導(dǎo)語：財政與金融合力農(nóng)田建設(shè)探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

糧食安全是黨治國理政的頭等大事。在2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上指出，保障國家糧食安全，關(guān)鍵在于落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，要加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高糧食和主要農(nóng)副產(chǎn)品供給保障能力。在2020年中央農(nóng)村工作會議上，強(qiáng)調(diào)，要牢牢把控糧食安全主動權(quán)，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要嚴(yán)守耕地紅線，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)?？偫?020年批示強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實糧食安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。2021年2月，我國宣布脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，已經(jīng)轉(zhuǎn)入全面實施鄉(xiāng)村振興的歷史階段。鄉(xiāng)村振興包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕等五個方面，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要途徑，是保障國家糧食安全的一項長期性、戰(zhàn)略性舉措。進(jìn)入新發(fā)展階段，通過財政金融協(xié)同發(fā)力，高質(zhì)量推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，對于脫貧地區(qū)接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興意義重大。

洪范八政，食為政首

中國歷史上一直高度重視糧食和耕地問題，中國古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式重要特征就是精耕細(xì)作，在有限的耕地面積上，投入較多的生產(chǎn)資料、勞動和技術(shù)，進(jìn)行細(xì)致的土地耕作，最大限度提高單位面積產(chǎn)量。黨中央、國務(wù)院一直高度重視高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過出臺支持政策，加大資金投入，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，為實現(xiàn)糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)奠定了堅實基礎(chǔ)。截至2020年底，全國已完成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，在節(jié)水、節(jié)電、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)人工等方面均有明顯效果，畝均糧食產(chǎn)能增加10%至20%，畝均節(jié)本增效約500元，為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，確保全國糧食產(chǎn)量連續(xù)多年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上發(fā)揮了重要支撐作用。2019年出臺的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》要求，到2022年全國要建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2021年8月，國務(wù)院批復(fù)同意《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》，到2025年全國要建成10.75億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并改造提升現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1.05億畝，以此穩(wěn)定保障1.1萬億斤以上糧食產(chǎn)能，到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并改造提升2.8億畝，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能。按照“十四五”時期新建2.75億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，每畝投入3000元左右測算，到2025年全國需投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金約8250億元，2011—2020年要確保建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，需投入建設(shè)資金約12,000億元。同時，完成2.8億畝的提升改造任務(wù)，也需要投入數(shù)千億元資金?？偟膩砜?，今后一個時期高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)十分繁重，資金需求規(guī)模巨大。

金融促農(nóng)的主要模式

（一）財政投入是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金投入主渠道

近年來，中央財政把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為財政支農(nóng)的重點領(lǐng)域予以保障：2019年安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金859億元；2020年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金總額達(dá)867億元，增加近8億元，支持全國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8000萬畝：2021年，中央財政通過各種渠道安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金1096億元，推動地方通過發(fā)行政府債券等多元化投入渠道安排88億元，支持全國建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝。同時，采取投資補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)、財政貼息等多種方式，引導(dǎo)金融、社會資本和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。地方各級政府也通過一般公共預(yù)算、一般債券、土地出讓收益等渠道，積極加大對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入，2020年河北、江蘇、山東、河南、湖南、四川等省份地方財政畝均投入超過500元，全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投入水平普遍達(dá)到1500元以上，部分省份全省平均已經(jīng)接近或者達(dá)到3000元的水平。但與繁重的建設(shè)任務(wù)相比，單純靠財政投入很難滿足建設(shè)需要，亟待通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品供給，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投入機(jī)制，多渠道籌措建設(shè)資金。

（二）創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田融資模式主要政策背景

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的重要特征是農(nóng)田設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)高，能夠較大幅度提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)揮對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)本增效的支撐作用，具有較強(qiáng)的抵御自然災(zāi)害能力。實踐表明，高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田設(shè)施有賴于高水平的投入規(guī)模和投入強(qiáng)度，以及科學(xué)化、精細(xì)化的項目管理。目前，建設(shè)資金主要來源于財政，其中中央財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大約每畝1100元。因建設(shè)資金需求大，地方財力有限，地方普遍反映財政投入壓力大，提高投入標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)面臨較大困難，甚至對承接高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)存在畏難情緒。為了破解投入瓶頸，近年來，國家積極引導(dǎo)各地創(chuàng)新投入方式，鼓勵通過發(fā)行債券等方式多渠道籌措資金。2019年12月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力》（國辦發(fā)〔2019〕50號）提出，發(fā)揮政府投入引導(dǎo)和撬動作用，采取投資補(bǔ)助、以獎代補(bǔ)、財政貼息等多種方式支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，鼓勵地方政府在債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行債券支持符合條件的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2020年7月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部等7部門出臺的《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村有效投資加快補(bǔ)上“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板的意見》提出，各地區(qū)要通過地方政府專項債增加用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目的支持力度，重點支持符合專項債券發(fā)行使用條件的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等領(lǐng)域政府投資項目建設(shè)。2021年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于做好2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專項債券發(fā)行使用工作的通知》提出，積極研究推廣以耕地占補(bǔ)平衡交易指標(biāo)為主要償債來源的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)專項債券，推動增加地方政府專項債券用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域規(guī)模。上述政策出臺，為多渠道籌措高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金提供了政策保障。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目融資主要模式

