使,然而,隨著稅收作用范圍的日益擴大,作為一個特殊行業(yè),稅收立法的專業(yè)性、技術(shù)性要求越來越高,立法機關(guān)越來越難以勝任;而這些立法權(quán)完全由稅務(wù)行政機關(guān)來行使又將破壞稅收立法的獨立性、權(quán)威性,很容易只強調(diào)稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力,忽視對納稅人權(quán)利的保障。解決上述問題的較好辦法便是稅法的授權(quán)立法,由此也產(chǎn)生了稅收授權(quán)立法的平衡問題。

稅法授權(quán)立法的平衡就是立法機關(guān)在授于稅務(wù)行政機關(guān)某一稅收立法權(quán)的同時,建立起有效監(jiān)督機制,以制約其對立法權(quán)的濫用,以授權(quán)和制約的平衡保證所立之法的平衡,其主要內(nèi)容應(yīng)包括:

(1)建立申請立法制度。當(dāng)稅務(wù)行政機關(guān)必須對某一領(lǐng)域進行立法卻沒有權(quán)限時,應(yīng)由其提出立法申請,由立法機關(guān)對其必要性和可行性進行審查而決定是否授權(quán)。

(2)建立批準(zhǔn)權(quán)保留制度。即稅收授權(quán)所立之法必須經(jīng)過授權(quán)機關(guān)的批準(zhǔn)方能產(chǎn)生法律效力,以此對授權(quán)立法進行直接監(jiān)督。

(3)建立違法撤銷及授權(quán)收回制度。授權(quán)機關(guān)在審查授權(quán)立法合法性的過程中,如果發(fā)現(xiàn)該稅收立法超越授權(quán)范圍,違背授權(quán)目的,或者在立法程序方面存在重大瑕疵時,可直接宣布授權(quán)立法無效,并將其撤銷。此外,如發(fā)現(xiàn)授權(quán)不當(dāng)或授權(quán)對象沒有能力完成相應(yīng)立法任務(wù)時,授權(quán)機關(guān)可以直接收回授權(quán)。

(4)確定法院的審查權(quán)。授權(quán)立法中的法律問題更多的是在個案中表現(xiàn)出來的,僅有立法機關(guān)的監(jiān)督不足以維護授權(quán)立法的平衡,法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過具體案件的審理,對涉及的授權(quán)立法的實體和程序問題進行審查,也應(yīng)當(dāng)有權(quán)接受相對方因授權(quán)立法的實施將對其權(quán)利造成侵害而提起的訴訟,并進行審查。法院甚至應(yīng)當(dāng)既可以對授權(quán)立法進行實體審查,也可以進行程序?qū)彶?。確定法院的審查權(quán)對于維護授權(quán)立法的平衡有非常重要的意義,這己為很多國家的司法實踐所證實。

2.地方稅收立法的平衡

中國各地政治、經(jīng)濟、文化存在很大的差別,以相同的法律規(guī)范調(diào)整全國范圍千差萬別的行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系,其結(jié)果必然導(dǎo)致具體的行政機關(guān)和相對方權(quán)利義務(wù)不平衡。這正是地方稅收立法得以存在和必須平衡的根本原因。地方稅收立法的平衡主要應(yīng)注意以下幾方面問題。

(1)體現(xiàn)地方特色,滿足地方需要,結(jié)構(gòu)配置平衡。體現(xiàn)地方特色是地方稅收立法的價值所在,滿足地方需要是地方稅收立法必要性的體現(xiàn),結(jié)構(gòu)配置平衡是行政法的一般要求。因此,地方稅收立法應(yīng)緊密結(jié)合本地的自然條件、經(jīng)濟狀況、居民對區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好,針對稅源情況、已有的地方性法規(guī)和規(guī)章關(guān)于權(quán)利救濟和保護內(nèi)容等狀況,賦于本地區(qū)稅務(wù)機關(guān)與當(dāng)?shù)卣峁┑膮^(qū)域性公共產(chǎn)品相適應(yīng)的征稅權(quán),同時根據(jù)平衡法原理賦于納稅人必要的權(quán)力(利),以制約稅務(wù)機關(guān)濫用職權(quán),保護其正當(dāng)利益。

