導(dǎo)語：規(guī)劃行政權(quán)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1城市規(guī)劃的現(xiàn)實問題與復(fù)雜性

1.1城市規(guī)劃的現(xiàn)實問題

我國的城市規(guī)劃作為工程技術(shù)已十分完善。雖然在20世紀90年代我國已頒布《城市規(guī)劃法》，但作為行政法的城市規(guī)劃，其發(fā)展仍然沒有較大的進展?！拔覈鞘幸?guī)劃立法均有這樣一個普遍的特征：重實體性內(nèi)容的規(guī)范，輕行為實體的約束”(張萍，2000)。姚昭暉(2004)在總結(jié)規(guī)劃管理體制存在的八大問題時提到，城市規(guī)劃目前存在動機的庸俗化、內(nèi)容的技術(shù)化、過程的簡單化、調(diào)整的自由化等問題。這些均說明我國目前的城市規(guī)劃作為行政法是存在缺憾的。

作為對物質(zhì)要素層面進行控制的城市規(guī)劃，面對多元化的利益主體和投資主體的博弈，其作用顯得十分乏力，規(guī)劃調(diào)整的自由化隨之產(chǎn)生。城市規(guī)劃在處理個體案例時，要么因過于剛性而顯得僵化，要么因自由裁量權(quán)過大而顯得隨意。法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃的界限模糊，導(dǎo)致一任領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃，規(guī)劃的多變成為一個常見的現(xiàn)象。由于規(guī)劃編制與審批的效率低下，規(guī)劃“滯后”成了社會評論規(guī)劃的常用語，也成了規(guī)劃在地域空間上遭到肢解的借口。規(guī)劃的編制程序和實施過程由于缺乏公眾參與，公民權(quán)得不到有效的保障。這些均是作為行政法的城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟條件下所面臨的困惑。

1.2城市規(guī)劃的復(fù)雜性

要建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的城市規(guī)劃制度，必須認識到城市規(guī)劃的復(fù)雜性。城市規(guī)劃的復(fù)雜性可從4個方面來認識：①產(chǎn)權(quán)的多元化帶來了利益的多元化；②未來的不確定性；③整體性和全面性，即城市的全面發(fā)展能提升城市的競爭力；④規(guī)劃中體現(xiàn)出來的人文精神，即城市規(guī)劃應(yīng)公平、公正、透明地介入社會經(jīng)濟的發(fā)展之中。這些都使得城市規(guī)劃如何干預(yù)城市發(fā)展、如何更好地為城市社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)等問題變得更加復(fù)雜。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，作為工程技術(shù)的城市規(guī)劃已難以適應(yīng)引導(dǎo)與控制城市發(fā)展的需要，因此我們應(yīng)從規(guī)劃行政權(quán)的角度來認識城市規(guī)劃。如何規(guī)范城市規(guī)劃的行政行為，如何建立高效的城市規(guī)劃制度變得十分重要。規(guī)劃行政權(quán)的發(fā)揮與制約，規(guī)劃行政的效率與效益，對公民合法財產(chǎn)和合法權(quán)益的保護，應(yīng)是目前作為公共行政管理的城市規(guī)劃要研究的課題。

2積極行政與有效制約

2.1宏觀調(diào)控與政府職能

城市規(guī)劃是政府干預(yù)市場的一種重要手段。政府的基本職能是促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，其基本作用是調(diào)控宏觀經(jīng)濟，促進競爭，維護法權(quán)，并提供公共物品。在市場經(jīng)濟條件下，“不完全競爭”和“信息不對稱”是導(dǎo)致市場失靈的重要原因。市場機制無法解決經(jīng)濟的外部性問題和公共物品的有效供給問題，這是政府介入經(jīng)濟發(fā)展的重要依據(jù)。對發(fā)展中國家而言，政府在現(xiàn)代經(jīng)濟增長中發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在培育國家競爭力方面表現(xiàn)得更為明顯(國研中心，2001)。如果一個地區(qū)沒有高效的政府行政服務(wù)，就難以引進更多的資本、技術(shù)和人才，從而導(dǎo)致該地區(qū)的競爭力和就業(yè)率的下降，甚至造成資金、技術(shù)和人才的流失，最終會制約城市的發(fā)展。經(jīng)濟學界認為，發(fā)展中國家在走向現(xiàn)代化的過程中，政府引導(dǎo)是一個十分重要的因素，并且政府和市場是相互補充的關(guān)系。雖然政府可以在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但是對政府的有效性的評價，在很大程度上要以市場的有效性為標準(國研中心，2001)。在新公共管理范式下，關(guān)于政府職能的爭論焦點是政府如何介入社會經(jīng)濟的發(fā)展(張剛，2003)。

