導(dǎo)語(yǔ)：小額信貸發(fā)展政策研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、問(wèn)題的提出

小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發(fā)展的手段，最早于20世紀(jì)70年代中后期在孟加拉國(guó)出現(xiàn)，隨后以其成功的經(jīng)驗(yàn)和遠(yuǎn)大的發(fā)展前途在全球尤其廣大發(fā)展中國(guó)家得以推廣和實(shí)踐。鑒于小額信貸在扶貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的巨大作用，聯(lián)合國(guó)把2005年定為世界小額信貸年，而孟加拉國(guó)的格萊珉銀行(GrameenBank，簡(jiǎn)稱(chēng)GB)的創(chuàng)始人尤努斯(Yanus)教授榮獲2006年的諾貝爾和平獎(jiǎng)。這也充分證明了國(guó)際社會(huì)對(duì)小額信貸在扶貧進(jìn)程中所起作用的高度重視和充分肯定。同時(shí)，小額信貸自創(chuàng)立以來(lái)，受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發(fā)展中國(guó)家，成為一種非常有效的扶貧方式。小額信貸經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展演化經(jīng)歷了四個(gè)階段：從20世紀(jì)70年代的農(nóng)戶(hù)小額貸款發(fā)展到80年代微型企業(yè)的小額貸款，進(jìn)一步發(fā)展到90年代追求商業(yè)可持續(xù)發(fā)展和貸款覆蓋率為目標(biāo)的小額貸款，目前，多元化模式的小額信貸正逐步融入金融體系。小額信貸這一概念也已大大拓展，由原來(lái)的高利率無(wú)擔(dān)保小額貸款(micro—credit)發(fā)展成為涵蓋存款、貸款、匯兌、保險(xiǎn)、住房金融、小額租賃等多種金融服務(wù)的微型金融(micro-Finance)。國(guó)際小額信貸正迅速向商業(yè)化、金融化和正規(guī)化方向發(fā)展。

中國(guó)小額信貸的發(fā)展1999年以前主要是由政府扶貧辦下設(shè)的扶貧社農(nóng)行扶貧貼息貸款；1999年后改由農(nóng)行直接發(fā)放到農(nóng)戶(hù)。政府主導(dǎo)的小額信貸從大規(guī)模的推廣到目前的業(yè)務(wù)大量萎縮，經(jīng)歷了一個(gè)大起大落的過(guò)程。但在國(guó)際小額信貸發(fā)展和深化我國(guó)農(nóng)村金融體制改革的背景下，小額信貸發(fā)展出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)機(jī)。在2007年全國(guó)金融工作會(huì)議上，總理指出：推進(jìn)農(nóng)村金融組織創(chuàng)新，適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點(diǎn)的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。發(fā)展小額信貸，特別是商業(yè)小額信貸成為今后我國(guó)農(nóng)村金融改革的重點(diǎn)之一。而目前，中國(guó)從事小額信貸的主要有以下機(jī)構(gòu)：國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)和非政府組織資助的小額信貸項(xiàng)目、政府主導(dǎo)的小額信貸扶貧項(xiàng)目(一般由農(nóng)行、扶貧辦及扶貧社操作)和農(nóng)村信用社的小額信貸業(yè)務(wù)。非政府組織、政府主導(dǎo)的小額信貸扶貧項(xiàng)目均是單一項(xiàng)目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續(xù)性。小額信貸從業(yè)人員多為兼職，小額信貸經(jīng)營(yíng)沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)的保證，在管理機(jī)制上無(wú)法創(chuàng)新，只是在形式上照搬了國(guó)際上的做法。因此，目前中國(guó)小額信貸發(fā)展還存在諸多問(wèn)題。

二、國(guó)際小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)

小額信貸從20世紀(jì)80年代以來(lái)，在亞洲、南美和非洲等許多國(guó)家和地區(qū)得到了廣泛推廣，在解決微小企業(yè)和貧困農(nóng)戶(hù)融資問(wèn)題上取得了成功，小額信貸成功的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒和推廣。

