導(dǎo)語：完善財政支持NPO機制的措施一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，北京、上海、河北、山東、遼寧、江蘇、湖南、廣東等地政府開啟了財政支持各類NPO組織提供公共服務(wù)的模式探索，逐漸形成了具有本地區(qū)特色的NPO財政支持機制，既取得很大成效和寶貴經(jīng)驗，也存在一些問題和有待完善之處［3］（P10～68）。成效主要表現(xiàn)在三個方面：一是切實推動了政府職能轉(zhuǎn)變；二是有效地提高了財政資源的使用效率和公共服務(wù)的質(zhì)與量；三是為推進事業(yè)單位分類改革提供了方法論借鑒。問題主要有四個方面：一是政府的財政支持力度比較有限；二是向社會公開披露政府購買或資助信息的力度不夠；三是項目評估與監(jiān)督呈現(xiàn)“內(nèi)部取向性”，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了政府部門及其延伸機構(gòu)對項目實施過程的監(jiān)督與管理，缺乏外部或第三方規(guī)范性評估與監(jiān)督；四是普遍缺失科學而規(guī)范的資金績效評估，從而無法把握npo的資金使用效率。針對目前各地財政支持NPO機制存在的主要問題，本文提出完善財政支持NPO機制的五項對策。

一、合理確定目前財政支持NPO參與的重點領(lǐng)域

向社會提供公共服務(wù)是國家的根本職能，其內(nèi)容涉及國防、安全、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療保健、社會保障以及生態(tài)環(huán)境保護等諸多領(lǐng)域。根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展和民生需要的具體情況以及NPO的執(zhí)行能力水平，合理確定目前政府部門財政支持NPO參與公共服務(wù)的具體領(lǐng)域，是完善財政支持NPO機制的首要問題。從中央和各地財政支持社會組織參與公共服務(wù)提供的實踐經(jīng)驗來看，我們認為目前政府財政支持NPO的首選公共服務(wù)領(lǐng)域包括以下六個方面：一是社會救助服務(wù)，主要包括：（1）扶貧救助項目：為低收入家庭、貧困人群及災(zāi)區(qū)群眾提供生活救助、物質(zhì)和技術(shù)支持，改善生活條件；（2）醫(yī)療救助項目：資助低收入家庭、大病重病患者就醫(yī)，在西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊遠山區(qū)等地開展送醫(yī)送藥和健康服務(wù)等活動，幫助困難群眾解決看病難等問題；（3）教育救助項目：資助低收入家庭學生接受教育，資助對西部地區(qū)開展的教育援助活動，改善西部貧困地區(qū)學校師生的學習條件。二是社會福利服務(wù)，主要包括：（1）扶老項目：資助為老年人提供包括生活照料、醫(yī)療救護、精神慰藉在內(nèi)的服務(wù)和物質(zhì)保障的活動；（2）護幼項目：資助孤兒、棄嬰的收養(yǎng)、治療、康復(fù)、教育活動，資助對流浪兒童以及特殊困難的殘疾兒童的援助保護活動；（3）助殘項目：為殘疾人提供包括生活照料、醫(yī)療救護、精神慰藉在內(nèi)的服務(wù)和物質(zhì)保障，資助少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)改善殘疾人生活條件和醫(yī)療條件。三是社會工作服務(wù)，主要包括：（1）農(nóng)村留守人員社會網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目：構(gòu)建穩(wěn)固的社會支持機制和網(wǎng)絡(luò)，為留守兒童營造安全的生活環(huán)境、健康的成長環(huán)境，幫助留守婦女提高自身發(fā)展能力，幫助留守老年人建立系統(tǒng)的、低成本的養(yǎng)老服務(wù)體系；（2）特殊群體社會工作關(guān)愛項目：針對藥物濫用人員、社區(qū)青少年、刑釋解教人員等特殊群體提供專業(yè)服務(wù)，幫助其有效融入社會，疏導(dǎo)心理情緒，增強自身能力，樹立生活信心。增強社會管理的針對性和有效性；（3）受災(zāi)群眾生活重建項目：圍繞各類受災(zāi)群眾心理、社會多方面需要，實施心理疏導(dǎo)、社會關(guān)系重建、社區(qū)重建、生計項目發(fā)展等專業(yè)服務(wù)，幫助受災(zāi)群眾重樹生活信心、快速恢復(fù)生產(chǎn)生活。四是扶貧救災(zāi)服務(wù)，主要包括：（1）扶貧項目：重點在特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和中西部革命老區(qū)等區(qū)域開展扶貧服務(wù)，幫助這些地區(qū)的群眾改善生產(chǎn)生活條件、改善教育文化條件、改善醫(yī)療衛(wèi)生條件和改善生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化水平；（2）救災(zāi)項目：重點在受災(zāi)地區(qū)開展幫助群眾抗災(zāi)救災(zāi)，救助受災(zāi)群眾，幫助恢復(fù)生產(chǎn)生活，改善教育文化條件、醫(yī)療衛(wèi)生條件和生態(tài)環(huán)境。五是社區(qū)服務(wù)，主要包括：社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)矯正服務(wù)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)文化服務(wù)、社區(qū)環(huán)境維護、城市流動人口管理與服務(wù)等。六是社會管理服務(wù)，主要包括：（一）街區(qū)綜合巡查管理，包括市政公共設(shè)施巡查、公共秩序巡查、街區(qū)治安巡查、環(huán)保巡查；（二）街區(qū)管理協(xié)助，主要是協(xié)助公安機關(guān)治安防控，協(xié)助交通部門維護交通秩序，協(xié)助城管部門落實門前三包、勸止亂搭建、亂擺賣；協(xié)助街道開展專項整治、救災(zāi)搶險、應(yīng)對群體事件等應(yīng)急工作；（三）街區(qū)綜合服務(wù)，包括市政市容養(yǎng)護、四害消殺，組織街區(qū)文化娛樂及宣傳活動，向商戶及市民提供便民服務(wù)等。