2.2積極行政與制約機制

積極行政在制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和引導(dǎo)城市發(fā)展中發(fā)揮著極為重要的作用。然而，我國的經(jīng)濟學界在討論市場“失靈”的同時，也討論政府“失靈”。在培育市場、加速工業(yè)化、促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，重要的并不是政府所發(fā)揮的作用的大小，而是其“定位”和“范圍”的合理性，……最重要的是政府要創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境(國研中心，2001)。因此，在發(fā)揮城市規(guī)劃積極作用的同時，也應(yīng)對城市規(guī)劃行政權(quán)進行制約。

傳統(tǒng)行政的法治理念是對自由裁量權(quán)的限制，運用的是控權(quán)論的思想。而新的行政管理則是強調(diào)行政機關(guān)和行政相對人之間的交流和溝通。羅豪才等學者在分析現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢時提出平衡論，認為：“現(xiàn)代行政法應(yīng)當在維護、監(jiān)督行政主體依法行政與保護公民、法人、其它組織的合法權(quán)益之間，謀求一種平衡—一種通過對行政主體與行政相對方的有效激勵與制約，實現(xiàn)行政權(quán)與相對方權(quán)利的結(jié)構(gòu)性均衡，以兼顧公共利益和個人利益，確保社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展”(羅豪才，2004)。平衡論強調(diào)通過博弈實現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的動態(tài)平衡、公民權(quán)利和公共利益的平衡，既要防止公民權(quán)的濫用，同時也要防止行政權(quán)的濫用。而平衡的取得依靠的是公眾參與，在充分陳述和辯論的過程中取得妥協(xié)或共識。依據(jù)積極行政和平衡論的思想，城市規(guī)劃的行政應(yīng)是引導(dǎo)型、參與性、效率性和服務(wù)型的。

3權(quán)利保障與行政效率

3.1產(chǎn)權(quán)保護與公眾利益

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，城市投資主體多元化、財產(chǎn)權(quán)多元化產(chǎn)生了利益多元化。城市各要素是相互聯(lián)系的，其外在影響普遍存在。外在影響既包括正面影響也包括負面影響，它影響了相鄰?fù)恋氐陌l(fā)展。土地開發(fā)時序、公共設(shè)施建設(shè)時序均影響了土地的價值。多元的利益主體謀求利益的最大化，使得作為城市發(fā)展資源配給機制的城市規(guī)劃，面臨多方利益的博弈。在市場經(jīng)濟條件下，政府的一項重要職責是界定和維護產(chǎn)權(quán)。要使城市和諧發(fā)展，城市規(guī)劃應(yīng)致力于產(chǎn)權(quán)的保護和公共利益的維護。

城市規(guī)劃對土地的財產(chǎn)權(quán)進行界定、保護及控制是城市發(fā)展的基本要求。城市規(guī)劃可將大產(chǎn)權(quán)地塊劃分為多個小產(chǎn)權(quán)地塊，也可將幾個小產(chǎn)權(quán)地塊整合成一個大產(chǎn)權(quán)地塊。同時，城市規(guī)劃還應(yīng)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略對土地發(fā)展權(quán)進行確定，根據(jù)公共利益對房地產(chǎn)權(quán)做出相應(yīng)的規(guī)定。城市規(guī)劃的過程也可以說是對房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定、維護和“侵害”的過程。但這種“侵害”是建立在公共利益之上的。因此，城市規(guī)劃也自然成為一種對財產(chǎn)權(quán)進行管理的法規(guī)和對財產(chǎn)權(quán)進行制約的機制?，F(xiàn)代物權(quán)制度的核心是界定清晰、權(quán)責明確、保護嚴格，同時物權(quán)的自由性和不可侵犯性受到了國家與公共利益的制約，以謀求個體利益和社會利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，其關(guān)鍵是在私有產(chǎn)權(quán)和公共利益之間取得平衡。城市規(guī)劃正是通過發(fā)展權(quán)的配給、相鄰關(guān)系的確定、公共利益的維護、財產(chǎn)權(quán)的保護，來維持城市的健康和有序發(fā)展。

3.2權(quán)利保障與行政效率

在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟外部性的普遍存在足以說明，一方面是公民權(quán)的濫用，另一方面是公民權(quán)保護的乏力。和行政權(quán)濫用一樣，公民權(quán)的濫用不僅會侵害其他公民的權(quán)利，同時會侵害公共利益。保障公民權(quán)應(yīng)在維護公共利益的前提下，給公民最大的自主和自由(羅豪才，2004)。要處理好個體利益和公共利益的關(guān)系，這要求管理者既不能片面強調(diào)公共利益，也不能置公共利益于不顧，應(yīng)讓市民廣泛參與，在利益博弈和協(xié)調(diào)中尋找平衡點。