(一)支持小額信貸的發(fā)展是各國(guó)政府的共識(shí)。實(shí)踐表明，制定出合理有效的政策，并給予法律保障是促進(jìn)小額信貸發(fā)展不可缺少的條件。世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)小額信貸大多采取了鼓勵(lì)發(fā)展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格萊珉鄉(xiāng)村銀行提供資金支持，即以4％－5％的利息提供的貸款累計(jì)超過(guò)50億達(dá)卡。法律支持是允許銀行以非政府組織的形式從事金融活動(dòng)，政策支持是對(duì)銀行提供免稅的優(yōu)惠政策。

馬來(lái)西亞政府的支持表現(xiàn)在宏觀政策和財(cái)務(wù)兩個(gè)方面。AIM在1986年發(fā)起時(shí)是一個(gè)非政府、非贏利的研究性項(xiàng)目，到1997年，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)在馬來(lái)西亞13個(gè)州建立了35個(gè)營(yíng)業(yè)所。AIM從1986年建立到1995年，馬來(lái)西亞政府為該機(jī)構(gòu)無(wú)償提供了2700多億吉林特的財(cái)政撥款，以作為機(jī)構(gòu)運(yùn)行費(fèi)。目前，AIM規(guī)模和影響僅次于孟加拉國(guó)的鄉(xiāng)村銀行。

(二)選擇適合國(guó)情的發(fā)展模式是各國(guó)的基本做法。目前，世界各國(guó)的小額信貸存在多種模式，主要包括非政府組織模式、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)模式、金融機(jī)構(gòu)和非政府組織緊密聯(lián)系模式、社區(qū)合作銀行模式、村銀行模式和國(guó)家級(jí)小額信貸批發(fā)基金模式等。選擇適合自己國(guó)情的小額信貸發(fā)展模式是各國(guó)的基本做法。而各國(guó)在選擇小額信貸發(fā)展模式時(shí)，均充分考慮到本國(guó)的政治模式、經(jīng)濟(jì)體制、金融發(fā)展?fàn)顩r等國(guó)情。

孟加拉國(guó)是世界上最貧窮且人口密度最高的國(guó)家之一，全國(guó)一半人口生活在貧困線(xiàn)以下，超過(guò)半數(shù)的人是文盲。多年來(lái)，各國(guó)政府和國(guó)際組織每年給孟加拉國(guó)的各種低息貸款和捐贈(zèng)達(dá)20億美元，但這些項(xiàng)目成功率極低。由于孟加拉國(guó)的金融實(shí)力有限，無(wú)力支持廣大的農(nóng)村地區(qū)，這樣民間自發(fā)的非政府組織模式就成為孟加拉國(guó)小額信貸的主導(dǎo)模式。格萊珉鄉(xiāng)村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的例子。它的資金來(lái)源主要有兩方面：一是利息收入。孟加拉鄉(xiāng)村銀行堅(jiān)持股份制私有化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)來(lái)解決資金問(wèn)題，擺脫了受制于政府和國(guó)際援助的情況，保持了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣就能靈活地進(jìn)行組織和信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新，為農(nóng)民提供更好的信貸服務(wù)。二是來(lái)源于孟加拉的小額信貸批發(fā)機(jī)構(gòu)。具有合法非營(yíng)利公司身份的孟加拉農(nóng)村就業(yè)支持基金(PKSF)成立于1990年。該機(jī)構(gòu)以扶貧為目的，通過(guò)扶持和資助小額信貸組織來(lái)實(shí)現(xiàn)其社會(huì)目標(biāo)。通過(guò)與小額信貸組織建立伙伴關(guān)系，提供資金和技術(shù)支持，再由這些小額信貸組織向農(nóng)民提供貸款來(lái)間接實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。它的成功是以良性的資金運(yùn)作為支撐，還得益于正確的市場(chǎng)定位和批發(fā)機(jī)構(gòu)的扶持。