(2)自主立法,合憲合法。地方稅收立法不僅限于執(zhí)行中央的法律和行政規(guī)則,更重要的是它為稅務(wù)行政管理創(chuàng)立了法律、行政法規(guī)未涉及的規(guī)范,這些規(guī)范可以有效補充平衡征稅權(quán)和納稅人權(quán)利關(guān)系必須的規(guī)范。因此,應(yīng)強調(diào)地方稅收立法的自主性,但同時,地方稅收立法的自主性應(yīng)與合憲性、合法性相符合,地方稅收立法不但不能和憲法、法律以及行政法規(guī)相抵觸,而且不能違背憲法、法律和行政法規(guī)的立法精神和立法原則,地方稅收立法和中央部委規(guī)章的沖突和協(xié)調(diào),應(yīng)基于權(quán)力和權(quán)利的平衡原則,一概強調(diào)地方稅收立法的自主性和一概強調(diào)地方立法的從屬性都是不符合憲法精神的。

(3)與中央立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一。地方稅收立法的價值不僅反映在地方特色、地方需要和中央難以統(tǒng)一解決的問題上,還反映在與中央稅收立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一上,只保護地方利益,保護本位利益的地方稅收立法是對全國性立法平衡的破壞,也不可能維護本地區(qū)稅收權(quán)利義務(wù)關(guān)系的平衡。

三、我國稅法失衡狀況簡析

我國稅法失衡問題非常嚴(yán)重。首先,現(xiàn)行稅法賴以構(gòu)造的傳統(tǒng)稅收理論未能正確認(rèn)識到“公共產(chǎn)品價格”這一稅收的本質(zhì),也就不可能認(rèn)識到征納雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系在總體上平衡的可能,更不可能將稅法的制定權(quán)、對政府財政預(yù)算收支的審議監(jiān)督視為納稅人的當(dāng)然權(quán)力,因而也就不可能認(rèn)識到稅法結(jié)構(gòu)的憲法層次平衡配置,目光只能盯在納稅人和稅務(wù)機關(guān)的關(guān)系上,堅持稅收本質(zhì)的“義務(wù)說”,片面強調(diào)納稅人的義務(wù)和稅務(wù)機關(guān)的征稅權(quán),忽視納稅人的權(quán)力(利),更何況這一認(rèn)識被行政法管理論一再強化。因而,稅法的平衡必然失去根本,其結(jié)果,一邊是納稅人消極納稅義務(wù)觀念下冷漠的面孔,一邊是稅務(wù)機關(guān)片面權(quán)力強化下疲憊的身影,一邊是稅務(wù)人員為征收幾十元稅款獻(xiàn)出生命,一邊是大量的政府官員大肆揮霍、貪污、浪費稅款。

其次,就稅務(wù)機關(guān)的征稅權(quán)與納稅人的權(quán)力(利)而言,一方面是稅務(wù)機關(guān)的征稅權(quán)嚴(yán)重不足,或者是在環(huán)境保護、社會保障、遺產(chǎn)分配等大量領(lǐng)域形成征收空白,與納稅人應(yīng)負(fù)義務(wù)嚴(yán)重不符,或者是在已征收的領(lǐng)域因無搜查權(quán)或必要的行政協(xié)助或處罰規(guī)定不夠嚴(yán)厲而有稅征不上;另一方面是納稅人的合法權(quán)益難以保障,稅務(wù)人員濫用職權(quán)隨意征收的問題普遍存在,納稅人或無相應(yīng)程序性權(quán)力予以抵制,或雖有權(quán)但因先決條件高而難以使用(如稅務(wù)行政復(fù)議要求先繳清稅款和滯納金,才可進行行政復(fù)議等等),或雖有權(quán),也無先決條件,但常可能在主管稅務(wù)機關(guān)的壓力下被迫放棄使用?？傊?稅務(wù)機關(guān)征稅權(quán)力不足和征稅權(quán)力過大的問題同時存在。