然而，保障公民權(quán)利的程序可能影響行政效率(應(yīng)松年等，2004)。效率是一個中立的概念，指廣義的投入和產(chǎn)出的關(guān)系。在公共行政管理的理論中，效率是一種基本的價值觀和目標。在20世紀80年代以后的新公共管理運動中，效率也是行政管理的一個重要特征。英國和美國所進行的行政改革的一個重要方面就是在保證公平、公正的前提下，追求行政管理的效率?？梢哉f，經(jīng)濟全球一體化背景下的經(jīng)濟競爭，同時也是政府效率的競爭。但是，“對于公共組織，尤其是政府組織來說，過分強調(diào)效率，甚至將其視為一種終極的價值觀，不可避免地要與公共組織的其它價值標準如正義、公平和參與產(chǎn)生沖突，這種沖突也是公共行政范式不同組分間內(nèi)在緊張性的根源”(張剛，2003)。放松管制，也可使經(jīng)濟實現(xiàn)短期繁榮，但行政法的實踐表明，自由放任經(jīng)常會引起經(jīng)濟的波動和社會的無序(羅豪才，2004)。英國的新自由主義城市規(guī)劃實踐表明，放松管制將帶來環(huán)境污染和交通問題。

因此，城市規(guī)劃制度的設(shè)置不僅要考慮行政的效率和效益，而且還要考慮公平、正義和秩序。

4城市規(guī)劃過程

4.1規(guī)劃過程

城市規(guī)劃的作用在于對未來的預(yù)測和引導(dǎo)。目前的城市規(guī)劃存在重實體、輕程序、輕過程的現(xiàn)象。在市場經(jīng)濟條件下，由于多種因素的影響，城市規(guī)劃很難對未來進行準確的預(yù)測。這要求城市規(guī)劃應(yīng)具有漸進的理念。城市規(guī)劃不僅要有終結(jié)目標，而且還應(yīng)具有程序性和過程性。這種過程既包括實施的過程，也包括決策的過程。對于實施的過程，城市規(guī)劃既要重視遠期目標，也要重視近期目標，并且規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢的變化不斷進行調(diào)整和修正。對于決策的過程，參照行政學中的行政過程論(湛中樂，2004)，城市規(guī)劃過程可被定義為：城市規(guī)劃行政主體和其他規(guī)劃參與者(如立法機關(guān)、利益集團、大眾媒體、公民)行使各自的權(quán)力或權(quán)利，相互影響、相互作用，設(shè)定并實現(xiàn)政府城市發(fā)展政策目標的活動過程。它是各個法律主體之間在城市規(guī)劃編制、實施、監(jiān)督和法律救濟等階段相互作用的過程。

4.2公眾參與

西方城市規(guī)劃中的倡導(dǎo)式規(guī)劃和溝通式規(guī)劃是通過公民的參與、知情和監(jiān)督，為公眾提供表達和參與的機會。政府通過規(guī)劃信息的、資料的提供和規(guī)劃的公開展示，減少規(guī)劃信息的不對稱性，有利于公民的參與，并形成平衡的城市規(guī)劃機制。隨著公民素質(zhì)的不斷提高和參與能力的不斷增強，城市規(guī)劃可逐步具備社會利益表達機制、社會利益平衡和協(xié)調(diào)機制。在規(guī)劃編制階段的公眾參與，有利于城市規(guī)劃更好地表達公共利益，而在建設(shè)項目的規(guī)劃許可階段的公眾參與，則有利于保障公民的權(quán)益，并通過行政復(fù)議和行政訴訟，使公民的相關(guān)權(quán)益得到救濟。

4.3城市規(guī)劃程序與行政效率

提高城市規(guī)劃的行政效率應(yīng)是社會、經(jīng)濟發(fā)展對城市規(guī)劃的基本要求。梁鶴年(2000)在研究加拿大的開發(fā)管理程序時指出，開發(fā)程序?qū)﹂_發(fā)者而言，程序步驟越多，時間越長，開發(fā)成本越高，市場越難把握，開發(fā)越?jīng)]有可預(yù)見性。規(guī)劃的程序無疑直接影響行政的效率。在新公共管理的實踐中，在更好地維護公共利益的同時，應(yīng)追求審批效率，即簡化程序、縮短時間和增加透明度。影響規(guī)劃程序的最重要的因素是公眾參與的過程。公眾既可包括個人，也可包括利益集團和專家群體。公眾參與既可維護利益相關(guān)人的權(quán)益，也在如何尋求公共利益方面發(fā)揮重要作用。過短的公眾參與時間，不利于公眾意見的表達。應(yīng)松年等人(2004)認為，制定行政程序法主要有兩個方面：一是保護公民程序性權(quán)利，二是提高行政效率。行政管理部門應(yīng)在保證相對人的基本權(quán)利的前提下，盡快做出行政決定。