在許多發(fā)展中國(guó)家，民間金融發(fā)展不足，這樣政府就成為小額信貸的發(fā)展主體，他們大多選擇了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的小額信貸模式。印尼人民銀行小額信貸部(BRI-UD)是正規(guī)金融機(jī)構(gòu)從事小額信貸的模式，其下設(shè)地區(qū)人民銀行、基層銀行和獨(dú)立營(yíng)業(yè)中心。獨(dú)立營(yíng)業(yè)中心是基本的經(jīng)營(yíng)單位，實(shí)行獨(dú)立核算，可以自主決定貸款規(guī)模、期限和抵押，執(zhí)行貸款發(fā)放與回收。機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立激勵(lì)機(jī)制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同時(shí)在美國(guó)證券柜臺(tái)交易市場(chǎng)掛牌交易，迄今為止，已成為世界上最大和最具盈利能力的小額信貸網(wǎng)絡(luò)。

(三)高利差是國(guó)際小額貸款的共同特點(diǎn)。嚴(yán)重信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏可抵押物、特質(zhì)性成本與風(fēng)險(xiǎn)、非生產(chǎn)性惜貸這四種特殊性而產(chǎn)生的高成本，是小額貸款機(jī)構(gòu)在農(nóng)村發(fā)放貸款面臨的主要問(wèn)題，這也使其難以獲利。地方性金融機(jī)構(gòu)往往因資金不足或?yàn)楸ＷC貸款償還率，不能給當(dāng)?shù)靥峁V泛的金融服務(wù)。印尼政府在1983年6月實(shí)施了利率市場(chǎng)化改革，BRI可以自主制定利率。同時(shí)，BRI村銀行提供了一系列針對(duì)目標(biāo)客戶(hù)的儲(chǔ)蓄產(chǎn)品來(lái)吸收資金，推出高利差的存貸服務(wù)產(chǎn)品，保證了利潤(rùn)，克服了其他金融機(jī)構(gòu)面臨的困境而得以持續(xù)發(fā)展。

低利率可以幫助窮人獲得貸款的觀念已經(jīng)被多年的實(shí)踐證明是不可行的。這不但不能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，還會(huì)給貪污、尋租以可乘之機(jī)。印尼實(shí)行利率市場(chǎng)化政策的貸款年利率通常在20％-40％，孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款的年利率在20％左右，玻利維亞陽(yáng)光銀行的貸款年利率通常是47.5-50.5％。小額信貸運(yùn)作成功的一些國(guó)家的現(xiàn)實(shí)表明，高利率貸款的需求極為旺盛，這也說(shuō)明在資金稀缺的農(nóng)村地區(qū)資本的可得性比低利率更重要。而且，貸款利率較高，使得較富裕的非目標(biāo)群體不會(huì)產(chǎn)生排擠目標(biāo)群體的動(dòng)機(jī)，這樣，低收入者和中小企業(yè)才會(huì)有機(jī)會(huì)獲得貸款。同時(shí)，高利率足以覆蓋成本，獲得較高的利潤(rùn)，這也是印尼BRI村銀行很好地實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)可持續(xù)性的根本原因。

(四)商業(yè)化運(yùn)作是國(guó)際小額信貸機(jī)構(gòu)的普遍選擇。小額信貸商業(yè)化(commercializationofmicrofi-nance)，指小額信貸機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，進(jìn)行商業(yè)化的運(yùn)作與管理以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，小額信貸是一種具有福利性質(zhì)的扶貧工具，不可能成為可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，更不用說(shuō)盈利了，隱含于這種看法背后的觀點(diǎn)是：小額信貸以國(guó)際機(jī)構(gòu)援助或軟貸款為資金來(lái)源，為了保持小額信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行，要有源源不斷的捐助資金的注入。而依賴(lài)慈善資金的不斷注入是不可能的，因而小額信貸進(jìn)一步擴(kuò)張的前景是極為有限的。但是，一些國(guó)家的小額信貸通過(guò)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)為事實(shí)，改變了人們的理念。小額信貸機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的信貸主體，能夠創(chuàng)造足夠收入，以彌補(bǔ)資金成本和其他相關(guān)成本，包括填補(bǔ)因呆賬造成的損失。在這一方面，孟加拉、印尼及拉美的小額信貸起到了示范作用。