圍繞落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，積極發(fā)揮財政金融協(xié)同作用，在現(xiàn)有的政策框架下，可以探索創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目融資模式。一是項目貸款。金融機(jī)構(gòu)為打捆后的農(nóng)田建設(shè)項目提供貸款資金。項目貸款這種方式期限長、成本低，但門檻較高，要求立項批復(fù)手續(xù)齊全，一般是要求將不低于20%的自有資金作為項目資本金，同時還要具有可預(yù)期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還款來源。江西、河南等一些省份的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商行等金融機(jī)構(gòu)，通過與省級政府部門簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目貸款，已經(jīng)取得了實質(zhì)性進(jìn)展，成為建設(shè)資金的有益補(bǔ)充。二是發(fā)行政府債券。地方政府通過發(fā)行一般債券或者專項債券籌集資金，用于農(nóng)田建設(shè)。如果是發(fā)行一般債券，可以納入公共預(yù)算直接撥付給業(yè)主單位；如果發(fā)行專項債券，政府可將通過專項債券籌集到的資金轉(zhuǎn)貸給項目主體，由項目主體負(fù)責(zé)還本付息。根據(jù)已發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田專項債券項目情況來看，用于平衡項目融資本息的收益來源主要有新增耕地指標(biāo)收入、新增耕地產(chǎn)能指標(biāo)收入、新增耕地用于增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易收入、土地流轉(zhuǎn)收入等與土地有關(guān)的收入。也有一些地方將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)貼（農(nóng)田水利基金補(bǔ)貼收入）、農(nóng)作物種植養(yǎng)殖收入，農(nóng)業(yè)旅游收入等納入還款來源。2020年，江西、山東、四川等9省發(fā)行專項債、抗疫特別國債、一般債等近200億元用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。據(jù)調(diào)研反映，2021年利用政府債券籌集高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的區(qū)域，有望進(jìn)一步增加。三是設(shè)立專項基金。項目主體與基金管理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)合作，共同發(fā)起設(shè)立農(nóng)田建設(shè)基金來募集資金?；鹨怨蓹?quán)投資或債券投資的形式，將資金投資給項目主體用于農(nóng)田建設(shè)項目。這種方式融資成本比較高，一些地區(qū)正在推動設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，可以把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為一個投資方向，與一些有實力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體合作，結(jié)合一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以園區(qū)為單位進(jìn)行集中連片的規(guī)模開發(fā)。四是資產(chǎn)融資租賃。項目主體將農(nóng)田建設(shè)形成渠道、道路、農(nóng)田林網(wǎng)、機(jī)電井及設(shè)備等資產(chǎn)，以售后回租方式向金融租賃公司或融資租賃公司進(jìn)行融資。這種方式有利于盤活存量資產(chǎn)，資金使用靈活，但融資成本相對較高。一般政府公共設(shè)施資產(chǎn)（比如水利設(shè)施）作為融資標(biāo)的，融資成本在7%以上，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域融資成本還要上浮。

（四）金融保險支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)模式

通過引進(jìn)金融保險機(jī)構(gòu)及相應(yīng)的創(chuàng)新產(chǎn)品，統(tǒng)籌高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目監(jiān)理費(fèi)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目提取的項目管理費(fèi)、農(nóng)業(yè)保險資金、永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償金等多渠道資金，發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)專業(yè)化優(yōu)勢，提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目管理水平和工程質(zhì)量，健全建后管護(hù)保障機(jī)制，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田持久發(fā)揮效益。目前，各地開展的金融保險支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)探索，主要包括四個方面：一是工程質(zhì)量方面。金融保險機(jī)構(gòu)對竣工后潛在的工程質(zhì)量風(fēng)險提供保險保障，為減少質(zhì)量風(fēng)險隱患，金融保險機(jī)構(gòu)可進(jìn)入施工場地進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，進(jìn)行全流程的質(zhì)量風(fēng)險管控。二是建后管護(hù)方面。由金融保險機(jī)構(gòu)建立專門的管護(hù)制度，打造協(xié)保員、村級管護(hù)員、農(nóng)民用水戶合作協(xié)會、外聘維修隊四級管護(hù)隊伍，健全管護(hù)隊伍和管護(hù)機(jī)制。同時，積極運(yùn)用信息化手段，對新建或存量高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供管護(hù)服務(wù)，讓管護(hù)工作早介入、早發(fā)現(xiàn)、早整治。三是自然災(zāi)害與意外事故方面。金融保險機(jī)構(gòu)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供自然災(zāi)害與意外事故保險保障，結(jié)合管護(hù)服務(wù)對自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警與事前風(fēng)險防范，這方面可以與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險進(jìn)行融合，打造新型保險產(chǎn)品。四是其他方面。鼓勵有條件地區(qū)積極探索擴(kuò)大金融保險覆蓋范圍，探索推廣施工單位責(zé)任險等商業(yè)保險。