處理規(guī)劃矛盾的最佳辦法“不是在收到開發(fā)者的申請后，才多開會、多聆聽，而是在制定總體規(guī)劃方案和管理程序上多考慮、多研究、多咨詢”(梁鶴年，2000)。這說明規(guī)劃方案和程序的重要性。城市規(guī)劃編制的質(zhì)量特別是科學性和民主性，將影響建設(shè)項目的行政許可的質(zhì)量。行政程序應(yīng)符合權(quán)利保護與行政效率的雙重要求。一般而言，抽象的行政行為優(yōu)先考慮公平、公正，同時兼顧效率；具體的行政行為則應(yīng)優(yōu)先考慮行政效率，兼顧公平。城市規(guī)劃編制應(yīng)設(shè)置包括公眾參與的程序，而建設(shè)項目的審批可在正式程序的基礎(chǔ)上配以簡易程序、協(xié)商程序等非正式程序，以提高行政效率。

5法定規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃

5.1法定規(guī)劃

法定規(guī)劃的價值取向應(yīng)重在公平和權(quán)利保護，兼顧效率。對物權(quán)的保護與制約應(yīng)以法定的城市規(guī)劃為依據(jù)。根據(jù)西蒙的有限理性的理論，任何組織不可能獲得完全真實的、充分的市場信息，規(guī)劃須根據(jù)發(fā)展形勢的變化不斷地調(diào)整和修正，而作為規(guī)劃行政許可依據(jù)的城市規(guī)劃應(yīng)是確定或穩(wěn)定的。因此，規(guī)劃的制定既要給行政機關(guān)留有自由裁量權(quán)，以根據(jù)市場發(fā)展的變化及時調(diào)整規(guī)劃；又要防止行政機關(guān)頻繁修改規(guī)劃，不利于物權(quán)的保護，影響行政相對人的利益(王克穩(wěn)，2004)。由此可見，規(guī)劃的“穩(wěn)定與變化”的雙重特性要求將穩(wěn)定的法定規(guī)劃和適應(yīng)市場變化的指導(dǎo)性規(guī)劃相分離；同時要求規(guī)劃不僅僅是描繪遠景藍圖，更重要的是要使規(guī)劃程序法制化。

中國目前以城市總體規(guī)劃為法定規(guī)劃。而大城市的總體規(guī)劃內(nèi)容比較寬泛，不適于作為法定層面的規(guī)劃。而控制性詳細規(guī)劃太細致，不利于城市規(guī)劃適應(yīng)市場的變化。筆者建議小城市采用總體規(guī)劃，而大中城市采用分區(qū)規(guī)劃作為法定規(guī)劃(法定圖則)。在規(guī)劃編制時，對于建成區(qū)應(yīng)充分重視現(xiàn)有的財產(chǎn)權(quán)，以財產(chǎn)權(quán)地塊為基本單元，合理確定財產(chǎn)權(quán)地塊和綜合發(fā)展地塊。綜合發(fā)展地塊的確定應(yīng)征求財產(chǎn)權(quán)當事人的意見。在管理制度方面，可建立公眾參與的規(guī)劃委員會。

5.2指導(dǎo)性規(guī)劃

目前，我國的指導(dǎo)性規(guī)劃和法定規(guī)劃的界線難以區(qū)分。面對迅速多變的市場，城市規(guī)劃的修改或修編也常常發(fā)生。為此，我們應(yīng)將法定規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃分離。法定規(guī)劃應(yīng)處于相對穩(wěn)定之中，而指導(dǎo)性規(guī)劃要適應(yīng)日益多樣化的城市發(fā)展的需要。指導(dǎo)性規(guī)劃可采用形式多樣、追求效率的模式。如近期建設(shè)規(guī)劃可被制定成指導(dǎo)性規(guī)劃，作為政府近期的行動目標或行動規(guī)劃。

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[論文關(guān)鍵詞]規(guī)劃行政權(quán)規(guī)劃效率法定規(guī)劃

[論文摘要]有效發(fā)揮規(guī)劃行政權(quán)的核心問題是尋求權(quán)力保障與行政效率的平衡點。作為行政法的城市規(guī)劃應(yīng)是積極的和有效率的，并應(yīng)受到公眾的有效制約。公眾參與的有效性和規(guī)劃行政權(quán)的效率取決于規(guī)劃過程的設(shè)置。為了更好地發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)與控制作用，應(yīng)明確區(qū)分法定規(guī)劃和指導(dǎo)性規(guī)劃。