三、發(fā)展中國(guó)小額信貸的政策取向

(一)建立與完善激勵(lì)約束機(jī)制。要成為一個(gè)成功的小額信貸機(jī)構(gòu)，從機(jī)構(gòu)內(nèi)部因素看，建立明確的員工業(yè)績(jī)考核、激勵(lì)懲罰制度，加強(qiáng)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)從業(yè)人員職業(yè)道德教育和專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高這些人員的綜合素質(zhì)是非常重要的。成功的小額信貸機(jī)構(gòu)都有一套完整的以業(yè)績(jī)考核為中心的激勵(lì)約束機(jī)制，業(yè)績(jī)水平直接決定著員工的收入層次，從而在員工之間形成較強(qiáng)的相互競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。這些激勵(lì)約束機(jī)制的成功主要基于兩點(diǎn)。一是這些國(guó)家普遍較小、監(jiān)管半徑短，日常層級(jí)監(jiān)督與跨級(jí)巡視監(jiān)督所形成的密集而交叉的監(jiān)督體系，具有較強(qiáng)的組織保證作用。二是高度重視商業(yè)可持續(xù)利益的約束作用。如BRI規(guī)定，村銀行設(shè)立后若18個(gè)月內(nèi)不能最利，則必須關(guān)閉或轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)；孟加拉鄉(xiāng)村銀行則強(qiáng)調(diào)總部不對(duì)新設(shè)分行提供資金，新設(shè)分行必須一年內(nèi)即能盈利。

(二)給予民間小額信貸機(jī)構(gòu)更多的政策空間。需要改變對(duì)小額信貸定性和定位的認(rèn)識(shí)，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場(chǎng)發(fā)展的角度，重新審視和考慮小額信貸發(fā)展的意義。建議給予小額信貸機(jī)構(gòu)更多的政策空間。第一，使小額信貸機(jī)構(gòu)合法化。純粹的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)允許在民政部門(mén)注冊(cè)；商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)允許在工商行政管理部門(mén)注冊(cè)。第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎(chǔ)上對(duì)商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)給予更大幅度的定價(jià)權(quán)。第三，適當(dāng)放寬小額信貸機(jī)構(gòu)的融資渠道，在堅(jiān)持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵(lì)小額信貸健康發(fā)展。第四，在稅收方面給予優(yōu)惠，通過(guò)稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展。另外，目前中國(guó)貸款損失核銷(xiāo)制度缺乏靈活性，與小額信貸業(yè)務(wù)金額小、筆數(shù)多的特點(diǎn)不相適應(yīng)。由于無(wú)法及時(shí)核銷(xiāo)損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機(jī)制下，對(duì)開(kāi)展小額信貸業(yè)務(wù)心存顧慮。監(jiān)管、財(cái)稅部門(mén)應(yīng)研究完善支持小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的配套政策，如允許銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)小企業(yè)貸款損失按一定比例稅前核銷(xiāo)，建立小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金等。

(三)利率的市場(chǎng)化要與實(shí)現(xiàn)其他條件協(xié)調(diào)進(jìn)行。世界上很多小額信貸項(xiàng)目半途夭折都?xì)w因于經(jīng)營(yíng)虧損，無(wú)法持續(xù)發(fā)展。要使參與小額信貸的金融機(jī)構(gòu)能夠可持續(xù)發(fā)展，利率市場(chǎng)化是不可或缺的條件。制定一個(gè)較合理的利率水平不僅對(duì)于發(fā)展小額信貸的金融機(jī)構(gòu)有著重要的意義，還有助于改善農(nóng)村金融市場(chǎng)的扭曲的現(xiàn)狀。但同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到單一地推進(jìn)利率市場(chǎng)化并不能解決現(xiàn)有的農(nóng)村金融市場(chǎng)的問(wèn)題，利率市場(chǎng)化必須具備諸多前提條件，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的背景和對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施充分及審慎的監(jiān)管。若只是簡(jiǎn)單提高利率水平可能會(huì)引發(fā)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，從而加劇金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量的惡化。印尼小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)作的成功，與其利率市場(chǎng)化是建立在完善的監(jiān)管和激勵(lì)前提下是分不開(kāi)的。若只一味地照搬其模式而不考慮我國(guó)的國(guó)情和當(dāng)前的背景，那失敗是必然的。這也正是發(fā)展中國(guó)家許多成功的小額信貸模式不能被普遍復(fù)制和推廣之原因所在。目前，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管尚處在不完善階段，許多法律法規(guī)還在出臺(tái)過(guò)程中。面對(duì)不成熟的環(huán)境，中國(guó)利率市場(chǎng)化改革還有一段路要走，急于求成是不可取的。