二、切實保證公共財政資源

公共財政資源是建立NPO財政支持機制的關(guān)鍵，只有做好支持NPO的財政資源貯備并制定專門財政預(yù)算，才能保障財政支持的經(jīng)常性、穩(wěn)定性和規(guī)范性。目前我國各級政府支持NPO的資金來源包括稅收收入和非稅收收入兩個方面。在非稅收收入方面，要保證彩票公益金的一定比例穩(wěn)定支持NPO；在稅收方面，受不同程度財政緊張的影響，政府部門財政支持NPO預(yù)算的穩(wěn)定性往往難以保證。因此各級政府為有效解決這一問題，發(fā)揮公共財政支持NPO發(fā)展并參與提供公共服務(wù)的巨大作用，專門財政預(yù)算應(yīng)注意解決好以下三個問題：

（一）處理好政府部門、事業(yè)單位和NPO之間的利益平衡。在目前情況下，政府支持NPO列入專門財政預(yù)算并非易事，這不僅僅是政府財政緊張、相關(guān)政策和經(jīng)驗不足問題，更重要的是涉及到一些政府部門、事業(yè)單位（主要是政府全額撥款的直接管辦的事業(yè)單位）的既得利益問題。如何在財政預(yù)算中平衡政府部門、事業(yè)單位、NPO之間的利益，既是考驗各級政府決策層的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力的行政問題，更是事關(guān)政治體制改革的重大社會問題。因此，注意處理好政府部門、事業(yè)單位和NPO之間的利益平衡，對于保證支持NPO的財政預(yù)算穩(wěn)定極為必要。

（二）注意同時發(fā)揮中央財政與地方財政的積極性。由于我國幅員遼闊，東西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致地域、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、社會發(fā)展水平差異很大，而完全由中央政府和中央財政解決NPO支持問題既不可能，也不利于地方財政因地制宜，而且在短期內(nèi)更難以建立起全國普適性政府財政支持NPO機制，這就需要同時發(fā)揮中央財政與地方財政兩個層面的積極性，構(gòu)建雙方全方位合作的體制機制。（三）通過財政稅收政策鼓勵社會力量向社會組織提供資金。在做好專門財政預(yù)算的同時，通過財政稅收政策鼓勵社會力量向社會組織提供資金的間接方式支持NPO，是切實可行的辦法。財政稅收政策鼓勵有兩個基本方向：一是向社會組織提供優(yōu)惠稅收政策或免稅政策，這些政策在必要時應(yīng)區(qū)分社會組織的性質(zhì)和公共服務(wù)的類型；二是鼓勵企業(yè)、團體和個人，向這些社會力量提供優(yōu)惠稅收政策或免稅政策，鼓勵他們向社會組織提供資金捐贈，從而擴大社會組織資金來源。

三、積極推行財政支持NPO的“合同制”模式

總結(jié)中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)示范項目以及全國部分地區(qū)的實踐經(jīng)驗，我國各級政府財政支持NPO具體方式主要有三種：

（一）合同制。其基本做法是，政府以購買服務(wù)的方式與社會組織簽訂協(xié)議或服務(wù)合同，按約定向社會組織支付服務(wù)費用，社會組織則按照合同約定提供特定公共服務(wù)。合同制對各項相關(guān)配套體制機制要求較高，是全球范圍內(nèi)最為先進和規(guī)范的財政支持NPO方式，這種方式目前在我國被采用的并不多，但在西方發(fā)達國家則比較普遍。比如在美國，合同制被廣泛運用于聯(lián)邦政府和地方政府與NPO之間關(guān)于政府辦公設(shè)備設(shè)施、道路、學校、垃圾收集、救護服務(wù)、街道維護等領(lǐng)域的買賣關(guān)系。