第三,在授權(quán)立法方面存在的問題,一是稅收授權(quán)立法不僅數(shù)量龐大,而且授權(quán)范圍過于寬泛?，F(xiàn)行稅法除《個人所得稅法》、《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》和《稅收征管法》3部法律由立法機關(guān)制定外,其余均為國務(wù)院授權(quán)立法。其授權(quán)依據(jù)為1984年六屆全國人大常委會七次會議通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制有關(guān)稅收條例草案試行的決定》和1985年六屆全國人大三次會議通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可制定暫行規(guī)定或者條例的決定》,由于“經(jīng)濟體制改革和對外開放”,“有關(guān)稅收”的領(lǐng)域過于寬泛,對授權(quán)的具體內(nèi)容、范圍和目的基本上未加限制,全國人大的這種授權(quán)決定實質(zhì)上使國務(wù)院毋需相關(guān)的法律依據(jù),想制定什么樣的稅收法規(guī),就可以制定什么樣的稅收法規(guī),事實上剝奪了全體納稅人的稅收立法權(quán),根本否定了稅收法律主義原則。二是越權(quán)、違法立法問題嚴(yán)重。上述1984年的授權(quán)倒是明確規(guī)定由國務(wù)院的稅收條例草案不適用于中外合資企業(yè)和外國企業(yè),但1984年國務(wù)院的《關(guān)于經(jīng)濟特區(qū)和沿海四個港口城市減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的暫行規(guī)定》的主要內(nèi)容均適用于三資企業(yè),造成越權(quán)立法事實。再往前推,國務(wù)院1982年的《牲畜交易稅暫行條例》,1983年的《建筑稅征收暫行條例》既無人大相關(guān)法規(guī),也未授權(quán)。國務(wù)院1986年的《個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例》與全國人大制定的《個人所得稅法》根本沖突,實質(zhì)上用國務(wù)院暫行條例把人大的法律改造成了只適用于外國人的法律。三是我國稅收授權(quán)立法既無申請立法制度,又無批準(zhǔn)權(quán)保留制度、違法撤銷及授權(quán)收回制度,法院對授權(quán)立法行為這一抽象行政行為基本無權(quán)審查。這一切都影響了授權(quán)立法的平衡,因而難以保證授權(quán)所立之法的平衡。

第四,地方稅收立法方面的問題是地方政府幾乎沒有稅收立法權(quán),談不到體現(xiàn)地方特色和自身的平衡問題,也不可能滿足地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品所需財力,地方政府便濫用收費權(quán),以收費權(quán)侵犯中央的征稅權(quán),以費擠稅,名費實稅,五花八門的收費辦法使納稅人的權(quán)益根本無法保證,地方領(lǐng)導(dǎo)更是以權(quán)代法,以言代法,違法違憲制定地方性涉稅文件,擾亂正常的征稅秩序,嚴(yán)重破壞了全國性稅收立法的平衡。

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論文關(guān)鍵詞:稅法平衡問題依法治稅行政法

論文摘要:行政法平衡論對我國正在大力推行的“依法治稅”有非常重要的意義。“依法治稅”既不能依“治民之法”,也不能依“治吏之法”,只能依“平衡之法”;合理配置征納雙方的權(quán)力(利),就可能使納稅人享有的憲法性權(quán)力(利)和程序性權(quán)力(利)在總體上能與稅務(wù)機關(guān)享有的充分而強有力的征稅權(quán)相抗衡,只要雙方積極行使在總體上能與對方相抗衡的權(quán)力(利),稅法便會在這兩種張力下形成平衡;另外,稅法的平衡還應(yīng)該注意授權(quán)立法和地方立法的平衡。