(四)轉(zhuǎn)變政府的支持方式，保持可持續(xù)發(fā)展。國(guó)外小額信貸發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也表明，單個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)一般需要5～8年才可達(dá)到可持續(xù)發(fā)展階段；只有一定數(shù)量的小額信貸機(jī)構(gòu)達(dá)到可持續(xù)發(fā)展階段之后，政府才會(huì)考慮是否需要制定專(zhuān)門(mén)的小額信貸法規(guī)來(lái)規(guī)范、管理和支持小額信貸的發(fā)展。中國(guó)自引進(jìn)小額信貸開(kāi)始試點(diǎn)以來(lái)至今僅10多年，小額信貸中國(guó)化的過(guò)程尚未完成。為了促進(jìn)小額信貸的健康發(fā)展，增加貧困農(nóng)戶(hù)的貸款機(jī)會(huì)，建議政府轉(zhuǎn)變對(duì)小額信貸的支持方式，從為小額信貸的用戶(hù)提供利息補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)為對(duì)能夠?yàn)榈褪杖胗脩?hù)持續(xù)地提供金融服務(wù)的小額信貸機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼或低息貸款，幫助成長(zhǎng)中的小額信貸機(jī)構(gòu)改進(jìn)信貸管理、財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和人力資源管理的能力和進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新的能力，盡快成長(zhǎng)到可持續(xù)發(fā)展的階段。

(五)健全小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制。小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管模式選擇應(yīng)仔細(xì)比較成本與收益，為小額信貸機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新創(chuàng)造條件。應(yīng)根據(jù)負(fù)債來(lái)源的不同采取不同的監(jiān)管框架。當(dāng)前重點(diǎn)是明確資金來(lái)源于社會(huì)公眾的小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管體制，切實(shí)保護(hù)存款人的利益。對(duì)于資金來(lái)源于其它渠道的機(jī)構(gòu)，可以實(shí)行備案制，無(wú)需接受正規(guī)的監(jiān)管，以降低成本，提高運(yùn)作效率。督促小額信貸機(jī)構(gòu)建立符合小額信貸業(yè)務(wù)特點(diǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)備金制度，及時(shí)化解小額信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)小額信貸業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，適時(shí)出臺(tái)小額信貸組織的法律法規(guī)，界定其法律地位，明確對(duì)它的監(jiān)管不僅是非常必要的，也是十分重要的。在對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行鼓勵(lì)、支持的同時(shí)，也要對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，防止金融風(fēng)險(xiǎn)。第一，加強(qiáng)對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)資金規(guī)模和經(jīng)營(yíng)區(qū)域的監(jiān)管控制。第二，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的監(jiān)管。督促小額信貸機(jī)構(gòu)建立一套完整的管理制度和運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)制度和道德約束，降低操作人員的違約風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。

[摘要]由于小額信貸在扶貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的巨大作用，現(xiàn)已被許多國(guó)家推廣和實(shí)踐。國(guó)際小額信貸的成功經(jīng)驗(yàn)是政府的支持、高利差、選擇合適的模式及商業(yè)化運(yùn)作?；趪?guó)際經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為發(fā)展中國(guó)小額信貸應(yīng)從建立與完善激勵(lì)約束機(jī)制著手，給予民間小額信貸機(jī)構(gòu)更多的政策空間；利率的市場(chǎng)化要與實(shí)現(xiàn)其他條件協(xié)調(diào)進(jìn)行，轉(zhuǎn)變政府支持方式，保持可持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]小額信貸；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；財(cái)務(wù)可持續(xù)性；商業(yè)化運(yùn)作