（二）直接資助制。其基本做法是，作為服務(wù)購買者的地方政府對于承擔公共服務(wù)職能的民辦機構(gòu)和組織直接給予一定的資助，資助的形式既有經(jīng)費資助，也有實物資助和優(yōu)惠政策扶持，民辦機構(gòu)和組織則按照政府要求完成相應(yīng)公共服務(wù)任務(wù)，相關(guān)程序和規(guī)則極為簡單，有時甚至沒有明確而硬性的規(guī)定。

（三）項目申請申報制。項目申請申報制也是目前我國各級政府向社會組織購買公共服務(wù)的常用方式。就規(guī)范性而言，這種方式通常是介于合同制與直接資助制之間的一種方式，其基本做法是，政府作為購買者設(shè)計特定公共服務(wù)項目，面向社會公開招標或在一定范圍內(nèi)征集項目申報，經(jīng)評審后，獲得項目者予以資金支持，政府通過動態(tài)監(jiān)督、績效評估來規(guī)范項目運行過程。為推進我國財政支持NPO機制的規(guī)范化發(fā)展，建議政府部門積極探索合同制的資助方式。2012年3月國家民政部實施的中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)示范項目就是非常有意義的探索。中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)示范項目所采取的方式雖然不是嚴格的合同制，但卻是一種規(guī)范性很強的項目申報制。民政部和財政部首先制訂了中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目目錄、申請辦法以及實施方案和實施細則，然后面向全國社會組織征集申報，經(jīng)過專家委員會審議通過的項目獲得資金資助，由項目承擔單位按照項目計劃執(zhí)行服務(wù)內(nèi)容，并通過經(jīng)常性督導(dǎo)和第三方介入的方式對項目執(zhí)行過程和結(jié)果進行財務(wù)審計、項目評估和資金績效評估。這種方式的探索，將有力推動我國各級政府部門在財政支持NPO的具體方式中探索“合同制”模式。

四、采取科學而規(guī)范的財政支持NPO的具體程序

財政支持NPO的具體程序是否公正妥當，將直接影響財政支持的良性運行和運行結(jié)果。因此，為了保障財政支持NPO機制的良性運行并取得預(yù)期效果，必須建立科學、規(guī)范和透明的運行程序。從目前各級政府支持NPO發(fā)展并參與提供公共服務(wù)的實踐探索來看，程序簡陋和程序不規(guī)范是比較普遍的現(xiàn)象。針對這種現(xiàn)象，探索并建立規(guī)范、透明的財政支持NPO程序就顯得更為重要。財政支持NPO的程序至少包括以下內(nèi)容：

（一）做好項目規(guī)劃和社會公示工作。做好公共服務(wù)的項目規(guī)劃涉及到社會福利事業(yè)全局，也是影響財政支持NPO參與提供公共服務(wù)最終效果的第一個環(huán)節(jié)。在規(guī)劃項目過程中，公民需求導(dǎo)向型的政府行政理念非常關(guān)鍵。政府應(yīng)該動員基層行政組織、社會組織和公民個人積極參與，全面收集社會和公民公共服務(wù)需求信息，劃分社會和公民公共服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)和層次，按照生存優(yōu)先、效用最大和理性可行的原則，設(shè)立公共服務(wù)項目優(yōu)先次序并制定項目的詳細內(nèi)容、質(zhì)量標準和資金預(yù)算，然后定期向社會公布。

（二）公開項目申報或項目招標并簽訂詳細的資助與服務(wù)合同。政府部門要通過多種渠道向社會項目申報或項目招標通知，同時公布申報或競標辦法以及相關(guān)規(guī)定，鼓勵社會組織積極參與；其次政府部門要嚴格按程序操作，堅持公平、公開、公正原則，從中選擇最優(yōu)項目承擔者；最后，政府要與社會組織簽訂詳細的服務(wù)購買合同，明確各方的責任、義務(wù)以及服務(wù)標準、監(jiān)管機制、合同失效條件等條款。

（三）實施項目過程管理。在項目實施過程中，政府的過程管理工作和項目承接者定期報告項目進展情況依然是十分必要的，這一環(huán)節(jié)既可以保證政府及時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中發(fā)生的問題，又可以推動承接者及時解決問題或改進不足，并進而推動雙方共同總結(jié)項目執(zhí)行經(jīng)驗。