有關(guān)政策建議

雖然金融資本支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田符合政策支持方向，各地也開展了許多有益探索，但與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際需要相比，仍存在一些短板和不足。一是融資總體規(guī)模不高。隨著新一輪全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃的實施，對建設(shè)資金的需求十分旺盛，僅新建項目方面，到2025年全國需投入資金約8250億元。地方普遍反映建設(shè)資金投入壓力較大，發(fā)揮財政金融協(xié)同作用支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，既符合政策要求也有現(xiàn)實需要，還有很大工作潛力。二是金融產(chǎn)品精準(zhǔn)性不強(qiáng)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，具有公益性強(qiáng)、周期長、回報率低等特征，目前針對項目特征設(shè)計的專門金融產(chǎn)品還比較匱乏，金融產(chǎn)品管理審批流程還不夠完善，政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)協(xié)同性不足，導(dǎo)致實際落地不夠理想。三是政策制度有待進(jìn)一步完善。目前對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)金融產(chǎn)品的屬性，不同部門的認(rèn)識仍存在差異，實踐操作中金融機(jī)構(gòu)對于政府融資和項目融資的合規(guī)性也有一定的顧慮，需要立足高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實際需要，綜合考慮資金可得性、經(jīng)濟(jì)性和合規(guī)性，因地制宜、分項施策，完善相關(guān)金融監(jiān)管和考核政策。因此，根據(jù)實踐過程，筆者提出4點有關(guān)政策建議，具體如下：

（一）強(qiáng)化政府建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的投入責(zé)任

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資額度大、建設(shè)周期長、外部性明顯等特征，明確高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，強(qiáng)化政府投入和主導(dǎo)責(zé)任，把包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田在內(nèi)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施納入“十四五”建設(shè)總體規(guī)劃，作為今后長期投入重點予以保障。同時，加強(qiáng)部門行業(yè)政策溝通銜接，破除體制機(jī)制障礙，引導(dǎo)和鼓勵金融資本、社會資本投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提高建設(shè)和管護(hù)市場化、專業(yè)化程度，提高資源資金配置效率。

（二）積極推動財政金融協(xié)同發(fā)力

利用金融工具跨期配置資源的作用為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，能夠加快建設(shè)步伐，提高公共產(chǎn)品供給水平，增進(jìn)社會整體福利，也能夠彌補(bǔ)財政性投入在某一特定時期內(nèi)的不足。在財政投入規(guī)模保持穩(wěn)中有進(jìn)的基礎(chǔ)上，要在提質(zhì)增效、撬動擴(kuò)面上下功夫，創(chuàng)新財政性資金投入方式，采取直接投資、投資補(bǔ)助、資本金注入、財政貼息、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式支持項目建設(shè)，吸引金融資本、社會資金參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，力求把存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)一步激活，利用市場方式凸顯資產(chǎn)價值，產(chǎn)生一定的預(yù)期現(xiàn)金流，吸引金融和社會資本投入。鼓勵有條件的地區(qū)將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實行一體化開發(fā)和建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合收益。

（三）明晰農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬

明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)的核心，也是創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)投融資體制機(jī)制的關(guān)鍵。長期以來，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，導(dǎo)致社會資本進(jìn)入難，參與農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理難，獲得長期穩(wěn)定回報難。建議結(jié)合農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的設(shè)計、建設(shè)、驗收等階段明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管護(hù)權(quán)、處置權(quán)等權(quán)能相分離，設(shè)計靈活的激勵機(jī)制吸引社會資本進(jìn)入。鼓勵通過財政資金與金融資本合作，按照市場化的理念，采取擔(dān)保、貼息、獎補(bǔ)、風(fēng)險補(bǔ)償、設(shè)立基金等方式吸引金融資本和社會資本投入，做到投資風(fēng)險共擔(dān)，實現(xiàn)投資可預(yù)期、有回報、能持續(xù)。

（四）加強(qiáng)金融產(chǎn)品的創(chuàng)新供給建議

金融產(chǎn)品和金融服務(wù)緊盯實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，不僅增加資本投入，更加注重投入現(xiàn)代管理理念和先進(jìn)經(jīng)營方式。圍繞廣大農(nóng)民、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求去創(chuàng)新，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)逐步做到有專門機(jī)構(gòu)、有專業(yè)人員、有定制產(chǎn)品、有機(jī)制保障。要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用，通過場景定制，靈活開展線上線下相結(jié)合的產(chǎn)品定制，創(chuàng)新高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)金融產(chǎn)品供給，豐富資金需求方的產(chǎn)品選擇。要發(fā)揮保險的風(fēng)險管理功能，積極參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目全生命周期的風(fēng)險管理，理順各方風(fēng)險和利益分擔(dān)共享機(jī)制，創(chuàng)新更多兼顧社會價值和市場價值的保險產(chǎn)品。同時，建議監(jiān)管部門完善對金融機(jī)構(gòu)服務(wù)鄉(xiāng)村振興的考核評價機(jī)制，讓金融要素供給既有數(shù)量，更有質(zhì)量，更好滿足鄉(xiāng)村振興需求。

作者：李敏 黨立斌