（四）項目執(zhí)行結(jié)束后的后續(xù)項目評估、項目審計和資金績效評估。目前我國社會組織自身發(fā)展和參與提供公共服務(wù)過程中存在的突出問題是規(guī)范性不夠，因此，項目執(zhí)行結(jié)束后的后續(xù)項目評估、項目審計和資金績效評估不僅必要，而且非常具有針對性。為了建立起長效而良性的財政支持NPO運行機制，保證財政支持NPO提供公共服務(wù)效果，約束資助過程中的權(quán)力尋租行為，政府必須建立和健全科學的項目評估、項目審計與資金績效評估標準與評估方法，特別是引入第三方進行評估與審計。

五、建立財政支持NPO機制的法律規(guī)范體系

無論是合同制，還是直接資助制和項目申請申報制，財政支持NPO不僅要遵循嚴格的程序，而且每一個環(huán)節(jié)和操作還需要在一系列法律法規(guī)和其他制度性安排下進行，這些法律法規(guī)和制度性安排就構(gòu)成財政支持NPO機制的規(guī)則與規(guī)范體系。

（一）財政支持NPO的國家立法。目前唯一涉及到國家財政支持NPO參與公共服務(wù)提供的國家法律為2003年實施的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《采購法》）。《采購法》雖然規(guī)定了各級政府通過政府采購的方式購買服務(wù)，但對于所要購買的服務(wù)的具體內(nèi)容并沒有像購買貨物、工程那樣做出明確而具體的規(guī)定。目前我國尚缺少一部關(guān)于財政購買NPO公共服務(wù)的國家法律。雖然近年來國家民政部以及全國不同地區(qū)的地方政府探索并制定了不少財政支持NPO的法規(guī)條例，但級別不高，既缺乏全國范圍的約束力，在具體條款上也存在不完善之處。

（二）財政支持NPO的地方性法規(guī)。我國地域遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展很不平衡，地方政府政策思路、執(zhí)政能力、財政狀況以及提供公共服務(wù)能力的狀況也有很大區(qū)別，因此，如何根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，結(jié)合具體財政狀況制定財政支持NPO發(fā)展并參與公共服務(wù)提供的地方性法規(guī)，不僅是財政支持NPO機制的重要組成部分，而且也是探索和積累財政支持NPO經(jīng)驗的基本途徑。近年來一些經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)政府根據(jù)當?shù)孛裆枰拓斦顩r，積極開展了財政支持NPO發(fā)展并借助NPO提升公共服務(wù)水平的實踐探索，制訂了地方性法規(guī)和具體操作辦法，豐富和發(fā)展了我國財政支持NPO機制的法律規(guī)范體系。比較典型的如北京市政府出臺的《政府購買社會組織公益服務(wù)項目考核管理辦法》、上海市浦東新區(qū)政府和靜安區(qū)政府制訂的《關(guān)于政府購買公共服務(wù)的實施意見》、深圳市出臺的《深圳市財政扶持社會組織發(fā)展的實施方案》等政策法規(guī)；而在社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，全國絕大部分城市出臺了資助社會舉辦養(yǎng)老機構(gòu)的管理辦法和實施條例。這些地方性法規(guī)是我國政府財政支持NPO機制的重要組成部分。

（三）財政支持NPO具體程序和方法層面的規(guī)則體系。在財政支持NPO的國家立法和地方性法規(guī)基礎(chǔ)上，每一個具體的財政支持程序和方法需要制定具體的規(guī)則。這些具體規(guī)則也是我國政府財政支持NPO機制的重要組成部分。在實踐中，具體程序和方法層面的規(guī)則可以劃分為兩類：一類是實質(zhì)性規(guī)則，包括政府購買公共服務(wù)的范圍和標準、公共服務(wù)對象的界定原則與方法、社會組織承接公共服務(wù)的資質(zhì)認證辦法等；第二類是程序性規(guī)則，包括政府購買公共服務(wù)的方式和程序、公共服務(wù)項目的招投標辦法、資金審核與管理辦法與績效評估指標體系、社會組織參與提供公共服務(wù)的進入與退出辦法，以及政府購買公共服務(wù)的聽證制度等?？傊?，財政支持NPO提升公共服務(wù)水平的運行機制涉及到政府、非營利組織和公共服務(wù)對象之間的主體性合作，承載著實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和整個社會轉(zhuǎn)型的目標。建立并完善我國政府財政支持NPO機制事關(guān)我國政治體制改革和社會全面進步。財政支持NPO的機制就是保障政府、非營利組織和公共服務(wù)對象有效合作的方式、規(guī)則、規(guī)范和程序，完善財政支持NPO機制就是要從實際出發(fā)，不斷提升財政支持NPO方式、規(guī)則、規(guī)范和程序的科學性和規(guī)范性。

作者：孟令臣劉舸單位：河北科技師范學院秦皇島燕山大學文法學院